I.

Uvod

1.

Svojom žalbom Europska komisija zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 11. lipnja 2019., De Esteban Alonso/Komisija (T‑138/18, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2019:398), kojom je taj sud naložio Komisiji da Fernandu De Estebanu Alonsu (u daljnjem tekstu: tužitelj) isplati iznos od 62 000 eura na ime naknade neimovinske štete koju je pretrpio zbog nezakonitog postupanja Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) i Komisije u okviru prosljeđivanja podataka nacionalnim pravosudnim tijelima i nacionalnog kaznenog postupka pokrenutog protiv njega.

2.

Ova žalba nudi Sudu priliku da prvi put odluči, s jedne strane, o dosegu članka 4. Odluke 1999/396/EZ, EZUČ, Euratom ( 2 ) glede OLAF‑ova prosljeđivanja podataka obuhvaćenih istragom nacionalnim pravosudnim tijelima prije zaključenja te istrage te, s druge strane, o dosegu članka 9. stavka 4. Uredbe (EU) br. 1073/1999 ( 3 ) glede Komisijina upuštanja u kazneni postupak prije zaključenja navedene OLAF‑ove istrage ( 4 ).

II.

Pravni okvir

3.

OLAF, osnovan Odlukom Komisije 1999/352/EZ, EZUČ, Euratom od 28. travnja 1999. ( 5 ), odgovoran je, među ostalim, na temelju članka 2. te odluke, za provođenje upravnih istraga unutar institucija koje su namijenjene borbi protiv prijevara, korupcije i drugih nezakonitih aktivnosti koje štete financijskim interesima Europske unije i istrazi ozbiljnih činjenica povezanih s obavljanjem profesionalnih djelatnosti koje mogu predstavljati kršenje obveza dužnosnika i službenika Unije te dovesti do stegovnih i u određenim slučajevima kaznenih postupaka.

A.

Uredba br. 1073/1999

4.

Uredbom br. 1073/1999 uređene su inspekcije, pregledi i ostale mjere koje poduzimaju OLAF‑ovi djelatnici u obavljanju svojih dužnosti. Istrage koje provodi OLAF uključuju „vanjske” istrage (izvan institucija Unije) i „unutarnje” istrage (unutar tih institucija). Ta uredba, primjenjiva ratione temporis na činjenice konkretnog slučaja, stavljena je izvan snage Uredbom br. 883/2013.

5.

Uvodna izjava 10. Uredbe br. 1073/1999 predviđala je:

6.

Članak 4. te uredbe, naslovljen „Unutarnje istrage”, u stavcima 1. i 5. glasio je kako slijedi:

7.

Članak 9. navedene uredbe, naslovljen „Izvješće o istrazi i mjerama poduzetima nakon istrage”, određivao je:

8.

Članak 10. iste uredbe, naslovljen „Prosljeđivanje podataka od strane [OLAF‑a]”, određivao je:

B.

Odluka 1999/396

9.

U članku 4. Odluka 1999/396 predviđa načine obavješćivanja zainteresirane strane u okviru OLAF‑ovih unutarnjih istraga, i to na sljedeći način:

III.

Okolnosti spora

10.

Tužitelj je bivši dužnosnik Komisije koji je, među ostalim, obnašao dužnost direktora Uprave za informatiku, publikacije i vanjske odnose u Statističkom uredu Europske unije (u daljnjem tekstu: Eurostat), i to od 1. siječnja 1993. do 31. siječnja 1997., prije nego što je imenovan na druge dužnosti unutar Komisije.

11.

Radi objavljivanja statističkih podataka, Eurostat se oslanjao na Ured za publikacije Europskih zajednica (u daljnjem tekstu: Ured za publikacije). Tijekom 1996. taj je ured uspostavio mrežu prodajnih mjesta nazvanih datashopovi. Odnosi između Eurostata, Ureda za publikacije i svakog datashopa bili su uređeni financijskim ugovorima. Budući da su Eurostatovom unutarnjom revizijom provedenom u rujnu 1999. otkrivene nepravilnosti u financijskom upravljanju i iznesene sumnje o pronevjeri sredstava, predmet je 17. ožujka 2000. dostavljen OLAF‑u, koji je pokrenuo više istraga.

12.

U okviru jedne od tih istraga, u vezi s predmetom „Eurostat‑Datashop‑Planistat”, glavni direktor OLAF‑a proslijedio je, u obavijesti od 19. ožujka 2003., francuskim pravosudnim tijelima podatke o djelima koja se mogu kvalificirati kao kaznena (u daljnjem tekstu: obavijest od 19. ožujka 2003.). U toj su obavijesti imenom spomenuti Y. Franchet, glavni direktor Eurostata u vrijeme nastanka predmetnih činjenica i na datum te obavijesti, te D. Byk, načelnik odjela Eurostata u vrijeme nastanka tih činjenica, koji je na datum te obavijesti postao njegov direktor. Tužitelj nije bio imenom naveden u spomenutoj obavijesti.

13.

Dana 4. travnja 2003. procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (državni odvjetnik pri Okružnom sudu u Parizu, Francuska) otvorio je istražni spis zbog prikrivanja i suučesništva u kaznenom djelu zlouporabe povjerenja. Glavni direktor OLAF‑a uputio je 3. travnja 2003. informativnu obavijest glavnom tajniku Komisije o Eurostatovim istragama koje su u tijeku. Komisija je 10. srpnja 2003. podnijela kaznenu prijavu protiv osobe X i imovinskopravni zahtjev.

14.

OLAF je 25. rujna 2003. donio svoje završno izvješće u predmetu „Eurostat‑Datashop‑Planistat”, koje je dostavljeno francuskim pravosudnim tijelima. Tužitelj ni u njemu nije bio imenom naveden.

15.

U odgovoru na zahtjev francuskog državnog odvjetništva, Komisija je 29. siječnja 2004. odobrila ukidanje tužiteljeva imuniteta u skladu s člankom 17. stavkom 2. Protokola o povlasticama i imunitetima. On nije bio obaviješten o tome. Komisija je zatim pokrenula stegovni postupak protiv tužitelja.

16.

Nakon svojeg saslušanja 9. rujna 2008., na koje ga je francuska kriminalistička policija pozvala kao svjedoka, tužitelj je stavljen u pritvor te je sljedeći dan okrivljen za povredu povjerenja.

17.

Dana 9. rujna 2013. juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris (sudac istrage Okružnog suda u Parizu) donio je rješenje o obustavi postupka (u daljnjem tekstu: rješenje o obustavi postupka) u pogledu svih okrivljenika, među kojima je i tužitelj. Komisija je, kao stranka u građanskopravnom postupku, podnijela žalbu protiv tog rješenja koju je cour d’appel de Paris (Žalbeni sud u Parizu, Francuska) odbio presudom od 23. lipnja 2014., a potom je protiv potonje presude podnijela žalbu u kasacijskom postupku; presudom od 15. lipnja 2016. Cour de cassation (Kasacijski sud, Francuska) odbio je tu žalbu.

18.

Tužitelj je 15. rujna 2008., a potom 12. prosinca 2013. podnio zahtjeve za pomoć na temelju članka 24. Pravilnika o osoblju, koje je Komisija odbila. Protiv drugog odbijanja tužitelj je prvo podnio žalbu koju je tijelo za imenovanje (u daljnjem tekstu: tijelo za imenovanje) odbilo, a potom tužbu koju je Službenički sud Europske unije odbio rješenjem od 15. srpnja 2015. ( 9 ), koje je povodom žalbe Opći sud potvrdio presudom od 9. rujna 2016. ( 10 ).

19.

Dana 22. prosinca 2016. tužitelj je, na temelju članka 90. stavka 1. Pravilnika o osoblju, podnio zahtjev za naknadu štete koju je pretrpio zbog OLAF‑ova i Komisijina postupanja. Budući da je tijelo za imenovanje odbilo taj zahtjev kao neosnovan, tužitelj je podnio žalbu protiv odluke o odbijanju. Odlukom od 29. studenoga 2017. tijelo za imenovanje odbilo je tu žalbu kao neosnovanu.

IV.

Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda

20.

Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 28. veljače 2018. tužitelj je, na temelju članka 270. UFEU‑a, podnio tužbu za naknadu neimovinske, fizičke i imovinske štete koju je navodno pretrpio kao posljedicu pogrešaka koje su OLAF i Komisija počinili, s jedne strane, zbog toga što ga se nije saslušalo prije nego što su francuskim tijelima proslijeđeni elementi utvrđeni protiv njega i, s druge strane, zato što ga je Komisija nastavila neopravdano kazneno goniti. Tužitelj je smatrao da ta šteta iznosi 1 102 291,68 eura, čemu treba dodati iznos od 3000 eura na ime nepovratnih troškova i izdataka.

21.

Pobijanom presudom Opći sud je utvrdio da su ispunjena tri uvjeta na kojima počiva odgovornost Unije, to jest nezakonitost postupanja koje se stavlja na teret institucijama, stvarna šteta i postojanje uzročne veze između postupanja i štete na koju se poziva. On je stoga djelomično prihvatio tužiteljev zahtjev i naložio Komisiji da mu isplati iznos od 62 000 eura na ime naknade neimovinske štete koju je pretrpio zbog nezakonitog postupanja te institucije i OLAF‑a.

22.

Što se, konkretno, tiče nezakonitosti OLAF‑ova i Komisijina postupanja, Opći sud je uvodno pojasnio da, kada djeluje kao poslodavac, Unija ima veću odgovornost, koja se odražava u obvezi da nadoknadi štetu koja je njezinu osoblju prouzročena bilo kakvom nezakonitošću počinjenom u njezinu svojstvu poslodavca ( 11 ). Kao prvo, Opći sud je zaključio da je OLAF pri prosljeđivanju spisa „Eurostat‑Datashop‑Planistat” francuskim pravosudnim tijelima povrijedio članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396 i tužiteljeva prava obrane ( 12 ) ili barem nije poštovao svoju obvezu obavješćivanja tužitelja u skladu s tom odredbom ( 13 ). Naime, s obzirom na dužnosti koje je obnašao u vrijeme nastanka činjenica, tužitelj je trebao biti „izjednačen” s osobama na koje se „imenom odnose” zaključci do kojih se došlo nakon zaključenja istrage koju je vodio OLAF u smislu članka 4. prvog stavka druge rečenice navedene odluke ( 14 ) ili se, u svakom slučaju, trebalo smatrati da je on uključen u djela na kojima se temelji ta istraga i da ga je zbog toga trebalo bez odlaganja obavijestiti u smislu članka 4. prvog stavka prve rečenice iste odluke ( 15 ). Kao drugo, Opći sud je zaključio da je Komisija povrijedila članak 9. stavak 4. Uredbe br. 1073/1999, time što je podnijela imovinskopravni zahtjev i kaznene prijave francuskim sudovima prije nego što je doneseno OLAF‑ovo završno izvješće a da pritom nije imala dovoljne i uvjerljive dokaze koji su oslobađajući za tužitelja ( 16 ).

23.

Glede neimovinske štete koju je tužitelj pretrpio i uzročne veze između istaknutih povreda i te štete, Opći sud je zaključio, kao prvo, da je činjenica da je Komisija podnijela imovinskopravni zahtjev i kaznenu prijavu pred francuskim sudovima prije nego što je zaključena OLAF‑ova istraga prouzročila štetu tužiteljevoj časti i profesionalnom ugledu te da navedena šteta izravno proizlazi iz Komisijina postupanja ( 17 ). Kao drugo, Opći sud je zaključio da je činjenica da je OLAF proslijedio obavijest od 19. ožujka 2003. francuskim pravosudnim tijelima, kojom se okrivljuje tužitelja, a da ga se nije saslušalo ili barem obavijestilo, prouzročila tužitelju neimovinsku štetu zbog toga što nije mogao iznijeti svoje stajalište niti se braniti u pogledu činjenica na kojima se temelji njegovo kazneno gonjenje i da je tu štetu prouzročilo OLAF‑ovo nezakonito postupanje ( 18 ).

V.

Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka

24.

Komisija je 1. kolovoza 2019. podnijela žalbu protiv pobijane presude. Zahtijeva od Suda da ukine pobijanu presudu i odbije tužbu podnesenu u prvom stupnju te tužitelju naloži snošenje troškova obaju postupaka.

25.

Tužitelj od Suda zahtijeva da odbije žalbu i, podredno, prihvati u cijelosti njegov zahtjev podnesen Općem sudu ( 19 ) te naloži Komisiji snošenje troškova obaju postupaka.

VI.

Analiza

26.

U prilog svojoj žalbi Komisija iznosi tri žalbena razloga za ukidanje: prvi se temelji na pogrešnoj pravnoj kvalifikaciji činjenica s obzirom na članak 4. Odluke 1999/396, drugi se temelji na pogrešci koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999, i treći, koji je podnesen podredno, temelji se na nepostojanju uzročne veze između postupanja i štete na koju se poziva.

27.

Uvodno valja istaknuti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, odgovornost Unije pretpostavlja ispunjenje nekoliko uvjeta glede nezakonitosti postupanja koje se predbacuje institucijama, postojanja stvarne štete i postojanja uzročne veze između postupanja i štete na koju se poziva ( 20 ). Kumulativnost tih uvjeta podrazumijeva da izvanugovorna odgovornost Unije ne može nastati ako jedan od njih nije ispunjen ( 21 ).

28.

Što se konkretnije tiče uvjeta o nezakonitom postupanju koje se dotičnoj instituciji ili tijelu stavlja na teret, u pobijanoj presudi Opći sud je pravilno pojasnio da, u skladu s ustaljenom praksom Općeg suda ( 22 ), kada djeluje kao poslodavac, Unija ima veću odgovornost, koja se odražava u obvezi da nadoknadi štetu koja je njezinu osoblju prouzročena bilo kakvom nezakonitošću počinjenom u njezinu svojstvu poslodavca ( 23 ), i to bez potrebe razmatranja toga radi li se o dovoljno karakteriziranoj povredi pravnog pravila čiji je cilj dodjela prava pojedincima ( 24 ). Ovo pojašnjenje u konkretnom slučaju nije osporeno.

29.

Uvjet u vezi s uzročnom vezom odnosi se na postojanje dovoljno izravne uzročno‑posljedične veze između postupanja institucija Unije i štete, a koju mora dokazati tužitelj, tako da postupanje koje se stavlja na teret mora biti odlučujući uzrok štete ( 25 ).

30.

S obzirom ta razmatranja treba ispitati tri žalbena razloga, od kojih se prvi odnosi na nezakonitost OLAF‑ova postupanja u pogledu članka 4. Odluke 1999/396, drugi na nezakonitost Komisijina postupanja u pogledu članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999, a treći na uzročnu vezu između tog postupanja i neimovinske štete koju je Opći sud priznao.

A.

Prvi žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešnoj pravnoj kvalifikaciji činjenica s obzirom na članak 4. Odluke 1999/396

31.

U sklopu svojeg prvog žalbenog razloga Komisija predbacuje Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava kada je zaključio da je tužitelj „uključen” ili „imenom naveden” u smislu članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396. Tužitelj uzvraća da, iako se zaključci iz OLAF‑ova izvješća nisu na njega „odnosili imenom”, iz obavijesti od 19. ožujka 2003. proizlazilo je da je „uključen” jer je nakon prosljeđivanja te obavijesti, koja je izričito upućivala na njega samog, i na temelju informacija sadržanih u njoj državni odvjetnik pri tribunalu de grande instance de Paris (Okružni sud u Parizu) otvorio istražni spis koji se imenom odnosio na njega.

32.

Radi ispitivanja ovog žalbenog razloga, uvodno valja razmotriti tumačenje članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396 i potom ispitati zaključke Općeg suda prema kojima je tužitelj, s jedne strane, trebao biti izjednačen s osobom na koju se „imenom odnose zaključci […] do kojih se došlo nakon zaključenja istrage” OLAF‑a u smislu druge rečenice te odredbe te je, s druge strane, u svakom slučaju bio „uključen” u djela na kojima se temelji OLAF‑ova istraga te ga je zbog toga trebalo „bez odlaganja obavijestiti” u smislu prve rečenice navedene odredbe.

1.

Tumačenje članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396

33.

Članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396, koji utvrđuje načine obavješćivanja zainteresiranih osoba u OLAF‑ovim unutarnjim istragama, predviđa, među ostalim i s jedne strane, da, kada se tijekom istrage pojavi mogućnost „uključenosti” Komisijina dužnosnika, bez odlaganja se obavješćuje zainteresiranu stranu ako to ne šteti istrazi te, s druge strane, da se ne mogu donijeti zaključci koji se „imenom odnose” na Komisijina dužnosnika kad je istraga zaključena a da zainteresiranoj strani nije omogućeno da iznese svoja stajališta o svim činjenicama koje se na nju odnose.

34.

Ta uredba uređuje, dakle, dva zasebna slučaja s kojima su povezane različite posljedice. Prvi slučaj predviđa osobito situaciju u kojoj se tijekom istrage pojavi mogućnost „uključenosti” dužnosnika, dok drugi predviđa osobito situaciju u kojoj se dužnosnik „navodi imenom” u zaključcima do kojih se došlo nakon zaključenja istrage. Iako primjena prvog pojma zahtijeva da se u meritumu ocijene okolnosti konkretnog slučaja radi provjere postoje li elementi kojima se može dokazati uključenost dotične osobe, primjena drugog pojma zahtijeva više formalnu provjeru je li osoba spomenuta u zaključcima do kojih se došlo nakon zaključenja istrage ( 26 ).

35.

Smatram da je razlika između tih dvaju slučajeva osobito važna s obzirom na različite pravne posljedice povezane s njima: s jedne strane, obveza neodložnog obavješćivanja osobe kod koje postoji mogućnost uključenosti i, s druge strane, obveza da se imenom navedenoj osobi omogući da je se sasluša. Usto, ta se dva slučaja također razlikuju glede trenutka u kojem se spomenute obveze primjenjuju: prva rečenica članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396 određuje vrlo općenitu obvezu „neodložnog” obavješćivanja uključene osobe, dok druga rečenica te odredbe određuje da se dotična osoba mora saslušati prije nego što se donesu zaključci po zaključenju istrage i upućuje nužno na zaključke sadržane u izvješću koje je doneseno pod vodstvom OLAF‑ova direktora ( 27 ).

36.

U konkretnom slučaju Opći sud je zaključio, s jedne strane, da je tužitelj trebao biti izjednačen s osobom „koja je imenom navedena” i, dakle, morao biti saslušan u smislu druge rečenice članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396 ( 28 ) te da se, s druge strane, barem trebalo smatrati da ta osoba jest uključena i da ju je zbog toga trebalo bez odlaganja obavijestiti u smislu prve rečenice te odredbe ( 29 ). Ta dva zaključka Općeg suda, koji su predmet Komisijinih prigovora, valja, dakle, ispitati s obzirom na gore spomenuto tumačenje članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396.

2.

Zaključak Općeg suda prema kojem je tužitelj trebao biti izjednačen s osobom „na koju se imenom odnose zaključci […] do kojih se došlo nakon zaključenja istrage” OLAF‑a

37.

U pobijanoj presudi Opći sud je ponajprije zaključio da je, s obzirom na dužnosti koje je izvršavao u vrijeme nastanka činjenica, tužitelj trebao biti „izjednačen” s osobama na koje se imenom odnose OLAF‑ovi zaključci ( 30 ). Opći sud taj je zaključak utemeljio na dvama sljedećim elementima.

38.

S jedne strane, u obavijesti od 19. ožujka 2003. istaknuta je činjenica da je tužitelj hijerarhijski između svojeg načelnika Y. Francheta, glavnog direktora Eurostata, i svojeg podređenog D. Byka, načelnika odjela. Prema tome, iako se OLAF‑ovo završno izvješće o istrazi nije odnosilo na njega imenom, francuska kaznena tijela nužno su sumnjala da je tužitelj uključen u djela koja su u njemu opisana ( 31 ). S druge strane, u obavijesti od 19. ožujka 2003. naglašeno je da dio prometa datashopova pronevjerenog u korist Eurostata odlazi u „crni fond”, čiju je upotrebu trebao odobriti dužnosnik Eurostata koji u obavijesti nije imenovan, ali ga se može identificirati na temelju rješenja o obustavi postupka jer ne postoji nikakva moguća dvojba u pogledu identiteta osoba uključenih u djela opisana u toj obavijesti ( 32 ).

39.

Opći sud je, dakle, „izjednačavanje” tužitelja s osobom „koja je imenom navedena” istodobno zasnovao na dužnostima koje je on obnašao, to jest na njegovoj ulozi osobe koja je hijerarhijski između dviju osoba na koje se imenom odnosi OLAF‑ova istraga, te na ovlastima koje su mu bile dodijeljene na temelju tih dužnosti, osobito ovlasti davanja odobrenja za korištenje „crnog fonda” koji je bio predmet te istrage.

40.

No, kao prvo, čini mi se da je, postupivši tako, Opći sud pomiješao dva slučaja na koja se odnosi članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396. Naime, on je radi ispitivanja pojma osobe „koja je imenom navedena” ocijenio činjenice isto onako kako se to zahtijeva prilikom ispitivanja pojma „uključenog” pojedinca. Drugim riječima, Opći sud je u vrlo širokom smislu protumačio pojam osobe „koja je imenom navedena”, na način da ga je u biti izjednačio s pojmom „uključenog” pojedinca ( 33 ).

41.

Smatram da se to tumačenje svodi na obezvređivanje razlike između dvaju slučajeva predviđenih u članku 4. prvom stavku Odluke 1999/396 i na miješanje obveze neodložnog obavješćivanja uključenog dužnosnika o spornim djelima tijekom istrage s obvezom saslušanja imenom navedene osobe prije nego što se donese završno izvješće. Stoga mi se čini da se navedeno tumačenje protivi samom tekstu protumačene odredbe.

42.

Kao drugo, Opći sud također je pomiješao trenutke u kojima treba ocijeniti postojanje dviju gore spomenutih situacija. Naime, kao što je to Opći sud utvrdio, 4. travnja 2003. državni odvjetnik pri tribunalu de grande instance de Paris (Okružni sud u Parizu) otvorio je istražni spis nakon što je proslijeđena obavijest od 19. ožujka 2003. ( 34 ). No, ta obavijest, koja je prema tužiteljevu stajalištu akt koji mu je nanio štetu ( 35 ), ne sadržava zaključke do kojih se došlo „nakon zaključenja istrage” jer je završno izvješće doneseno tek 25. rujna 2003.

43.

Međutim, Opći sud nije uzeo u obzir tu okolnost i u svojoj se ocjeni ( 36 ) neselektivno oslanja na utvrđenja izvedena u završnom izvješću i u obavijesti od 19. ožujka 2003. ( 37 ), koja su, osim toga, prema stajalištu Općeg suda, bila „potvrđena” rješenjem o obustavi postupka koje je doneseno 21. siječnja 2013., po zaključenju istrage francuskih pravosudnih tijela, to jest gotovo deset godina nakon što je usvojena obavijest od 19. ožujka 2003. ( 38 ). Stoga se prilikom tumačenja Općeg suda ne vodi računa o razlici koja očito proizlazi iz članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396 između, s jedne strane, donošenja završnog izvješća na temelju kojeg nastaje OLAF‑ova obveza saslušanja prethodno navedenih osoba te, s druge strane, donošenja bilo kojeg drugog akta koji je prethodno usvojen u okviru OLAF‑ove istrage, poput obavijesti od 19. ožujka 2003., i na temelju kojeg nastaje samo obveza neodložnog obavješćivanja uključenih osoba ( 39 ).

44.

Stoga smatram da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396.

3.

Zaključak Općeg suda prema kojem je tužitelj bio u svakom slučaju „uključen” u djela na kojima se temelji OLAF‑ova istraga i da ga je zbog toga trebalo „bez odlaganja” obavijestiti

45.

U pobijanoj presudi Opći sud je podredno zaključio da se barem trebalo smatrati da je tužitelj „uključen” u djela na kojima se temelji OLAF‑ova istraga i da ga je zbog toga trebalo bez odlaganja obavijestiti, ako nije bilo utvrđeno da to neće naštetiti toj istrazi ( 40 ).

46.

U tom pogledu, s jedne strane, podsjećam na to da članak 4. prvi stavak prva rečenica Odluke 1999/396 predviđa, među ostalim, da se dužnosnika kod kojeg se pojavi mogućnost uključenosti mora „bez odlaganja” obavijestiti ako to ne šteti istrazi. S druge strane, ističem da članak 10. stavak 2. Uredbe br. 1073/1999 posebno definira prosljeđivanje podataka pravosudnim tijelima i predviđa da direktor OLAF‑a prosljeđuje pravosudnim tijelima predmetne države članice podatke dobivene od OLAF‑a tijekom provođenja unutarnjih istraga predmet kojih bi mogao dovesti do kaznenog postupka. Ta odredba ne predviđa nikakav rok ni uvjet za prosljeđivanje tih podataka. Smatram da je navedena odredba lex specialis u odnosu na članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396 glede prosljeđivanja podataka pravosudnim tijelima.

47.

No, ni iz članka 4. prvog stavka Odluke 1999/396, koji je Opći sud po analogiji primijenio na konkretan slučaj, ni iz članka 10. stavka 2. Uredbe br. 1073/1999, koji posebno uređuje prosljeđivanje podataka pravosudnim tijelima, ne proizlazi da do obavješćivanja uključenog dužnosnika mora nužno doći prije nego što direktor OLAF‑a proslijedi podatke pravosudnim tijelima. Osim toga, ni iz pobijane presude ni iz spisa predmeta ne proizlazi da su prosljeđivanjem podataka pravosudnim tijelima u konkretnom slučaju povrijeđena tužiteljeva prava obrane tijekom OLAF‑ove istrage ili tijekom pravosudne istrage francuskih tijela ni da su OLAF‑ovim postupanjem povrijeđene druge norme ili opća načela ( 41 ).

48.

Prema tome, smatram da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je članak 4. prvi stavak Odluke 1999/396 protumačio na način da se, u slučaju u kojem postane razvidna njegova uključenost, dužnosnik mora o tome obavijestiti prije nego što se podaci proslijede pravosudnim tijelima u smislu članka 10. stavka 2. Uredbe br. 1073/1999.

49.

Slijedom toga, smatram da prvi žalbeni razlog treba prihvatiti.

B.

Drugi žalbeni razlog koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999

50.

U okviru drugog žalbenog razloga Komisija predbacuje Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999 jer je iz te odredbe zaključio a contrario da postoji zabrana Komisiji da nacionalnom sudu podnese imovinskopravni zahtjev i kaznenu prijavu prije zaključenja moguće OLAF‑ove istrage. Tvrdi da ne postoji nikakav valjan razlog da se tako ograniči Komisijina mogućnost da nacionalnim sudovima podnese imovinskopravni zahtjev ili kaznenu prijavu. Tužitelj uzvraća da je na temelju obavijesti od 19. ožujka 2003., koja je poslana francuskim pravosudnim tijelima i usvojena u sklopu OLAF‑ove unutarnje istrage, bio pozvan u okviru nacionalne kaznene istrage te da je, prema tome, trebao biti obaviješten i saslušan glede djela koja se odnose na njega, i to prije nego što je ta obavijest proslijeđena predmetnim tijelima, u skladu s načelom prava obrane i pretpostavke nedužnosti.

51.

U pobijanoj presudi Opći sud je, u biti, zaključio da Komisija nije trebala podnijeti imovinskopravni zahtjev i kaznenu prijavu francuskim sudovima prije zaključenja OLAF‑ove istrage koja se odnosila na iste činjenice, kako bi zaštitila dotične dužnosnike, uzimajući u obzir to što zbog nepostojanja zaključaka iz OLAF‑ove istrage Komisija nije mogla donijeti informiranu odluku ( 42 ). Do tog je zaključka Opći sud došao tako što je na nacionalne sudske postupke po analogiji primijenio „rasuđivanje” prema kojem Komisija ne može pokrenuti stegovni postupak prije nego što se zaključi OLAF‑ova istraga, a ono se, prema stajalištu Općeg suda, zasniva na članku 9. stavku 4. Uredbe br. 1073/1999, kako je protumačen u presudi od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija ( 43 ).

52.

No, smatram da je rasuđivanje koje je Opći sud iznio po analogiji zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava. Naime, valja zaključiti da se u članku 9. stavku 4. drugoj rečenici Uredbe br. 1073/1999 samo utvrđuje da „[i]nstitucija, tijelo, ured ili agencija pokreće na temelju unutarnjih istraga stegovne ili sudske postupke kako nalažu te istrage”. Usto, kao što to proizlazi iz naslova njezina članka 9., predmetna odredba uređuje, među ostalim, „mjer[e] poduzet[e] nakon istrage” koju je OLAF proveo jer se navedena odredba inače tiče samo istraga koje je on proveo. Prema tome, uzimajući u obzir tekstualno i kontekstualno tumačenje, predmet članka 9. stavka 4. druge rečenice Uredbe br. 1073/1999 nije ni uređivanje ni ograničavanje Komisijine ovlasti i manevarskog prostora glede mogućnosti pokretanja sudskog progona ili sudjelovanja, osobito putem imovinskopravnog zahtjeva, u sudskom postupku, i to neovisno o njezinim ovlastima ili dužnostima u pogledu mjera koje treba poduzeti na temelju OLAF‑ovih istraga.

53.

Opći sud sam priznaje da nikakvo izričito pravilo ne zabranjuje Komisiji da podnese imovinskopravni zahtjev ili kazneno goni dužnosnika prije nego što OLAF donese svoje konačno izvješće o istrazi. Međutim, smatra da se rasuđivanje izneseno u okviru stegovnih postupaka može također primijeniti po analogiji na nacionalne sudske postupke, što je u skladu sa smislom i tekstom Uredbe br. 1073/1999 ( 44 ).

54.

U tom pogledu ističem da Opći sud nije objasnio koji su to pravni temelji koji u konkretnom slučaju opravdavaju tu analogiju. U sklopu rasuđivanja na koje se on poziva samo se, kao prvo, preuzima zaključak do kojeg je došao u presudi od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija ( 45 ), kao drugo, navodi članak 25. Priloga IX. Pravilniku o osoblju ( 46 ) i, kao treće, podsjeća na tekst članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999 ( 47 ).

55.

No, što se, kao prvo, tiče presude od 8. srpnja 2008., Franchet i Byk/Komisija ( 48 ), mora se utvrditi da je u njoj Opći sud zaključio da je Komisija povrijedila pravila koja zabranjuju pokretanje stegovnog postupka prije nego što se OLAF‑ove istrage zaključe ( 49 ), utemeljivši svoj zaključak ponajprije na primjeni članka 5. stavaka 2. i 7. Odluke Komisije C (2002) 540 od 19. veljače 2002. o provođenju upravnih istraga i stegovnih postupaka ( 50 ) i ograničivši se na to da podredno spomene članak 9. stavak 4. Uredbe br. 1073/1999 ( 51 ) a da nije izveo nikakav konkretan zaključak iz potonje odredbe.

56.

U svakom slučaju i pod pretpostavkom da se na samom članku 9. stavku 4. Uredbe br. 1073/1999 može utemeljiti zabrana Komisiji da pokrene stegovni postupak prije zaključenja OLAF‑ove istrage, to nije dovoljno da bez ikakva drugog objašnjenja opravda primjenu po analogiji te zabrane na nacionalne sudske postupke, kao što je to Opći sud napravio ( 52 ). Naime, smatram da se ta dva slučaja drastično razlikuju: s jedne je strane stegovni postupak, kojim upravlja Komisija u svojstvu istražitelja i tijela nadležnog za odlučivanje i čiji je konkretan cilj utvrditi moguću odgovornost dužnosnika s obzirom na njegove stegovne obveze, a s druge strane sudski postupak koji se pokreće na inicijativu nacionalnih pravosudnih tijela i kojim ona upravljaju te ima različit cilj, to jest utvrditi moguće počinjenje kaznenih djela, što je postupak nad kojim Komisija nema nikakvu kontrolu.

57.

Iako je u prvom slučaju opravdano predvidjeti da Komisija pričeka zaključenje OLAF‑ove istrage prije nego što pokrene stegovni postupak, u drugom slučaju može, naprotiv, biti prikladno, kada postoje elementi koji navode na sumnju o postojanju kaznenih djela, odmah se obratiti nacionalnom pravosudnom tijelu, kako bi se ono moglo neodložno upustiti u progon navodno odgovornih osoba, i to neovisno o usporednom Komisijinu pokretanju stegovnog postupka.

58.

Što se, kao drugo, tiče članka 25. Priloga IX. Pravilnika o osoblju, koji je Opći sud spomenuo, dovoljno je utvrditi da ta odredba uopće nije relevantna u konkretnom slučaju. Naime, iz te odredbe proizlazi da, „[a]ko se dužnosnik za ista djela kazneno goni, konačna odluka donosi se tek nakon pravomoćne presude suda pred kojim se taj predmet nalazi”. Drugim riječima, navedenom odredbom predviđen je prekid stegovnog postupka dok je kazneni postupak u tijeku, a ne, obrnuto, obustava svake radnje kaznenog progona dok je stegovni postupak u tijeku. U krajnjoj liniji, postojanje same te odredbe dokazuje da, suprotno pristupu koji slijedi Opći sud, kazneni progon ima prednost u odnosu na bilo koji stegovni progon koji vodi Komisija.

59.

Kao treće, iako u skladu s člankom 9. stavkom 4. Uredbe br. 1073/1999 dotična institucija „treba” pokrenuti sudske postupke koji se nalažu u izvješću o OLAF‑ovoj istrazi, uzimajući u obzir da je to izvješće nužan dokaz za taj postupak ( 53 ), iz te odredbe ne proizlazi a contrario da se Komisija ne „može” prije kraja OLAF‑ove istrage odmah obratiti pravosudnom tijelu, ako smatra da raspolaže podacima ili elementima na temelju kojih bi se sudska istraga mogla pokrenuti ili koji bi mogli biti dokazi korisni za tu istragu.

60.

Štoviše, smatram da se taj zaključak ne može dovesti u pitanje ni ostalim činjeničnim elementima koje je Opći sud podredno naveo. Naime, okolnost da je Komisija bila svjesna toga da na temelju podataka kojima je u toj fazi raspolagala nije bilo moguće donijeti zaključke o dotičnim dužnosnicima ( 54 ) i da je bilo potrebno osigurati poštovanje načela pretpostavke nedužnosti u tom predmetu ( 55 ) nije spriječila, nego prije opravdala to da je Komisija podnijela kaznenu prijavu protiv osobe X, koja se nije odnosila na tužitelja niti je sprečavala Komisiju da podnese imovinskopravni zahtjev ( 56 ). To osobito vrijedi jer je ta institucija podnijela imovinskopravni zahtjev u već pokrenutom postupku nakon što se obratila OLAF‑u ( 57 ) i jer je od OLAF‑ova direktora dobila detaljno izvješće u kojem je on naveo da je od francuskih sudova primio podatke na temelju kojih je smatrao potrebnim da Komisija podnese kaznenu prijavu, „kako financijska potraživanja ne bi bila ograničena samo na prikrivanje koje je počinila Francuska i kako bi također mogla tražiti naknadu za cijelu štetu koju su pretrpjeli Luxembourg i Bruxelles” ( 58 ), unatoč činjenici da se prema članku 87. francuskog Kaznenog zakonika imovinskopravni zahtjev može podnijeti u bilo kojem trenutku tijekom istrage ( 59 ).

61.

Prema tome, iako se ne može isključiti da bi u određenim okolnostima zbog primjene drugih pravila ili općih pravnih načela Unije, kao što su to osobito prava obrane ili načelo pretpostavke nedužnosti, moglo postati svrsishodnim ili nužnim da Komisija pričeka ishod OLAF‑ove istrage prije progona dužnosnika pred sudom, u spisu nema nikakva elementa iz kojeg bi bilo razvidno da su se u konkretnom slučaju takva načela mogla primijeniti ili, još manje, da su ona bila povrijeđena.

62.

Zaključno, smatram da okolnosti koje je Opći sud naveo nisu opravdavale primjenu po analogiji članka 9. stavka 4. Uredbe br. 1073/1999 na konkretan slučaj, na način da se ograniči Komisijina mogućnost podnošenja kaznene prijave protiv osobe X ili imovinskopravnog zahtjeva u pokrenutom sudskom postupku nakon što se obratila OLAF‑u ( 60 ).

63.

S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem da se drugi žalbeni razlog prihvati.

C.

Treći žalbeni razlog, koji se temelji na nepostojanju uzročne veze

64.

U sklopu svojeg trećeg žalbenog razloga, koji je istaknut podredno, Komisija tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je prihvatio tužbu unatoč nepostojanju uzročne veze između, s jedne strane, prosljeđivanja obavijesti od 19. ožujka 2003. i Komisijine odluke da podnese kaznenu prijavu protiv osobe X a da nije obavijestila tužitelja te, s druge strane, štete na koju se on poziva jer je ta šteta samo posljedica inicijativa francuskih pravosudnih tijela koje ni Komisija ni OLAF nisu mogli kontrolirati. Tužitelj uzvraća da je u svojem svojstvu visokog europskog dužnosnika bio predmet osobito ozbiljnih i neutemeljenih optužbi tijekom postupka zbog kojeg su njegovi bivši kolege i njegovi bližnji mislili da je počinio kažnjiva djela i da je uključen u europski financijski skandal. Stoga je on pretrpio neimovinsku štetu u obliku povrede svojeg ugleda i časti.

65.

U pobijanoj presudi Opći sud je zaključio, s jedne strane, da je činjenica da je Komisija podnijela imovinskopravni zahtjev i kaznenu prijavu pred francuskim sudovima, prije nego što je zaključena OLAF‑ova istraga, prouzročila štetu tužiteljevoj časti i profesionalnom ugledu i da ta šteta izravno proizlazi iz Komisijina postupanja ( 61 ) te, s druge strane, da je činjenica da je OLAF proslijedio obavijest od 19. ožujka 2003. francuskim pravosudnim tijelima, kojom se okrivljuje tužitelja a da ga se nije saslušalo ili barem obavijestilo, prouzročila tužitelju neimovinsku štetu zbog toga što nije mogao iznijeti svoje stajalište niti se braniti u pogledu činjenica na kojima se temelji njegovo kazneno gonjenje i da je tu štetu prouzročilo OLAF‑ovo nezakonito postupanje ( 62 ).

66.

Smatram da se to rasuđivanje Općeg suda ne može potvrditi.

67.

Prije svega mi se čini očitim da je šteta koju je Opći sud uzeo u obzir, a osobito povreda tužiteljeve časti i profesionalnog ugleda ( 63 ), kao i osjećaj pretrpljene nepravde, nemoći i frustracije ( 64 ), bila izravna posljedica pokretanja istrage francuskih pravosudnih tijela protiv tužitelja i ne proizlazi iz OLAF‑ova i Komisijina postupanja, to više što on nije bio naveden ni u obavijesti od 19. ožujka 2003. ni u Komisijinoj kaznenoj prijavi protiv osobe X te što je Komisija podnijela imovinskopravni zahtjev u okviru sudskog postupka koji su francuska pravosudna tijela već pokrenula.

68.

Potom se mora utvrditi da se, suprotno onomu što ističe tužitelj, koji smatra da je bio predmet „osobito ozbiljnih i neutemeljenih optužbi” ( 65 ), ni obavijest od 19. ožujka 2003. ni kaznena prijava protiv osobe X i Komisijino podnošenje imovinskopravnog zahtjeva ne mogu izjednačiti s „optužbama”. Naime, Komisija je samo obavijestila francuska pravosudna tijela o činjenicama koja mogu činiti kaznena djela a da čak nije spomenula tužitelja kao osobu koja je možda odgovorna za ta kaznena djela, dok je na navedenim tijelima da nakon prvog ispitivanja predmeta odluče o pokretanju istrage i, time, o „optužbi” protiv osoba koje su navodno odgovorne za ta kaznena djela ( 66 ).

69.

Osim toga, čak i pod pretpostavkom da je navodno nezakonito OLAF‑ovo ili Komisijino postupanje bio nužan uvjet (conditio sine qua non) za nastanak štete na koju se poziva, u tom smislu da su podaci pruženi francuskim pravosudnim tijelima bili odlučujući da ona pokrenu postupak, to ne bi bilo dovoljno da se utvrdi dovoljno izravna uzročna veza. Naime, kao što je navedeno u prethodnoj točki, pokretanje sudske istrage s kojom je povezana šteta koju je tužitelj navodno pretrpio povezana i koja je u isključivoj nadležnosti francuskih pravosudnih tijela odlučujući je uzrok te štete u smislu ustaljene sudske prakse Suda ( 67 ).

70.

Predlažem stoga da se treći žalbeni razlog prihvati.

VII.

O tužbi pred Općim sudom

71.

U skladu s člankom 61. prvim stavkom drugom rečenicom Statuta Suda Europske unije, on može u slučaju ukidanja odluke Općeg suda sam konačno odlučiti o sporu, ako stanje postupka to dopušta.

72.

U konkretnom slučaju, kao što je to utvrđeno u okviru ispitivanja triju žalbenih razloga, Opći sud počinio je pogreške koje se tiču prava glede ocjene prvog i trećeg uvjeta koji su nužni za nastanak izvanugovorne odgovornosti Unije, a koji su bili predmet kontradiktorne rasprave pred Općim sudom i čije ispitivanje ne zahtijeva donošenje nikakve dodatne mjere upravljanja postupkom ili izvođenja dokaza u spisu.

73.

No, na temelju analize provedene u okviru ovog mišljenja valja utvrditi da tužbu koju je tužitelj podnio Općem sudu treba odbiti ili zbog razloga što nije ispunjen uvjet nezakonitosti postupanja koje se OLAF‑u i Komisiji stavlja na teret ili, podredno, zbog razloga što ne postoji uzročna veza između tog postupanja i štete na koju se poziva.

VIII.

Troškovi

74.

Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sam konačno odluči u sporu, Sud odlučuje o troškovima.

75.

U skladu s člankom 138. stavkom 1. tog Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, predlažem da mu se naloži da, uz vlastite, snosi i Komisijine troškove prvostupanjskog i žalbenog postupka, u skladu s njezinim zahtjevom.

IX.

Zaključak

76.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način: