EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Strasbourg den 26.11.2024
COM(2024) 726 final
Rekommendation till
RÅDETS REKOMMENDATION
om godkännande av Sveriges nationella medelfristiga finans- och strukturpolitiska plan
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Strasbourg den 26.11.2024
COM(2024) 726 final
Rekommendation till
RÅDETS REKOMMENDATION
om godkännande av Sveriges nationella medelfristiga finans- och strukturpolitiska plan
Rekommendation till
RÅDETS REKOMMENDATION
om godkännande av Sveriges nationella medelfristiga finans- och strukturpolitiska plan
EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 121,
med beaktande av förordning (EU) 2024/1263, särskilt artikel 17,
med beaktande av kommissionens rekommendation, och
av följande skäl:
ALLMÄNNA ÖVERVÄGANDEN
(1)Ett reformerat EU-ramverk för ekonomisk styrning trädde i kraft den 30 april 2024. De mest centrala delarna av EU:s reformerade ramverk för ekonomisk styrning utgörs av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1263 om en effektiv samordning av den ekonomiska politiken och om multilateral budgetövervakning 1 , tillsammans med den ändrade förordningen (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott, 2 och det ändrade rådsdirektivet 2011/85/EU om krav på medlemsstaternas budgetramverk 3 . Syftet med ramverket är att säkerställa en hållbar offentlig skuldsättning och en hållbar och inkluderande tillväxt genom reformer och investeringar. Ramverket främjar nationellt ägarskap och har en medelfristig inriktning, i kombination med ett effektivt och enhetligt säkerställande av regelefterlevnad.
(2)I centrum för det nya ramverket för ekonomisk styrning står de nationella medelfristiga finans- och strukturpolitiska planer som medlemsstaterna lämnar in till rådet och kommissionen. Planerna ska uppfylla två mål: dels i) säkerställa att den offentliga skulden senast vid anpassningsperiodens slut följer en sannolikt nedåtgående bana eller ligger kvar på en sund nivå och att det offentliga underskottet minskas till, och ligger kvar på, en nivå under referensvärdet på 3 % av BNP på medellång sikt, dels ii) säkerställa det faktiska genomförandet av reformer och investeringar för att hantera de främsta utmaningar som fastställts inom ramen för den europeiska planeringsterminen och svara mot EU:s gemensamma prioriteringar. Varje plan ska därför innehålla ett medelfristigt åtagande om en nettoutgiftsbana 4 som i praktiken fastställer en budgetrestriktion under planens löptid, dvs. fyra eller fem år (beroende på valperiodens normala längd i medlemsstaten). Planen ska dessutom redogöra för hur den berörda medlemsstaten kommer att säkerställa det faktiska genomförandet av reformer och investeringar för att hantera de främsta utmaningar som fastställts inom ramen för den europeiska planeringsterminen, särskilt i de landsspecifika rekommendationerna (inbegripet, i tillämpliga fall, utmaningar i samband med förfarandet vid makroekonomiska obalanser) och hur medlemsstaten kommer att svara mot unionens gemensamma prioriteringar. Perioden för finanspolitisk anpassning löper över fyra år och kan förlängas med upp till tre år om medlemsstaten åtar sig att genomföra ett antal relevanta reformer och investeringar som uppfyller kriterierna i förordning (EU) 2024/1263.
(3)När planen har lämnats in ska kommissionen bedöma om den uppfyller kraven i förordning (EU) 2024/1263.
(4)Rådet ska därefter, på kommissionens rekommendation, anta en rekommendation för att ange den berörda medlemsstatens nettoutgiftsbana och, i tillämpliga fall, godkänna de reform- och investeringsåtaganden som ligger till grund för en förlängning av perioden för finanspolitisk anpassning.
ÖVERVÄGANDEN RÖRANDE SVERIGES NATIONELLA MEDELFRISTIGA FINANS- OCH STRUKTURPOLITISKA PLAN
(5)Den 11 oktober 2024 lämnade Sverige in sin nationella medelfristiga finans- och strukturpolitiska plan till rådet och kommissionen. Det skedde sedan en förlängning av den tidsfrist som anges i artikel 36 i förordning (EU) 2024/1263 överenskommits med kommissionen med anledning av de skäl som Sverige uppgett.
Förfarande före inlämnande av planen
(6)Före inlämnandet av planen begärde Sverige teknisk information 5 , vilken kommissionen lämnade den 21 juni 2024 och offentliggjorde den 11 oktober 2024 6 . Den tekniska informationen visar vilken nivå det strukturella primärsaldot måste ligga på 2028 för att på medellång sikt säkerställa ett offentligt underskott under 3 % av BNP och en offentlig skuld under 60 % av BNP i ett läge där inga ytterligare budgetåtgärder vidtas efter den fyraåriga anpassningsperioden. Medellång sikt definieras här som en tioårsperiod efter anpassningsperiodens slut. Teknisk information har utarbetats och översänts till medlemsstaterna utifrån två scenarier: dels ett scenario med överensstämmelse med skyddsmekanismen för underskottsresiliens 7 , i enlighet med artikel 9.3 i förordning (EU) 2024/1263, dels ett scenario utan denna skyddsmekanism. Den tekniska informationen för Sverige visar att det strukturella primärsaldot, för att följa gällande finanspolitiska regler under en anpassningsperiod på fyra år och på grundval av kommissionens antaganden, bör uppgå till minst –1,8 % av BNP vid anpassningsperiodens slut (2028; scenario utan skyddsmekanismen för underskottsresiliens) såsom framgår av tabell 1. För kännedom bör påpekas att om även skyddsmekanismen för underskottsresiliens beaktas bör det strukturella primärsaldot uppgå till minst –0,8 % av BNP vid anpassningsperiodens slut (2028). För Sverige, som kan begära teknisk information, är skyddsmekanismen för underskottsresiliens dock inte obligatorisk.
Tabell 1: Kommissionens tekniska information till Sverige
|
Anpassningsperiodens slutår |
2028 |
|
Minimivärde för det strukturella primärsaldot (% av BNP), scenario utan skyddsmekanismen för underskottsresiliens |
–1,8 |
|
Endast för kännedom: Minimivärde för det strukturella primärsaldot (% av BNP), scenario med skyddsmekanismen för underskottsresiliens |
–0,8 |
Källa: Kommissionens beräkningar.
(7)Sverige och kommissionen förde i enlighet med artikel 12 i förordning (EU) 2024/1263 en teknisk dialog i augusti 2024. Dialogen handlade främst om den nettoutgiftsbana som Sverige förutser som en övre gräns som Sverige åtar sig att inte överskrida och dess underliggande antaganden (särskilt utgångsläget 2024 och den potentiella BNP-tillväxten på medellång sikt), samt om de reformer och investeringar som planeras för att hantera de främsta utmaningar som fastställts inom ramen för den europeiska planeringsterminen och svara mot unionens gemensamma prioriteringar om en rättvis grön och digital omställning, social och ekonomisk resiliens, energitrygghet och uppbyggnad av försvarsförmågor.
(8)Det finns inga uppgifter i den plan som Sverige lämnat in om att en samrådsprocess med inhemska intressenter ägt rum innan den lämnades in.
(9)Planen lades fram för riksdagen den 1 oktober 2024. Den antogs därefter av regeringen den 10 oktober 2024.
Andra tillhörande förfaranden
(10)Den 19 juni 2024 konstaterade kommissionen att Sverige har makroekonomiska obalanser. Sverige uppvisar i synnerhet sårbarheter vad gäller bostadsmarknaden och hushållens höga skuldsättning som fortfarande är relevanta, och de politiska åtgärderna för att tackla dem har varit begränsade 8 .
(11)Den 21 oktober 2024 riktade rådet ett antal landsspecifika rekommendationer till Sverige inom ramen för den europeiska planeringsterminen 9 .
SAMMANFATTNING AV PLANEN OCH KOMMISSIONENS BEDÖMNING
(12)Kommissionen gjorde på grundval av artikel 16 i förordning (EU) 2024/1263 följande bedömning av planen:
Bakgrund: Makroekonomiska och offentligfinansiella förhållanden och utsikter
(13)Den ekonomiska aktiviteten i Sverige sjönk med 0,3 % under 2023 till följd av att hushållens konsumtion och de fasta investeringarna minskat markant. Enligt kommissionens höstprognos 2024 förväntas ekonomin växa med 0,3 % 2024 till följd av en återhämtning i inhemsk efterfrågan som gynnas av sjunkande inflation och lägre räntor. Under 2025 förväntas BNP i fasta priser öka med 1,8 % i takt med att återhämtningen i inhemsk efterfrågan förväntas börja ta fart. Under 2026 förväntas BNP i fasta priser öka med 2,6 % i ett läge där den ekonomiska tillväxten ser ut att bli brett baserad. Under prognosperioden förväntas den potentiella BNP-tillväxten förbli mestadels stabil, med en försiktigt uppåtgående trend. Arbetslösheten uppgick till 7,7 % 2023 och beräknas av kommissionen uppgå till 8,5 % 2024, 8,4 % 2025 och 7,8 % 2026. Inflationen (BNP-deflatorn) beräknas sjunka från 6,1 % 2023 till 2,3 % 2024 och uppgå till 1,4 % 2025 och 1,3 % 2026.
(14)När det gäller den offentligfinansiella utvecklingen uppgick Sveriges offentliga underskott 2023 till 0,6 % av BNP. Enligt kommissionens höstprognos 2024 kommer underskottet att uppgå till 1,9 % av BNP 2024, minska till 1,4 % av BNP 2025 och, vid oförändrad politik, uppgå till 0,3 % 2026. Den budgetproposition för 2025 som Sveriges regering överlämnade till riksdagen i september har beaktats i kommissionens höstprognos 2024. Den offentliga skulden uppgick i slutet av 2023 till 31,5 % av BNP. Enligt kommissionens höstprognos 2024 förväntas skuldkvoten öka till 32,8 % av BNP i slutet av 2024, innan den i stort sett stabiliseras kring 32,7 % av BNP i slutet av 2025 och minskar till 31,7 % av BNP i slutet av 2026. Kommissionens prognos för de offentliga finanserna beaktar bara politiska åtaganden i de medelfristiga planerna om de underbyggs av specificerade konkreta politiska åtgärder som är trovärdigt aviserade och tillräckligt detaljerade.
Nettoutgiftsbana och huvudsakliga makroekonomiska antaganden i planen
(15)Sveriges nationella medelfristiga finans- och strukturpolitiska plan omfattar perioden 2025–2028 och visar en finanspolitisk anpassning över fyra år.
(16)Planen innehåller all information som krävs enligt artikel 13 i förordning (EU) 2024/1263, med undantag för information om samråd med inhemska intressenter före inlämnande, vilket är ett krav enligt artikel 13 g vi i förordning (EU) 2024/1263.
(17)I planen anges att nettoutgiftsbanan (i tabell 2 nedan) sätter en övre gräns för tillväxten av nettoutgifterna på 4,4 % under 2025–2028 som myndigheterna åtar sig att inte överskrida. Den tekniska informationen (som grundas på antagandet om en linjär anpassningsbana) överensstämmer med en genomsnittlig nettoutgiftsökning på 4,5 % under anpassningsperioden (2025–2028). Den övre gränsen för nettoutgiftsbanan i planen uppges leda till ett strukturellt primärsaldo på –1,8 % av BNP i slutet av anpassningsperioden (2028). Detta motsvarar den miniminivå för det strukturella primärsaldot på –1,8 % av BNP 2028 som kommissionen angav i den tekniska informationen den 21 juni 2024 10 . I planen antas den potentiella BNP-tillväxten ligga kvar på en ganska stabil nivå kring 1,7 % under planens löptid. I planen förväntas dessutom en minskning av tillväxten i BNP-deflatorn från 2,8 % 2024 till 1,4 % 2025, följt av en gradvis ökning till 1,8 % fram till 2028.
Tabell 2: Nettoutgiftsbana och huvudsakliga antaganden i Sveriges plan
|
|
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
Genomsnitt under planens giltighetstid 2025–2028 |
|
Nettoutgiftsökning
|
6,4 |
4,0 |
4,4 |
4,4 |
4,6 |
4,4 |
|
Nettoutgiftsökning
|
6,4 |
10,7 |
15,5 |
20,6 |
26,1 |
e.t. |
|
Potentiell BNP-tillväxt (%) |
1,4 |
1,6 |
1,8 |
1,7 |
1,8 |
1,7 |
|
Inflation (tillväxt i BNP-deflatorn) (%) |
2,8 |
1,4 |
1,6 |
1,7 |
1,8 |
1,6 |
Källa: Sveriges medelfristiga finans- och strukturpolitiska plan och kommissionens beräkningar.
Konsekvenser av planens nettoutgiftsåtaganden för den offentliga skulden
(18)Om nettoutgiftsbanan i planen och de underliggande antagandena materialiseras kommer den offentliga skulden enligt planen att gradvis öka från strax under 33 % av BNP 2024 till 36,2 % av BNP i slutet av anpassningsperioden 2028, såsom framgår av tabell 3. Enligt planen förväntas skuldkvoten fortsätta att öka på medellång sikt (dvs. fram till 2038) efter anpassningen och uppgå till 51,3 % av BNP 2038.
Tabell 3: Utveckling för offentlig skuld och offentligt saldo i Sveriges plan
|
|
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2038 |
|
Offentlig skuld (% av BNP) |
31,5 |
32,7 |
33,3 |
34,0 |
34,9 |
36,2 |
51,3 |
|
Offentligt saldo (% av BNP) |
–0,6 |
–1,7 |
–1,5 |
–1,6 |
–1,9 |
–2,2 |
–2,9 |
Källa: Sveriges medelfristiga finans- och strukturpolitiska plan
Enligt planen skulle den offentliga skulden alltså ligga kvar under fördragets referensvärde på 60 % av BNP på medellång sikt. Baserat på de politiska åtaganden och makroekonomiska antaganden som görs i planen uppfyller den nettoutgiftsbana som läggs fram i planen därför det krav på skulden som anges i artikel 16.2 i förordning (EU) 2024/1263.
Konsekvenser av planens nettoutgiftsåtaganden för det offentliga saldot
(19)Baserat på planens nettoutgiftsbana och antaganden skulle det offentliga underskottet öka gradvis under anpassningsperioden från 1,5 % 2025 till 2,2 % av BNP 2028. Enligt planen skulle det offentliga underskottet i slutet av anpassningsperioden 2028 alltså inte överstiga referensvärdet på 3 % av BNP. Under tio år efter anpassningsperioden (dvs. fram till 2038) skulle det offentliga underskottet dessutom inte överstiga 3 % av BNP. Baserat på de politiska åtaganden och makroekonomiska antaganden som görs i planen uppfyller den nettoutgiftsbana som läggs fram i planen därför det krav på underskottet som anges i artikel 16.2 i förordning (EU) 2024/1263.
Makroekonomiska antaganden i planen
(20)Planen är baserad på ett antal antaganden som avviker från de antaganden som kommissionen översände till Sverige den 21 juni 2024. I planen används i synnerhet andra antaganden när det gäller sex variabler, närmare bestämt ursprungliga förhållanden 2024, potentiell BNP-tillväxt, BNP-deflatorn, nominell implicit ränta, stockflödesjusteringar och kapitalinkomster. En bedömning av dessa skillnader i antaganden anges nedan. De skillnader i antaganden som har den mest betydande effekten på den genomsnittliga nettoutgiftsökningen anges nedan tillsammans med en bedömning av varje enskild skillnad.
·I planen antas ett lägre strukturellt primärsaldo för 2024, nämligen ett överskott på 0,2 % av BNP, medan kommissionen våren 2024 förväntade sig ett överskott på 0,7 %. Denna reviderade offentligfinansiella ställning och därav följande uppdaterade makroekonomiska förhållanden för 2024 i planen (som överensstämmer med de antaganden som används i Sveriges budget för 2025) återspeglar mer aktuella uppgifter som inte fanns tillgängliga i våras och är något mer gynnsamma än i kommissionens höstprognos 2024. Sammantaget anses detta antagande därför vara vederbörligen motiverat. Beaktat för sig innebär antagandet en lägre gräns för den genomsnittliga utgiftsökningen under anpassningsperioden jämfört med kommissionens antaganden.
·Den potentiella tillväxten under planens löptid är i genomsnitt 0,1 procentenheter högre än kommissionens antagande. Detta beror på mer aktuella utfallsdata än våren 2024, baserade på EU:s gemensamt överenskomna metod. Detta antagande om en något avvikande potentiell tillväxt anses därför vara vederbörligen motiverat. Beaktat för sig innebär antagandet en högre gräns för den genomsnittliga nettoutgiftsökningen under anpassningsperioden jämfört med kommissionens antaganden.
De resterande skillnaderna i antaganden har inte någon betydande inverkan på den genomsnittliga nettoutgiftsökningen jämfört med kommissionens antaganden. Sammantaget leder alla skillnader i antaganden till en lägre genomsnittlig nettoutgiftsökning i planen än den som kan utläsas av den tekniska informationen. Kommissionen kommer att väga in denna bedömning av antagandena i planen i sina framtida bedömningar av om nettoutgiftsbanan följs.
Finanspolitisk strategi i planen
(21)Planen innehåller inte någon vägledande finanspolitisk strategi för att förverkliga planens nettoutgiftsbana, i och med att banan endast är en teknisk gräns som Sverige åtar sig att inte överskrida. Den exakta specificeringen av de relevanta politiska åtgärderna måste bekräftas eller justeras samt kvantifieras i de årliga budgetarna.
Reform- och investeringsavsikter i planen som bidrar till att hantera de främsta utmaningar som fastställts inom ramen för den europeiska planeringsterminen och som svarar mot unionens gemensamma prioriteringar
(22)I planen beskrivs avsikter att genomföra reformer och investeringar för att hantera de främsta utmaningar som fastställts inom ramen för den europeiska planeringsterminen, särskilt i de landsspecifika rekommendationerna (inbegripet de som rör förfarandet vid makroekonomiska obalanser), och för att svara mot EU:s gemensamma prioriteringar. Planen innehåller ett antal reformer och investeringar, men kvantifierar inte de som får ekonomiskt stöd från faciliteten för återhämtning och resiliens.
(23)När det gäller den gemensamma prioriteringen om en rättvis grön och digital omställning, inbegripet de klimatmål som fastställs i förordning (EU) 2021/1119, innehåller planen politiska initiativ som syftar till att hantera denna gemensamma prioritering och relaterade landsspecifika rekommendationer från 2019, 2020, 2022, 2023 och 2024. Planen omfattar framför allt åtgärder som ska främja klimatneutralitet senast 2050, däribland med hjälp av åtgärder och investeringar på klimatområdet samt klimatinvesteringsstöd och klimatpremier (alla landsspecifika rekommendationer som berör den gröna omställningen), medel till den gröna omställningen i norra Sverige (landsspecifika rekommendationer från 2020 och 2021) och förenklade tillståndsprocesser för miljöprövning (landsspecifika rekommendationer från 2022 och 2023). Investeringar för att säkerställa bredbandsuppkoppling i hela Sverige, en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte och utvecklingen av en statlig e-legitimation syftar till att bidra till den digitala omställningen.
(24)När det gäller den gemensamma prioriteringen om social och ekonomisk resiliens, inbegripet den europeiska pelaren för sociala rättigheter, innehåller planen politiska initiativ som ska bidra till denna gemensamma prioritering och svara mot relaterade landsspecifika rekommendationer, inbegripet den landsspecifika rekommendationen i samband med förfarandet vid makroekonomiska obalanser gällande hushållens skuldsättning och bostadsmarknaden, från 2019, 2020, 2022, 2023 och 2024. Initiativen handlar bland annat om incitament till omskolning, tillhandahållande av riktat stöd till långtidsarbetslösa, utbildningsreformer som ska förbättra karriärmöjligheterna för lärare och rektorer, förbättrade utbildningsresultat för sårbara grupper, dock utan att specifikt nämna personer med migrantbakgrund, stöd till vuxenutbildning och lärarutbildning, och åtgärder för att ge kommuner subventioner och kreditgarantier i syfte att stimulera bostadsbyggande och omvandling av lokaler till bostäder.
(25)När det gäller den gemensamma prioriteringen om energitrygghet innehåller planen initiativ som syftar till att hantera denna gemensamma prioritering och relaterade landsspecifika rekommendationer från 2020, 2022, 2023 och 2024, särskilt investeringar i energiproduktion och transmissionsnätet.
(26)När det gäller den gemensamma prioriteringen om försvarsförmågor innehåller planen initiativ som ska tillföra betydande resursförstärkningar till det militära och civila försvaret t.o.m. 2035.
(27)Planen innehåller information om förenlighet och, i tillämpliga fall, komplementaritet med de sammanhållningspolitiska fonderna och med Sveriges återhämtnings- och resiliensplan. Viktiga åtgärder som ingår i återhämtnings- och resiliensplanen är Klimatklivet och Industriklivet, bredbandsutbyggnad samt åtgärder med koppling till REPowerEU som bidrar till den gröna och den digitala omställningen och som kompletterar de angivna åtgärder som hör samman med gemensamma EU-prioriteringar och finansieras via sammanhållningspolitiken. Planen innehåller information om målen för de olika sammanhållningspolitiska fonderna och exempel på åtgärder som de finansierar inom olika sektorer och regioner, däribland glesbebyggda områden med få boende och långa avstånd i norra Sverige.
(28)Planen ger en översikt över Sveriges behov av offentliga investeringar när det gäller EU:s gemensamma prioriteringar. När det gäller de gemensamma prioriteringarna om en rättvis grön och digital omställning, social och ekonomisk resiliens och energitrygghet kommer behoven av investeringar i forskning och innovation att leda till ytterligare utgifter inom planens tidsram som kommer att öka stegvis från 1 miljard SEK 2025 till 6,5 miljarder SEK från och med 2028. Vidare identifieras behov av investeringar med koppling till social och ekonomisk resiliens, energitrygghet och en rättvis grön omställning inom transportinfrastrukturen och inom elproduktion och transmissionsnätet. Behoven av investeringar i energiproduktionen beräknas variera mellan 10 och 140 miljarder SEK per femårsperiod 2020–2040. Planen ska bidra till att tillgodose Sveriges offentliga investeringsbehov vad gäller den gemensamma prioriteringen om energitrygghet med hjälp av nätinvesteringar som beräknas uppgå till 170 miljarder SEK 2020–2031. När det gäller de gemensamma prioriteringarna om social och ekonomisk resiliens och en rättvis grön omställning ska planen bidra till att tillgodose offentliga investeringsbehov som rör transportinfrastruktur, med utgifter på 1 171 miljarder SEK 2026–2037. I planen beskrivs också väsentliga ökningar av de planerade utgifterna för försvar och civilt försvar från 126 miljarder SEK 2024 till 225 miljarder SEK 2035, och en stor andel kommer att utgöras av investeringsutgifter.
Slutsats av kommissionens bedömning
(29)Kommissionen anser sammantaget att Sveriges plan uppfyller kraven i förordning (EU) 2024/1263.
ÖVERGRIPANDE SLUTSATS
(30)På grundval av kommissionens bedömning och i enlighet med artikel 17 i förordning (EU) 2024/1263 bör rådet rekommendera Sverige den nettoutgiftsbana som anges i planen.
HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Sverige att
1.säkerställa att nettoutgiftsökningen inte överstiger de maximala ökningstakter som fastställs i bilaga I till denna rekommendation.
Dessutom uppmanar rådet Sverige att säkerställa det faktiska genomförandet av reformer och investeringar för att hantera de främsta utmaningar som fastställts inom ramen för den europeiska planeringsterminen, särskilt i de landsspecifika rekommendationerna, och unionens gemensamma prioriteringar.
BILAGA I
Maximala ökningstakter för nettoutgifter
(årlig och kumulativ ökningstakt, i nominella termer)
Sverige
|
År |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
|
|
Ökningstakter (%) |
Årlig |
4,0 |
4,4 |
4,4 |
4,6 |
|
Kumulativ* |
10,7 |
15,5 |
20,6 |
26,1 |
|
* Kumulativa ökningstakter beräknas med 2023 som basår.
Utfärdad i Strasbourg den
På rådets vägnar
Ordförande