I.

Въведение

1.

Има ли право организация на производители — чиято дейност се състои в предприемане на мерки за насърчаване на рационалните рибарски практики и за подобряване на условията за продажба на продукти от риболов — на съфинансиране от правителството на държава членка за изготвянето и изпълнението на своя план за производство и предлагане на пазара?

2.

Това по същество е въпросът, който поставя запитващата юрисдикция, сезирана с жалба срещу решението, с което Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (министър на земеделието, околната среда и качеството на храните, наричан по-нататък „министърът“) отхвърля заявлението на Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel UA (наричано по-нататък „PO Texel“) с мотива, че към момента, когато тази организация на производители е подала заявлението, преди 2016 г., e липсвала национална разпоредба, която да предоставя такава възможност.

3.

Така Съдът следва да се произнесе, от една страна, по съвместимостта с правото на Съюза на национални мерки, които не предвиждат съфинансиране въз основа на европейски фондове за разходи, направени през 2014 г. От друга страна, ако тези мерки са в противоречие с правото на Съюза, Съдът ще трябва да определи дали неговите разпоредби могат да представляват правно основание за предоставяне на поисканото от PO Texel финансово подпомагане.

II.

Правна уредба

1.

Правото на Съюза

1.

Регламентът за ООП

4.

Съображение 7 от Регламент (ЕС) № 1379/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 година относно общата организация на пазарите на продукти от риболов и аквакултури, за изменение на регламенти (ЕО) № 1184/2006 и (ЕО) № 1224/2009 на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕО) № 104/2000 на Съвета (наричан по-нататък „Регламентът за ООП“) ( 2 ) гласи:

5.

Член 28 от Регламента за ООП е озаглавен „План за производство и предлагане на пазара“ и предвижда:

2.

Регламентът за ОСР

6.

Член 1, четвърта алинея от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (наричан по-нататък „Регламентът за ОСР“) ( 4 ), предвижда:

7.

Член 2, точка 14 от Регламента за ОСР определя понятието „приключила операция“ като „операция, която е физически завършена или изцяло изпълнена и по отношение на която всички свързани с нея плащания са направени от бенефициерите, а съответстващият им публичен принос е платен на бенефициерите“.

8.

Под заглавието „Допустимост [на разходите]“ член 65, параграфи 1, 2 и 6 от този регламент гласи:

3.

Регламентът за ЕФМДР

9.

Член 66 от Регламент (ЕС) № 508/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за Европейския фонд за морско дело и рибарство и за отмяна на регламенти (ЕО) № 2328/2003, (ЕО) № 861/2006, (ЕО) № 1198/2006 и (ЕО) № 791/2007 на Съвета и Регламент (ЕС) № 1255/2011 на Европейския парламент и на Съвета (наричан по-нататък Регламентът за ЕФМДР“) ( 6 ) е озаглавен „Планове за производство и предлагане на пазара“ и гласи:

2.

Нидерландското право

10.

Съгласно член 4:23, параграф 1 от Wet houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) (Закон за определяне на общите правила на административното право (Общ административен закон) ( 7 ) от 4 юни 1992 г. административен орган предоставя безвъзмездни средства само въз основа на законова разпоредба, уточняваща дейностите, за които могат да се предоставят такива средства.

11.

На 1 юли 2015 г. в Нидерландия влиза в сила Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/15083650, houdende vaststelling van subsidie-instrumenten in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen op het terrein van Economische Zaken (Regeling Europese EZ-subsidies) (Наредба на държавния секретар по икономическите въпроси за определяне на инструментите за безвъзмездно подпомагане в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове в областта на икономиката (Наредба за европейските безвъзмездни средства в областта на икономиката) ( 8 ) от 28 юни 2015 г.

12.

Съгласно член 2.2 от тази наредба министърът може да вземе при поискване решение за предоставяне на безвъзмездни средства за посочените в Регламента за ЕФМДР дейности.

13.

Съгласно член 2.3, параграф 1 от посочената наредба министърът може да вземе решение за отпускане на безвъзмездни средства само ако е предвидена възможност за подаване на заявление за безвъзмездно финансиране, като същевременно определя праг за отпускане на безвъзмездни средства и срок за подаване на заявлението.

14.

С Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/16105576, houdende wijziging van de Regeling Europese EZ-subsidies en de Regeling openstelling EZ-subsidies 2016 in verband met de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s en andere wijzigingen in het kader van het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (Наредба на държавния секретар по икономическите въпроси за изменение на Наредбата за европейските безвъзмездни средства в областта на икономиката и на Наредбата за отпускане на европейски безвъзмездни средства в областта на икономиката за 2016 г. във връзка с модула за подпомагане на плановете за производство и предлагане на пазара и за други изменения в рамките на Европейския фонд за морско дело и рибарство) ( 9 ) от 25 август 2016 г., Кралство Нидерландия предвижда модул за подпомагане на плановете за производство и предлагане на пазара за периода от 29 август до 16 септември 2016 г.

15.

Според запитващата юрисдикция „[т]ози модул за подпомагане се основава на член 66 от Регламента [за ЕФМДР] и не се отнася до изпълнението на план за производство и предлагане на пазара, а само до изготвянето му“.

III.

Фактите по главното дело и преюдициалните въпроси

16.

С решение от 9 юли 2014 г. министърът одобрява на основание член 28, параграф 3 от Регламента за ООП плана за производство и предлагане на пазара за 2014 г. на PO Texel, който то впоследствие незабавно изпълнява.

17.

През октомври 2014 г. Кралство Нидерландия представя на Комисията оперативна програма за периода от 1 януари 2014 г. до 31 декември 2020 г. ( 10 ), чийто окончателен вариант от 11 декември 2014 г. е одобрен на 25 февруари 2015 г. ( 11 ).

18.

На 19 май 2015 г. PO Texel подава до министъра заявление за финансово подпомагане за разходите, направени за изготвянето и изпълнението на неговия план за производство и предлагане на пазара за 2014 г. съгласно член 66 от Регламента за ЕФМДР, както и за разходите за приетите от него мерки за предлагане на пазара съгласно член 68 от същия регламент.

19.

С решение от 10 юли 2015 г. министърът отхвърля заявлението на PO Texel, като изтъква следното:

–

към момента, в който PO Texel подава заявлението за безвъзмездно финансиране, 19 май 2015 г., Кралство Нидерландия не предвижда такава възможност нито за изготвянето и изпълнението на планове за производство и предлагане на пазара съгласно член 66 от Регламента за ЕФМДР, нито за мерките за предлагане на пазара на продукти от риболов и аквакултури, предприети от организациите на производители в съответствие с член 68 от този регламент, и

–

PO Texel подава заявлението за безвъзмездно финансиране едва след като изготвя плана за производство и предлагане на пазара и след като го изпълнява след одобрение от министъра.

20.

С решение от 13 ноември 2015 г. министърът отхвърля като неоснователна жалбата, подадена от PO Texel по административен ред.

21.

В подкрепа на жалбата срещу това решение, която подава пред College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област, Нидерландия), PO Texel твърди, че отговаря на изискванията за финансово подпомагане по линия на ЕФМДР съгласно членове 66 и 68 от Регламента за ЕФМДР, както за разходите за изготвянето и изпълнението на плана за производство и предлагане на пазара за 2014 г., така и за разходите за приетите мерки за предлагане на пазара. PO Texel твърди, от една страна, че съгласно член 28, параграф 1 от Регламента за ООП трябвало да изготви и представи план за производство и предлагане на пазара. От друга страна, PO Texel поддържа, че през финансовата 2014 г. изразходвало сумата от 100 824 EUR за разходи, свързани с проучване на пазарни тенденции. То посочва, че с оглед на това сключило споразумение за сътрудничество с преработвателите на писия от видове III и IV с цел да намери пазарни възможности за този вид риба.

22.

Министърът поддържа по същество, че поисканото безвъзмездно финансиране не може да бъде отпуснато на PO Texel, тъй като то е подало заявлението си за плановете за производство и предлагане на пазара преди нидерландският законодател да е предвидил процедура за тази цел. Освен това в съдебното заседание пред запитващата юрисдикция, проведено на 19 април 2017 г., министърът излага следните четири довода.

23.

Първо, мерките, свързани с предлагането на пазара и с преработването, за които са поискани безвъзмездните средства, се финансират от ЕФМДР в съответствие с принципа на споделено управление между Съюза и държавите членки. Следователно безвъзмездното подпомагане се съфинансира с националните средства на държавите.

24.

Второ, безвъзмездното финансиране не може да се предоставя преди Комисията да одобри оперативната програма, която всяка държава членка трябва да изготви. В случая Комисията е одобрила оперативната програма на Кралство Нидерландия на 25 февруари 2015 г. След това трябва да се освободят национални средства, възлизащи на 25 %.

25.

Трето, дял V, глава IV от Регламента за ЕФМДР, който включва членове 66 и 68, оставя широка свобода на преценка на държавите членки при изпълнението на оперативните им програми.

26.

Четвърто, член 65, параграф 6 от Регламента за ОСР не позволява да се подпомагат операции, които вече са напълно осъществени.

27.

При тези обстоятелства College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област, Нидерландия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

28.

Писмени становища представят нидерландското правителство и Европейската комисия. Тези страни са изслушани от Съда и в съдебното заседание от 10 април 2019 г.

IV.

Анализ

29.

В самото начало с оглед на обсъжданите в съдебното заседание аспекти, на първо място, считам за уместно да припомня, че по същество въпросите на запитващата юрисдикция имат за цел да се определи дали направените от PO Texel през 2014 г. разходи за изготвянето и изпълнението на план за производство и предлагане на пазара трябва да бъдат съфинансирани от нидерландското правителство на основание член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР.

30.

На второ място, отбелязвам, че извън този конкретен предмет на преюдициалното запитване други въпроси, свързани с делото или с приложимото законодателство, които запитващата юрисдикция не повдига, все пак биха могли да породят определен интерес. Такъв е например въпросът за прилагането на Регламента за ЕФМДР във времето или още въпросът за сроковете, наложени на организациите на производители с Регламент за изпълнение (ЕС) № 1418/2013 ( 12 ).

31.

Всъщност, що се отнася до времевите предпоставки за прилагане на Регламента за ЕФМДР, следва да се отбележи, че той е създаден с цел да се допълнят регламентите за ООП и за ОСР, в които се определят общи условия за финансиране от европейските фондове. Тези регламенти са публикувани през декември 2013 г. с оглед на прилагането им от 1 януари 2014 г. Регламентът за ЕФМДР не е публикуван по същото време, а през май 2014 г., като същевременно се предвижда същият да е приложим, считано от 1 януари 2014 г. ( 13 ). Безспорно е, че предвид ретроактивното си действие този регламент може да породи затруднения при съгласуването на различните приложими разпоредби, и в частност на тези на правото на Съюза с тези на националното право.

32.

Тези затруднения се задълбочават поради сроковете, определени с член 2, параграф 1 от Регламент за изпълнение № 1418/2013. Всъщност съгласно тази разпоредба организациите на производителите, признати преди 1 януари 2014 г., трябва да подадат първите си планове за производство и предлагане на пазара до компетентните органи до края на февруари 2014 г., т.е. много преди публикуването на Регламента за ЕФМДР. Следователно при липсата на ясна и съгласувана правна рамка възниква въпросът за последиците, които може да има неспазването на този срок от организациите на производители.

33.

Във всички случаи, въпреки важността на тези въпроси, трябва да се отбележи, че те не са повдигнати нито от запитващата юрисдикция, нито от страните, нито дори от нидерландското правителство. В това отношение следва да се подчертае, че в съдебното заседание нидерландското правителство потвърждава, че заявлението на PO Texel не е отхвърлено поради неспазване на срока за представяне на плана за производство и предлагане на пазара.

34.

При тези обстоятелства считам, че Съдът следва да ограничи съображенията си само до преюдициалните въпроси, както са формулирани от запитващата юрисдикция, и както по принцип прави, за да ѝ даде напълно полезен отговор.

35.

Ето защо предлагам на първо място да разгледам последователно първия преюдициален въпрос, букви а) и б), а след това третия преюдициален въпрос. Всъщност тези въпроси се отнасят до материалноправните предпоставки за поисканото от организация на производители финансиране, които се уреждат от правото на Съюза и въз основа на които следва да се прецени съвместимостта на разглежданата национална норма. На второ място, тъй като според мен тази национална норма не трябва да се прилага, ще предложа отговор на втория преюдициален въпрос относно възможността за пряко прилагане на член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР.

1.

По първия преюдициален въпрос

36.

С първия си преюдициален въпрос, който се подразделя на два подвъпроса, запитващата юрисдикция иска по същество да установи съответствието на разглежданата национална норма с регламентите, приложими в областта на предоставянето на безвъзмездни средства на организации на производители. По-специално Съдът трябва да се произнесе по тълкуването на член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР във връзка с тълкуването на член 28, параграф 6 от Регламента за ООП.

37.

Всъщност член 28, параграф 6 от този регламент, който определя общата рамка за дейностите на организациите на производители в рамките на ОПОР, предвижда, че тези организации „могат да получат финансово подпомагане за изготвянето и изпълнението на планове за производство и предлагане на пазара“ ( 14 ) при условията, определени в бъдещ правен акт, какъвто през 2014 г. става Регламентът за ЕФМДР.

38.

Съгласно член 66, параграф 1 от този регламент обаче „ЕФМДР подпомага изготвянето и изпълнението на плановете за производство и предлагане на пазара, посочени в член 28 от Регламента [за ООП]“ ( 15 ).

39.

Така може да се приеме, че член 66 от Регламента за ЕФМДР е формулиран различно след влизането в сила на Регламента за ООП, който препраща към специални разпоредби за определяне на условията за финансовото подпомагане за политиката в областта на морското дело и рибарството за периода 2014—2020 г. ( 16 ), като Регламента за ОСР, който уточнява, че става дума за Регламента за ЕФМДР ( 17 ).

40.

На пръв поглед връзката на приложимите в тази материя разпоредби от регламентите за ОСР, ООП и ЕФМДР, всички те приложими към 1 януари 2014 г., може да разкрие противоречия. Предвид обаче тяхната структура и поредност във времето всяко съмнение относно тълкуването им може да бъде разсеяно.

41.

Всъщност първо ще отбележа, че тези различия в текста са резултат от изготвянето на общи правни норми, които a posteriori са допълнени със специални норми. Видно от ясния текст на член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР — който, с оглед на член 28, параграф 6 от Регламента за ООП, следователно е lex specialis, както и lex posterior — законодателят на Съюза е показал ясно намерение да създаде специално правило относно финансирането на плановете за производство и предлагане на пазара, което да ограничи свободата на преценка, обичайно призната на държавите членки при споделено управление на ЕСИ фондове ( 18 ).

42.

На следващо място анализът на текста на член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР на различните езици, както и сравняването на тази разпоредба с други членове от посочения регламент, потвърждават тази констатация.

43.

Всъщност, както правилно отбелязва запитващата юрисдикция, в текста на член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР на немски, английски, италиански, нидерландски и шведски език се предвижда, че ЕФМДР „подпомага“ изготвянето и изпълнението на планове за производство и предлагане на пазара. Същото важи и за други езици, като например испански, чешки, френски, полски и португалски. Съгласно член 68, параграф 1 от същия регламент обаче ЕФМДР „може да подпомага“ мерки за предлагане на пазара на продуктите от риболов и аквакултури.

44.

Тази разлика във формулировката не е изолиран случай в Регламента за ЕФМДР. Като примери за идентична императивна формулировка могат да бъдат посочени член 58, член 77, параграф 1 и член 89, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР, докато в повече членове, като например по-специално в член 48, параграф 3, член 54, параграф 1 и член 67, параграф 1 от същия регламент е предвидена само възможност за финансиране.

45.

Очевидно тези разлики във формулировките не са случайни, а са следствие от действителен избор на законодателя на Съюза, що се отнася по-конкретно до член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР.

46.

В това отношение е уместно да се припомни историята на законодателната подготовка на този регламент. Тя потвърждава заявената ясно изразена воля на законодателя на Съюза по отношение на този член. Макар Комисията да предлага формулировката „ЕФМДР може да подпомага“ ( 19 ), Европейският парламент предпочита тя да бъде заменена с „ЕФМДР подпомага“, за да се гарантира, че изготвянето и изпълнението на плановете за производство и предлагане на пазара ще бъдат подпомагани от ЕФМДР ( 20 ).

47.

Накрая отбелязвам, че избраната от законодателя на Съюза формулировка е съвместима с въведената от него система за финансиране в рамките на ОПОР, както и с целта, която се преследва с нея.

48.

В това отношение следва да се има предвид наложеното на организациите на производители задължение за приемане на планове за производство и предлагане на пазара ( 21 ), както и за незабавното им изпълнение ( 22 ). С първия си въпрос, буква б), който допълва първия въпрос, буква а), запитващата юрисдикция иска Съдът да се произнесе по този аспект. Всъщност в такъв контекст е логично организациите на производители да могат да разчитат на финансово подпомагане на този етап от тяхното участие в осъществяването на целите на новата ОПОР, към което те са насърчавани от 1 януари 2014 г.

49.

Колкото до целта, която се преследва с финансовото подпомагане по линия на ЕФМДР, трябва да се подчертае, че различните разпоредби относно финансирането на изготвянето и изпълнението на плановете за производство и предлагане на пазара са обосновани от основната роля, която имат организациите на производители ( 23 ). Тези мерки са им специално възложени, за да участват в прилагането на ОПОР, която „[има за цел да гарантира], че дейностите, свързани с риболова и аквакултурите, допринасят за постигане на екологична, икономическа и социална устойчивост в дългосрочен план“ и „допринася за стратегията „Европа 2020“[ ( 24 )] за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж“ ( 25 ).

50.

Важността на изготвянето и изпълнението на тези планове се подкрепя от обстоятелството, от една страна, че само организациите на производители се ползват от специалното подпомагане на това основание, което представлява ключова разлика в сравнение с финансирането въз основа на други ЕСИ фондове ( 26 ), и от друга страна, че държавите членки могат да предоставят авансово 50 % от финансовото подпомагане по линия на ЕФМДР след одобрение на тези планове ( 27 ).

51.

Поради това следва да се има предвид, че като изисква от организациите на производители да изготвят планове за производство и предлагане на пазара, законодателят на Съюза им възлага задължение да допринасят ефективно за изпълнението на задача от общ интерес, което логично обосновава изискването държавите членки да поемат част от техните разходи.

52.

Поради всички тези съображения считам, че съгласно член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР принципът на въпросното финансиране се приема за установен. Тъй като законодателят на Съюза е предоставил такова право, законодателят на държава членка не може, изрично или по подразбиране, да лиши съответните правни субекти от това право. Следователно национално законодателство, което би довело до такива последици, е несъвместимо с член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР.

53.

Поради това в отговор на първия преюдициален въпрос, букви а) и б) предлагам на Съда да постанови, че член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, която не предвижда финансиране по линия на ЕФМДР за изготвянето и изпълнението на плановете за производство и предлагане на пазара, посочени в член 28 от Регламента за ООП, за разходите, направени от 1 януари 2014 г.

2.

По третия преюдициален въпрос

54.

С този въпрос се цели да се установи дали фактът, че изпълнението на плановете е приключило при подаване на заявлението за безвъзмездно финансиране за изготвянето и изпълнението им може да обоснове, въпреки принципа на съфинансиране по член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР, отказ да се ползва финансово подпомагане въз основа на предвидените в член 65, параграф 6 от Регламента за ОСР изключения.

55.

Предлагам отговорът на въпроса да се ограничи дотук, като се позовавам отново на принципа, че специалният закон има предимство пред общия закон ( 28 ). Всъщност, с оглед на конкретните условия за предоставяне на безвъзмездни средства съгласно член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР, възможността за прилагане на общите правила, уреждащи финансиране от други ЕСИ фондове, е изключена. Въпреки това бих искал да изложа някои съображения от систематично естество.

56.

На първо място, не би било логично от организациите на производители да се изисква, първо, незабавно да изпълнят плановете си съгласно Регламента за ЕФМДР, след това да им се отказва финансиране на основание на обща разпоредба от Регламента за ОСР, а именно член 65, параграф 6 от него, който изключва от „[възможността за ползване на] финансиране от европейските структурни и инвестиционни фондове операции, които са били физически завършени или изцяло осъществени“ преди подаването на заявление за финансиране, в случая — за една година.

57.

На второ място, може да се изтъкнат и други съображения, изведени от планирането на ОПОР, подпомагана финансово от ЕФМДР в рамките на споделено управление с държавите членки ( 29 ).

58.

От една страна, изготвянето и изпълнението на плановете за производство и предлагане на пазара са част от общо програмиране за периода 2014—2020 г., а именно оперативната програма, за която отговаря държавата членка след одобрението от Комисията ( 30 ).

59.

Това схващане за изпълнението на ОПОР обосновава тезата, че разходите са допустими едва след като държавите членки одобрят годишния доклад за дейността на организациите на производители ( 31 ).

60.

Според мен от това ясно следва, че единствено изпълнението на плана — не само ефективно, но и задоволително — с оглед на преследваните в рамките на ОПОР цели, позволява на организациите на производители да кандидатстват за финансово подпомагане.

61.

Следователно по-конкретно заявление за финансово подпомагане за разходи, които е направила през 2014 г., организация на производители може да подаде едва през 2015 г., след одобрение на нейния годишен доклад.

62.

Ето защо, ако се приеме предложеното от нидерландското правителство тълкуване, това би довело до противоречив резултат, а именно до неефективност на всякакво финансиране през съответния период.

63.

От друга страна, срокът от поне една година, който тече от момента на извършването на разходите, и денят, в който се разглежда обосновката за тях, е накарал законодателят на Съюза да предвиди възможността държавата членка да предостави авансово 50 % от финансовото подпомагане ( 32 ). В този случай също, a contrario, може да се постави въпросът какви са последиците за предоставения аванс, ако с приключването на изпълнението на плана за срок от една година следва да се прекратят всички права на финансиране.

64.

От всички тези съображения стигам до извода, че поради конкретните условия за предоставяне на безвъзмездни средства по линия на ЕФМДР за многогодишни планове прилагането на общите правила, уреждащи финансиране от други европейски фондове, на които се позовава нидерландското правителство, е изключено.

65.

При тези условия предлагам на Съда да постанови в отговор на третия преюдициален въпрос, че член 65, параграф 6 от Регламента за ОСР трябва да се тълкува в смисъл, че допуска на основание член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР да бъде предоставено финансово подпомагане за направените от 1 януари 2014 г. разходи за изготвянето и изпълнението на план за производство и предлагане на пазара, когато заявлението за безвъзмездно финансиране е подадено, след като планът за производство и предлагане на пазара е бил изготвен и изпълнен.

66.

Освен това с оглед на втория довод, изтъкнат от министъра в подкрепа на потвърждение на решението, с което той отхвърля заявлението за безвъзмездно финансиране ( 33 ), смятам, че Съдът трябва да внесе и допълнително уточнение, за да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция.

67.

Всъщност следва да се установи дали заявлението за безвъзмездно финансиране може да се отнася до разходи, направени преди изготвената от държава членка оперативна програма да е била одобрена от Комисията ( 34 ). Конкретният случай е такъв, тъй като PO Texel подава заявлението за финансиране за 2014 г., а представената през октомври 2014 г. от нидерландските органи оперативна програма е одобрена от Комисията на 25 февруари 2015 г.

68.

Според мен член 65, параграф 2 от Регламента за ОСР, който не се отнася до датата на одобрение на оперативната програма, разглеждан във връзка с член 130 от Регламента за ЕФМДР, с който се определя датата на прилагане на Регламента от 1 януари 2014 г., разрешава този проблем.

69.

Освен това, при липса на специална разпоредба в Регламента за ЕФМДР, както става ясно от член 65, параграф 2 от Регламента за ОСР, началният период, в който може да се предостави подпомагане за разходите по линия на ЕФМДР, започва на 1 януари 2014 г.

70.

Следователно първите национални разпоредби от 25 август 2016 г., въз основа на които може да се подаде заявление за финансово подпомагане само за изготвянето на план за предлагане на пазара, при това едва от 29 август 2016 г., според мен не са съвместими с член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР, нито с член 65, параграф 2 от Регламента за ОСР.

71.

В края на моя анализ относно съвместимостта на разглежданата национална правна уредба с правото на Съюза бих искал да подчертая в по-общ план духа, в който според мен следва да се прилага то с оглед на спецификата на възложените на организациите на производители задачи, взета предвид за финансирането им по линия на ЕФМДР.

72.

Всъщност, както вече отбелязах ( 35 ), следва да се има предвид, че релевантните за настоящото дело разпоредби са следствие от законодателна техника, която далеч не е съвършена. По-конкретно не трябва да се забравя, че законодателят на Съюза приема със закъснение Регламента за ЕФМДР. По-нататък на свой ред и държавите членки прилагат с известно закъснение разпоредбите на правото на Съюза, тъй като въпросното европейско законодателство е прието едва няколко дни преди да влезе в сила ( 36 ). Освен това не само че тази европейска правна рамка за прилагане на ОПОР налага много стриктни срокове, но и невинаги е съвсем ясна.

73.

Ето защо считам, че поради този контекст както националните, така и европейските органи не бива да възприемат прекомерно строг подход при тълкуването и прилагането на разглежданите разпоредби. Всъщност смятам, че е оправдано тези разпоредби да се прилагат добронамерено и разумно, което напълно отговаря на преследваната от законодателя на Съюза цел, а именно да се насърчават, а не да се обезсърчават, организациите на производители да предприемат инициативи в рамките на ОПОР, която се прилага от 1 януари 2014 г.

3.

По втория преюдициален въпрос

74.

Анализът на втория преюдициален въпрос предполага Съдът да приеме — както предлагам по изложените по-горе причини — че национална норма, която не дава право на организациите на производители да кандидатстват за финансово подпомагане по линия на ЕФМДР за направени от 2014 г. нататък разходи, не трябва да се прилага. В такъв случай следва да се отговори на втория преюдициален въпрос, с който се пита дали член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР може да представлява правното основание за предоставяне на финансово подпомагане на национално равнище за тези разходи.

75.

Предварително се налагат уточнения за смисъла и обхвата на този преюдициален въпрос.

76.

Всъщност, от една страна, следва да се констатира, че в акта си за преюдициално запитване запитващата юрисдикция използва термина „rechtsgrondslag“. Тя се позовава изрично и на член 4:23, параграф 1 от Общия административен закон ( 37 ). Следователно би могло да се приеме, че запитващата юрисдикция пита Съда дали член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР е достатъчно правно основание, за да задължи администрацията да изплати безвъзмездно средства, при положение че в националното право няма съответно правно основание, а такова се изисква съгласно член 4:23, параграф 1 от Общия административен закон.

77.

От друга страна, в една по-широка перспектива искането за тълкуване на националния съд може да се разбира и в смисъл, че се отнася до директния ефект на член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР по смисъла на практиката на Съда.

78.

Отговорът на въпроса на запитващата юрисдикция в първия разглеждан смисъл не поражда особено затруднение, поне с оглед на практиката на Съда ( 38 ). Съгласно член 288, втора алинея ДФЕС регламентът „е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки“ ( 39 ). Освен това съгласно постоянната практика на Съда задължението да се прилагат, дори служебно, разпоредбите на правото на Съюза, стига да отговарят на условията, за да имат директен ефект ( 40 ), въпреки наличието на противоречащи национални разпоредби, не е задължително само за националните юрисдикции, но и за всички държавни органи, включително и за административните ( 41 ).

79.

Що се отнася до директния ефект на член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР, който в една по-широка перспектива би могъл да бъде предмет на втория преюдициален въпрос, трудно би могло да се оспори, че той има за цел да предостави на организациите на производители право на финансово подпомагане. В това отношение следва да се констатира, че формулировката в член 66, параграф 1 от този регламент относно съществуването на такова право, което може да бъде упражнено от тези организации, е не само ясно и точно, но и безусловно, в смисъл че финансирането не се предоставя в зависимост от преценката на националните или европейските органи. Поради това в съответствие с практика на Съда ( 42 ) член 66, параграф 1 отговаря на условията, за да има директен ефект.

80.

В този смисъл не споделям становището на Комисията, че въз основа на член 4, параграф 4 от Регламента за ОСР заявлението за финансово подпомагане би могло да бъде отхвърлено единствено ако няма национална разпоредба, която да урежда упражняването на това право или въз основа на която да се извършват разходи. Всъщност не е възможно признаването на право, предоставено на частноправните субекти от правото на Съюза, да се препятства от срока, в рамките на който държава членка въвежда процедурата за ефективно упражняване на това право ( 43 ).

81.

Следователно е ясно, че член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР гарантира, че на организациите на производители се предоставят безвъзмездни средства за подпомагане на изготвянето и изпълнението на въпросните планове за производство и предлагане на пазара. В този смисъл тази разпоредба е достатъчно правно основание за нидерландските органи да предоставят такива безвъзмездни средства и също така е разпоредба, на която организациите на производители могат да се позовават пряко пред административните органи и националния съд.

82.

Това междинно заключение обаче повдига следния важен въпрос: ако се приеме за установено, че член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР представлява правното основание за право на финансови мерки за подпомагане, на което организациите на производители могат да се позовават пред нидерландските органи, остава да се определи конкретният резултат от упражняването на това право в разглежданата ситуация. С други думи, по-прозаично, възниква въпросът: за какво конкретно могат да претендират организациите на производители? Или по-ясно казано — на каква сума или на какъв процент от разходите трябва да възлиза дължимото им финансиране?

83.

За да се отговори на този въпрос, трябва да се прецени доколко член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР позволява — извън вече направената констатация, че организациите на производители имат право на безвъзмездни средства — да се определи размерът на средствата, които следва да се предоставят.

84.

Сам по себе си член 66, параграф 1 от този регламент не дава възможност да се определи размерът на отпусканите безвъзмездни средства. Всъщност, видно от неговия текст, в тази разпоредба само се посочва най-общо принцип на финансиране. Следователно член 66, параграф 1 от посочения регламент трябва да се разглежда във връзка с други разпоредби от същия регламент.

85.

Така, от една страна, член 66, параграф 2 от Регламента за ЕФМДР предвижда, че допустимостта на разходите зависи от одобрението на годишния доклад за дейността на организацията на производители от националния орган, компетентен да разглежда заявлението за безвъзмездно финансиране. От друга страна, в член 66, параграф 3 от този регламент са посочени някои конкретни условия. Макар разпоредбата да определя горна граница на размера на отпусканите безвъзмездни средства, не е предвидена минимална основа.

86.

Поради това съвместното тълкуване на въпросните разпоредби води единствено до признаване в тази област на право на преценка на административните органи. Тази свобода на преценка обаче не е неограничена. Както вече подчертах в предходните точки от настоящото заключение, член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР съдържа минимална гаранция или „твърдо ядро“, която при всички положения трябва да бъде осигурена от държавите членки ( 44 ): на организациите на производители не може да бъде отказано подпомагане за изготвянето и изпълнението на плановете за производство и предлагане на пазара.

87.

Следователно финансовото подпомагане, което се дължи на организациите на производители, трябва, от една страна, да бъде съразмерно с оглед на естеството и важността на възложените им в рамките на ОПОР задължения. С други думи, неговият размер не може да бъде толкова незначителен, че да го лиши от стимулиращия ефект, който би следвало да има върху дейностите на тези организации. От друга страна, по съображения за съгласуваност и равно третиране и с цел да се избегнат нарушения в съответните пазари, размерът на подпомагането не може да няма връзка с размера, който впоследствие е определен от органите за останалата част от периода 2014—2020 г.

88.

С оглед на посоченото считам, че Съдът не следва да стига по-далеч в контекста на настоящия случай и така действително да лиши националните органи от свободата на преценка, която им се предоставя с Регламента за ЕФМДР, в предвидените с него предели.

89.

Прилагането от националните органи на принципите, изведени от Регламента за ЕФМДР, подлежи обаче на контрол. Съдът е приел, че обстоятелството, че нормите на правото на Съюза оставят на държавите членки свобода на преценка, не изключва възможността за проверка с оглед на тези норми дали държавите не са превишили свободата си на преценка ( 45 ).

90.

Освен това също така е ясно, че нарушение на предвидените с този регламент правила може да доведе до иск за извъндоговорна отговорност срещу съответната държава членка, когато са изпълнени условията, определени в практиката на Съда ( 46 ).

91.

От всички тези съображения следва, че на втория преюдициален въпрос може да се отговори, че член 66, параграф 1 от Регламента за ЕФМДР предоставя на организациите на производители правото да изискват финансово подпомагане по линия на ЕФМДР за направените от 1 януари 2014 г. разходи за изготвянето на план за производство и предлагане на пазара. При това положение съответната държава членка трябва да провери дали е изпълнено предвиденото в член 66, параграф 2 от същия регламент условие за предоставяне на поисканото безвъзмездно финансиране и в рамките на свободата на преценка, с която тя разполага, да определи размера на съфинансирането в съответствие с член 66, параграф 3 от посочения регламент.

V.

Заключение

92.

С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси на College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област, Нидерландия) по следния начин: