I.

Úvod

1.

Má organizace producentů, jejíž činnost spočívá v přijímání opatření na podporu rozumného rybolovu a zlepšování podmínek prodeje produktů rybolovu, nárok na spolufinancování přípravy a provádění svého plánu produkce a uvádění produktů na trh ze strany vlády členského státu?

2.

Takovou otázku v podstatě položil předkládající soud, k němuž byla podána žaloba proti rozhodnutí, kterým minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministr zemědělství, přírody a kvality potravin, dále jen „ministr“) zamítl žádost Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel UA (dále jen „PO Texel“) z důvodu, že v okamžiku, kdy tato organizace producentů tuto žádost podala, tedy před rokem 2016, žádné vnitrostátní ustanovení takovou možnost nestanovilo.

3.

Soudní dvůr je tak žádán, aby rozhodl zaprvé o slučitelnosti vnitrostátních opatření, která nestanoví možnost spolufinancování výdajů vynaložených v roce 2014 z evropských fondů, s unijním právem. V případě rozporu mezi těmito opatřeními a unijním právem bude muset Soudní dvůr zadruhé určit, zda ustanovení unijního práva mohou představovat právní základ pro poskytnutí finanční podpory požadované organizací PO Texel.

II.

Právní rámec

A.

Unijní právo

1.

Nařízení o společné organizaci trhů

4.

Bod 7 odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1379/2013 ze dne 11. prosince 2013 o společné organizaci trhů s produkty rybolovu a akvakultury a o změně nařízení Rady (ES) č. 1184/2006 a (ES) č. 1224/2009 a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 104/2000 (dále jen „nařízení o společné organizaci trhů“) ( 2 ) uvádí:

5.

Článek 28 nařízení o společné organizaci trhů, nadepsaný „Plán produkce a uvádění na trh“, uvádí:

2.

Nařízení o SSR

6.

Článek 1 čtvrtý pododstavec nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (dále jen „nařízení o SSR“) ( 4 ) stanoví:

7.

Článek 2 bod 14 nařízení o SSR definuje pojem „dokončená operace“ jako „operac[i], která je fyzicky dokončena nebo zcela provedena a v souvislosti s níž příjemci provedli všechny příslušné platby a byl jim vyplacen odpovídající příspěvek z veřejných zdrojů“.

8.

Článek 65 odst. 1, 2 a 6 tohoto nařízení, nadepsaný „Způsobilost [výdajů]“, uvádí:

3.

Nařízení o ENRF

9.

Článek 66 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 508/2014 ze dne 15. května 2014 o Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 2328/2003, (ES) č. 861/2006, (ES) č. 1198/2006 a (ES) č. 791/2007 a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1255/2011 (dále jen „nařízení o ENRF“) ( 6 ), který je nadepsaný „Plány produkce a uvádění produktů na trh“, uvádí:

B.

Nizozemské právo

10.

Článek 4:23 odst. 1 wet houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) [zákon, kterým se stanoví obecná pravidla správního práva (obecný zákon o správním právu)] ( 7 ), ze dne 4. června 1992, stanoví, že správní orgán poskytuje dotaci pouze na základě zákonného ustanovení, jež upřesňuje činnosti, na které může být dotace poskytnuta.

11.

Dne 1. července 2015 vstoupila v Nizozemsku v platnost regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/15083650, houdende vaststelling van subsidie-instrumenten in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen op het terrein van Economische Zaken (Regeling Europese EZ-subsidies) [vyhláška státního tajemníka pro hospodářské záležitosti, kterou se stanoví dotační nástroje v rámci Evropských strukturálních a investičních fondů v oblasti hospodářských záležitostí (vyhláška o evropských dotacích v oblasti HZ)] ( 8 ) ze dne 28. června 2015.

12.

Článek 2.2 této vyhlášky stanoví, že ministr může na žádost poskytnout dotace na činnosti uvedené v nařízení o ENRF.

13.

Podle čl. 2.3 odst. 1 uvedené vyhlášky může ministr poskytnout dotaci pouze tehdy, pokud stanovil možnost podat žádost o dotaci a určil strop pro dotaci a lhůtu pro podání žádosti.

14.

Nizozemské království v Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/16105576, houdende wijziging van de Regeling Europese EZ-subsidies en de Regeling openstelling EZ-subsidies 2016 in verband met de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s en andere wijzigingen in het kader van het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (vyhláška státního tajemníka pro hospodářské záležitosti, kterou se mění vyhláška o evropských dotacích v oblasti HZ a vyhláška o otevření evropských dotací v oblasti HZ na rok 2016, pokud jde o dotační modul týkající se plánů produkce a uvádění produktů na trh, a o dalších změnách v rámci Evropského námořního a rybářského fondu) ( 9 ), ze dne 25. srpna 2016, stanovilo dotační modul týkající se plánů produkce a uvádění produktů na trh v období od 29. srpna do 16. září 2016.

15.

Předkládající soud je toho názoru, že „[t]ento dotační modul je založen na článku 66 nařízení [o ENRF] a netýká se provádění plánu produkce a uvádění produktů na trh, ale výlučně jeho přípravy“.

III.

Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky

16.

Rozhodnutím ze dne 9. července 2014 ministr v souladu s čl. 28 odst. 3 nařízení o společné organizaci trhů schválil plán produkce a uvádění produktů na trh v roce 2014 předložený organizací PO Texel, který poté posledně uvedená neprodleně provedla.

17.

Nizozemské království v říjnu 2014 předložilo Komisi operační program na období od 1. ledna 2014 do 31. prosince 2020 ( 10 ), jehož konečná verze ze dne 11. prosince 2014 byla schválena dne 25. února 2015 ( 11 ).

18.

Dne 19. května 2015 podala PO Texel k ministrovi žádost o finanční podporu pro výdaje vynaložené na přípravu a provádění jejího plánu produkce a uvádění produktů na trh za rok 2014 v souladu s článkem 66 nařízení o ENRF, jakož i pro výdaje spojené s opatřeními týkajícími se uvádění na trh, která přijala, podle článku 68 tohoto nařízení.

19.

Rozhodnutím ze dne 10. července 2015 ministr žádost PO Texel zamítl z důvodů, že:

–

v okamžiku, kdy PO Texel podala žádost o dotaci, tedy dne 19. května 2015, Nizozemské království neumožňovalo podat žádost o dotaci na přípravu a provádění plánů produkce a uvádění produktů na trh na základě článku 66 nařízení o ENRF ani na opatření týkající se uvádění produktů rybolovu a akvakultury na trh, která přijaly organizace producentů, podle článku 68 tohoto nařízení a

–

že PO Texel podala žádost o dotaci až poté, co plán produkce a uvádění produktů na trh vypracovala a po schválení ministrem jej provedla.

20.

Rozhodnutím ze dne 13. listopadu 2015 ministr zamítl stížnost PO Texel jako neopodstatněnou.

21.

Organizace PO Texel na podporu žaloby, kterou proti tomuto rozhodnutí podala u College van Beroep voor het bedrijfsleven (odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti, Nizozemsko), tvrdí, že je způsobilá pro finanční podporu z ENRF na základě článků 66 a 68 nařízení o ENRF, a to jak v případě výdajů na přípravu a provádění plánu produkce a uvádění produktů na trh v roce 2014, tak v případě výdajů spojených s opatřeními týkajícími se uvádění na trh, která přijala. PO Texel uvádí, že podle čl. 28 odst. 1 nařízení o společné organizaci trhů měla vypracovat a předložit plán produkce a uvádění produktů na trh. Dále PO Texel tvrdí, že v rozpočtovém roce 2014 vynaložila částku ve výši 100 824 eur na náklady spojené s vývojem trhu. Uvádí, že uzavřela dohodu o spolupráci se zpracovateli platýsů typu III a IV s cílem nalézt obchodní odbytiště pro tento druh ryby.

22.

Ministr v podstatě tvrdí, že nemůže PO Texel poskytnout požadovanou dotaci, neboť tato organizace podala svou žádost týkající se plánů produkce a uvádění produktů na trh dříve, než nizozemský zákonodárce stanovil za tímto účelem postup. Mimoto na jednání před předkládajícím soudem, které se konalo dne 19. dubna 2017, uvedl ministr následující čtyři argumenty.

23.

Zaprvé opatření týkající se uvádění na trh a zpracování, pro která byla dotace požadována, jsou v souladu se zásadou sdíleného řízení mezi Unií a členskými státy financována z ENRF. Dotace jsou tedy spolufinancovány z národních prostředků států.

24.

Zadruhé dotaci nelze poskytnout dříve, než Komise schválí operační program, který musí každý členský stát vypracovat. V projednávaném případě Komise operační program Nizozemského království schválila dne 25. února 2015. Poté musí být uvolněny národní prostředky ve výši 25 %.

25.

Zatřetí hlava V kapitola IV nařízení o ENRF, která obsahuje články 66 a 68, ponechává členským státům široký prostor pro uvážení při provádění jejich operačního programu.

26.

Začtvrté čl. 65 odst. 6 nařízení o SSR neumožňuje poskytnout podporu na provádění operací, které již byly plně provedeny.

27.

V této souvislosti se College van Beroep voor het bedrijfsleven (odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

28.

Písemná vyjádření byla předložena nizozemskou vládou a Komisí. Řeči těchto účastníků řízení byly rovněž vyslechnuty na jednání konaném dne 10. dubna 2019.

IV.

Analýza

29.

S ohledem na to, co bylo diskutováno na jednání, považuji za vhodné na úvod zaprvé připomenout, že podstatou otázek předkládajícího soudu je určit, zda výdaje, které PO Texel vynaložila v roce 2014 na přípravu a provedení plánu produkce a uvádění produktů na trh, musí být spolufinancovány nizozemskou vládou na základě čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF.

30.

Zadruhé podotýkám, že vedle tohoto konkrétního předmětu žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce by určitý zájem mohly nicméně vzbudit i další otázky související s projednávanou věcí nebo použitelnými právními předpisy, které předkládající soud nepoložil. Tak je tomu v případě otázky týkající se časové působnosti nařízení o ENRF, nebo také otázky týkající se lhůt, které jsou pro organizace producentů stanoveny v prováděcím nařízení (EU) č. 1418/2013 ( 12 ).

31.

Pokud jde totiž o časové podmínky použití nařízení o ENRF, je třeba uvést, že toto nařízení mělo doplnit nařízení o společné organizaci trhů a nařízení o SSR, která stanoví obecné podmínky financování z evropských fondů. Tato nařízení byla vyhlášena v prosinci 2013 za účelem jejich použití od 1. ledna 2014. Nařízení o ENRF nebylo vyhlášeno ve stejnou dobu, nýbrž v květnu 2014, a bylo v něm stanoveno, že se použije od 1. ledna 2014 ( 13 ). Je nesporné, že zpětná účinnost tohoto nařízení může ze své povahy způsobovat problémy při koordinaci různých použitelných ustanovení, a zejména při koordinaci ustanovení unijního a vnitrostátního práva.

32.

Tyto problémy se prohloubily z důvodu lhůt stanovených v čl. 2 odst. 1 prováděcího nařízení č. 1418/2013. Podle tohoto ustanovení totiž organizace producentů, které byly uznány před 1. lednem 2014, musely příslušným orgánům předložit své první plány produkce a uvádění produktů na trh do konce února 2014, tedy ještě před vyhlášením nařízení o ENRF. Při neexistenci jasného a koherentního právního rámce by tedy bylo možné si klást otázku ohledně důsledků, které mohou plynout z nedodržení této lhůty organizacemi producentů.

33.

Ať je tomu jakkoli, navzdory důležitosti těchto otázek je třeba poznamenat, že nebyly vzneseny předkládajícím soudem nebo účastníky řízení, a dokonce ani nizozemskou vládou. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že nizozemská vláda na jednání potvrdila, že žádost organizace PO Texel nebyla zamítnuta pro nedodržení lhůty stanovené k předložení plánu produkce a uvádění produktů na trh.

34.

Za těchto podmínek jsem toho názoru, že Soudní dvůr by měl omezit rámec svých úvah na předběžné otázky, jak jsou položeny předkládajícím soudem, tak jak obvykle činí, aby předkládajícímu soudu poskytl striktně užitečnou odpověď.

35.

V důsledku toho navrhuji zaprvé zkoumat nejprve první předběžnou otázku písmena a) a b) a poté třetí předběžnou otázku. Tyto otázky se totiž týkají hmotněprávních podmínek financování požadovaného organizací producentů, které jsou stanoveny v unijním právu a na základě kterých musí být posuzována slučitelnost dotčené vnitrostátní normy. Zadruhé vzhledem k tomu, že tato norma by měla zůstat podle mého názoru nepoužita, vyjádřím se zadruhé k odpovědi, která má být poskytnuta na druhou předběžnou otázku, jež se týká možnosti použít přímo čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF.

A.

K první předběžné otázce

36.

Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu, která má dvě části, je soulad dotčené vnitrostátní normy s nařízeními použitelnými v oblasti poskytování dotací organizacím producentů. Soudní dvůr musí konkrétně rozhodnout o výkladu čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF ve spojení s výkladem čl. 28 odst. 6 nařízení o společné organizaci trhů.

37.

Článek 28 odst. 6 nařízení o společné organizaci trhů, který stanoví obecný rámec činností organizací producentů v rámci SRP, totiž uvádí, že tyto organizace „mohou obdržet finanční podporu na přípravu a plnění plánů produkce a uvádění na trh“ ( 14 ) za podmínek stanovených v budoucím právním aktu, kterým se v roce 2014 stalo nařízení o ENRF.

38.

Nicméně čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF stanoví, že „[E]NRF podporuje přípravu a provádění plánů produkce a plánů uvádění produktů na trh podle článku 28 nařízení [o společné organizaci trhů]“ ( 15 ).

39.

Lze tak konstatovat, že článek 66 nařízení o ENRF byl sepsán odlišným způsobem a až poté, co vstoupilo v platnost nařízení o společné organizaci trhů, jež odkazovalo na zvláštní ustanovení, která stanoví podmínky finanční podpory námořní politiky a politiky rybolovu pro období 2014–2020 ( 16 ), jako nařízení o SSR, upřesňující, že se jedná o nařízení o ENRF ( 17 ).

40.

Z propojení ustanovení použitelných v dané oblasti, jež jsou obsažena v nařízení o SSR, nařízení o společné organizaci trhů a nařízení o ENRF, která jsou všechna použitelná od 1. ledna 2014, mohou prima facie vyplývat rozpory. Nicméně s ohledem na jejich strukturu a jejich časovou posloupnost může být jakákoli pochybnost týkající se jejich výkladu rozptýlena.

41.

Nejprve je totiž třeba poznamenat, že tyto rozdíly ve znění plynou z vypracování obecných norem, které byly a posteriori doplněny normami zvláštními. Z jasného znění čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF – které je tedy s ohledem na čl. 28 odst. 6 nařízení o společné organizaci trhů lex specialis a lex posterior – vyplývá, že unijní normotvůrce vyjádřil konkrétní úmysl vytvořit zvláštní pravidlo pro financování plánů produkce a uvádění produktů na trh, které restriktivněji vymezuje prostor pro uvážení, který je obvykle přiznán členským státům v případě sdíleného řízení fondů ESI ( 18 ).

42.

Dále je třeba uvést, že analýza různých jazykových verzí čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF a srovnání tohoto ustanovení s ostatními články tohoto nařízení tento závěr potvrzují.

43.

Jak totiž předkládající soud správně uvedl, v německé, anglické, italské, nizozemské a švédské verzi čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF je stanoveno, že ENRF „podporuje“ přípravu a provádění plánů produkce a uvádění produktů na trh. Tak je tomu i v jiných jazykových verzích, například ve španělské, české, francouzské, polské nebo portugalské. Naproti tomu podle čl. 68 odst. 1 tohoto nařízení ENRF „může podporovat“ opatření pro uvádění produktů rybolovu a akvakultury na trh.

44.

Tento rozdíl ve znění není v nařízení o ENRF ojedinělý. Jako příklad totožného imperativního znění lze uvést článek 58, čl. 77 odst. 1 a čl. 89 odst. 1 nařízení o ENRF, zatímco pouhá možnost financování je stanovena ve větším množství článků, jako jsou mimo jiné čl. 48 odst. 3, čl. 54 odst. 1 a čl. 67 odst. 1 tohoto nařízení.

45.

Je zjevné, že tyto rozdíly ve znění nejsou náhodné, ale vyplývají ze skutečné volby unijního normotvůrce, pokud jde zejména o čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF.

46.

V tomto ohledu je vhodné připomenout historii přípravných legislativních prací na tomto nařízení. Potvrzují závěr o jasném úmyslu unijního zákonodárce stran tohoto článku. I když Komise navrhla formulaci, podle které „[E]NRF může podporovat“ ( 19 ), dal Evropský parlament přednost tomu, aby byla tato formulace nahrazena výrazem „[E]NRF podporuje“, aby tak bylo zaručeno, že na přípravu a provádění plánů produkce a uvádění produktů na trh bude poskytnuta podpora z ENRF ( 20 ).

47.

Konečně je třeba poznamenat, že skutečnost, že unijní normotvůrce zvolil toto znění, je v souladu se systémem financování, který zavedl v rámci SRP, a s cílem, který sleduje.

48.

V tomto ohledu je třeba vzít v úvahu povinnost organizací producentů přijmout plány produkce a uvádění produktů na trh ( 21 ) a neprodleně je provést ( 22 ). Předkládající soud se na tuto skutečnost dotazuje Soudního dvora v první otázce písm. b), která doplňuje první otázku písm. a). V takovém kontextu je totiž logické, že organizace producentů mohou v této fázi jejich účasti na uskutečňování cílů nové SRP, ke které byly vybídnuty od 1. ledna 2014, počítat s finanční podporou.

49.

Co se týče cíle sledovaného poskytováním finanční podpory z ENRF, je třeba zdůraznit, že různá ustanovení týkající se financování přípravy a provádění plánů produkce a uvádění produktů na trh jsou odůvodněna klíčovou úlohou organizací producentů ( 23 ). Tyto organizace jsou speciálně pověřeny těmito opatřeními za účelem účasti na provádění SRP, která „[má zajistit], aby činnosti v oblasti rybolovu a akvakultury přispívaly k dlouhodobé environmentální, hospodářské a sociální udržitelnosti“ a „přispívá ke strategii Evropa 2020 [ ( 24 )] pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“ ( 25 ).

50.

Význam přípravy a provádění těchto plánů je podpořen tím, že tato zvláštní podpora se za tímto účelem poskytuje pouze organizacím producentů, což se významně liší od financování na základě jiných fondů ESI ( 26 ), a dále tím, že členské státy mohou po schválení těchto plánů poskytnout zálohu ve výši 50 % finanční podpory z ENRF ( 27 ).

51.

V důsledku toho je třeba vzít v úvahu, že unijní normotvůrce tím, že stanovil, že organizace producentů musí připravit plány produkce a uvádění produktů na trh, zakotvil jejich účinné přispění k plnění úkolu obecného zájmu, což logicky odůvodňuje povinnost členských států převzít část jejich výdajů.

52.

Ze všech těchto důvodů mám za to, že na základě čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF je dotčená zásada financování dodržena. Vzhledem k tomu, že takové právo udělil unijní normotvůrce, zákonodárce členského státu nemůže dotyčným osobám toto právo výslovně či opomenutím odejmout. Z toho plyne, že vnitrostátní právní předpisy, které by zakládaly takové účinky, by byly neslučitelné s čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF.

53.

V důsledku toho navrhuji Soudnímu dvoru, aby na první předběžnou otázku písm. a) a b) odpověděl, že čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby taková právní úprava členského státu, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, nestanovila financování přípravy a provádění plánů produkce a uvádění produktů na trh, jež jsou uvedeny v článku 28 nařízení o společné organizaci trhů, z ENRF, pokud jde o výdaje vynaložené po 1. lednu 2014.

B.

K třetí předběžné otázce

54.

Cílem této otázky je určit, zda uskutečnění plánů v době podání žádosti o dotaci na jejich přípravu a provádění může navzdory zásadě spolufinancování plynoucí z čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF odůvodnit, že poskytnutí finanční podpory je odepřeno s odvoláním na vyloučení stanovená v čl. 65 odst. 6 nařízení o SSR.

55.

Ve své odpovědi bych mohl opět pouze odkázat na zásadu lex specialis derogat legi generali ( 28 ). Zvláštní podmínky pro poskytnutí dotací podle čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF totiž neumožňují použít obecná pravidla, která upravují financování z jiných fondů ESI. Rád bych nicméně doplnil argumenty systémové povahy.

56.

Zaprvé je logické, že organizacím producentů nelze nejprve uložit povinnost provést neprodleně jejich plány v souladu s nařízením o ENRF a následně jim odepřít jakékoli financování – v projednávaném případě po dobu jednoho roku – na základě obecného ustanovení nařízení o SSR, a sice čl. 65 odst. 6 tohoto nařízení, který stanoví, že nelze „[poskytnout] podpor[u] z fondů ESI [pro operaci] fyzicky dokončen[ou] nebo plně proveden[ou]“ dříve, než je předložena žádost o financování.

57.

Zadruhé lze uvést také další argumenty, které vycházejí z plánování SRP finančně podporovaného z ENRF v rámci sdíleného řízení s členskými státy ( 29 ).

58.

Příprava a provádění plánů produkce a uvádění produktů na trh jsou součástí celkového programu pro období 2014–2020, a sice operačního programu, za který je členský stát odpovědný po jeho schválení Komisí ( 30 ).

59.

Toto pojetí provádění SRP odůvodňuje, aby výdaje byly způsobilé až poté, co členské státy schválí výroční zprávu o činnosti organizací producentů ( 31 ).

60.

Z toho podle mého názoru jasně vyplývá, že až provedení plánu, a to nejen skutečné, ale i uspokojivé z hlediska cílů sledovaných v rámci SRP, organizacím producentů umožňuje žádat o finanční podporu.

61.

Konkrétně to tedy znamená, že na základě výdaje vynaloženého organizací producentů v roce 2014 lze podat žádost o finanční podporu až v roce 2015, tedy po schválení výroční zprávy této organizace.

62.

Pokud by tedy měl být přijat výklad podporovaný nizozemskou vládou, vedl by k nesoudržnému výsledku, a sice k tomu, že by během dotčeného období bylo jakékoli financování neúčinné.

63.

Z důvodu lhůty v délce minimálně jednoho roku, která plyne ode dne vynaložení výdajů do dne, kdy je přezkoumáno odůvodnění těchto výdajů, unijní normotvůrce stanovil, že členský stát může poskytnout zálohu ve výši 50 % finanční podpory ( 32 ). V tomto případě je rovněž a contrario možné si klást otázku, jaké by byly účinky na tuto poskytnutou zálohu v případě, že by dokončení provádění plánu pro daný rok mělo vést k zániku jakéhokoli nároku na financování.

64.

Ze všech těchto skutečností dovozuji, že z důvodu zvláštních podmínek pro poskytnutí dotací z ENRF pro víceleté plány je vyloučeno použít obecná pravidla, kterých se dovolává nizozemská vláda a která upravují financování z jiných evropských fondů.

65.

Za těchto podmínek Soudnímu dvoru navrhuji, aby na třetí předběžnou otázku odpověděl, že čl. 65 odst. 6 nařízení o SSR musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby byla na základě čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF poskytnuta finanční podpora pro výdaje vynaložené po 1. lednu 2014 v souvislosti s přípravou a prováděním plánu produkce a uvádění produktů na trh v případě, že žádost o podporu byla podána poté, co byl plán produkce a uvádění produktů na trh připraven i proveden.

66.

Mimoto s ohledem na druhý argument uplatněný ministrem na podporu potvrzení jeho rozhodnutí, kterým byla zamítnuta žádost o dotaci ( 33 ), by Soudní dvůr měl podle mého názoru poskytnout doplňující upřesnění za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu.

67.

Vyvstává totiž otázka, zda se žádost o podporu může týkat výdaje vynaloženého dříve, než byl operační program, který vypracoval členský stát, schválen Komisí ( 34 ). Tak je tomu v projednávané věci, jelikož PO Texel žádá o poskytnutí financování pro rok 2014, zatímco operační program, který nizozemské orgány předložily v říjnu 2014, byl Komisí schválen dne 25. února 2015.

68.

Odpověď na tuto otázku podle mého názoru poskytuje čl. 65 odst. 2 nařízení o SSR, který neodkazuje na datum schválení operačního programu, ve spojení s článkem 130 nařízení o ENRF, který stanoví, že se toto nařízení použije ode dne 1. ledna 2014.

69.

Mimoto vzhledem k neexistenci zvláštního ustanovení v nařízení o ENRF z čl. 65 odst. 2 nařízení o SSR rovněž vyplývá, že období, od kterého mohou být výdaje podporovány z ENRF, začíná dne 1. ledna 2014.

70.

První vnitrostátní ustanovení ze dne 25. srpna 2016, která stanovila možnost požádat o finanční podporu výlučně na přípravu plánu uvádění produktů na trh, a to až od 29. srpna 2016, nejsou proto podle mého názoru slučitelná s čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF ani s čl. 65 odst. 2 nařízení o SSR.

71.

Na závěr mé analýzy týkající se slučitelnosti dotčené vnitrostátní právní úpravy s unijním právem bych chtěl v obecnější rovině zdůraznit, v jakém duchu by mělo být toto právo podle mého názoru uplatňováno, a to s ohledem na zvláštnosti úkolů uložených organizacím producentů, které jsou zohledněny při jejich financování z ENRF.

72.

Jak jsem již totiž uvedl ( 35 ), je třeba zohlednit, že ustanovení relevantní v projednávané věci jsou výsledkem legislativní techniky, která zdaleka není dokonalá. Zejména je třeba mít na paměti, že unijní normotvůrce přijal nařízení o ENRF opožděně. Kromě toho členské státy rovněž provedly ustanovení unijního práva s určitým zpožděním z důvodu vyhlášení dotčených evropských právních předpisů jen pár dní před jejich vstupem v platnost ( 36 ). Mimoto tento evropský právní rámec, kterým se provádí SRP, nejenom že stanovil velmi krátké lhůty, ale také nebyl vždy zcela jasný.

73.

Domnívám se proto, že v důsledku tohoto kontextu by vnitrostátní i evropské orgány měly zaujmout přístup, který nebude přehnaně přísný, pokud jde o výklad a uplatnění dotčených ustanovení. Považuji totiž za odůvodněné uplatňovat tato ustanovení shovívavým a rozumným způsobem, což by bylo zcela v souladu s cílem sledovaným unijním normotvůrcem, a sice podněcovat organizace producentů, aby vyvíjely iniciativu v rámci SRP prováděné od 1. ledna 2014, spíše než je odrazovat.

C.

K druhé předběžné otázce

74.

Přezkum druhé předběžné otázky předpokládá, že Soudní dvůr dospěje k závěru, jak to navrhuji z důvodů uvedených výše, že vnitrostátní norma, která vylučuje právo organizací producentů žádat o finanční podporu z ENRF pro výdaje vynaložené od roku 2014, musí zůstat nepoužita. V takovém případě musí být poskytnuta odpověď na tuto druhou předběžnou otázku, jejímž cílem je určit, zda čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF může představovat právní základ pro poskytnutí finanční podpory pro tyto výdaje na vnitrostátní úrovni.

75.

Nejprve je třeba objasnit význam a rozsah této předběžné otázky.

76.

Jednak je třeba konstatovat, že předkládající soud použil v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce výraz „rechtsgrondslag“. Rovněž výslovně odkázal na čl. 4:23 odst. 1 obecného zákona o správním právu ( 37 ). Bylo by tedy možné mít za to, že předkládající soud se Soudního dvora táže, zda čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF může představovat dostatečný právní základ pro to, aby byla správnímu orgánu uložena povinnost poskytnout dotaci, ačkoli odpovídající právní základ ve vnitrostátním právu neexistuje a byl by požadován na základě čl. 4:23 odst. 1 obecného zákona o správním právu.

77.

Dále je třeba uvést, že žádost vnitrostátního soudu o výklad může být v širší perspektivě rovněž chápána tak, že se týká přímého účinku čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF ve smyslu judikatury Soudního dvora.

78.

Odpověď na otázku předkládajícího soudu, v prvním zvažovaném pojetí, nečiní přinejmenším z hlediska judikatury Soudního dvora ( 38 ) zvláštní obtíže. Podle čl. 288 druhého pododstavce SFEU je nařízení „závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech“ ( 39 ). Mimoto z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že povinnost uplatnit, a to i bez návrhu, ustanovení unijního práva, pokud splňují podmínky požadované k tomu, aby zakládala přímý účinek ( 40 ), navzdory existenci vnitrostátních ustanovení, která jsou s nimi v rozporu, nemají pouze vnitrostátní soudy, ale rovněž všechny státní orgány, včetně správních orgánů ( 41 ).

79.

Pokud jde o přímý účinek čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF, který by mohl být předmětem druhé předběžné otázky v širším smyslu, je téměř nezpochybnitelné, že jeho cílem je přiznat organizacím producentů právo na finanční podporu. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že takové právo, které mohou vykonávat tyto organizace, je v čl. 66 odst. 1 tohoto nařízení stanoveno nejen jasně a přesně, ale i bezpodmínečně v tom smyslu, že poskytnutí financování nepodléhá uvážení vnitrostátních nebo evropských orgánů. V souladu s judikaturou Soudního dvora ( 42 ) tedy splňuje podmínky pro to, aby zakládalo přímý účinek.

80.

Nesdílím tedy názor Komise, že na základě čl. 4 odst. 4 nařízení o SSR může být žádost o finanční podporu zamítnuta již z důvodu neexistence vnitrostátního ustanovení, které by upravovalo výkon tohoto práva nebo bylo základem pro vynaložení výdajů. Je totiž vyloučeno, aby uznání práva, které unijní právo přiznává jednotlivcům, mohla bránit lhůta, ve které členský stát stanoví postup k zajištění účinnosti tohoto práva ( 43 ).

81.

Je tedy zřejmé, že čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF zaručuje organizacím producentů poskytnutí dotace na podporu přípravy a provádění dotčených plánů produkce a uvádění produktů na trh. Toto ustanovení představuje v tomto smyslu dostatečný právní základ pro nizozemské orgány, aby poskytly takovou dotaci, nebo rovněž ustanovení, kterého se organizace producentů mohou přímo dovolávat před správními orgány a vnitrostátním soudem.

82.

Tento dílčí závěr však vyvolává následující důležitou otázku: považujeme-li za prokázané, že čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF představuje právní základ nároku na finanční opatření podpory, kterého se mohou organizace producentů domáhat před nizozemskými orgány, je třeba ještě určit konkrétní výsledek výkonu tohoto práva v dané situaci. Jinými slovy, prozaicky vyvstává následující otázka: čeho se mohou organizace producentů konkrétně domáhat? Nebo také ještě jasněji, jaké výše nebo procenta nákladů musí dosahovat financování, na které mají nárok?

83.

Za účelem odpovědi na tuto otázku je třeba posoudit, v jakém rozsahu čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF umožňuje nad rámec již učiněného zjištění o tom, že organizace producentů mají nárok na získání dotace, určit výši dotace, která má být poskytnuta.

84.

Článek 66 odst. 1 tohoto nařízení sám o sobě neumožňuje rozhodnout o výši dotace, která má být poskytnuta. Z jeho znění totiž vyplývá, že toto ustanovení pouze velmi obecně uvádí zásadu financování. Článek 66 odst. 1 uvedeného nařízení musí být proto kombinován s ostatními ustanoveními téhož nařízení.

85.

Článek 66 odst. 2 nařízení o ENRF tak stanoví, že způsobilost výdajů podléhá schválení výroční zprávy o činnosti organizace producentů vnitrostátním orgánem příslušným k přezkumu žádosti o dotaci. Některé konkrétní podmínky jsou uvedeny v čl. 66 odst. 3 tohoto nařízení. Toto ustanovení sice stanoví maximální výši přiznané dotace, avšak není stanoven minimální základ.

86.

Výklad dotčených ustanovení ve vzájemném spojení proto může vést pouze k tomu, že je v této oblasti uznán prostor správních orgánů pro uvážení. Tato volnost nicméně není naprosto neomezená. Jak jsem již zdůraznil v předchozích bodech tohoto stanoviska, čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF obsahuje minimální záruku, nebo „tvrdé jádro“, které musí být každopádně členskými státy provedeno ( 44 ): není možné, aby organizace producentů neobdržely podporu na přípravu a provádění plánů produkce a uvádění produktů na trh.

87.

Tato finanční podpora, na kterou mají organizace producentů nárok, tedy musí být přiměřená povaze a významu povinností, které mají organizace producentů v rámci SRP. Jinými slovy, výše podpory nemůže být tak nízká, aby byl odstraněn zamýšlený podněcující účinek této podpory na činnosti těchto organizací. Z důvodů soudržnosti a rovného zacházení a za účelem zabránění narušení dotčených trhů nemůže být výše podpory nezávislá na výši podpory, která byla později stanovena orgány pro zbývající část období 2014–2020.

88.

Jsem ovšem toho názoru, že Soudnímu dvoru nepřísluší v kontextu projednávané věci zacházet dále, neboť tím by ve skutečnosti zbavil vnitrostátní orgány prostoru pro uvážení, který jim nařízení o ENRF přiznává v mezích v něm stanovených.

89.

To však neznamená, že se na uplatňování zásad vyplývajících z nařízení o ENRF vnitrostátními orgány nevztahuje žádná kontrola. Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že normy unijního práva ponechávají členským státům prostor pro uvážení, nevylučuje, že může být s ohledem na tyto normy ověřeno, zda tyto státy svůj prostor pro uvážení nepřekročily ( 45 ).

90.

Mimoto je rovněž zřejmé, že porušení pravidel stanovených v tomto nařízení by mohlo vést – jsou-li splněny podmínky stanovené v judikatuře Soudního dvora – k žalobě na určení mimosmluvní odpovědnosti dotyčného členského státu ( 46 ).

91.

Ze všech těchto skutečností vyplývá, že na druhou předběžnou otázku lze odpovědět, že čl. 66 odst. 1 nařízení o ENRF přiznává organizacím producentů právo požadovat finanční podporu z ENRF pro výdaje vynaložené za účelem vypracování plánu produkce a uvádění produktů na trh od 1. ledna 2014. Dotyčnému členskému státu tedy přísluší ověřit, zda je splněna podmínka pro poskytnutí požadované podpory podle čl. 66 odst. 2 tohoto nařízení, a určit výši spolufinancování v rámci prostoru pro uvážení, který má tento stát k dispozici, v souladu s čl. 66 odst. 3 uvedeného nařízení.

V.

Závěry

92.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené College van Beroep voor het bedrijfsleven (Odvolací soud pro správní spory v hospodářské oblasti, Nizozemsko) takto: