1

Kasačním opravným prostředkem se Maďarsko domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 25. dubna 2018, Maďarsko v. Komise (T‑554/15 a T‑555/15, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2018:220), kterým Tribunál zamítl jeho žaloby znějící na zrušení jednak rozhodnutí Komise C(2015) 4805 final ze dne 15. července 2015 o státní podpoře SA.41187 (2015/NN) – Maďarsko – Příspěvek podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči (Úř. věst. 2015, C 277, s. 24) a jednak rozhodnutí Komise C(2015) 4808 final ze dne 15. července 2015 o státní podpoře SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Změna z roku 2014 týkající se poplatku za inspekci v maďarském potravinovém řetězci [potravinářských řetězců v Maďarsku] (Úř. věst. 2015, C 277, s. 12) (dále jen „sporná rozhodnutí“) v rozsahu, v němž nařizují pozastavení uplatňování progresivní daňové sazby příspěvku podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči a progresivní daňové sazby poplatku za inspekci potravinářských řetězců, jak vyplývají ze zákona č. XCIV z roku 2014 o příspěvku podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči a z novely z roku 2014 zákona č. XLVI z roku 2008 o potravinářských řetězcích a úředním dohledu nad těmito řetězci.

Právní rámec

2

Bod 12 odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (Úř. věst. 1999, L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), ve znění nařízení Rady (EU) č. 734/2013 ze dne 22. července 2013 (Úř. věst. 2013, L 204, s. 15) (dále jen „nařízení č. 659/1999“) stanoví:

3

Článek 3 tohoto nařízení s názvem „Ustanovení o pozastavení“ stanoví:

4

Podle článku 4 uvedeného nařízení nazvaného „Předběžné přezkoumání oznámení a rozhodnutí Komise“ platí, že:

5

Součástí kapitoly III nařízení č. 659/1999 s názvem „Řízení týkající se protiprávní podpory“ jsou články 10 až 14 tohoto nařízení. Článek 10 tohoto nařízení stanoví:

6

Článek 11 uvedeného nařízení s názvem „Příkaz k pozastavení nebo prozatímnímu navrácení podpory“ stanoví:

–

podle ustálené praxe nejsou pochybnosti o tom, že dotyčné opatření má charakter podpory a

–

je nutné ihned jednat a

–

existuje závažné riziko podstatné a nenapravitelné újmy pro soutěžitele.

7

Podle článku 12 téhož nařízení nazvaného „Nevyhovění rozhodnutí o příkazu“ platí, že:

8

Článek 13 odst. 1 nařízení č. 659/1999 stanoví:

Okolnosti předcházející sporu

9

Zákonem č. XCIV z roku 2014 o příspěvku podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči maďarský parlament zavedl novou daň vybíranou podle progresivní sazby z ročního obratu podniků, jejichž obrat z výroby a prodeje tabákových výrobků představoval nejméně 50 % z jejich celkového obratu. Novelou z roku 2014 zákona č. XLVI z roku 2008 o potravinářských řetězcích a úředním dohledu nad těmito řetězci rovněž učinil progresivním poplatek za inspekci potravinářských řetězců vybíraný z obratu prodejen nabízejících rychloobrátkové spotřební zboží.

10

Dopisy ze dne 17. března 2015 a ze dne 13. dubna 2015 informovala Komise maďarské orgány, že má za to, že progresivní sazba příspěvku za inspekci potravinářských řetězců a progresivní sazba příspěvku na zdravotní péči, jakož i snížení příspěvku na zdravotní péči v případě investic vedou k rozdílnému zacházení s podniky, které se nacházejí ve srovnatelné situaci, a lze na ně tedy nahlížet tak, že zavádí státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem. V každém z těchto dopisů Komise poukázala na možnost uplatnit vůči Maďarsku příkaz k pozastavení opatření na základě čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 a vyzvala ho, aby předložilo své připomínky k případnému uplatnění takového příkazu. V dopisech ze dne 16. dubna 2015 a ze dne 12. května 2015 maďarské orgány odpověděly, že dotčená opatření podle nich nepředstavují státní podpory.

11

Spornými rozhodnutími Komise v každé z věcí jednak zahájila formální vyšetřovací řízení na základě čl. 108 odst. 2 SFEU a jednak podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 Maďarsku nařídila, aby pozastavilo provádění dotčených daňových opatření.

12

Dne 4. července 2016 Komise přijala dvě rozhodnutí o ukončení formálních vyšetřovacích řízení, v nichž měla za to, že napadená opatření jsou protiprávní a neslučitelná s vnitřním trhem.

Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek

13

Návrhy došlými kanceláři Tribunálu dne 25. září 2015 Maďarsko podalo žalobu proti každému ze sporných rozhodnutí v rozsahu, v němž nařizují pozastavení uplatňování progresivní daňové sazby příspěvku na zdravotní péči a progresivní daňové sazby poplatku za inspekci potravinářských řetězců, jakož i pozastavení snížení příspěvku na zdravotní péči v případě investic.

14

Tribunál napadeným rozsudkem uvedené žaloby zamítl.

Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení

15

Kasačním opravným prostředkem Maďarsko navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek, vyhověl jeho návrhovým žádáním předloženým v prvním stupni a Komisi uložil náhradu nákladů řízení.

16

Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 15. října 2018 bylo Polské republice povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Maďarska.

17

Komise navrhuje, aby byl kasační opravný prostředek zamítnut, Maďarsku byla uložena náhrada nákladů řízení a Polské republice byla uložena náhrada nákladů řízení souvisejících s vedlejším účastenstvím.

Ke kasačnímu opravnému prostředku

K přípustnosti kasačního opravného prostředku

18

Komise vůči maďarské vládě uplatňuje námitku nepřípustnosti vycházející z toho, že posledně uvedená podle ní jasně a jednoznačně neuvádí důvody, z nichž vychází, nevymezuje všechny body napadeného rozsudku, které zpochybňuje, a do značné míry se omezuje na opakování žalobních důvodů a argumentů, které již předložila v prvním stupni a které Tribunál zamítl, napadá zejména odůvodnění sporných rozhodnutí Komise, a nikoli odůvodnění napadeného rozsudku, a ve skutečnosti usiluje o nový přezkum žaloby zamítnuté Tribunálem. Komise má rovněž za to, že kasační opravný prostředek nesplňuje požadavky stanovené článkem 256 SFEU ve spojení s čl. 58 prvním pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie a čl. 169 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora.

19

V tomto ohledu je třeba konstatovat, že Komise ke svým tvrzením nepřipojuje upřesnění nezbytná k posouzení jejich opodstatněnosti. Navíc na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, Maďarsko ve svém kasačním opravném prostředku uplatňuje zejména důvody vycházející z nesprávných právních posouzení, jichž se podle něj dopustil Tribunál, které se týkají jednak prostoru pro uvážení, který má Komise k dispozici při vydávání příkazů k pozastavení opatření, a jednak povinnosti tohoto orgánu uvedené příkazy odůvodnit.

20

Námitka nepřípustnosti, kterou Komise vznesla vůči kasačnímu opravnému prostředku, tudíž musí být zamítnuta.

K přípustnosti důvodů návrhu na vstup vedlejší účastnice do řízení

Argumentace účastníků řízení

21

Komise tvrdí, že druhý důvod Polské republiky, který souvisí s druhým důvodem kasačního opravného prostředku Maďarska, ale kritizuje jiné části napadeného rozsudku, stejně jako její třetí důvod, který nesouvisí s žádným důvodem kasačního opravného prostředku, mění předmět sporu, a jsou proto nepřípustné.

Závěry Soudního dvora

22

Podle čl. 40 čtvrtého pododstavce statutu Soudního dvora se návrhová žádání obsažená v návrhu na vstup do řízení omezí na podporu návrhového žádání jednoho z hlavních účastníků řízení. Článek 132 jednacího řádu, který se na řízení o kasačním opravném prostředku před Soudním dvorem použije na základě článku 190 téhož jednacího řádu, stanoví, že spis vedlejšího účastníka musí obsahovat důvody a argumenty vedlejšího účastníka.

23

Tato ustanovení tedy nebrání tomu, aby vedlejší účastník uvedl argumenty odlišné od argumentů účastníka řízení, kterého podporuje, pokud směřují pouze k podpoře návrhových žádání tohoto účastníka řízení nebo k zamítnutí návrhových žádání protistrany (rozsudky ze dne 23. února 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v. Vysoký úřad, 30/59, EU:C:1961:2, s. 37 a 38, jakož i ze dne 19. listopadu 1998, Spojené království v. Rada, C‑150/94, EU:C:1998:547, bod 36).

24

Důvody Polské republiky předložené na podporu návrhových žádání Maďarska proto nelze považovat za nepřípustné z důvodu, že doplňují druhý důvod kasačního opravného prostředku tím, že kritizují další části napadeného rozsudku, a obsahují argument, který není uveden v kasačním opravném prostředku.

25

Námitka částečné nepřípustnosti vznesená Komisí proti vedlejšímu účastenství Polské republiky tudíž musí být zamítnuta.

K věci samé

26

Maďarsko na podporu kasačního opravného prostředku předkládá tři důvody vycházející zaprvé z nesprávného výkladu podmínek pro vydávání příkazů k pozastavení opatření podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 Tribunálem, zadruhé ze zkreslení některých jeho argumentů Tribunálem a zatřetí z toho, že Tribunál porušil povinnosti uvést odůvodnění a nesprávně uplatnil článek 296 SFEU a čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie.

Ke čtvrté části prvního důvodu kasačního opravného prostředku

–

Argumentace účastníků řízení

27

Podle maďarské vlády Tribunál pominul, že příkaz k pozastavení opatření musí být v souladu se Smlouvou o FEU a s obecnými zásadami unijního práva. Maďarská vláda má za to, že Tribunál v bodě 86 napadeného rozsudku se zajisté uvádí, že „přezkum prováděný unijním soudem se neomezuje pouze na podmínky stanovené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 a může se rozšířit zejména na soulad příkazu k pozastavení opatření se Smlouvou o FEU a obecnými právními zásadami“. V bodech 70 a 71 tohoto rozsudku však Tribunál podle ní podmínky pro vydání příkazu k pozastavení opatření omezil na dvě podmínky stanovené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999. Stejně tak podle ní v bodě 87 uvedeného rozsudku svůj přezkum omezil pouze na tento článek. Téhož nesprávného právního posouzení se Tribunál dle maďarské vlády dopustil v bodech 95 a 134 napadeného rozsudku, jelikož rozhodl, že Komise v případě, kdy nařizuje pozastavení opatření podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, nemá povinnost se ujistit, že příkaz je nezbytný a přiměřený.

28

Komise má za to, že body 71 a 95 napadeného rozsudku na straně jedné a body 86 a 98 tohoto rozsudku na straně druhé nejsou vzájemně nesoudržné. Body 86 a 98 totiž podle ní musí být vykládány s přihlédnutím k bodům 130 a 134 uvedeného rozsudku, podle nichž je vhodnost vydání příkazu k pozastavení opatření dostatečně odůvodněna existencí prokázaného porušení čl. 108 odst. 3 SFEU, a není tedy nutné ji dále odůvodňovat. Má za to, že zákaz stanovený v čl. 108 odst. 3 SFEU se totiž uplatní ještě před přijetím rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komisí. K porušení čl. 108 odst. 3 SFEU totiž podle ní dochází, jakmile členský stát začne provádět opatření podpory, aniž jej oznámí Komisi. Kvalifikace dotčeného vnitrostátního opatření jako protiprávní státní podpory tedy podle ní představuje hmotněprávní podmínku stanovenou v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999. Komise má proto za to, že skutečnost, že Tribunál v bodech 135 až 137 napadeného rozsudku usoudil, že Komise v rozhodnutí o příkazu k pozastavení opatření musí odůvodnit, proč má za to, že je málo pravděpodobné, že členský stát tento zákaz dodrží, nemá žádný vliv.

29

S ohledem na výše uvedený rozpor Komise navrhuje, aby Soudní dvůr odůvodnění uvedené v bodech 135 až 137 napadeného rozsudku nahradil tak, aby bylo v souladu s odůvodněním uvedeným v bodech 70, 71, 130 a 134 tohoto rozsudku.

–

Závěry Soudního dvora

30

Článek 108 odst. 3 SFEU členským státům ukládá, aby Komisi oznámili každý záměr poskytnout nebo upravit státní podporu. Článek 109 SFEU opravňuje Radu Evropské unie zejména ke stanovení podmínek, za nichž se čl. 108 odst. 3 SFEU použije. Rada na tomto základě přijala nařízení č. 659/1999.

31

Pokud dotyčný členský stát nepozastaví provádění dotčeného opatření, aby tak splnil povinnost neprovádět nové podpory nebo úpravy existujících podpor před jejich povolením Komisí či případně Radou, jak vyplývá z čl. 108 odst. 3 poslední věty SFEU a z článku 3 nařízení č. 659/1999, má Komise podle čl. 11 odst. 1 tohoto nařízení možnost poté, co členskému státu umožní, aby předložil své připomínky, přijmout rozhodnutí požadující, aby jejich provádění pozastavil do doby, než bude přijato konečné rozhodnutí o slučitelnosti podpory (rozsudek ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise, C‑400/99, EU:C:2001:528, bod 46).

32

Nařízení č. 659/1999 v čl. 4 odst. 4 stanoví, že shledá-li Komise po předběžném přezkoumání, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, rozhodne o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Pokud se Komise dozví o neoznámeném opatření, přičemž má za to, že by se mohlo jednat o novou podporu nebo o úpravu existující podpory, může si rovněž na základě čl. 10 odst. 2 tohoto nařízení vyžádat od dotyčného členského státu informace, a případně na základě čl. 13 odst. 1 druhé věty tohoto nařízení rozhodnout o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.

33

Zahájení formálního vyšetřovacího řízení ohledně opatření, o kterém se Komise domnívá, že představuje novou podporu, každopádně vede ke vzniku povinnost dotyčného členského státu pozastavit provádění tohoto opatření (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 30. června 1992, Španělsko v. Komise, C‑312/90, EU:C:1992:282, bod 17; ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise, C‑400/99, EU:C:2001:528, bod 59; ze dne 10. května 2005, Itálie v. Komise, C‑400/99, EU:C:2005:275, bod 39, jakož i ze dne 9. června 2011, Diputación Foral de Vizcaya a další v. Komise, C‑465/09 P až C‑470/09 P, nezveřejněný, EU:C:2011:372, bod 92).

34

Zahájení formálního vyšetřovacího řízení ohledně neoznámeného opatření však nemá pro dotyčný členský stát stejné důsledky jako vydání příkazu k pozastavení opatření podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/99. Takový členský stát je vpravdě v obou případech povinen pozastavit provádění dotčeného opatření. Pouze v případě nesplnění příkazu k pozastavení opatření však Komise může na základě článku 12 nařízení č. 659/1999 podat k Soudnímu dvoru přímou žalobu pro nesplnění povinnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise, C‑400/99, EU:C:2001:528, bod 60).

35

Soudní dvůr rozhodl, že příkaz k pozastavení opatření může být vydán jak současně s rozhodnutím o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, tak později (rozsudek ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise, C‑400/99, EU:C:2001:528, bod 47). Rozhodnutí o vydání příkazu k pozastavení opatření může být přijato po zahájení formálního vyšetřovacího řízení zejména v případě, že dotyčný členský stát provádění posuzovaného opatření od zahájení tohoto řízení nepozastavil.

36

V obou věcech, které vedly k vydání napadeného rozsudku, Maďarsko podalo k Tribunálu žalobu proti příkazům k pozastavení opatření, které byly vydány současně se zahájením formálního vyšetřovacího řízení, jehož předmětem byla obě kritizovaná daňová opatření, a týmž rozhodnutím.

37

V rámci prvního žalobního důvodu předloženého Tribunálu Maďarsko zejména tvrdilo, že k vydání příkazu k pozastavení opatření se kromě splnění dvou podmínek stanovených v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, tj. předběžné kvalifikace dotčeného vnitrostátního opatření jako protiprávní státní podpory Komisí a konzultace dotyčného členského státu ohledně zamýšleného příkazu, vyžaduje, aby tento příkaz dodržoval zásadu proporcionality. S ohledem na pozastavující účinek současného zahájení formálního vyšetřovacího řízení by přitom příkaz k pozastavení opatření byl podle tohoto členského státu odůvodněný pouze tehdy, kdyby se Komise mohla důvodně domnívat, že uvedený členský stát tyto povinnosti nesplní, na což podle něj není z čeho usuzovat.

38

Ve čtvrté části prvního důvodu kasačního opravného prostředku Maďarsko tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že v napadeném rozsudku odpověděl na argument připomenutý v předchozím bodě. Tribunál dle Maďarska v bodech 70, 71, 95 a 134 napadeného rozsudku opakovaně nesprávně usoudil, že vydání příkazu k pozastavení opatření podléhá splnění pouze dvou podmínek stanovených v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, a opomněl tak povinnost Komise ověřit, zda je příkaz k pozastavení opatření přiměřený.

39

Úvodem je třeba připomenout, že podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 „Komise může poté, co poskytla dotyčnému členskému státu příležitost předložit jeho připomínky, přijmout rozhodnutí požadující, aby členský stát pozastavil veškerou protiprávní podporu do doby, než Komise rozhodne o slučitelnosti podpory s [vnitřním] trhem (dále jen ‚příkaz k pozastavení podpory‘)“.

40

Ze samotného znění tohoto ustanovení vyplývá, že Komise má možnost, a nikoliv povinnost vydat rozhodnutí o příkazu k pozastavení opatření (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise, C‑400/99, EU:C:2001:528, bod 46). Při rozhodování o přijetí takového opatření má přitom Komise prostor pro uvážení, jelikož nemá přesně stanovenou pravomoc. Komise přitom vzhledem k tomu, že disponuje posuzovací pravomocí, musí tuto pravomoc vykonávat při dodržení obecných zásad unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. července 2013, Schindler Holding a další v. Komise, C‑501/11 P, EU:C:2013:522, bod 59).

41

Podle ustálené judikatury zásada proporcionality, jež je jednou z obecných zásad unijního práva, vyžaduje, aby akty orgánů Unie nepřekračovaly meze toho, co je vhodné a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, a pokud se nabízí volba mezi více vhodnými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům [rozsudky ze dne 17. května 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, bod 25, a ze dne 30. dubna 2019, Itálie v. Rada (Kvóta pro rybolov mečouna obecného), C‑611/17, EU:C:2019:332, bod 55]. Tato zásada je připomenuta v čl. 5 odst. 4 SEU, jakož i v článku 1 protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality, který je přílohou Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU.

42

Z výše uvedeného vyplývá, že příkaz k pozastavení opatření vydaný na základě čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 musí dodržovat zásadu proporcionality, tj. nesmí překročit meze toho, co je vhodné a nezbytné k dosažení cíle sledovaného tímto ustanovením. Jak bylo připomenuto v bodě 33 tohoto rozsudku, je cílem pravomoci svěřené Komisi ukládat členským státům takové příkazy zajistit dodržování zákazu provádění záměrů podpor až do vydání konečného rozhodnutí o jejich slučitelnosti. Uvedenou pravomoc doplňuje pravomoc Komise předložit věc přímo Soudnímu dvoru ve zkrácené lhůtě, aby tak Soudní dvůr konstatoval, že došlo k nesplnění povinnosti spočívající v tom, že členský stát i nadále provádí opatření, u něhož vyvstalo podezření, že představuje protiprávní podporu.

43

S ohledem na tento cíl je vydání příkazu k pozastavení opatření odůvodněné, pokud, jak bylo uvedeno v bodě 35 tohoto rozsudku, dotyčný členský stát po zahájení formálního vyšetřovacího řízení provádění zkoumaného opatření nepozastavil. Příkaz k pozastavení opatření však může být rovněž vhodné vydat současně s vydáním rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v případě, kdy Komisi dostatečné důkazy umožňují předpokládat, že dotyčný členský stát nemá v úmyslu pozastavit provádění posuzovaného opatření, jak mu přísluší z důvodu zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a předjímat, že k Soudnímu dvoru proto bude třeba podat žalobu pro nesplnění povinnosti.

44

V odpovědi na první žalobní důvod, připomenutý v bodě 37 tohoto rozsudku, Tribunál v bodech 70 a 71 napadeného rozsudku stanovil podmínky legality příkazu k pozastavení opatření následovně:

45

Je pravda, že by těmto bodům mohlo být, byly-li by posuzovány izolovaně, rozuměno tak, že Komisi v případě, kdy vydává příkaz k pozastavení opatření, ukládají splnění pouze těch podmínek, které jsou výslovně stanoveny v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, a zprošťují ji tak povinnosti posoudit nezbytnost tohoto příkazu k pozastavení opatření.

46

Je však třeba na ně nahlížet v kontextu celého odůvodnění Tribunálu. V bodě 86 napadeného rozsudku přitom Tribunál připomněl, že „přezkum prováděný unijním soudem se neomezuje pouze na podmínky stanovené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 a může se rozšířit zejména na soulad příkazu k pozastavení opatření se Smlouvou o FEU a obecnými právními zásadami“. Kromě toho Tribunál v bodě 94 a následujících tohoto rozsudku zkoumal, zda Komise při vydávání sporných příkazů k pozastavení opatření dodržela zásadu proporcionality. Tribunál konkrétně v bodech 98 a 99 napadeného rozsudku posoudil, zda jsou tyto příkazy způsobilé a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných články 107 a 108 SFEU, včetně přiměřenosti způsobených nepříznivých následků z hlediska cílů sledovaných těmito ustanoveními. Konečně Tribunál v bodě 102 napadeného rozsudku učinil závěr, že Komise vydáním napadených příkazů neporušila zásadu proporcionality.

47

Z výše uvedeného vyplývá, že Komise neporušila povinnost orgánů dodržovat, v rámci všech jejich aktů, zásadu proporcionality. Čtvrtá část prvního důvodu kasačního opravného prostředku tedy musí být zamítnuta.

K první části třetího důvodu kasačního opravného prostředku

–

Argumentace účastníků řízení

48

Třetím důvodem kasačního opravného prostředku maďarská vláda Tribunálu vytýká, že nesprávně právně posoudil požadavky na odůvodnění příkazů k pozastavení opatření.

49

V první části tohoto důvodu kasačního opravného prostředku maďarská vláda v podstatě tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávné právní kvalifikace skutkového stavu, jelikož rozhodl, že příkaz k pozastavení opatření je dostatečně odůvodněn.

50

Tribunál dle maďarské vlády zajisté v bodě 135 napadeného rozsudku správně uvedl, že v případě, že je příkaz k pozastavení opatření součástí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, musí být z odůvodnění příkazu možné pochopit, proč dotyčný členský stát nesplní povinnost pozastavit provádění posuzovaných opatření. Naproti tomu se však Tribunál dle maďarské vlády zmýlil, když měl za to, že informace poskytnuté spornými rozhodnutími umožňují pochopit, že Maďarsko mělo podle Komise v úmyslu dotčená opatření v průběhu vyšetřovacího řízení nepozastavit.

51

Maďarská vláda zaprvé tvrdí, že zmínka o tom, že maďarské orgány zpochybňovaly předběžnou kvalifikaci státních podpor, učiněná v těchto rozhodnutích, byla Tribunálem v bodě 136 napadeného rozsudku nesprávně vyložena jako důkaz takového úmyslu. Maďarská vláda má za to, že pokud by tomu tak bylo, členský stát by nemohl zpochybňovat analýzu Komise, aniž by byl podezřelý z toho, že hodlá vnitrostátní opatření provádět i přes to, že o nich bylo zahájeno vyšetřovacího řízení.

52

Zadruhé maďarská vláda tvrdí, že na rozdíl od toho, co rozhodl Tribunál, stejně tak nemůže být za prvek odůvodnění považováno, že ve sporných rozhodnutích bylo uvedeno, že vnitrostátní orgány nereagovaly na výzvu Komise k předložení připomínek k případnému vydání příkazů k pozastavení opatření. Dle maďarské vlády by se v takovém případě jednalo o zneužívající výklad mlčení, které ostatně sama Komise nevyložila v tomto smyslu.

53

Zatřetí Tribunál podle maďarské vlády v bodě 137 napadeného rozsudku nesprávně konstatoval, že postoj maďarských orgánů v jiném vyšetřovacím řízení představuje prvek odůvodnění sporných rozhodnutí, i když tento postoj nebyl v těchto rozhodnutích zmíněn a nic nenasvědčovalo tomu, že ho Komise zohlednila. Tribunál se dle maďarské vlády zmýlil, když měl za to, že tato skutečnost je součástí odůvodnění.

54

Začtvrté maďarská vláda tvrdí, že sporná rozhodnutí nemohla být vykládána tak, jak je vyložil Tribunál, tím spíše, že vůbec nezmiňovala riziko, že vnitrostátní orgány budou posuzovaná opatření v průběhu vyšetřovacího řízení i nadále provádět.

55

Zapáté má maďarská vláda za to, že posouzení odůvodnění sporných rozhodnutí Tribunálem ostatně vyvrací samotná Komise, jež v průběhu celého řízení a zejména na jednání soustavně tvrdila, že je povinna dodržovat pouze hmotněprávní a procesní podmínky stanovené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999.

56

Komise má za to, že s ohledem na okolnosti, za kterých byly příkazy k pozastavení opatření vydány, Tribunál správně konstatoval, že maďarské orgány mohly pochopit, proč je Komise vydala.

–

Závěry Soudního dvora

57

Podle ustálené judikatury musí být odůvodnění aktů unijních orgánů požadované článkem 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něj jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonat přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou na získání těchto vysvětlení mít osoby, jimž je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (rozsudek ze dne 10. března 2016, HeidelbergCement v. Komise, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, bod 16 a citovaná judikatura).

58

Jak bylo uvedeno v bodě 40 tohoto rozsudku, Komise má, i když jsou splněny obě podmínky stanovené v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, pouze možnost vydat příkaz k pozastavení opatření. Je tedy třeba, aby orgán k přijetí takového rozhodnutí vedly zvláštní důvody. Jak je přitom připomenuto v předchozím bodě, s důvody každého rozhodnutí musí být na základě povinnosti odůvodnění aktů orgánů seznámena osoba, jíž je akt určen, aby tak mohla posoudit jeho opodstatněnost a případně s plnou znalostí věci uplatnit své právo na opravný prostředek. Sdělení důvodů je rovněž vyžadováno k tomu, aby unijní soud mohl, jak je tomu v případě každého aktu, přezkoumat legalitu příkazu k pozastavení opatření z hlediska zásady proporcionality a ověřit, že Komise možnosti, kterou jí přiznává čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, nevyužila neoprávněně.

59

V případě, o který se jedná v projednávané věci, kdy je příkaz k pozastavení opatření vydán současně s vydáním rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, důvody, které Komisi vedou k vydání uvedeného příkazu, nutně souvisejí s prognózou, že dotyčný členský stát i přes zahájení vyšetřovacího řízení provádění dotčeného opatření nepozastaví. Jak bylo totiž uvedeno v bodě 34 tohoto rozsudku, jediný dodatečný účinek příkazu k pozastavení opatření oproti účinkům zahájení formálního vyšetřovacího řízení spočívá v tom, že tento příkaz Komisi umožňuje, pokud dotyčný členský stát nesplní svou povinnost pozastavit provádění posuzovaného opatření, podat na základě článku 12 nařízení č. 659/1999 přímou žalobu pro nesplnění povinnosti k Soudnímu dvoru. Z toho vyplývá, že kdyby Komise v případě, kdy je příkaz k pozastavení opatření vydán současně s vydáním rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, nebyla povinna uvést důvody, proč má za to, že členský stát nesplní povinnost pozastavit opatření, a má proto již v úmyslu věc předložit Soudnímu dvoru, nemusela by tento příkaz k pozastavení opatření odůvodnit, což by bylo v rozporu s povinností uvést odůvodnění.

60

Jak Tribunál správně připomněl v bodě 135 napadeného rozsudku, „[v] situaci, o jakou se jedná v projednávané věci, ve které je příkaz k pozastavení opatření součástí rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení je třeba, vzhledem k širokému prostoru pro uvážení, kterým disponuje Komise podle čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999, jakož i k zvláštnímu právnímu účinku, který vyvolává příkaz k pozastavení opatření podle článku 12 tohoto nařízení, […] konstatovat, že z rozhodnutí o vydání takového příkazu musí být možné pochopit, proč podle Komise dotyčný členský stát nespln[í] povinnost vyplývající z čl. 108 odst. 3 SFEU a [nepozastaví] provádění posuzovaných opatření v návaznosti na zahájení formálního vyšetřovacího řízení“.

61

V rámci třetího žalobního důvodu Maďarsko tvrdilo, že sporné příkazy k pozastavení opatření nejsou dostatečně odůvodněny, jelikož Komise neuvedla důvody pro jejich přijetí.

62

Tribunál tento žalobní důvod zamítl na základě tří skutečností.

63

Zaprvé Tribunál v bodě 136 napadeného rozsudku uvedl, že ze sporných rozhodnutí vyplývá, že maďarské orgány v odpovědi na informační dopisy Komise ze dne 17. března 2015 a 13. dubna 2015 tvrdily, že dotčená vnitrostátní opatření nepředstavují státní podporu. Jak však uvedla generální advokátka v bodě 93 svého stanoviska, mají členské státy právo hájit se tím, že dotčené opatření nepředstavuje podporu. Nelze z toho tudíž vyvodit zvýšené riziko, že členský stát nesplní právní účinky čl. 108 odst. 3 SFEU, zejména jedná-li se, tak jako v projednávané věci, o spornou právní otázku.

64

Zadruhé Tribunál v témže bodě 136 napadeného rozsudku poukázal na to, že ve sporných rozhodnutích se uvádí, že maďarské orgány nereagovaly na výzvu Komise, aby předložily své připomínky k příkazům k pozastavení opatření, jejichž vydání bylo zamýšleno. Podle posouzení Tribunálu z této skutečnosti bylo s ohledem na okolnosti možné pochopit, že existovalo riziko, že dotčená vnitrostátní opatření budou i nadále prováděna i přes zahájení formálního vyšetřovacího řízení.

65

Nicméně i když čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 stanoví, že Komise musí před tím, než přijme rozhodnutí přikazující pozastavení opatření, dotyčnému členskému státu umožnit, aby předložil své připomínky, neukládá tomuto státu, jak správně uvedla generální advokátka v bodě 94 svého stanoviska, v žádném případě povinnost tyto připomínky předložit. Skutečnost, že Maďarsko nepředložilo připomínky k možnému vydání příkazu k pozastavení opatření, proto nestačila k odůvodnění obavy Komise, že tento členský stát bude sporná opatření i nadále provádět.

66

Zatřetí a nakonec Tribunál v bodě 137 napadeného rozsudku zmínil okolnost, že několik měsíců před vydáním sporných příkazů maďarské orgány nepozastavily provádění maďarských daňových opatření založených na stejném schématu jako vnitrostátní opatření dotčená v projednávané věci i přesto, že Komise ohledně těchto opatření zahájila formální vyšetřovací řízení. Jak však uvedla generální advokátka v bodě 99 svého stanoviska, tato okolnost není na rozdíl od toho, co Tribunál uvedl v bodě 137 napadeného rozsudku, součástí kontextu, ve kterém byly sporné příkazy vydány. Pokud by navíc toto předchozí chování Maďarska podle Komise představovalo určující indicii, musela by to uvést ve sporných rozhodnutích, což neučinila.

67

S ohledem na výše uvedené měl Tribunál v bodě 138 napadeného rozsudku nesprávně za to, že „maďarské orgány mohly pochopit, proč se Komise ve sporných rozhodnutích rozhodla využít příkazů k pozastavení opatření“. Třetímu důvodu kasačního opravného prostředku je tudíž třeba vyhovět.

Ke třetímu důvodu návrhu Polské republiky na vstup do řízení jako vedlejší účastnice

–

Argumentace účastníků řízení

68

V rámci třetího důvodu svého návrhu na vstup do řízení Polská republika tvrdí, že Tribunál porušil čl. 264 odst. 1 SFEU tím, že za účelem odmítnutí argumentace Maďarska doplnil posouzení uvedené ve sporných rozhodnutích o vlastní posouzení. Tribunál tak podle Polské republiky měl v bodech 135 a 136 napadeného rozsudku za to, že Komise zohlednila riziko, že Maďarsko bude dotčená vnitrostátní opatření i nadále provádět i přes zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a učinil tak závěr, že vydání rozhodnutí o příkazu k pozastavení opatření bylo odůvodněné. Polská republika tvrdí, že toto posouzení vyplývá z úvah vlastních Tribunálu, které nemají žádný základ v odůvodnění sporných rozhodnutí. Tribunál přitom podle Polské republiky v žádném případě nemůže nahradit odůvodnění autora aktu vlastním odůvodněním.

69

Komise uznává, že sporná rozhodnutí neobsahují odůvodnění, proč usoudila, že Maďarsko nehodlalo pozastavit poskytování dotčených podpor. Má však za to, že tato rozhodnutí dostatečně odůvodnila, neboť uvedla, že opatření podpory vstoupila v platnost před tím, než byla oznámena.

–

Závěry Soudního dvora

70

V tomto ohledu je třeba připomenout, že v rámci přezkumu legality podle článku 263 SFEU mají Soudní dvůr a Tribunál pravomoc rozhodovat o žalobách podaných pro nedostatek příslušnosti, pro porušení podstatných formálních náležitostí, pro porušení Smlouvy nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejího provádění anebo pro zneužití pravomoci. Článek 264 SFEU stanoví, že je-li žaloba opodstatněná, je napadený akt prohlášen za od počátku neplatný. Soudní dvůr ani Tribunál tedy v žádném případě nemohou nahradit odůvodnění autora napadeného aktu vlastním odůvodněním (rozsudek ze dne 28. února 2013, Portugalsko v. Komise, C‑246/11 P, nezveřejněný, EU:C:2013:118, bod 85 a citovaná judikatura).

71

V projednávaném případě, jak bylo připomenuto v bodech 63 a 64 tohoto rozsudku, měl Tribunál za to, že sporné příkazy k pozastavení opatření splňují požadavek odůvodnění aktů orgánů, přičemž vycházel ze skutečnosti, že ze sporných rozhodnutí vyplývá, že maďarské orgány tvrdily, že dotčená vnitrostátní opatření nepředstavují státní podpory, a dále, že tyto orgány nereagovaly na výzvu Komise k předložení připomínek k zamýšleným příkazům k pozastavení opatření. Tribunál usoudil, že toto odůvodnění umožňuje pochopit, že Komise měla za to, že existovalo riziko, že sporná opatření budou i nadále prováděna. Tribunál navíc shledal, že jako prvek kontextu je třeba zohlednit skutečnost, že maďarské orgány nepozastavily daňová opatření dotčená v předchozím formálním vyšetřovacím řízení zahájeném o několik měsíců dříve, i když sporná rozhodnutí na tuto skutečnost nepoukazovala.

72

Bez ohledu na to, že tyto skutečnosti nemohly, jak bylo konstatováno výše, představovat dostatečné odůvodnění sporných rozhodnutí, je nutno konstatovat, že uvedené skutečnosti nejsou zmíněny v těchto rozhodnutích, což ostatně uznává sama Komise. Ve své žalobní odpovědi totiž Komise naopak tvrdí, že nemusela uvádět důvody, proč měla za to, že je pravděpodobné, že Maďarsko nebude rozhodnutí požadující, aby pozastavilo provádění dotčených opatření, respektovat. Rovněž má za to, že odůvodnění uvedené v bodech 135 až 137 napadeného rozsudku odporuje odůvodnění uvedenému v bodech 70, 71, 130 a 134 tohoto rozsudku. Komise rovněž ve svém vyjádření ke spisu vedlejší účastnice, Polské republiky, uznala, že sporná rozhodnutí neposkytují konkrétní vysvětlení důvodů, proč měla za to, že Maďarsko nehodlá pozastavit poskytování dotčené podpory. Tato argumentace je ostatně, jak vyplývá z písemností Komise, které předložila jak Tribunálu, tak Soudnímu dvoru, v souladu s rozsahem diskreční pravomoci, kterou má podle ní Komise na základě čl. 11 odst. 1 nařízení č. 659/1999 pro účely přijetí rozhodnutí o vydání příkazu k pozastavení opatření.

73

Z výše uvedeného vyplývá, že Tribunál k odůvodnění uvedenému Komisí doplnil vlastní odůvodnění, a překročil tak meze svých pravomocí.

74

Je proto třeba vyhovět rovněž třetímu důvodu návrhu Polské republiky na vstup do řízení jako vedlejší účastnice.

75

Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že napadený rozsudek musí být zrušen.

K žalobě před Tribunálem

76

Podle prvního pododstavce článku 61 statutu Soudního dvora Evropské unie může Soudní dvůr v případě zrušení rozhodnutí Tribunálu buď věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí, nebo vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.

77

V projednávané věci je důvodné, aby Soudní dvůr vydal sám konečné rozhodnutí ve věci, jelikož to soudní řízení dovoluje.

78

Jak je připomenuto v bodě 69 tohoto rozsudku, Komise sama připustila, že sporná rozhodnutí neuvádí důvody, proč měla Komise za to, že Maďarsko i přes zahájení formálního vyšetřovacího řízení dotčená opatření nepozastaví. Příkazy k pozastavení opatření přitom měly být v tomto ohledu odůvodněny, jak bylo uvedeno v bodě 58 tohoto rozsudku a jak Tribunál rovněž usoudil v bodě 135 napadeného rozsudku. Sporné příkazy k pozastavení opatření jsou tudíž stiženy nedostatečným odůvodněním a porušují článek 296 SFEU. Třetímu žalobnímu důvodu Maďarska předloženému v prvním stupni je tedy třeba rovněž vyhovět.

79

Z výše uvedeného vyplývá, že příkazy k pozastavení opatření obsažené ve sporných rozhodnutích musí být zrušeny, aniž je třeba zkoumat ostatní žalobní důvody.

K nákladům řízení

80

Článek 184 odst. 2 jednacího řádu stanoví, že je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení.

81

Článek 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, který se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 téhož jednacího řádu, stanoví, že účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, se uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Maďarsko požadovalo náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Maďarskem jak v řízení v prvním stupni, tak v řízení o kasačním opravném prostředku.

82

Článek 140 odst. 1 jednacího řádu, jenž se rovněž použije na řízení o kasačním opravném prostředku na základě čl. 184 odst. 1 tohoto řádu, stanoví, že členské státy a orgány, které do řízení vstoupily jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení.

83

Polská republika jakožto vedlejší účastnice řízení o kasačním opravném prostředku ponese vlastní náklady řízení.

1)

Rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 25. dubna 2018, Maďarsko v. Komise (T‑554/15 a T‑555/15, EU:T:2018:220), se zrušuje.

2)

Rozhodnutí Komise C(2015) 4805 final ze dne 15. července 2015 o státní podpoře SA.41187 (2015/NN) – Maďarsko – Příspěvek podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči a rozhodnutí Komise C(2015) 4808 final ze dne 15. července 2015 o státní podpoře SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Změna z roku 2014 týkající se poplatku za inspekci v maďarském potravinovém řetězci [potravinářských řetězců v Maďarsku] se zrušují v rozsahu, v němž nařizují pozastavení uplatňování progresivní daňové sazby příspěvku na zdravotní péči a progresivní daňové sazby poplatku za inspekci potravinářských řetězců, jak vyplývají ze zákona č. XCIV z roku 2014 o příspěvku podniků tabákového průmyslu na zdravotní péči a z novely z roku 2014 zákona č. XLVI z roku 2008 o potravinářských řetězcích a úředním dohledu nad těmito řetězci.

3)

Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady vynaložené Maďarskem jak v řízení v prvním stupni, tak v řízení o kasačním opravném prostředku.

4)

Polská republika ponese vlastní náklady řízení.