Ordningens formål er at styre væksten i mælkeproduktionen og muliggøre en strukturel udvikling, der tager hensyn til særlige nationale og regionale produktionsvilkår. Kernen i ordningen er, at der direkte eller indirekte fastsættes kvoter (såkaldte referencemængder) for mælkeproduktionen på de enkelte bedrifter, og at der skal betales en såkaldt tillægsafgift, hvis mælkekvoterne overskrides. Kvoterne fastsættes på grundlag af den produktion, der faktisk har fundet sted i et nærmere bestemt referenceår.

Ordningen indebærer ganske betydelige indgreb i den dispositionsfrihed, der ideelt set bør tilkomme landmændene, og der er knyttet meget væsentlige økonomiske interesser til den. Tilkommer der ikke en bedrift en mælkekvote, kan bedriften ikke benyttes til rentabel mælkeproduktion. Den landmand, der ønsker at etablere sig som mælkeproducent, må erhverve en bedrift, hvortil der er knyttet en mælkekvote.

Der blev imidlertid i 1985 ved en ændring af forordning nr. 857/84 indsat et nyt stk. 4 i artikel 7, der i forbindelse med et forpagtningsforholds ophør bestemmer, at den referencemængde, der svarer til den bedrift, eller del af bedrift, der er omfattet af forpagtningskontrakten, helt eller delvis stilles til rådighed for den afgående forpagter, hvis denne ønsker at fortsætte mælkeproduktionen. Denne regel var begrundet i, at anvendelsen af artikel 7 i visse tilfælde medførte, at der opstod en vanskelig økonomisk og social situation for den afgående forpagter

Se sjette betragtning i pra.-amblcn til Rådets forordning nr. 590/85 af 26.2.1985 (EFT L 68, s. 1) med berigtigelse (EFT L 81, s. 4.

Omvendt er det efter min mening klart, at fællesskabsreglerne ikke hindrer medlemsstaterne i at vedtage regler, hvis formål er at beskytte forpagterens økonomiske interesser i forbindelse med, at mælkekvoterne ved forpagtningsforholdets ophør forbliver knyttet til den bedrift, der forlades.

Loven blev imidlertid ikke givet tilbagevirkende kraft, og den kunne derfor ikke påberåbes af de forpagtere, hvis forpagtning var ophørt mellem mælkekvoteordningens indførelse i april 1984 og de nye reglers ikrafttræden i september 1986. Bostock var således ikke omfattet af erstatningsordningen.

Fællesskabsbestemmelser, der bevirker, at forpagteren ved forpagtningens udløb uden erstatning fratages udbyttet af sin arbejdsindsats og af de investeringer, som han har foretaget i den forpagtede bedrift, er uforenelig med de i fællesskabsretten gældende principper for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder.

Princippet om, at mælkekvoten ved ændringer af ejer- eller brugerforhold følger jorden, er gentaget i forordningens artikel 7, stk. 1. Denne bestemmelse suppleres af en ny bestemmelse i artikel 7, stk. 2, der har følgende indhold:

Såfremt der ikke findes nogen aftale mellem parterne, eller hvis forpagtningskontrakter udløber uden at kunne fornyes på tilsvarende betingelser, eller i situationer, der har tilsvarende retsvirkninger, overdrages de referencemængder, der er til rådighed for de pågældende bedrifter, helt eller delvis til de producenter, der overtager dem, efter bestemmelser, som medlemsstaterne har fastsat eller skal fastsætte, under hensyntagen til parternes legitime interesser.

En tilsvarende pligt til hensyntagen til parternes legitime interesser indeholdes i forordningens artikel 8, der fastlægger regler svarende til dem, der fandtes i artikel 4 i forordning nr. 857/84.

Kommissionen nævnte under den mundtlige forhandling, at disse nye bestemmelser skal ses på baggrund af Wachauf-dommen.

Der er ikke i den foreliggende sag anledning til at tage stilling til retsvirkningerne af de nye bestemmelser. Det må være tilstrækkeligt at fastslå, at der af den nye forordning formentlig kan udledes en ganske vist noget ubestemt pligt for medlemsstaterne til i en situation som den foreliggende at fastsætte regler, der indebærer en hensyntagen til parternes, herunder forpagternes, legitime interesser.

De nye bestemmelser kan efter min mening ikke bruges som et væsentligt fortolkningsbidrag ved afgørelsen af det, der er det afgørende spørgsmål i den foreliggende sag, nemlig om der af de i fællesskabsretten gældende principper for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder kan udledes en positiv pligt for medlemsstaterne til at beskytte forpagternes økonomiske interesser i forbindelse med forpagtningsforholdets ophør. En sådan pligt følger nu så vidt ses udtrykkeligt af en af Rådet udstedt forordning, men det kan ikke heraf sluttes, at pligten ikke allerede kan have været gældende tidligere på grund af fællesskabsrettens almindelige principper for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder. De nye bestemmelser kan være udtryk for, at Rådet har ment, at det var nødvendigt udtrykkeligt at fastslå en sådan forpligtelse for medlemsstaterne, men de kan også blot være udtryk for, at det efter Rådets opfattelse er fundet rigtigt udtrykkeligt at fastslå denne pligt, selv om den allerede måtte følge af fællesskabsrettens almindelige principper.

Domstolen tog stilling til denne opfattelse ved indledningsvis i dommens præmis 17 og 18 at henvise til sin faste praksis, hvorefter grundrettighederne hører til de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskytte, og kort at redegøre for indholdet af de i denne forbindelse relevante grundrettigheder. Den fortsatte i præmis 19 med at fastslå, at fællesskabsbestemmelser, der bevirker, at forpagteren ved forpagtningens udløb uden erstatning fratages udbyttet af sin arbejdsindsats og af de investeringer, som han har foretaget i den forpagtede bedrift, er uforenelige med de i fællesskabsretten gældende principper for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, og at disse principper også er bindende for medlemsstaterne, når disse gennemfører fællesskabsbestemmelserne .... Den redegjorde herefter i præmis 20 og 21 for indholdet af bestemmelserne i artikel 7, stk. 4, og artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 857/84, og fastslog i præmis 22, at de omhandlede fællesskabsbestemmelser giver de kompetente nationale myndigheder den fornødne frihed ved anvendelsen heraf, således at de kan tilgodese principperne om beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, nemlig enten ved at give forpagteren mulighed for at beholde referencemængden helt eller delvis, hvis han ønsker at fortsætte med sin mælkeproduktion, eller ved at yde ham godtgørelse, såfremt han forpligter sig til endeligt at ophøre med en sådan produktion. Den konstaterede herefter i præmis 23: Argumentet om, at der består en modsætning mellem den pågældende lovgivning og kravene om beskyttelse af de grundlæggende rettigheder i fællesskabsretssystemet, kan derfor ikke lægges til grund.

Disse forskelle betyder for en umiddelbar betragtning, at der var større behov for konkret at beskytte Wachauf's interesser, end der er for at beskytte Bostock's interesser.

Forskellene skal dog næppe tillægges afgørende vægt ved besvarelsen af det spørgsmål, der er forelagt i den foreliggende sag. Spørgsmålet vedrører, om der af fællesskabsrettens generelle retsprincipper kan udledes en pligt for medlemsstaterne til at vedtage regler om beskyttelse af forpagternes økonomiske interesser svarende til dem, der fremgår af Agriculture Act 1986, og der synes ikke i Agriculture Act 1986 at være lagt afgørende vægt på de forskelle, der findes mellem Wachaufs og Bostock's situationer.

Generaladvokat Jacobs kommenterede i sit forslag til afgørelse i sagen dette synspunkt på følgende måde: Selv om denne opfattelse eventuelt svarer til hensigterne bag fællesskabslovgivningen, svarer den efter min opfattelse ikke til de økonomiske realiteter. Ser man på en kvotes karakter fra et producentsynspunkt, er det klart, at den i realiteten udgør en slags tilladelse til at producere en vis mængde (mælk) til en mere eller mindre garanteret pris uden at risikere sanktioner (tillægsafgiften. I et marked, der er blevet nærmest lammet ved indførelsen af kvoterne, har en sådan tilladelse nødvendigvis en økonomisk værdi. Værdien viser sig først og fremmest ved en forhøjelse af mælkeproduktionsbedrifternes forpagtnings-værdi og ejendomsværdi. (Punkt 25).

Generaladvokat Jacobs havde forinden fastslået følgende: ... [Det er] efter min opfattelse klart, at princippet om overholdelse af den private ejendomsret altid skal iagttages ved gennemførelsen af mælkekvotelovgivningen ... Denne analyse kan efter min opfattelse anvendes på det immaterielle gode, som en mælkekvote er, idet denne med god ret kan siges at have en egen økonomisk værdi; i overensstemmelse med denne analyse kan der, mener jeg, meget vel forekomme tilfælde, hvor det forhold, at forpagteren definitivt mister udnyttelsen af kvoten og dens værdi ved forpagtningsaftalens udløb, kan anses som en ekspropriationsforanstaltning. (Punkt 24).

Det må kunne lægges til grund, at Domstolen i sin dom i Wachauf-sagen i hvert fald i et vist omfang har lagt samme analyse til grund som den, der fremgår af generaladvokat Jacobs' forslag til afgørelse.

Det må imidlertid også fastslås, at Domstolen har indskrænket sig til at fastslå et generelt princip, hvoraf det efter min mening ikke er muligt uden videre at udlede de nærmere betingelser for, hvornår der skal gives erstatning, og hvilke principper der skal gælde for erstatningsudmålingen.

Dette svarer da også til udtalelser i generaladvokat Jacobs' forslag til afgørelse, hvori det bl. a. anføres: Såfremt den ovenstående analyse er korrekt, kan der forekomme tilfælde, hvor det forhold, at en medlemsstat ikke har indført en økonomisk godtgørelse, indebærer en overtrædelse af princippet om overholdelse af ejendomsretten. (Her fremhævet) (punkt 27), og hvor det i øvrigt udtales: Det påhviler naturligvis den nationale ret i det konkrete tilfælde at afgøre, om og i hvilket omfang der skal tages hensyn til forpagterens interesser i kvoten. Efter min opfattelse bør Domstolen ikke inden for rammerne af denne sag forsøge at præcisere, hvilken slags forhold de nationale retter bør tage i betragtning. (Punkt 30).

Der er da heller ikke i den foreliggende sag rejst tvivl om lovligheden efter fællesskabsretten af de konkret vedtagne regler. Tvisten angår alene, om regler svarende til de i 1986 fastsatte også skulle have været vedtaget for perioden inden 1986-reglernes ikrafttræden.

For det første, at det ikke kan overlades til de nationale myndigheder og domstole at fastlægge det materielle indhold af grundrettigheden. Det er muligt og sandsynligt, at de vil have et vist skøn med hensyn til den nærmere udformning af de regler, der skal beskytte forpagternes interesser, men det må i sidste instans være Domstolen, der fastlægger grænserne for dette skøn — hvilket næppe bliver en helt let opgave.

Dette er imidlertid efter min mening ikke afgørende i den foreliggende sags sammenhæng. En bekræftende besvarelse af det foreliggende spørgsmål ville nemlig i givet fald kunne begrundes med, at Agriculture Act 1986 under alle omstændigheder udgør en tilstrækkelig opfyldelse af den påståede pligt til efter fællesskabsretten at beskytte grundrettighederne, og at det derfor må følge af forbuddet i traktatens artikel 40 mod forskelsbehandling af Fællesskabets producenter, at Agriculture Act 1986's regler også må være gældende for de landmænd, der på grund af lovens ikrafttrædelsestidspunkt ikke direkte har kunnet påberåbe sig lovens bestemmelser.

Dette må afgøres på grundlag af Domstolens almindelige praksis vedrørende de retsvirkninger, de i fællesskabsretten gældende grundrettigheder har i medlemsstaterne.

Der kan være grund til indledningsvis at erindre om, at Domstolen i sin dom af 18. juni 1991 i sag C-260/89, ERT

Sml. I, s. 2925.

for det første, at disse grundrettigheder hører til de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskytte, og

Der kan ligeledes være grund til at erindre om, at Domstolen først og fremmest har haft anledning til fastslå de grundlæggende rettigheder som en integrerende del af fællesskabsretten med henblik på at sikre, at grundrettighederne bliver respekteret af fællesskabsinstitutionerne under udøvelsen af deres beføjelser i henhold til traktaterne. Domstolen, der efter traktatens artikel 164 skal værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af denne traktat, må nødvendigvis sikre, at de grundlæggende rettigheder respekteres af Fællesskabets institutioner. Det er i denne henseende særligt vigtigt, at de i fællesskabsretten gældende grundrettigheder har deres grundlag, ikke alene i internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de senere har tiltrådt, men også i de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne.

Domstolen har fastslået, at medlemsstaternes lovgivning kan vurderes på grundlag af de i fællesskabsretten gældende grundrettigheder i det mindste i to situationer, nemlig for det første i de tilfælde, hvor den nationale lovgivning gennemfører fællesskabsregler (præmis 19 i Wachauf-dommen), og for det andet, men mere indirekte, i de tilfælde, hvor en traktatbestemmelse, der gør undtagelse fra princippet om fri bevægelighed, påberåbes af en medlemsstat med henblik på at retfærdiggøre en restriktion af den frie bevægelighed, der følger af medlemsstatens lovgivning. Den mere indirekte betydning af de i fællesskabsretten gældende grundrettigheder i den sidste gruppe tilfælde følger af det forhold, at Domstolen benytter grundrettighederne til at foretage en indskrænkende eller udvidende fortolkning af de i Traktaten fastsatte undtagelser fra princippet om fri bevægelighed

I præmis 43 i ERT-dommen fastslog Domstolen således: Når en medlemsstat påberåber sig artikel 56 og 66 for at begrunde retsforskrifter, som kan begrænse den frie udveksling af tjenesteydelser, skal denne begrundelse, som er hjemlet i fællesskabsretten, fortolkes i lyset af de almindelige retsgrundsætninger, herunder grundrettighederne.

Domstolen fastslog i sin dom af 25.11.1986 i de forenede sager 201/85 og 202/85, Klcnsch (Sml. s. 3503), at forbuddet mod forskelsbehandling i tTraktatens artikel 40, stk. 3, blot er et særligt udtryk for det generelle lighedsprincip, som udgor et af fællesskabsrettens grundlæggende principper, og at bestemmelsen omfatter alle foranstaltninger vedrorende de fælles markedsordninger, uanset hvilken myndigheder der træffer dem. Den er følgelig bindende for medlemstaterne, når de gennemforer markedsordningen. (Præmis 8 og 9).

Generaladvokat Jacobs har i sit forslag til afgarelse i sag C-168/91, Konstantinidis (endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser), givet udtryk for den opfattelse, at en arbejdstager eller en selvstændig erhvervsdrivende, der gor brug af traktatens artikel 48,52 og 59 med henblik på beskæftigelse eller erhvervsudovelse i en anden medlemsstat, er berettiget til at gå ud fra, at han, lige meget hvor han tager hen for at tjene til livets ophold i Det Europæiske Fællesskab, vil blive behandlet i overensstemmelse med en fælles kodeks af grundlæggende værdier, især de, der er fastsat i den europæiske menneskerettighedskonvention. (Punkt 46). Domstolen undlod i sin dom af 30.3.1993 al tage stilling til dette forslag, der efter min mening er for vidtgående.

Det er med rette, at Kommissionen i sit mundtlige indlæg gav udtryk for, at medlemsstaterne udtrykkeligt er givet et skøn, og at fællesskabslovgivningen i det væsentlige er tavs vedrørende bortforpagteres og forpagteres respektive interesser, således at det overlades til national ret at foretage afvejningen i overensstemmelse med hver enkelt medlemsstats nationale traditioner.

Der er gode grunde til at overlade denne opgave til medlemsstaternes retssystemer. Det forekommer mig hverken nødvendigt eller rigtigt at fastslå, at medlemsstaterne på dette område skal respektere de i fællesskabsretten gældende grundrettigheder.

At et retligt problem er opstået som følge af vedtagelsen af fællesskabsregler, er efter min mening ikke i sig selv tilstrækkeligt til at indebære, at den løsning, de nationale myndigheder giver problemet, nødvendigvis skal respektere de i fællesskabsretten gældende grundrettigheder. Sådanne problemer kan og bør som udgangspunkt løses inden for rammerne af de nationale retssystemer i overensstemmelse med de løsninger, der i medlemsstaterne gælder for tilsvarende problemer opstået på grundlag af national lovgivning.

Det er i en situation som den foreliggende mest nærliggende, at retssubjekterne får beskyttet deres rettigheder inden for det enkelte nationale retssystems rammer. Der er ikke nogen grund til at mene, at medlemsstaternes retssystemer ikke kan løse denne opgave på betryggende vis. Det er ikke uden betydning i denne sammenhæng, at Fællesskabets medlemsstater alle er stater, hvis retsordener bygger på retsstatsprincippet, og som er forpligtet til at respektere de grundrettigheder, der er fastslået i den europæiske menneskerettighedskonvention.

Det er tillige i denne forbindelse vigtigt, at de i fællesskabsretten gældende grundrettigheder har deres grundlag i medlemsstaternes fælles forfatningsretlige traditioner — netop fordi de skal bruges som grundlag for at vurdere lovligheden af fællesskabsrettens regler, der skal gælde ensartet i alle medlemsstater — og at dette grundlag for de i fællesskabsretten gældende grundrettigheder kan gøre dem mindre egnede til anvendelse i de tilfælde, hvor de alene skal bruges til at vurdere lovligheden af regler, der er vedtaget i de enkelte medlemsstater.

Ligebehandlingsprincippet kan således ikke ændre det ovenfor anførte resultat.

Når der ikke findes nationale foranstaltninger med det ovenfor under a) omhandlede indhold, skal forordning nr. 804/68, forordning nr. 857/84, forordning nr. 1371/84 og/eller fællesskabsrettens almindelige principper da fortolkes således, at de under de ovenfor beskrevne omstændigheder giver en forpagter et direkte anvendeligt krav på erstatning af bortforpagteren?