JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GERARD HOGAN
6 päivänä lokakuuta 2021 (1)
Asia C‑349/20
NB ja
AB
vastaan
Secretary of State for the Home Department,
muuna osapuolena
Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu
(Ennakkoratkaisupyyntö – First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (alioikeus, maahanmuutto- ja turvapaikkajaosto, Yhdistynyt kuningaskunta)
Ennakkoratkaisupyyntö – Vähimmäisvaatimukset, jotka kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden on täytettävä kansainvälisen suojelun saamiseksi – Direktiivi 2004/83/EY – 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäinen virke – Sulkeminen pakolaisaseman ulkopuolelle – Yhdistyneiden kansakuntien Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelimen (UNRWA) rekisteriin merkitty Palestiinasta lähtöisin oleva kansalaisuudeton henkilö – Direktiivin 2004/83/EY 12 artiklan 1 kohdan alakohdan toinen virke – Edellytykset oikeudelle vedota direktiiviin 2004/83 ipso facto – UNRWA:n suojelun tai avun lakkaaminen – Kaikkien merkityksellisten seikkojen tapauskohtainen arviointi – Arviointiin sisältyy ex nunc ‑arviointi – 4 artikla – Sellaisen edellytyksen puuttuminen, jonka mukaan UNRWA tai valtio, jossa se toimii, on tarkoituksella aiheuttanut haittaa tai evännyt avun – UNRWA:n tai valtion, jossa se toimii, alaisuudessa toimivien kansalaisyhteiskunnan toimijoiden antama suojelu tai apu
I Johdanto
1. Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY(2) 11 artiklan ja 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan tulkintaa.
2. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä äiti NB ja hänen alaikäinen poikansa AB ja toisaalta Secretary of State for the Home Department (sisäministeri, Yhdistynyt kuningaskunta) (jäljempänä Secretary of State). NB ja AB ovat Palestiinasta lähtöisin olevia kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka asuivat aiemmin Libanonissa ja jotka on merkitty pakolaisisiksi Yhdistyneiden kansakuntien Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelimen (jäljempänä UNRWA) rekisteriin. Ikään kuin elämä ei olisi jo tuonut aivan riittävästi haasteita tälle perheelle, on vielä todettava, että AB on vaikeasti vammainen, ja hänellä on erittäin monimuotoisia lääketieteellisiä ja sosiaalisia tarpeita.
3. Menettely koskee valitusta Secretary of Staten tekemästä päätöksestä, jolla hylättiin NB:n ja AB:n pakolaisasemaa tai humanitaarista suojelua koskevat hakemukset. Koska NB ja AB ovat UNRWA:n rekisteröimiä Palestiinasta lähtöisin olevia kansalaisuudettomia henkilöitä, he voivat saada tämän elimen tarjoamaa suojelua ja apua, joten heille on direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisen virkkeen mukaan lähtökohtaisesti jätettävä myöntämättä pakolaisasema kyseisen direktiivin vaatimusten mukaisesti, jollei tällainen suojelu tai apu lakkaa direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen mukaisesti.
4. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä oleva asia koskee siis muun muassa sitä, onko AB:n UNRWA:lta saama suojelu ja apu lakannut direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Siinä tapauksessa, että tällaisen suojelun tai avun on todettu lakanneen, AB olisi suoraan oikeutettu direktiivin 2004/83 mukaisiin etuihin sen vuoksi, että hän on kansalaisuudeton palestiinalaispakolainen, ilman että hänen täytyy välttämättä osoittaa, että hänellä on esimerkiksi perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi kyseisen direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla.(3)
5. Ennen ennakkoratkaisukysymysten tarkastelua on kuitenkin syytä esittää ensin asiaa koskevat oikeussäännöt.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansainvälinen oikeus
1. Yleissopimus pakolaisten oikeusasemasta
6. Pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, joka allekirjoitettiin 28.7.1951 Genevessä (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)), tuli voimaan 22.4.1954. Sitä on täydennetty ja muutettu New Yorkissa 31.1.1967 tehdyllä pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka puolestaan tuli voimaan 4.10.1967 (jäljempänä Geneven yleissopimus).
7. Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdassa, jossa otetaan käyttöön poikkeuksellinen oikeusasema tiettyjen henkilöryhmien osalta, määrätään seuraavaa:
”Tätä yleissopimusta ei sovelleta henkilöihin, jotka nykyisin saavat suojelua tai avustusta muilta Yhdistyneiden Kansakuntien elimiltä tai toimistoilta kuin Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain [päävaltuutetulta].
Kun sellainen suojelu tai avustus on jostakin syystä lakannut ilman, että sellaisten henkilöiden asemaa on lopullisesti säännelty Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen hyväksymien voimassa olevien päätöslauselmien mukaisesti, on näillä henkilöillä ipso facto oikeus tämän yleissopimuksen tarjoamiin etuihin.”
2. Yhdistyneiden Kansakuntien Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelin (UNRWA)
8. UNRWA perustettiin Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen 8.12.1949 hyväksymällä päätöslauselmalla nro 302 (IV) palestiinalaispakolaisille annettavasta avusta. Sen tehtävänä on tehdä työtä palestiinalaispakolaisten hyvinvoinnin ja inhimillisen kehityksen edistämiseksi. UNRWA:n toimialueeseen kuuluvat Libanon, Syyria, Jordania, Länsiranta (Itä-Jerusalem mukaan luettuna) ja Gazan alue. UNRWA:n toimikautta jatkettiin 30.6.2023 saakka Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen 13.12.2019 antamalla päätöslauselmalla A/RES/74/83.
9. Tällä hetkellä UNRWA on ainoa Yhdistyneiden kansakuntien elin tai toimisto (muu kuin pakolaisasiain päävaltuutettu), jota tarkoitetaan direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä virkkeessä ja Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan ensimmäisessä alakohdassa.
B Unionin oikeus – direktiivi 2004/83
10. Direktiivin 2004/83 johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan Geneven yleissopimus on pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakivi.
11. Kuten mainitun direktiivin johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta, kun sitä tulkitaan SEU 6 artiklan 1 kohdan valossa, ilmenee, kyseisessä direktiivissä kunnioitetaan ja noudatetaan etenkin Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (jäljempänä perusoikeuskirja) vahvistettuja perusoikeuksia, vapauksia ja periaatteita. Direktiivillä pyritään erityisesti varmistamaan perusoikeuskirjan 1 ja 18 artiklan perusteella ihmisarvon täysimääräinen kunnioittaminen sekä turvapaikanhakijoiden oikeus turvapaikkaan.
12. Direktiivin 2004/83 johdanto-osan 16 ja 17 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(16) Olisi laadittava vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman määrittelylle ja sisällölle ohjeeksi jäsenvaltioiden toimivaltaisille kansallisille elimille Geneven yleissopimuksen soveltamista varten.
(17) On tarpeen ottaa käyttöön yhteiset perusteet, joiden mukaisesti turvapaikanhakijoille myönnetään Geneven yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitettu pakolaisasema.”
13. Direktiivin 2004/83 johdanto-osan 38 perustelukappaleessa todetaan, että ”Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetyn, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta tehdyn pöytäkirjan 3 artiklan mukaisesti Yhdistynyt kuningaskunta on 28 päivänä tammikuuta 2002 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut haluavansa osallistua tämän direktiivin antamiseen ja soveltamiseen”.
14. Direktiivin 2004/83 III lukuun, jonka otsikko on ”Pakolaisaseman myöntäminen”, sisältyvässä 11 artiklassa, jonka otsikko on puolestaan ”Lakkaaminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö lakkaa olemasta pakolainen, jos hän:
– –
f) kansalaisuutta vailla olevana henkilönä voi palata entiseen pysyvään asuinmaahansa sen vuoksi, että olosuhteet, joiden vallitessa hänet tunnustettiin pakolaiseksi, ovat lakanneet olemasta.
– –”
15. Direktiivin 2004/83 12 artiklan, joka sisältyy samaan III lukuun ja jonka otsikko on ”Poissulkeminen”, 1 kohdan a alakohdassa, joka sisältää kaksi Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan kahta alakohtaa kuvastavaa virkettä, säädetään seuraavaa:
”1. Pakolaisasema jätetään myöntämättä kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, jos:
a) hän kuuluu Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan soveltamisalaan ja saa suojelua tai apua muilta Yhdistyneiden Kansakuntien elimiltä tai toimistoilta kuin Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta. Kun tällainen suojelu tai apu on jostain syystä lakannut ilman, että tällaisen henkilön asemaa olisi lopullisesti ratkaistu Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen hyväksymien asiaa koskevien päätöslauselmien mukaisesti, tällainen henkilö on suoraan oikeutettu tämän direktiivin mukaisiin etuihin.”
16. Direktiivin 2004/83 IV lukuun, jonka otsikko on ”Pakolaisasema”, sisältyvässä 13 artiklassa, jonka otsikko on puolestaan ”Pakolaisaseman myöntäminen”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on myönnettävä pakolaisasema sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka II ja III luvun mukaisesti täyttää pakolaisaseman myöntämisen edellytykset.”
17. Direktiivi 2004/83 kumottiin 21.12.2013 vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2011/95/EU.(4) Viimeksi mainitun direktiivin johdanto-osan 50 perustelukappaleen mukaan Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ei kuitenkaan osallistunut tämän direktiivin hyväksymiseen, direktiivi ei sido sitä eikä sitä sovelleta siihen.
18. Direktiiviä 2004/83 sovellettiin kuitenkin edelleen Yhdistyneeseen kuningaskuntaan siitä huolimatta, että se kumottiin ja korvattiin direktiivillä 2011/95.
C Kansallinen oikeus
19. Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännön, jolla direktiivi 2004/83 saatetaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä, keskeiset säännökset sisältyvät pakolaisista tai kansainvälistä suojelua tarvitsevista henkilöistä vuonna 2006 annettuun asetukseen (Refugee or Person in Need of International Protection (Qualification) Regulations 2006) (jäljempänä vuoden 2006 asetus)(5) ja maahanmuuttosäännöksiin (Immigration rules).(6)
20. Vuoden 2006 asetuksen 2 §:n mukaan ”pakolaisella” tarkoitetaan henkilöä, joka kuuluu Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan soveltamisalaan ja johon ei sovelleta 7 §:ää. Kyseisen asetuksen 7 §:n 1 momentissa säädetään, että ”henkilö ei ole pakolainen, jos hän kuuluu Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D, E tai F kohdan soveltamisalaan”.
21. Maahanmuuttosäännöstön 339AA §:n otsikko on ”Pakolaissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle jättäminen”. Siinä säädetään seuraavaa:
”Tätä pykälää sovelletaan, kun Secretary of State on vakuuttunut siitä, että henkilölle olisi pitänyt jättää myöntämättä tai jätetään myöntämättä pakolaisasema pakolaisista tai kansainvälistä suojelua tarvitsevista henkilöistä vuonna 2006 annetun asetuksen [(Refugee or Person in Need of International Protection (Qualification) Regulations 2006)] 7 §:n mukaisesti.
– –”
III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
22. NB, hänen puolisonsa ja neljä hänen lapsistaan (hänen poikansa AB mukaan lukien) saapuivat Yhdistyneeseen kuningaskuntaan 11.10.2015. Heidän viides lapsensa H syntyi tämän jälkeen Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Kaikki muut paitsi H ovat UNRWA:n rekisteröimiä palestiinalaispakolaisia. He asuivat Sourissa Etelä-Libanonissa sijaitsevalla Al Bassin pakolaisleirillä siihen asti, kunnes he poistuvat Libanonista vuonna 2015.
23. Kuten olen jo todennut, AB on vammainen lapsi, jolla on vakavia ja moninaisia tarpeita. Hänellä on hydrokefalia; CP-oireyhtymä, joka vaikuttaa hänen selkärankaansa, jalkoihinsa ja vasempaan käteensä, mikä tarkoittaa, ettei hän pysty kävelemään; skolioosi; vakavia oppimisvaikeuksia; näköhermon surkastuma ja nystagmus molemmissa silmissä (rekisteröity näkövamma); toistuvia epileptisiä kohtauksia (joita hoidetaan hätälääkkeillä) ja kaksoisinkontinenssi.
24. NB ja AB hakivat turvapaikkaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 2019. Secretary of State hylkäsi turvapaikkahakemuksen 3.9.2019 annetulla päätöksellä. NB ja AB valittivat kyseisestä päätöksestä ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on selvää, että heidän valituksensa ratkaisu riippuu pääasiallisesti AB:n tilanteesta ja siitä, ”voidaanko osoittaa, että UNRWA:n suojelu tai apu on lakannut hänen tahdostaan riippumattomista syistä”. Jos näin on, niin NB:hen ja AB:hen sovelletaan Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan toisen alakohdan ja direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen (ipso facto) sisällyttämislauseketta.
25. On syytä muistuttaa, että ennakkoratkaisuasiassa tosiseikkojen toteaminen kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kuitenkin todennut, ettei se ole tehnyt lopullista päätelmää useista käsiteltävässä asiassa esiin tulleista olennaisista seikoista, jotka koskevat NB:n ja AB:n kohtelua Libanonissa. Sen sijaan se piti tarkoituksenmukaisempana ensin lykätä asian käsittelyä, jotta se voi esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön.
26. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että NB ja AB väittävät, että he kuuluvat direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen sisällyttämislausekkeen soveltamisalaan, koska heidän lähtönsä Libanonissa sijaitsevasta Al Bassin leiristä oikeuttivat objektiiviset syyt, jotka eivät olleet heidän määräysvallassaan eivätkä riippuneet heidän omasta tahdostaan, nimittäin siltä osin kuin ”UNRWA ei pysty varmistamaan vaikeavammaisten lasten osalta sellaisia elinoloja, jotka ovat yhdenmukaiset sille kuuluvan tehtävän kanssa”, ja koska AB:hen kohdistui (ja kohdistuu edelleen) ”vakavaa syrjintää” hänen vammaisuutensa perusteella.(7) Secretary of State väittää, että NB:n ja AB:n vaatimuksia ei voida hyväksyä tällä perusteella, koska AB sai riittävää apua vammaisuutensa perusteella asuessaan Libanonissa ja saisi myös riittävää apua, jos hän palaisi kyseiseen valtioon.(8)
27. Lisäksi NB ja AB väittävät, että unionin tuomioistuin jätti 19.12.2012 antamassaan tuomiossa Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826) avoimeksi kysymyksen siitä, voiko vakava syrjintä olla syy, jonka vuoksi henkilö on pakotettu poistumaan UNRWA:n alueelta. He väittävät tältä osin, että Libanonin eteläosassa Libanonin viranomaiset syrjivät kansalaisuudettomia palestiinalaisia eri elämänaloilla, myös koulutuksessa, työssä, sosiaalipalveluissa ja vammaisten henkilöiden kohtelussa.
28. Secretary of Staten kanta on pitkälti samankaltainen, vaikka hänen mielestään vakavaa syrjintää ei esiinny.
29. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei esittänyt toteamuksia Etelä-Libanonissa olevien UNRWA:n rekisteröimien kansalaisuudettomien palestiinalaisten yleisistä olosuhteista eikä NB:n ja AB:n erityisistä olosuhteista, se kuitenkin totesi, että ”pääministeri Haririn lokakuussa 2019 tapahtuneen eroamisen jälkeen Tyressä, Saidassa ja Beirutissa on edelleen joukkomielenosoituksia ja tilanne on epävakaa. Libanonin hallitus leikkasi sosiaaliasioiden rahoitusta merkittävästi vuonna 2019, mikä vaikutti haitallisesti vammaisten palveluihin. Heinäkuussa 2019 Libanonin hallitus otti käyttöön työllisyysrajoituksia, jotka vaikuttivat negatiivisesti kaikkiin muihin kuin Libanonin kansalaisiin, mukaan lukien UNRWA:n rekisteröimiin palestiinalaispakolaisiin”. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi, että nykytilanteessa NB ja AB eivät ole osoittaneet, ettei perheellä ollut hyvistä syistä mahdollisuutta saada Early Intervention Centre ‑keskuksen toiminnasta vastaavan kaltaisten kansalaisjärjestöjen tarjoamaa riittävää koulutusta ja apua.
30. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että on epäselvää, perustuuko direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan arviointiperuste puhtaasti aiemmin vallinneeseen tilanteeseen (ex tunc) ja arvioidaanko siinä olosuhteita, jotka pakottivat kyseisen henkilön lähtemään UNRWA:n toimialueelta asianomaisena ajankohtana, vai liittyykö tähän arviointiperusteeseen lisäksi tai vaihtoehtoisesti myös ennakoivaa (ex nunc) arviointia.
31. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin, että direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen ja Geneven yleissopimuksen I artiklan D kohdan toisen alakohdan sanamuoto on menneessä aikamuodossa, mikä viittaa siihen, että arviointiperuste perustuu puhtaasti aiemmin vallinneeseen tilanteeseen. Lisäksi useissa 19.12.2012 annetun tuomion Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826) kohdissa käytetään menneisyyteen perustuvaa arviointia.(9) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut 19.12.2021 annetussa tuomioissa Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826), voidaan kuitenkin myös tulkita siten, että sitä sovelletaan ex nunc ‑arviointiin. Lisäksi ”tavoitteesta ja tarkoituksesta voitaisiin myös väittää, että ex nunc ‑arviointiperusteen soveltamatta jättäminen aiheuttaisi suojeluaukon, sillä tämä merkitsisi sitä, että henkilöt, jotka ovat poistuneet toimialueelta vapaaehtoisesti mutta joilta on tällä hetkellä evätty suojelu tai apu, suljettaisiin pakolaisaseman ulkopuolelle”.
32. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo myös, että unionin tuomioistuimelta on pyydettävä selvennystä valtion, jossa UNRWA harjoittaa toimintaansa, muodostaman alueellisen kehyksen merkityksestä. Kyseisen tuomioistuimen mukaan on niin, että jos kyse on UNRWA:n suojelun tai avun laadusta, tämä voi edellyttää paitsi UNRWA:n toimien selvittämistä erikseen myös sen selvittämistä, miten UNRWA pystyy toimimaan kyseessä olevan valtion (tässä tapauksessa Libanonin) muodostamassa laajemmassa kehyksessä.
33. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on myös epävarma siitä, että kun arvioidaan, onko UNRWA:n suojelu ja apu lakannut ja onko tällainen suojelu ja apu näin ollen tehokasta vai ei, voidaanko ottaa huomioon kansalaisyhteiskunnan toimijoiden tarjoama suojelu. Jos tällaisten kansalaisyhteiskunnan toimijoiden suojelutehtävät ovat merkityksellisiä sen kysymyksen osalta, onko UNRWA:n tarjoama suojelu tehokasta, on mahdollista, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi päättää, etteivät NB ja AB pysty osoittamaan, että suojelu ja apu on lakannut tai lakkaa objektiivisista syistä. Jos tällaisten toimijoiden asemalla ei sitä vastoin ole merkitystä UNRWA:n suojelun ja avun tehokkuuden kannalta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin saattaa katsoa, että tällainen suojelu ja apu NB:n ja AB:n tapauksessa ovat tehottomia (erityisesti sen vuoksi, että Secretary of Staten huomautuksissa keskityttiin kansalaisjärjestöjen avun saatavuuteen Al Bassin leirillä).
34. Tässä tilanteessa First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (alioikeus, maahanmuutto- ja turvapaikkajaosto, Yhdistynyt kuningaskunta) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”Arvioitaessa, onko UNRWA:n sen rekisteröimille kansalaisuudettomille palestiinalaisille antama suojelu tai apu lakannut [direktiivin 2004/38] 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla vammaisille annettavan avun osalta:
1) Arvioidaanko tätä puhtaasti aiemman tilanteen perusteella ottaen huomioon olosuhteet, joiden väitetään pakottaneen hakijan lähtemään UNRWA:n toimialueelta asianomaisena ajankohtana, vai arvioidaanko tässä yhteydessä myös ex nunc ennakoivasti sitä, voiko hakija saada tällaista suojelua tai apua nykyisin?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan siten, että tähän arviointiin sisältyy ennakoiva arviointi, onko oikeutettua vedota analogisesti [direktiivin 2004/38] 11 artiklaan sisältyvään pakolaisaseman lakkaamista koskevaan lausekkeeseen siten, että jos hakija pystyy osoittamaan aiemman tilanteen osalta pätevän perusteen poistumiselleen UNRWA:n toimialueelta, todistustaakka sen osoittamisesta, ettei tällainen peruste ole enää pätevä, lankeaa jäsenvaltiolle?
3) Jotta tällaisen henkilön lähtemiselle UNRWA:n tarjoaman suojelun tai avun piiristä on oikeutettavissa olevat objektiiviset perusteet, onko tarpeen osoittaa, että UNRWA tai valtio, jossa se toimii, on tarkoituksella aiheuttanut haittaa tai evännyt avun (toimilla tai toimimatta jättämisellä)?
4) Onko tässä yhteydessä merkityksellistä ottaa huomioon kansalaisjärjestöjen kaltaisten kansalaisyhteiskunnan toimijoiden tällaisille henkilöille antama apu?”
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
35. Yhdistynyt kuningaskunta erosi Euroopan unionista 31.1.2020 keskiyöllä (Keski-Euroopan aikaa). Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamista Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä koskevan sopimuksen (jäljempänä erosopimus) 86 artiklan 2 kohdan mukaisesti unionin tuomioistuimella säilyy toimivalta antaa ennakkoratkaisuja asioissa, joissa Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntö on jätetty ennen siirtymäkauden, sellaisena kuin se on määritelty kyseisen sopimuksen 126 artiklassa, päättymistä, joka tapahtui 31.12.2020.
36. Lisäksi erosopimuksen 89 artiklan mukaan tuomiot, jotka unionin tuomioistuin antaa siirtymäkauden päättymisen jälkeen, sitovat kaikilta osiltaan Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
37. Käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 29.7.2020. Unionin tuomioistuin on siten toimivaltainen antamaan siltä pyydetyn ennakkoratkaisun, ja unionin tuomioistuimen tässä menettelyssä antama tuomio sitoo First-tier Tribunalia (Immigration and Asylum Chamber).
38. Kirjallisia huomautuksia First-tier Tribunalin (Immigration and Asylum Chamber) esittämistä kysymyksistä ovat esittäneet NB ja AB, Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu, joka oli väliintulijana ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa, Saksan hallitus ja Euroopan komissio.
39. Unionin tuomioistuin esitti 25.5.2021 Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitetuille asianosaisille ja muille osapuolille kysymyksen, jossa heitä pyydettiin esittämään näkemyksensä 13.1.2021 annetun tuomion Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3) mahdollisesta vaikutuksesta erityisesti ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettavan vastauksen kannalta. NB ja AB, Secretary of State, Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu ja komissio vastasivat tähän kysymykseen. Unionin tuomioistuin esitti 25.5.2021 myös Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulle kysymyksen UNRWA:n lakisääteisistä velvollisuuksista, jotka koskevat avun antamista vammaisille lapsille, ja tosiasiallisesti toteutetuista toimenpiteistä erityisesti Libanonissa.(10) Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasian päävaltuutettu sekä NB ja AB vastasivat tähän kysymykseen.
V Asian arviointi
A Alustavat huomautukset
40. On todettava, että vaikka ennakkoratkaisupyynnössä viitataan myös NB:n ja AB:n Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan 2 alakohdan(11) ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen(12) 3 ja 8 artiklan nojalla esittämiin vaatimuksiin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa selvästi, että se pyytää ainoastaan direktiivin 2004/83 11 artiklan ja 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan tulkintaa. Kuten komissio perustellusti toteaa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt mitään perusoikeuskirjan 4 ja 7 artiklan ja palauttamiskiellon periaatteen tulkintaa koskevaa kysymystä. Kuten komissio on lisäksi huomauttanut, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole pyytänyt unionin tuomioistuimelta AB:n kaltaisen vammaisen lapsen vaikeuksien vakavuutta koskevia ohjeita, joiden nojalla ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voisi todeta, että tällainen lapsi on suoraan oikeutettu pakolaisasemaan direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen nojalla UNRWA:n suojelun tai avun lakkaamisen vuoksi.
41. Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu sisällytti unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen, joka koski avun antamista vammaisille lapsille koskevia UNRWA:n lakisääteisiä velvoitteita, antamansa vastauksen liitteeksi UNRWA:n kirjeen,(13) jossa UNRWA ilmoitti muun muassa avun antamista vammaisille palestiinalaisille pakolaislapsille koskevat lakisääteiset velvoitteensa ja vammaisten lasten hyväksi Libanonissa tosiasiallisesti toteutetut toimenpiteet. Tässä kirjeessä UNRWA totesi, että ”sen velvollisuutena on toimia vilpittömässä mielessä ja tutkia osana suunnitteluprosessiaan, miten edistää vammaisten henkilöiden, lapset mukaan lukien, tarpeiden, oikeuksien ja suojelun huomioon ottamista. Sillä ei kuitenkaan ole velvollisuutta toteuttaa toimeksiantoonsa kuuluvia tehtäviä tietyn tason tai vaatimuksen mukaisesti. Kuten edellä on esitetty, se, missä määrin UNRWA kykenee tarjoamaan näitä palveluja, määräytyy suurelta osin sen saaman rahoituksen määrän perusteella”.(14)
42. Vaikka unionin tuomioistuimelle ei ole esitetty kysymystä AB:n kaltaisille vammaisille lapsille annettavan hoidon erityisestä tasosta ja vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole nimenomaisesti esittänyt perusoikeuskirjan 4 ja 7 artiklaa koskevaa kysymystä, tämä ei merkitse sitä, että direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ei olisi tulkittava näiden määräysten ja erityisesti perusoikeuskirjan 1 artiklan, jossa määrätään ihmisarvon loukkaamattomuudesta, valossa.
43. Direktiivin 2004/83 johdanto-osan 16 ja 17 perustelukappaleesta ilmenee, että Geneven yleissopimus on pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakivi ja että direktiivin säännökset, jotka koskevat pakolaisaseman myöntämisen edellytyksiä ja sen sisältöä, on annettu, jotta jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia autettaisiin soveltamaan kyseistä yleissopimusta yhteisten käsitteiden ja perusteiden mukaisesti. Direktiivin 2004/83 säännöksiä on näin ollen tulkittava sen systematiikan ja tarkoituksen valossa sekä niin, että Geneven yleissopimusta ja muita SEUT 78 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja asiaa koskevia sopimuksia noudatetaan, vaikka kyseinen yleissopimus ei sinänsä olekaan osa unionin oikeutta. Kuten direktiivin johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee, direktiivin 2004/83 tulkinnassa on myös kunnioitettava perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia.(15)
44. Lisäksi direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohta vastaa olennaisilta osin direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, joten viimeksi mainittua säännöstä koskevalla oikeuskäytännöllä on merkitystä ensin mainitun säännöksen tulkinnassa.(16)
B Ensimmäinen kysymys
45. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, mikä ajankohta on ajallisesti merkityksellinen sen arvioimiseksi, ovatko NB:n ja AB:n kaltaiset hakijat suoraan oikeutettuja pakolaisasemaan direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen nojalla sen vuoksi, että UNRWA:n suojelu tai apu on lakannut. Se pohtii näin ollen, voidaanko ottaa huomioon ainoastaan aikaisemmat olosuhteet eli olosuhteet, jotka vallitsivat silloin, kun NB:n ja AB:n kaltaiset hakijat tosiasiassa lähtivät UNRWA:n toimialueelta vuonna 2015, vai onko huomioon otettava lisäksi tai vaihtoehtoisesti Libanonissa tällä hetkellä vallitsevat olosuhteet.(17) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tältä osin, onko (myös) suoritettava ex nunc ‑arviointi.(18)
46. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole ilmoittanut, koskeeko sen kysymys toimivaltaisen kansallisen viranomaisen(19) arvioinnissa soveltamaa kriteeriä ja/vai ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kaltaisen tuomioistuimen arvioinnissa soveltamaa kriteeriä. Koska direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdassa ei tehdä tältä osin eroa, katson, että kohta selitettävää kriteeriä voidaan soveltaa molemmissa tapauksissa.(20)
47. On myös todettava, että vaikuttaa siltä, että kysymys on esitetty Etelä-Libanonissa olevien UNRWA:n rekisteröimien kansalaisuudettomien palestiinalaisten ja erityisesti vammaisten hakijoiden väitettyjen huononevien olosuhteiden valossa. Tältä osin unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ei ilmene, että nämä olosuhteet olisivat parantuneet sen jälkeen, kun NB ja AB lähtivät Libanonista. Jos lisäksi olosuhteet Libanonissa ovat tällä välin huonontuneet, vaikuttaa siltä, että nämä olosuhteet ovat NB:n ja AB:n määräysvallasta tai tahdosta riippumattomia.(21) Aion vastata tähän kysymykseen tästä asiayhteydestä käsin.
48. Direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että pakolaisasema jätetään myöntämättä kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, jos ”hän kuuluu Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan soveltamisalaan ja saa suojelua tai apua muilta Yhdistyneiden Kansakuntien elimiltä tai toimistoilta kuin Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta”.
49. Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdassa, johon direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä virkkeessä viitataan, määrätään siitä, että yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät henkilöt, jotka ”nykyisin saavat” suojelua tai avustusta muilta Yhdistyneiden Kansakuntien elimiltä tai toimistoilta kuin pakolaisasiain päävaltuutetulta.(22) Lisäksi 1 artiklan D kohdassa täsmennetään, että kun tällainen suojelu tai avustus ”on jostakin syystä lakannut”,(23) on näillä henkilöillä ipso facto oikeus tämän yleissopimuksen tarjoamiin etuihin.(24) Tämä vastaa pohjimmiltaan direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä.
50. Englanninkielisessä ilmaisussa ”at present receiving” [suomenkielinen versio ”nykyisin saavat”] on käytetty kestopreesensiä, ja englannin kielen tavanomaisen käytön mukaan sanat viittaavat toimiin, jotka tapahtuvat joko tällä hetkellä (esim. ”he is at present receiving a visitor from abroad”) tai näihin aikoihin menneisyydessä, nykyisyydessä tai lähitulevaisuudessa (esim. ”she is at present receiving many letters of congratulations”). On näin ollen selvää, että kestopreesensin käyttö kattaa sekä lähimenneisyyden että nykyiset tapahtumat.
51. Kaikista kielellisistä tai kieliopillisista hienojakoisista täsmennyksistä riippumatta tässä erityisessä asiayhteydessä on myös selvää, että kestopreesensin käytön tarkoituksena oli kattaa sekä lähimenneisyyden että nykyiset tapahtumat, mikä korostaisi sekä ex tunc että ex nunc ‑lähestymistavan legitimiteettiä.(25)
52. Ratkaisevaa on joka tapauksessa se, onko kyseessä oleva suojelu tai apu todella lakannut jostakin syystä.(26) Vaikka Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdassa – ja direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa – ei ilmoiteta täsmällisesti, mikä on merkityksellinen ajankohta toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tai tuomioistuinten arvioidessa lakkaamista, kyseisen määräyksen ensimmäisessä alakohdassa olevan ilmaisun ”nykyisin saavat”(27) ja toisessa alakohdassa olevan ilmaisun ”on – – lakannut”(28) käyttö puoltaa dynaamista arviointia, jossa otetaan huomioon UNRWA:n toimialueen tilanne silloin, kun hakija lähtee alueelta,(29) ja vaaditaan lisäksi ex nunc ‑arviointia. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö tukee tätä lähestymistapaa.
53. Tältä osin 19.12.2012 annetusta tuomiosta Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826, 61, 63, 64 ja 65 kohta) ilmenee, että unionin tuomioistuin on katsonut, että sen määrittämiseksi, onko apu tai suojelu todella lakannut direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla, toimivaltaisten kansallisten viranomaisten ja tuomioistuinten tehtävänä on tarkistaa, onko asianomaisen henkilön lähtö ollut perusteltua syistä, jotka eivät ole hänen määräysvallassaan ja ovat hänen omasta tahdostaan riippumattomia ja jotka pakottavat hänet lähtemään kyseiseltä UNRWA:n toimialueelta ja estävät häntä siten saamasta UNRWA:n antamaa suojelua tai apua.(30)
54. Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen, että kyseisellä alueella asianomaisen henkilön lähtöajankohtana vallinnut tilanne oli merkityksellinen.(31) Jäljelle jää kuitenkin kysymys siitä, voivatko toimivaltaiset kansalliset viranomaiset tai viime kädessä muutoksenhakutuomioistuin – tai täytyykö niiden – ottaa huomioon myös kaikki tosiseikat – erityisesti kaikki uudet todisteet tai seikat, jotka ovat ehkä ilmenneet sen jälkeen, kun NB:n ja AB:n kaltaiset hakijat ovat lähteneet UNRWA:n toimialueelta –, joiden avulla ne kykenevät arvioimaan käsiteltävänään olevan tapauksen ajantasaisesti.
55. Äskettäin 13.1.2021 annetusta tuomiosta Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3, 51–67 kohta) ilmenee, että sen kysymyksen, onko UNRWA:n suojelu tai apu lakannut direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla, on perustuttava kaikkien kyseessä olevan tilanteen kannalta merkityksellisten todisteiden ja seikkojen tapauskohtaiseen arviointiin silloin, kun hakijat poistuivat UNRWA:n toimialueelta, ja silloin, kun tuomioistuin ratkaisee pakolaisaseman epäämistä koskevasta päätöksestä tehdyn valituksen. Kyseisen tuomion 59 kohdassa unionin tuomioistuin viittasi erityisesti UNRWA:n toimialueelta poistumisen ajankohtaan, ja sen 56 kohdassa unionin tuomioistuin täsmensi, että toimivaltaisten hallintoviranomaisten tai tuomioistuinten on tutkittava, kykeneekö Palestiinasta lähtöisin oleva kansalaisuudeton henkilö saamaan UNRWA:lta suojelua tai apua.(32)
56. Vaikka 13.1.2021 annettuun tuomioon Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3) johtaneessa asiassa oli kyse pikemminkin UNRWA:n toiminta-alueen maantieteellisestä laajuudesta kuin ajankohdasta, joka huomioon ottaen UNRWA:n antaman suojelun ja avun lakkaamista on arvioitava, en näe mitään pätevää syytä poiketa tässä tuomiossa omaksutusta ratkaisusta. Päinvastainen ratkaisu voisi nimittäin johtaa sellaisten päätösten ja ratkaisujen tekemiseen, jotka eivät vastaa hakijoiden vallitsevaa todellisuutta. Kuten Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu totesi, tällainen lähestymistapa olisi keinotekoinen.
57. Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten ja tuomioistuinten on siis arvioitava tapauskohtaisesti kaikki merkitykselliset seikat paitsi sen selvittämiseksi, onko pakolaisaseman hakijoiden lähtö UNRWA:n toimialueelta ollut direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toiseen virkkeen nojalla perusteltua syistä, jotka eivät ole heidän määräysvallassaan ja jotka ovat heidän omasta tahdostaan riippumattomia (ja jotka estivät heitä siten saamasta UNRWA:n antamaa suojelua tai apua), myös sen selvittämiseksi, estetäänkö heitä tällä hetkellä saamasta tällaista suojelua tai apua toimialueen väitetyn huonontuneen tilanteen takia syistä, jotka eivät ole heidän määräysvallassaan tai ovat heidän omasta tahdostaan riippumattomia.
58. Edellä esitetyn perusteella katson, että kaikki kyseessä olevan tilanteen kannalta merkitykselliset seikat on arvioitava tapauskohtaisesti sen selvittämiseksi, onko UNRWA:n antama suojelu tai apu lakannut direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla. Tämä edellyttää, että arvioidaan olosuhteita, joiden väitetään pakottaneen hakijan lähtemään UNRWA:n toimialueelta asianomaisena ajankohtana, ja myös, että arvioidaan ex nunc ennakoivasti sitä, voiko hakija saada tällaista suojelua tai apua tällä hetkellä.
C Toinen kysymys
59. Toisella kysymyksellään – joka on merkityksellinen vain siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin katsoo, että kysymys UNRWA:n suojelun tai avun lakkaamisesta direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla edellyttää niiden olosuhteiden arviointia, joiden väitetään pakottaneen hakijan lähtemään UNRWA:n toimialueelta asianomaisena ajankohtana, ja myös ex nunc ennakoivaa arviointia siitä, voiko hakija saada tällaista suojelua tai apua tällä hetkellä – ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, onko jäsenvaltiolla todistustaakka osoittaa, ettei syy siihen, miksi hakija lähti UNRWA:n alueelta, ole enää olemassa.
60. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tältä osin, onko oikeutettua vedota analogisesti direktiivin 2004/83 11 artiklaan sisältyvään pakolaisaseman lakkaamista koskevaan lausekkeeseen siten, että kun hakija voi osoittaa aiemman tilanteen osalta pätevän perusteen poistumiselleen UNRWA:n toimialueelta, todistustaakka sen osoittamisesta, ettei tällainen peruste ole enää pätevä, lankeaa jäsenvaltiolle.(33)
61. Unionin tuomioistuin totesi 19.12.2012 antamassaan tuomiossa Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826, 76 ja 77 kohta), että henkilön, joka on suoraan oikeutettu direktiivin 2004/83 mukaisiin etuihin, on esitettävä hakemus, jolla pyritään saamaan pakolaisasema ja joka vastuussa olevan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on tutkittava. Tämän tutkinnan yhteydessä näiden viranomaisten on tarkistettava paitsi se, että hakija on tosiasiallisesti pyytänyt UNRWA:n apua ja että kyseinen apu on lakannut, myös se, ettei hakija kuulu jonkin saman direktiivin 12 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tai 2 ja 3 kohdassa vahvistetun poissulkemisperusteen alaan. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että direktiivin 2004/83 11 artiklan f alakohtaa, luettuna yhdessä sen 14 artiklan 1 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että henkilö lakkaa olemasta pakolainen, jos hän voi palata UNRWA:n toimialueelle, jolla hänellä oli pysyvä asuinpaikka, koska olosuhteet, joiden perusteella hänelle myönnettiin pakolaisasema, ovat lakanneet olemasta.
62. Kyseisen tuomion 71 kohdasta ilmenee joka tapauksessa, että unionin tuomioistuin katsoi, ettei vapaaehtoinen UNRWA:n avun hylkääminen voi johtaa direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan (ja siten Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan ensimmäisen kohdan) soveltamiseen siten, että kyseinen henkilö voisi ipso facto vaatia pakolaisasemaa. Kyseisen yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan tarkoituksena oli nimittäin sulkea Geneven yleissopimuksen järjestelmän ulkopuolelle henkilöt, jotka voivat saada UNRWA:lta apua. Vastakohtaispäätelmä – joka ainakin implisiittisesti ilmenee kyseisestä tuomiosta – on se, että henkilöillä, jotka eivät enää voi ”jostain syystä” saada UNRWA:lta apua (eli muissa olosuhteissa kuin vapaaehtoisen hylkäämisen tapauksessa), on oikeus siihen, että heitä kohdellaan ipso facto näissä säännöissä tarkoitettuina pakolaisina.
63. Unionin tuomioistuimen 13.1.2021 annetusta tuomiosta Saksan valtio (Kansalaisuudeton palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3, 42 kohta) ilmenee, että direktiivin 2004/83 14 artikla (ja implisiittisesti sen 11 artikla), joka koskee pakolaisaseman lakkaamista, edellyttää nimenomaan sitä, että kyseinen asema on jo myönnetty. Koska hakijat NB ja AB eivät ole vielä saaneet pakolaisasemaa direktiivin 2004/83 täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen lain nojalla ja koska mahdollisuutta tämän aseman myöntämiseen arvioidaan parhaillaan, direktiivin 2004/83 11 ja 14 artikla eivät ole merkityksellisiä.
64. NB:n ja AB:n pakolaisasemaa koskevan hakemuksen arvioinnin luonteen osalta direktiivin 2004/83 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Pakolaisaseman myöntäminen”, säädetään, että ”jäsenvaltioiden on myönnettävä pakolaisasema sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, joka II ja III luvun mukaisesti täyttää pakolaisaseman myöntämisen edellytykset”. Jotta henkilö voisi saada pakolaisaseman direktiivin 2004/83 III luvussa olevan 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen mukaisesti, tosiseikat ja olosuhteet on arvioitava kyseisen direktiivin 4 artiklan (joka sisältyy direktiivin II lukuun) mukaisesti.
65. Direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat katsoa, että hakija on velvollinen esittämään mahdollisimman pian kaikki kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiksi tarvittavat seikat. Jäsenvaltio on velvollinen yhteistyössä hakijan kanssa arvioimaan kaikki hakemukseen liittyvät olennaiset seikat.(34)
66. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdan mukaan hakija on yleensä velvollinen esittämään kaikki hakemustaan tukevat perustelut, asianomaisen jäsenvaltion on toimittava yhteistyössä hakijan kanssa sitä määritettäessä, mitä seikkoja on pidettävä hakemuksen kannalta olennaisina.(35) Tämä jäsenvaltiolle kuuluva yhteistyötä koskeva vaatimus merkitsee näin ollen käytännössä sitä, että jos kansainvälistä suojelua hakevan toimittamat tiedot ovat mistä tahansa syystä puutteellisia, vanhentuneita tai epäolennaisia, jäsenvaltion on tässä menettelyvaiheessa toimittava aktiivisesti yhteistyössä hakijan kanssa kaikkien hakemusta tukevien tietojen kokoamiseksi. Saattaa hyvinkin olla, että jäsenvaltiolla on hakijaa paremmat mahdollisuudet saada tieto tietyntyyppisistä asiakirjoista.(36)
67. NB:n ja AB:n kaltaisilta hakijoilta voidaan nimittäin direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdan nojalla edellyttää vain todisteita, jotka ovat kohtuudella heidän saatavillaan. Näin ollen voi olla olemassa tietoja, dataa, asiakirjoja jne., jotka koskevat erityisesti olosuhteita, jotka ovat vallinneet heidän UNRWA:n suojelualueelta lähtönsä jälkeen, ja jotka eivät ole kohtuudella heidän saatavillaan tai joita he eivät voi kohtuudella esittää. Tällaisissa tapauksissa asianomaisen jäsenvaltion on toimittava aktiivisesti yhteistyössä hakijoiden kanssa siellä vallitsevaa tilannetta koskevien ajantasaisten tietojen, datan, asiakirjojen jne. hankkimiseksi ja arvioimiseksi.
68. Katson siis, että kysymystä siitä, onko hakijalla oikeus pakolaisasemaan direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen nojalla, on arvioitava kyseisen direktiivin 4 artiklan ja siihen liittyvän oikeuskäytännön mukaisesti. Vaikka hakija on yleensä velvollinen esittämään kaikki hakemustaan tukevat perustelut, asianomaisen jäsenvaltion on kuitenkin toimittava yhteistyössä hakijan kanssa sitä määritettäessä, mitä seikkoja on pidettävä hakemuksen kannalta olennaisina. Jos kansainvälistä suojelua hakevan toimittamat tiedot ovat mistä tahansa syystä puutteellisia, vanhentuneita tai epäolennaisia, jäsenvaltion on tässä menettelyvaiheessa toimittava aktiivisesti yhteistyössä hakijan kanssa kaikkien hakemusta tukevien tietojen kokoamiseksi.
D Kolmas kysymys
69. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko sen määrittämiseksi, ovatko hakijat, jotka hakevat pakolaisasemaa direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen nojalla, pakotettuja lähtemään UNRWA:n suojelun piiristä, tarpeen osoittaa, että UNRWA tai se valtio, jossa se toimii, eli tässä tapauksessa Libanon on tarkoituksella aiheuttanut haittaa tai evännyt avun (toimilla tai toimimatta jättämisellä).
70. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa tässä yhteydessä 18.12.2014 annettuun tuomioon M’Bodj (C‑542/13, EU:C:2014:2452) ja 24.4.2018 annettuun tuomioon MP (Aiemmin tapahtuneen kidutuksen uhrin toissijainen suojelu) (C‑353/16, EU:C:2018:276), jotka molemmat koskevat toissijaisen suojelun saamisen edellytyksiä ja direktiivin 2004/83 15 artiklan b alakohdassa tarkoitettua vakavan haitan käsitettä vakavasti sairaan henkilön osalta. Unionin tuomioistuin on nimittäin katsonut näissä tapauksissa, että direktiivin 2004/83 15 artiklan b alakohdan nojalla henkilö voi vakavien haittojen osoittamiseksi vedota siihen, että alkuperämaassa ei ole asianmukaisia lääketieteellisiä hoitoja tai palveluja, ainoastaan, jos kyseiseltä henkilöltä evätään tahallisesti hoito. Yleiset puutteet tai puutteellisuudet eivät riitä.
71. Totean aluksi, että direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toinen virke – joka koskee hyvin erityisiä olosuhteita, joissa Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan soveltamisalaan kuuluville henkilöille voidaan myöntää kyseisen direktiivin mukainen pakolaisasema – ei liity olosuhteisiin, joissa toissijainen suojelu voidaan myöntää kyseisen direktiivin 15 artiklan b alakohdan nojalla.
72. Kolmanteen kysymykseen on mielestäni lisäksi vastattava kieltävästi, sillä direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen tulkitseminen siten, että UNRWA:n tai sen valtion, jossa se toimii, olisi tarkoituksella aiheutettava haittaa tai evättävä apu, olisi contra legem, sillä se on ristiriidassa tämän säännöksen ja lisäksi Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan selvän ja pakottavan sanamuodon kanssa. Näissä kahdessa säännössä todetaan nimittäin yksiselitteisesti, että kun UNRWA:n suojelu tai apu on jostain syystä lakannut, kyseinen henkilö on suoraan oikeutettu tämän direktiiviin ja kyseisen yleissopimuksen mukaisiin etuihin.
73. Lisäksi unionin tuomioistuin vahvisti 19.12.2012 antamassaan tuomiossa Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826, 65 kohta), että direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä on tulkittava siten, että UNRWA:n suojelun tai avun lakkaaminen ”jostain syystä” koskee myös sellaisen henkilön tilannetta, joka turvauduttuaan ensin tosiasiallisesti kyseiseen suojeluun tai apuun lakkaa saamasta sitä syystä, joka ei ole hänen määräysvallassaan eikä riipu hänen omasta tahdostaan. Kuten komissio perustellusti toteaa, tässä ei edellytetä, että UNRWA tai valtio, jossa UNRWA toimii,(37) toimii tarkoituksellisesti tai syrjivästi. Ainoa edellytys on, että henkilöt eivät enää saa UNRWA:lta apua tai suojelua syistä, jotka eivät ole heidän määräysvallassaan eivätkä riipu heidän omasta tahdostaan.(38)
74. Jos osoitettaisiin, että UNRWA tai valtio, jossa se toimii, on tarkoituksellisesti aiheuttanut vahinkoa tai evännyt avun tai suojelun henkilöiltä (toimilla tai toimimatta jättämisellä), tällainen näyttö olisi luonnollisesti erityisen merkityksellinen. Ei kuitenkaan ole tarpeen osoittaa tällaista aikomusta direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa sovellettaessa. Kuten unionin tuomioistuin totesi 13.1.2021 antamassaan tuomiossa Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3, 67 kohta), kaikki merkitykselliset seikat on otettava huomioon.
75. Katson siis, että sen määrittämiseksi, ovatko hakijat, jotka hakevat pakolaisasemaa direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen nojalla, pakotettuja lähtemään UNRWA:n suojelun piiristä, ei ole tarpeen osoittaa, että UNRWA tai valtio, jossa se toimii, on tarkoituksellisesti aiheuttanut haittaa tai evännyt avun (toimilla tai toimimatta jättämisellä). Sen sijaan on tarpeen määrittää, ovatko tällaiset hakijat, kuten unionin tuomioistuin on todennut 19.12.2012 antamassaan tuomiossa Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826, 65 kohta), lakanneet saamasta UNRWA:n apua tai suojelua syistä, jotka eivät ole heidän määräysvallassaan, ja heidän omasta tahdostaan riippumatta. Lisäksi tällaisen avun tai suojelun on oltava tehokasta.
E Neljäs kysymys
76. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännellä kysymyksellään, onko kansalaisjärjestöjen kaltaisten kansalaisyhteiskunnan toimijoiden hakijoiden kaltaisille henkilöille antama apu merkityksellinen direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä sovellettaessa. Tässä yhteydessä on tutkittava myös sen valtion roolia, jossa UNRWA toimii.
77. Sekä Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdassa että direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa on niiden selvän sanamuodon mukaan tällä hetkellä kyse ainoastaan yhdestä suojelun tai avun tarjoajasta eli UNRWA:sta.(39)
78. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä sovelletaan, kun kaikkien merkityksellisten seikkojen tapauskohtaisen arvioinnin perusteella osoittautuu, että kyseessä olevan Palestiinasta lähtöisin olevan kansalaisuudettoman henkilön henkilökohtainen turvallisuus on vakavasti uhattuna ja ettei UNRWA, jonka apua hän on vaatinut, kykene turvaamaan hänelle elinolosuhteita, jotka vastaisivat sen tehtävän mukaisia vaatimuksia, jolloin asianomainen kansalaisuudeton henkilö joutuu omasta tahdostaan riippumattomista syistä lähtemään UNRWA:n toimialueelta.(40) Unionin tuomioistuin on myös todennut, että UNRWA:n tehokkaan suojelun tai avun on UNRWA:n tehtäväalueella mahdollistettava se, että asianomainen henkilö kykenee oleskelemaan siellä turvassa ”ihmisarvoisissa elinolosuhteissa”.(41)
79. Vaikka Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdassa, direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä viitataan lähinnä ainoastaan UNRWA:n suojeluun tai apuun, katson, ettei sen valtion roolia, jossa UNRWA toimii, voida jättää huomiotta tässä yhteydessä. On selvää, ettei UNRWA toimi tyhjiössä ja että kyseisellä valtiolla on ratkaiseva merkitys sen kannalta, että UNRWA voi tehokkaasti täyttää tehtävänsä, ja sen varmistamisessa, että kyseiset henkilöt asuvat ihmisarvoisissa olosuhteissa.(42) Tämä merkitsee sitä, että sekä kyseisen valtion toimien myönteiset ja kielteiset vaikutukset että hakijoiden kaltaisten Libanonissa asuvien palestiinalaispakolaisten yleiset turvallisuus- ja elinolot on otettava huomioon direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen nojalla suoritettavassa kaikkien merkityksellisten olosuhteiden kokonaisarvioinnissa.
80. Näin ollen esimerkiksi silloin, kun palestiinalaispakolaisilla on todellinen laillinen oikeus saada pysyvästi kyseisen valtion antamaa koulutusta ja lääketieteellistä hoitoa, tämä tilanne on mielestäni otettava huomioon arvioitaessa kokonaisvaltaisesti kaikkia merkityksellisiä olosuhteita direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen nojalla. Olisi tietenkin keinotekoista keskittyä yksinomaan UNRWA:n tarjoamaan suojeluun tai apuun, koska käytännön suojelun tai avun soveltamisalan riittävyys riippuu asiayhteydestä, jossa kyseinen elin toimii.
81. Unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistosta ilmenee kuitenkin tältä osin (ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta johdu), että Libanonissa oleville palestiinalaispakolaisille on asetettu lakiin perustuvia tai muita tosiasiallisia rajoituksia, jotka koskevat lääketieteellisen hoidon ja koulutuksen kaltaisten valtion palvelujen saatavuutta. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin todella havaitsee, että näin on, näissä olosuhteissa olisi epärealistista olettaa, että tällaisen suojelun tai avun ulottuvuuden väitetyillä puutteilla ei olisi suurempi vaikutus palestiinalaispakolaisiin kuin muuhun väestöön.
82. Katson lisäksi, kuten olen jo todennut, että kun UNRWA:n tehtävä estyy tai vaarantuu pikemminkin sen takia, että kyseessä olevassa valtiossa vallitseva poliittinen ja taloudellinen tilanne heikkenee, kuin valtion suoran toiminnan takia, tällaiset olosuhteet ovat myös hyvin merkityksellisiä arvioitaessa direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen sovellettavuutta.
83. Kansalaisjärjestöjen(43) kaltaisten kansalaisyhteiskunnan toimijoiden merkittävää asemaa tässä yhteydessä ei myöskään voida jättää huomiotta. Näin ollen esimerkiksi silloin, kun kansalaisjärjestöt toimivat UNRWA:n alaisuudessa tai kun UNRWA on laillisesti tehnyt niiden kanssa alihankintasopimuksen avun tai suojelun antamisesta sen nimissä, tällainen toiminta on otettava huomioon arvioitaessa UNRWA:n antaman suojelun tai avun tehokkuutta. Tällaisessa tilanteessa kansalaisjärjestöt toimivat kaikilta osin UNRWA:n edustajina.
84. Lisäksi katson, että huomioon on otettava myös sellaisten kansalaisjärjestöjen antama apu, jotka toimivat sen valtion alaisuudessa, jossa UNRWA toimii, jos valtio on laillisesti tehnyt alihankintasopimuksen kansalaisjärjestöjen kanssa tällaisen avun antamisesta, edellyttäen, että – ja tämä on ratkaiseva ehto – palestiinalaispakolaisilla on laillinen oikeus saada kyseisen kansalaisjärjestön antamaa suojelua tai apua ja tällainen suojelu tai apu on tehokasta ja jatkuvaa. Pelkkä satunnainen tai tilapäinen suojelu tai apu ei riitä.
85. Mikään muu sellaisten kansalaisjärjestöjen hakijoiden kaltaisille henkilöille antama apu, jotka joko eivät toimi UNRWA:n / sen valtion alaisuudessa, jossa UNRWA toimii, tai joiden kanssa UNRWA / se valtio, jossa UNRWA toimii, ei ole laillisesti tehnyt alihankintasopimusta suojelun tai avun antamisesta niiden nimissä, ei ole merkityksellistä direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä sovellettaessa, koska tällaisen avun saatavuutta, tehokkuutta tai jatkuvuutta ei voida taata tai pätevästi arvioida. Tällainen apu on luonteeltaan epävakaata ja epävarmaa, vaikka se onkin epäilemättä arvokasta. Se ei voi sellaisenaan määrittää henkilön direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen mukaisia laillisia oikeuksia.
86. Katson siis, että kansalaisjärjestöjen kaltaisten kansalaisyhteiskunnan toimijoiden palestiinalaispakolaisille antama suojelu tai apu on merkityksellistä direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä sovellettaessa silloin, kun ne toimivat UNRWA:n alaisuudessa tai kun UNRWA on laillisesti tehnyt niiden kanssa alihankintasopimuksen suojelun tai avun antamisesta sen nimissä. Kansalaisyhteiskunnan toimijoiden palestiinalaispakolaisille antama suojelu tai apu silloin, kun ne toimivat sen valtion alaisuudessa, jossa UNRWA toimii, tai kun ne ovat laillisesti tehneet alihankintasopimuksen kyseisen valtion kanssa, on myös merkityksellistä direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä sovellettaessa, jos kyseisillä pakolaisilla on laillinen oikeus saada näiden toimijoiden tarjoamaa suojelua tai apua ja tällainen suojelu tai apu on tehokasta ja jatkuvaa. Pelkkä satunnainen tai tilapäinen suojelu tai apu ei toisaalta riitä. Mikään muu kansalaisyhteiskunnan toimijoiden antama apu ei ole merkityksellistä direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä sovellettaessa, koska tällaisen avun saatavuutta, tehokkuutta ja pysyvyyttä ei voida taata eikä arvioida pätevästi.
VI Ratkaisuehdotus
87. Ehdotan näin ollen, että First-tier Tribunalin (Immigration and Asylum Chamber) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin vastataan seuraavasti:
1) Kaikki kyseessä olevan tilanteen kannalta merkitykselliset seikat on arvioitava tapauskohtaisesti sen selvittämiseksi, onko Yhdistyneiden kansakuntien Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelimen (UNRWA) antama suojelu tai apu lakannut kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla. Tämä edellyttää, että arvioidaan olosuhteita, joiden väitetään pakottaneen hakijan lähtemään UNRWA:n toimialueelta asianomaisena ajankohtana, ja myös, että arvioidaan ex nunc ennakoivasti sitä, voiko hakija saada tällaista suojelua tai apua tällä hetkellä.
2) Sitä, onko hakija direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen nojalla oikeutettu pakolaisasemaan, on arvioitava kyseisen direktiivin 4 artiklan ja siihen liittyvän oikeuskäytännön mukaisesti. Vaikka hakija on yleensä velvollinen esittämään kaikki hakemustaan tukevat perustelut, asianomaisen jäsenvaltion on kuitenkin toimittava yhteistyössä hakijan kanssa sitä määritettäessä, mitä seikkoja on pidettävä hakemuksen kannalta olennaisina. Jos kansainvälistä suojelua hakevan toimittamat tiedot ovat mistä tahansa syystä puutteellisia, vanhentuneita tai epäolennaisia, jäsenvaltion on tässä menettelyvaiheessa toimittava aktiivisesti yhteistyössä hakijan kanssa kaikkien hakemusta tukevien tietojen kokoamiseksi.
3) Sen määrittämiseksi, ovatko hakijat, jotka hakevat pakolaisasemaa direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisen virkkeen nojalla, pakotettuja lähtemään UNRWA:n suojelun piiristä, ei ole tarpeen osoittaa, että UNRWA tai valtio, jossa se toimii, on tarkoituksellisesti aiheuttanut haittaa tai evännyt avun (toimilla tai toimimatta jättämisellä). Sen sijaan on tarpeen määrittää, ovatko tällaiset hakijat lakanneet saamasta UNRWA:lta apua tai suojelua syistä, jotka eivät ole heidän määräysvallassaan eivätkä riipu heidän omasta tahdostaan. Lisäksi tällaisen avun tai suojelun on oltava tehokasta.
4) Kansalaisjärjestöjen kaltaisten kansalaisyhteiskunnan toimijoiden palestiinalaispakolaisille antama suojelu tai apu on merkityksellistä direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä sovellettaessa silloin, kun ne toimivat UNRWA:n alaisuudessa tai kun UNRWA on laillisesti tehnyt niiden kanssa alihankintasopimuksen suojelun tai avun antamisesta sen nimissä. Kansalaisyhteiskunnan toimijoiden palestiinalaispakolaisille antama suojelu tai apu silloin, kun ne toimivat sen valtion alaisuudessa, jossa UNRWA toimii, tai kun ne ovat laillisesti tehneet alihankintasopimuksen kyseisen valtion kanssa, on myös merkityksellistä direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä sovellettaessa, jos kyseisillä pakolaisilla on laillinen oikeus saada näiden toimijoiden tarjoamaa suojelua tai apua ja tällainen suojelu tai apu on tehokasta ja jatkuvaa. Pelkkä satunnainen tai tilapäinen suojelu tai apu ei toisaalta riitä. Mikään muu kansalaisyhteiskunnan toimijoiden antama apu ei ole merkityksellistä direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä sovellettaessa, koska avun saatavuutta, tehokkuutta ja jatkuvuutta ei voida taata eikä edes arvioida pätevästi.
1 Alkuperäinen kieli: englanti.
2 EUVL 2004, L 304, s. 12.
3 Tuomio 13.1.2021, Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin totesi 19.12.2012 antamansa tuomion Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826) 81 kohdassa, että direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä on tulkittava siten, että kun turvapaikkahakemuksen tutkinnasta vastuussa olevan jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset ovat todenneet, että UNRWA:n suojelun tai avun lakkaamista koskeva edellytys on täyttynyt hakijan osalta, se, että asianomainen henkilö on suoraan ”oikeutettu tämän direktiivin mukaisiin etuihin”, merkitsee sitä, että kyseinen jäsenvaltio tunnustaa hakijan mainitun direktiivin 2 artiklan c alakohdassa tarkoitetuksi pakolaiseksi ja myöntää hänelle suoraan pakolaisaseman, kunhan hakija ei kuulu 12 artiklan 1 kohdan b alakohdan tai 2 ja 3 kohdan soveltamisalaan. Unionin tuomioistuin on täsmentänyt 25.7.2018 antamansa tuomion Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584) 101 kohdassa, että direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toisella virkkeellä on välitön oikeusvaikutus. Kun otetaan huomioon palestiinalaispakolaisille ominainen erityistilanne, he saavat osakseen Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan (ks. täydellinen viittaus tähän yleissopimukseen tämän ratkaisuehdotuksen 6 kohdassa) ja direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaista erityistä sui generis ‑kohtelua. Tuomio 19.12.2012, Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826, 80 kohta).
4 EUVL 2011, L 337, s. 9.
5 UK Statutory Instrument 2006/2525.
6 HC 395 (sellaisena kuin se on muutettuna).
7 NB ja AB väittävät ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa muun muassa, että ”Libanonissa AB oli liikuntakyvytön eikä useimmiten poistunut kotoaan ja että ympäröivä yhteisö kohteli häntä kaltoin, mihin hän reagoi huutamalla ja kirkumalla. Hän ei kyennyt kävelemään tai ryömimään ja kaatui istuessaan. Sillä, ettei hän saa erityistukea Libanonissa, olisi elinikäiset vaikutukset. Sen jälkeen, kun hän aloitti Yhdistyneessä kuningaskunnassa koulun (Boltonisssa sijaitseva toiseen asteen koulu 11–19-vuotiaille oppilaille, joilla on vakavia oppimisvaikeuksia), hänen tilanteessaan on tapahtunut merkittävää edistystä. Koulun tarjoaman tuen lisäksi hänen käytettävissään on useiden eri elinten muodostama tukiverkko, johon kuuluu muun muassa ortopedi, selkärankaan erikoistunut ortopedi, lastenneurologi, neurokirurgi, lasten psykoterapeutti, lastenlääkäri sekä puheterapeutti. Hänellä on edelleen kaksoisinkontinenssi. Jos perhe joutuisi palaamaan, AB:n tila heikkenisi, ja on todennäköistä, että hänen epileptiset kohtauksensa alkaisivat uudelleen. Koko perhe oli kärsinyt Libanonissa AB:n kehitysvaikeuksien takia, ja ystävät ja naapurit ovat kohdelleet hänen sisaruksiaan kaltoin, ja heitä on syrjitty ja pilkattu. Perheen ilmapiiri oli surullinen ja masentunut. Jos heidän on palattava, koko perheen mielenterveys heikkenisi. – – [NB] kärsi masennuksesta Libanonissa, ja tämä vaikutti puolestaan hänen aviomieheensä ja lapsiinsa. Hän on tällä hetkellä paremmassa kunnossa ja on paljon onnellisempi mutta käyttää yhä masennuslääkkeitä. Tämä on myös parantanut hänen puolisonsa mielenterveyttä. Muut lapset ovat erityisen haavoittuvassa asemassa AB:n tilaan liittyvien perhekokemustensa vuoksi, mutta nykyisessä uudessa ympäristössään he suhtautuvat myönteisesti AB:hen eivätkä häpeä häntä”.
8 Secretary of State väittää ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että NB ja hänen aviomiehensä olivat tietoisia A1 Bassin leirillä toimivasta kansalaisjärjestöstä Early Intervention Centre ‑keskuksesta, joka tarjoaa apua vammaisille lapsille, ja että he eivät olleet toimittaneet mitään asiakirjoja, jotka osoittaisivat, ettei kyseinen keskus voinut auttaa häntä.
9 Ks. erityisesti 65 kohta ja 61, 63 ja 64 kohta.
10 Asianosaiset ja muut osapuolet saivat myös halutessaan vastata tähän kysymykseen unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan nojalla.
11 Geneven yleissopimuksen 1 artiklan A kohdan 2 alakohdan ensimmäisen alakohdan mukaan käsitteellä ”pakolainen” tarkoitetaan jokaista henkilöä, jolla ”on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskuntaluokkaan kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, [ja joka] oleskelee kotimaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan; tai joka olematta minkään maan kansalainen oleskelee entisen pysyvän asuinmaansa ulkopuolella ja – – on kykenemätön tai sanotun pelon vuoksi haluton palaamaan sinne”.
12 Kidutuksen kielto ja oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta.
13 UNRWA toimitti tämän kirjeen Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun pyynnöstä tämän ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa ja arvioida kyseisen kirjeen sisältö.
14 Kursivointi tässä.
15 Ks. vastaavasti tuomio 19.12.2012, Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826, 42 ja 43 kohta). Direktiivillä 2004/83 pyritään erityisesti varmistamaan perusoikeuskirjan 1 ja 18 artiklan perusteella ihmisarvon täysimääräinen kunnioittaminen sekä turvapaikanhakijoiden oikeus turvapaikkaan. Tuomio 19.12.2012, Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826, 12 kohta).
16 Ks. vastaavasti tuomio 13.1.2021, Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3, 37 kohta).
17 Julkisasiamies Sharpston katsoi ratkaisuehdotuksessaan Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:119), että ilmaisu ”henkilöt, jotka nykyisin saavat suojelua tai avustusta”, on moniselitteinen sekä maantieteellisesti että ajallisesti.
18 Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, onko ex nunc ‑arviointi tehtävä ex tunc ‑arvioinnin lisäksi vai sen vaihtoehtona.
19 Nyt käsiteltävässä asiassa Secretary of State.
20 Ks. analogisesti tuomio 13.1.2021, Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3, 66 kohta).
21 Tämän selvittäminen kuuluu viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Ks. sitä vastoin tuomio 13.1.2021, Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3, 80 kohta), jossa unionin tuomioistuin katsoi, että direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä on tulkittava siten, että UNRWA:n suojelun tai avun ei voida katsoa lakanneen silloin, kun Palestiinasta lähtöisin oleva kansalaisuudeton henkilö oli poistunut UNRWA:n suojelun piiristä ja vapaaehtoisesti altistunut vakavalle vaaralle. Unionin tuomioistuin totesi 19.12.2012 antamassaan tuomiossa Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826, 59 kohta), että pelkkää poissaoloa UNRWA:n suojelun alueelta tai vapaaehtoista päätöstä lähteä sieltä ei voida luonnehtia avun lakkaamiseksi.
22 Ks. Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan ensimmäinen alakohta. Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että tätä Geneven yleissopimuksen ja a fortiori direktiivin 2004/83 soveltamisalan ulkopuolelle jättämisen perustetta on tulkittava suppeasti. Tuomio 17.6.2010, Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:351, 51 kohta). Ks. myös julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:119, 74 ja 75 kohta). Kyseisessä asiassa todettiin, ettei Bolbol ollut turvautunut UNRWA:n avustukseen ennen poistumistaan kyseisen elimen toimialueelta hakeakseen turvapaikkaa Unkarista. Unionin tuomioistuin on näin ollen katsonut, ettei ollut tarpeen tarkastella yhtäältä olosuhteita, joissa tällainen avustus ”on jostain syystä lakannut”, tai niiden etuuksien luonnetta, joihin hän olisi saattanut olla ipso facto oikeutettu direktiivin 2004/83 nojalla tämän avustuksen lakkaamisen vuoksi.
23 Ilman että asianomaisten henkilöiden asemaa on lopullisesti säännelty Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen hyväksymien voimassa olevien päätöslauselmien mukaisesti.
24 Ks. Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan toinen alakohta.
25 Näin on myös Geneven yleissopimuksen ranskankielisessä versiossa, jossa käytetään preesensiä, futuuria ja futuurin perfektiä (”futur antérieur”). Siten 1 artiklan D kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että ”cette Convention ne sera pas applicable aux personnes qui bénéficient actuellement d’une protection ou d’une assistance – –” ja toisessa alakohdassa määrätään, että ”lorsque cette protection ou cette assistance aura cessé pour une raison quelconque, – –”. Futuurin perfektissä olevan ilmaisun ”aura cessé” käyttö tarkoittaa sitä, että suojelua tai apua ei enää anneta.
26 Ks. myös tuomio 19.12.2012, Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826, 65 kohta). Unionin tuomioistuin totesi 13.1.2021 antamassaan tuomiossa Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3, 56 kohta), että toimivaltaisten hallintoviranomaisten tai tuomioistuinten on muun muassa tutkittava, kykeneekö asianomainen henkilö konkreettisesti saamaan kyseistä suojelua tai apua.
27 Tässä ei viitata tiettyyn ajankohtaan.
28 Katson, että Geneven yleissopimuksen 1 artiklan D kohdan ensimmäisessä alakohdassa oleva ilmaisu ”nykyisin saavat” ja toisessa alakohdassa oleva ilmaisu ”on – – lakannut” liittyvät läheisesti toisiinsa, koska ne ovat itse asiassa rinnakkaisia.
29 Unionin tuomioistuin totesi 19.12.2012 antamassaan tuomiossa Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826, 52 kohta), että direktiivin 2004/83 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäistä virkettä on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä säädetyn pakolaisaseman poissulkemisperusteen piiriin kuuluvat paitsi henkilöt, jotka saavat nykyisin UNRWA:n apua, myös henkilöt, jotka ovat tosiasiassa saaneet kyseistä apua vähän ennen kuin turvapaikkahakemus on tehty jossakin jäsenvaltiossa, kunhan kyseinen apu ei kuitenkaan ole lakannut saman 1 kohdan a alakohdan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla.
30 Kyseisen tuomion 65 kohdassa unionin tuomioistuin katsoi, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on tarkastettava hakemuksen tapauskohtaisen arvioinnin perusteella, onko kyseinen henkilö ollut pakotettu lähtemään mainitun elimen tai toimiston toimialueelta, mistä on kysymys silloin, kun hän tunsi oman turvallisuutensa olevan vakavasti uhattuna ja kun asianomaisen elimen tai toimiston oli mahdotonta varmistaa hänelle kyseisellä alueella sellaiset elinolot, jotka ovat yhdenmukaiset mainitulle elimelle tai toimistolle kuuluvan tehtävän kanssa.
31 Ks. myös tuomio 25.7.2018, Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, 86 kohta).
32 Ks. myös kyseisen tuomion 57 kohta.
33 Pakolaisaseman lakkaamista koskeva lauseke sisältyy direktiivin 2004/83 11 artiklaan, mutta kyseisen direktiivin 14 artiklan 2 kohdassa säädetään, että ”turvapaikka-aseman myöntäneen jäsenvaltion on yksilöllisesti osoitettava, että asianomainen henkilö on tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti lakannut olemasta pakolainen tai ei ole koskaan ollut siinä tarkoitettu pakolainen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta pakolaisen velvollisuutta ilmoittaa 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja toimittaa hänen käytettävissään olevat asiaan vaikuttavat asiakirjat”.
34 Toimivaltaisten viranomaisten on mukautettava lausumien ja asiakirjojen tai muiden todisteiden arviointitapansa kunkin turvapaikkahakemusluokan ominaispiirteisiin perusoikeuskirjassa taattuja oikeuksia kunnioittaen. Lisäksi direktiivin 2004/83 4 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan kyseisen arvioinnin on oltava tapauskohtaista ja siinä on otettava huomioon hakijan asema ja hänen henkilökohtaiset olosuhteensa, kuten hänen taustansa, sukupuolensa ja ikänsä (tuomio 2.12.2014, A ym. (C‑148/13–C‑150/13, EU:C:2014:2406, 54 ja 57 kohta)). Unionin tuomioistuin on täsmentänyt 24.4.2018 antamassaan tuomiossa MP (Aiemmin tapahtuneen kidutuksen uhrin toissijainen suojelu) (C‑353/16, EU:C:2018:276, 33 kohta), että direktiivin 2004/83 4 artiklan 4 kohdan mukaan aiemmat vakavat haitat ovat vakava osoitus hakijan todellisesta vaarasta joutua uudestaan kärsimään vakavaa haittaa. Tässä artiklassa todetaan kuitenkin myös, että tilanne ei ole näin, jos on perusteltua syytä olettaa, ettei aiemmin kärsitty vakava haitta tule toistumaan tai jatkumaan. Direktiivin 2004/83 4 artiklan 5 kohdassa, joka voi mielestäni olla erityisen merkityksellinen pääasiassa, säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä jäsenvaltion on katsottava – soveltaessaan periaatetta, jonka mukaan hakijan velvollisuutena on esittää hakemuksensa perusteluiksi tarvittavat seikat –, että tiettyjä hakijan lausumiin sisältyviä seikkoja ei tarvitse todentaa. Tällaisia edellytyksiä ovat muun muassa se, että hakijan lausumia pidetään johdonmukaisina ja uskottavina, eivätkä ne ole ristiriidassa hänen tapaukseensa liittyvien saatavilla olevien tapauskohtaisten ja yleisten tietojen kanssa, ja se, että hakija on todettu yleisesti uskottavaksi. Ks. analogisesti tuomio 25.1.2018, F (C‑473/16, EU:C:2018:36, 33 kohta); tuomio 19.11.2020, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Asepalvelus ja turvapaikka) (C‑238/19, EU:C:2020:945, 55 kohta) ja tuomio 10.6.2019, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Uudet seikat tai perusteet) (C‑921/19, EU:C:2021:478, 43 kohta) direktiivin 2011/95 4 artiklan, jonka sanamuoto on samankaltainen kuin direktiivin 2004/83 4 artikla, osalta.
35 Kansainvälistä suojelua hakevan lausumia on pidettävä vain lähtökohtana toimivaltaisten viranomaisten suorittamassa tosiseikkojen ja olosuhteiden arvioinnissa. Ks. vastaavasti direktiivin 2011/95 4 artiklan 1 kohdan osalta tuomio 25.1.2018 (C‑473/16, EU:C:2018:36, 28 kohta).
36 Tuomio 22.11.2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, 65 ja 66 kohta) ja tuomio 2.12.2014, A ym. (C‑148/13–C‑150/13, EU:C:2014:2406, 54–57 kohta).
37 Ks. myös vastaukseni ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen neljänteen kysymykseen siltä osin kuin on kyse tämän valtion roolista suojelun tai avun tarjoajana.
38 Lisäksi unionin tuomioistuin on nimenomaisesti todennut, että avun tai suojelun on oltava ”tehokasta”. Pelkästään sellaisen elimen tai toimiston olemassaolo, jonka tehtävänä on tarjota kyseistä apua tai suojelua, ei riitä. Tuomio 19.12.2012, Abed El Karem El Kott ym. (C‑364/11, EU:C:2012:826, 60 kohta).
39 UNRWA:ta ei kuitenkaan nimenomaisesti mainita nimeltä.
40 Tuomio 13.1.2021, Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3, 51 kohta).
41 Ks. vastaavasti tuomio 13.1.2021, Saksan valtio (Kansalaisuudettoman palestiinalaisen pakolaisasema) (C‑507/19, EU:C:2021:3, 54 kohta).
42 Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu sisällytti unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen antamansa vastauksen liitteeksi UNRWA:n kirjeen, jossa UNRWA totesi, että se ”ei hallinnoi pakolaisleirejä eikä ole vastuussa palestiinalaispakolaisten fyysisen turvallisuuden suojelusta tai järjestyksen ylläpitämisestä UNRWA:n viidellä toiminta-alueella. Vastuu UNRWA:n viidellä toiminta-alueella oleskelevien palestiinalaispakolaisten fyysisen turvallisuuden varmistamisesta kuuluu vastaanottavan valtion suvereniteetin ja vastuun piiriin”.
43 Käytän niistä nimitystä kansalaisjärjestöt lyhyyden vuoksi.