(1)

Komisia prijala 8. júla 2009 štyri žiadosti, ktoré Taliansko zaslalo elektronickou poštou podľa článku 30 ods. 4 smernice 2004/17/ES. Komisia požiadala o doplňujúce informácie elektronickou poštou z 24. septembra 2009, ktoré po predĺžení pôvodného termínu talianske orgány zaslali elektronickou poštou zo 16. 10. 2009.

(2)

Požiadavky predložené Talianskou republikou v mene Poste Italiane S.p.A (ďalej len „Poste“) sa týkajú rôznych finančných služieb poskytovaných spoločnosťou Poste. Každá zo štyroch samostatných žiadostí podľa článku 30 ods. 4 sa týka rôznych finančných služieb, ktoré boli zaradené do skupín so štyrmi rôznymi názvami. Tieto služby sa v žiadostiach uvádzajú takto:

(3)

K žiadosti boli pripojené dve uznesenia nezávislého vnútroštátneho orgánu (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e furniture, taliansky úrad pre dohľad nad verejnými zákazkami). Tento orgán v konečnom uznesení z 12. novembra 2008 zdôrazňuje, že ak by sa článok 30 ods. 1 uplatňoval na niektoré alebo všetky služby, ktorých sa týka toto rozhodnutie, potom by vznikla potreba konkrétnych dozorných opatrení s cieľom zabezpečiť, aby sa pravidlá verejného obstarávania Spoločenstva aj naďalej primerane uplatňovali vo všetkých obstarávaniach spoločnosti Poste na vykonávanie iných činností, ako tých, na ktoré by sa uplatňoval článok 30 ods. 1. Následným záverom uznesenia je, že spoločnosť Poste by mala prijať vhodné opatrenia pre osobitné obstarávania podľa činností, pre ktoré sú určené.

(4)

K žiadosti je ďalej pripojený názor nezávislého vnútroštátneho orgánu Autorità garante della concorrenza e del mercato (taliansky orgán na ochranu hospodárskej súťaže). Orgán zdôrazňuje všeobecnú otvorenosť talianskeho finančného sektora, ktorý tvorí viac ako 800 bánk, vyše 80 bankových skupín a viac ako 170 spoločností pôsobiacich v sektore poisťovníctva, z ktorých 68 spoločností predstavuje aktívnych poskytovateľov iba v odvetví životného poistenia, 77 spoločností iba v odvetví neživotného poistenia a 17 spoločností v obidvoch odvetviach životného aj neživotného poistenia. Sektor možno tiež charakterizovať relatívne nízkym stupňom koncentrácie, keďže celkový podiel piatich najväčších skupín na trhu v roku 2007 dosiahol 51,5 % v bankovom sektore a 53 %, pokiaľ ide o všetky odvetvia životného poistenia. Orgán vo svojich všeobecných poznámkach poukazuje na skutočnosť, že spoločnosť Poste poskytuje finančné služby prostredníctvom „distribučnej siete založenej na poštových službách, ktorá je veľmi komplexná, a nedá sa porovnať so sieťou ktoréhokoľvek iného prevádzkovateľa. Táto sieť pozostáva z približne 14 000 poštových úradov (2), kým celková sieť vedúcej bankovej skupiny pôsobiacej v Taliansku má niečo vyše 6 000 pobočiek.“

(5)

Na základe postupu spoločnosti v oblasti bankových fúzií orgán vypracoval podrobné pripomienky k rôznym službám zahrnutým v žiadosti a uvádza: „Postup, ktorý iniciovala spoločnosť Poste Italiane, súvisí so širokou škálou činností v rámci bankového sektora, sektora poisťovníctva a sektora správy úspor. Pokiaľ ide o tie sektory, ku ktorým možno prístup považovať za neobmedzený, orgán na ochranu hospodárskej súťaže určil typické vlastnosti otvorených trhov […]. V tomto kontexte sa samotná spoločnosť Poste Italiane považuje za konkrétneho prevádzkovateľa, a to pre normatívne obmedzenia regulujúce služby spoločnosti BancoPosta, ako aj pre základňu zákazníkov, ktorej slúži. Túto skutočnosť potvrdzujú aj precedensy orgánu, podľa ktorých spoločnosť Poste Italiane nikdy nebola úplne asimilovaná s bankami alebo inými finančnými sprostredkovateľmi na príslušných trhoch. Služby spoločnosti BancoPosta boli ako celok uznané za doplnkové a skôr príbuzné bankovým službám, ako nahraditeľné za tieto služby […]. Napriek osobitnému charakteru spoločnosti Poste Italiane sa dospelo k záveru, že poskytovanie bankových, finančných a poisťovacích služieb v Taliansku sa dá vnímať tak, že prebieha v kontexte trhov s neobmedzeným prístupom, na ktorých existujú rôzni prevádzkovatelia, a stupne koncentrácie sú porovnateľné s európskym priemerom.“

(6)

Napriek tomu začal taliansky orgán na ochranu hospodárskej súťaže konanie proti Poste Italiane S.p.A za zneužitie dominantného postavenia v oblasti platieb, a to v oblasti bezhotovostných prevodov prostredníctvom poštových účtov. Orgán na ochranu hospodárskej súťaže práve diskutuje o záväzkoch spoločnosti Poste Italiane, ktoré by viedli k vyriešeniu problému (3).

(7)

Je potrebné pripomenúť, že v súlade s článkom 6 ods. 2 písm. c) smernice 2004/17/ES, na poskytovanie finančných služieb vymedzených v štvrtej zarážke uvedeného písmena c) sa vzťahuje daná smernica len v takom rozsahu, že takéto služby poskytujú subjekty, ktoré poskytujú aj poštové služby v rámci písmena b) tohto ustanovenia. Spoločnosť Poste je jediným obstarávateľom v Taliansku ponúkajúcim služby, na ktoré sa vzťahuje toto rozhodnutie.

(8)

V článku 30 smernice 2004/17/ES sa ustanovuje, že zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie jednej z činností, na ktoré sa vzťahuje smernica, nepodliehajú uvedenej smernici, ak v členskom štáte, v ktorom sa vykonáva, je táto činnosť priamo vystavená hospodárskej súťaži na trhoch, na ktoré nie je obmedzený prístup. Priame vystavenie hospodárskej súťaži sa posudzuje na základe objektívnych kritérií, pričom sa zohľadňujú osobitné charakteristiky príslušného sektora. Prístup sa považuje za neobmedzený, ak členský štát zaviedol a uplatňuje príslušné právne predpisy Spoločenstva, ktorými sa otvára daný sektor alebo jeho časť. Ak sa v prílohe XI k tejto smernici neuvádzajú príslušné právne predpisy, ako je to v prípade služieb prerokúvaných v tomto rozhodnutí, potom sa podľa článku 30 ods. 3 druhého pododseku „musí preukázať, že prístup na príslušný trh je voľný de facto a de jure.“

(9)

Pokiaľ ide o finančné služby, je potrebné pripomenúť, že na úrovni Spoločenstva sa prijal veľký súbor právnych predpisov s cieľom liberalizovať zavedenie a poskytovanie služieb v tomto sektore. Komisia ďalej z kontextu iných prípadov štátnej pomoci týkajúcich sa spoločnosti Poste zistila, že „bankový sektor je už dlhé roky otvorený hospodárskej súťaži. Hospodárska súťaž, ktorá sa v niektorých prípadoch realizovala už aj na základe voľného pohybu kapitálu, ako to predpokladá Zmluva o ES, sa pokračujúcou liberalizáciou zlepšila (4).“ Podmienka uvedená v článku 30 ods. 3, ktorá sa týka voľného prístupu na trh, sa preto dá považovať za splnenú.

(10)

Priame vystavenie hospodárskej súťaži na konkrétnom trhu by sa malo hodnotiť na základe rôznych kritérií, z ktorých žiadne nie sú samy o sebe rozhodujúce. Pokiaľ ide o trhy, ktorých sa týka toto rozhodnutie, podiel hlavných aktérov na danom trhu predstavuje jedno z kritérií, ktoré by sa mali zohľadniť. Ďalším kritériom je miera koncentrácie na týchto trhoch. Keďže podmienky pre rôzne činnosti, na ktoré sa vzťahuje toto rozhodnutie, sa líšia, pri preskúmaní situácie v oblasti hospodárskej súťaže by sa mali zohľadniť odlišné pomery na rôznych trhoch.

(11)

Hoci by sa v určitých prípadoch mohli predpokladať užšie definície trhu, presná definícia príslušného trhu sa môže na účely tohto rozhodnutia nechať otvorená, pokiaľ ide o počet služieb uvedených v žiadosti predloženej spoločnosťou Poste do tej miery, že výsledok analýzy zostáva rovnaký bez ohľadu na to, či sa zakladá na užšej, alebo širšej definícii.

(12)

Toto rozhodnutie nemá vplyv na uplatňovanie pravidiel o hospodárskej súťaži.

(13)

Ako sa uvádza v odôvodnení 5, taliansky orgán na ochranu hospodárskej súťaže sa zaoberal rôznymi fúziami (5) bánk a ďalších finančných inštitúcií v Taliansku a zistil, že finančné služby poskytované spoločnosťou Poste v súvislosti s poštovými účtami sú skôr „doplnkové“ ako „nahraditeľné“ za služby, ktoré poskytujú banky prostredníctvom rôznych foriem bankových účtov. Tento postup sa však musí chápať v tomto kontexte, konkrétne ako skúmanie schopností spoločnosti Poste pôsobiť na banky konkurenčným tlakom (6). Podrobná analýza, ktorú vykonal taliansky orgán na ochranu hospodárskej súťaže, poukazuje na to, že veľká väčšina klientov (7) s bankovým účtom by neuvažovala o možnosti zrušenia tohto účtu a otvorenia poštového účtu. V roku 2005 teda bankový účet vlastnilo viac ako 28 miliónov (právnických alebo fyzických) osôb, viac ako 3 milióny osôb vlastnilo aj bankový, aj poštový účet a menej ako 2,3 milióna osôb malo iba poštový účet. Skutočnosť, že počet osôb, ktoré vlastnia iba poštový účet, sa nezvyšuje v takej miere ako počet osôb s poštovým aj bankovým účtom, tiež stojí za povšimnutie. Tieto skutočnosti sa dajú vo veľkej miere vysvetliť na základe normatívnych obmedzení, v rámci ktorých spoločnosť Poste pôsobí, ako aj skutočnosťou, že spoločnosť ponúka obmedzenejší rozsah služieb spojených s účtami. Klienti, ktorí potrebujú široký rozsah služieb, sú preto zdržanliví, pokiaľ ide o zvažovanie možnosti zmeniť svoj účet na poštový účet, ktorý neponúka taký rozsah služieb, na ktoré sú zvyknutí (8). Ako dôvod vlastníctva obidvoch typov účtov sa často uvádza „možnosť vybrať si z času na čas najpraktickejšie/najjednoduchšie alebo najvýhodnejšie/najekonomickejšie [prostriedky]“.

(14)

Cieľom tohto rozhodnutia je stanoviť, či sú služby, ktoré ponúka spoločnosť Poste, vystavené takej úrovni hospodárskej súťaže (na trhoch s voľným prístupom), ktorá zaručí, že aj v prípade nedostatočnej disciplíny spôsobenej podrobnými pravidlami verejného obstarávania ustanovenými v smernici 2004/17/ES bude verejné obstarávanie spoločnosti Poste na vykonávanie činností, ktoré sú predmetom tohto rozhodnutia, realizované transparentným a nediskriminujúcim spôsobom založeným na kritériách umožňujúcich nájsť riešenie, ktoré je z celkového hľadiska ekonomicky najvýhodnejšie. Na tento účel je preto potrebné preskúmať, či banky majú schopnosť vyvíjať na spoločnosť Poste konkurenčný tlak.

(15)

Zdá sa, že skutočnosti uvedené v odôvodnení 13, a predovšetkým skutočnosť, že klientovi spoločnosti Poste ponúka voľba bankového účtu nové služby, alebo aspoň viac možností pri využívaní služieb poskytovaných obidvoma typmi účtov, dôrazne naznačujú, že spoločnosť Poste skutočne podlieha konkurenčnému tlaku bánk. Táto skutočnosť sa tiež uvádza v rozhodnutí Komisie K(2006) 4207 v konečnom znení z 26. septembra 2006 (9), v ktorom Komisia so zreteľom na situáciu hospodárskej súťaže na trhu s finančnými službami zreteľne uvádza, že „predovšetkým poštové bežné účty konkurujú bankovým bežným účtom v miestach, kde majú prevádzky banky aj PI (10).“ Stojí však za zmienku, že v oblasti štátnej pomoci sa trhová analýza vykonáva veľmi všeobecne v tom zmysle, že trhy nie sú vymedzené a nevykonávajú sa žiadne špecifické trhové testy. Preto sa neorganizuje žiadny prieskum trhu, ako bol napríklad ten, ktorý Komisia začala vo veci prípade antitrustových rozhodnutí.

(16)

Z toho dôvodu je na účely článku 30 a bez toho, aby bolo dotknuté uplatňovanie pravidiel hospodárskej súťaže, potrebné vziať do úvahy služby, ktoré ponúkajú banky a ďalšie finančné inštitúcie, pri stanovení, či spoločnosť Poste je, alebo nie je priamo vystavená hospodárskej súťaži pri ponúkaní služieb týkajúcich sa úspor.

(17)

Z geografického hľadiska sú trhy na zhromažďovanie úspor rozšírené regionálne a podiel spoločnosti Poste na trhu je v každom regióne rôzny. Podľa najnovších dostupných informácií, ktoré talianske orgány zaslali 16. októbra 2009, sa podiel spoločnosti Poste na trhu pohybuje v rozpätí od 1,4 % v regióne Trentino Alto Adige do 11,8 % v regióne Molise, čo je regionálne maximum. Podľa dostupných údajov podiel spoločnosti Poste na celoštátnej úrovni v roku 2006 predstavoval 5,6 % a zdá sa, že v nasledujúcich rokoch zostal na porovnateľnej alebo mierne nižšej úrovni. Vzhľadom na stupeň koncentrácie na tomto trhu, na ktorom celkový podiel na trhu dvoch najväčších konkurentov na celoštátnej úrovni v roku 2008 predstavoval 44,7 %, by sa tieto faktory mali považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži.

(18)

Služby pod týmto názvom sú charakterizované ako služby zahŕňajúce pôžičky, t. j. hypotéky a úvery (tretej strany), spotrebiteľský úver a finančný lízing. Vzhľadom na normatívne obmedzenia, v rámci ktorých spoločnosť Poste pôsobí (nemôže poskytovať úvery verejnosti), funguje v zásade ako sprostredkovateľ, ktorý umiestňuje príslušné služby v mene bánk a akreditovaných finančných sprostredkovateľov. Spoločnosť Poste pôsobí prostredníctvom svojej vnútornej sekcie BancoPosta „predovšetkým v rámci maloobchodného trhu bankových a finančných spotrebiteľských služieb a len okrajovo v rámci trhu obchodných služieb a verejnej správy“.

(19)

Služby, ktoré sú predmetom tohto rozhodnutia, možno zasa rôznymi spôsobmi rozdeliť na základe faktorov, ako sú napríklad účely, na ktoré sa úver berie (11), alebo typickí klienti (spotrebitelia, malé a stredné podniky, väčšie podniky alebo verejné správy) atď. Ako sa uvádza v odôvodnení 11, presná definícia môže na účely tohto rozhodnutia zostať otvorená.

(20)

Na základe výpočtov podiel spoločnosti Poste na trhu ako distribučnej prevádzky pre osobné úvery predstavoval v roku 2008 približne 4,8 % (12) až 5 %, zatiaľ čo celkový podiel na trhu troch najväčších konkurentov spoločnosti v oblasti osobných úverov predstavoval v tom istom roku 43,6 %. Pokiaľ ide o finančný lízing, podiel spoločnosti na trhu bol v roku 2008 zanedbateľný a predstavoval len 0,03 %. Pokiaľ ide o hypotéky, podiel spoločnosti Poste na trhu v roku 2008 predstavoval len 1,6 %, čo je síce vyššie percento, stále ho však možno považovať za pomerne zanedbateľné. Na účely tohto rozhodnutia by sa preto tieto faktory mali považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži.

(21)

V oblasti investícií je spoločnosť Poste aktívna najmä v zostupnej (distribučnej) fáze umiestňovania finančných nástrojov (predovšetkým dlhopisov) a finančných/poistných produktov (predovšetkým osobných dôchodkových poistení). Tieto služby možno rozdeliť rôznymi spôsobmi (podľa typu finančného nástroja, štádia v reťazci riadenia (vzostupné/zostupné), typu klientov atď. V tomto prípade takisto možno na účely tohto rozhodnutia nechať otvorenú presnú definíciu (pozri odôvodnenie 11).

(22)

V skutočnosti sa podľa dostupných informácii podiel spoločnosti Poste na trhu v rôznych oblastiach, ktoré sú predmetom tohto rozhodnutia, pohyboval v rozmedzí od relatívne obmedzených 19,8 % z celkového nepriameho príjmu vrátane dlhopisov BancoPosta, až po zanedbateľné percento, ako je to v prípade oblasti vzájomných fondov, v ktorej podiel spoločnosti na trhu v roku 2008 predstavoval 0,7 %. Pokiaľ ide o oblasť vzájomných fondov, celkový podiel na trhu dvoch najväčších konkurentov spoločnosti predstavuje 43,4 %. Vzhľadom na rôzne distribučné kanály vzájomných fondov je konkurenčný tlak ešte výraznejší, keďže distribúcia prostredníctvom bánk (13) a iniciátorov (14) predstavuje celkový podiel 78,3 % na rozdiel od distribúcie prostredníctvom poštových úradov, ktorej podiel predstavuje 0,7 %. V oblasti životného poistenia ponúkala spoločnosť Poste v roku 2008 rôzne typy poistenia v rámci odvetví I a III, ale v rámci odvetví IV, V a VI nebola aktívna. Z hľadiska počtu poistení podiel spoločnosti na trhu v oblasti životného poistenia v rámci odvetvia I predstavoval 17,03 %, zatiaľ čo príslušný údaj pre odvetvie III predstavoval 19,4 %. Na základe súhrnu všetkých odvetví celkový podiel spoločnosti Poste v roku 2008 predstavoval 17,5 % z počtu životných poistiek. Pokiaľ ide o zhromažďovanie poistného životného poistenia (t. j. pri pohľade na stranu hodnoty), spoločnosť Poste dosiahla na trhu podiel 10,1 % z celkového podielu v roku 2008, na rozdiel od podielu 43,6 % zhromaždeného prostredníctvom bánk a podielu 23,8 % zhromaždeného agentmi v tom istom roku. Na účely tohto rozhodnutia by sa tieto faktory mali považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži.

(23)

Platobné služby uvedené v tomto rozhodnutí zahŕňajú služby vzťahujúce sa na kreditné karty vrátane revolvingových kreditných kariet, debetných kariet a predplatených kariet. Uvedené normatívne obmedzenia spoločnosti Poste vedú k tomu, že pokiaľ ide o kreditné karty, spoločnosť v zásade pôsobí ako sprostredkovateľ umiestňujúci karty vydané inými spoločnosťami, ktoré v plnej miere nesú riziko nesolventnosti. Na druhej strane však môže vydávať debetné karty (Postamat) a predplatené karty. Podľa predložených informácií, pokiaľ ide o kreditné karty, podiel spoločnosti Poste na trhu z hľadiska hodnoty v roku 2008 predstavoval 0,8 % (15). Pokiaľ ide o debetné karty, spoločnosť Poste dosiahla na trhu podiel 16,74 %, na trhu, ktorý tvorí 44,6 % z celého odvetvia platobných kariet v Taliansku. Zvyšná časť odvetvia debetných kariet je tvorená bankovými debetnými kartami autorizovanými na platbu na mieste predaja (POS). Pokiaľ ide najmä o predplatené karty, spoločnosť Poste dosiahla od zavedenia karty PostePay v novembri 2003 vcelku významné postavenie. V súčasnosti si drží podiel na trhu, ktorý sa znížil z 59,8 % v roku 2007 na 56,5 % v roku 2008. Naopak, celkový podiel na trhu dvoch najväčších konkurentov počas toho istého obdobia vzrástol z 15,7 % na 20,4 %, pričom celkový podiel na trhu troch najväčších konkurentov vzrástol z 18,8 % v roku 2007 na 24,6 % v roku 2008. Aj keď je postavenie spoločnosti Poste na tomto trhu aj naďalej silné a predstavuje 9,7 % v celom odvetví platobných kariet v Taliansku, celkový podiel na trhu troch najväčších konkurentov je o niečo menší ako polovica podielu spoločnosti Poste, a to je úroveň, na ktorej dokážu vyvíjať na spoločnosť Poste významný konkurenčný tlak (16). Na účely tohto rozhodnutia by sa tieto faktory mali považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži v oblasti kreditných kariet, debetných kariet a predplatených kariet.

(24)

Ako sa uvádza v odôvodnení 2 písm. d), žiadosť tiež zahŕňa služby prevodu peňazí. Podľa dostupných informácií, pokiaľ ide o peňažné poukážky a prevodné príkazy, podiel spoločnosti Poste na trhu v roku 2008 predstavoval 16 %. V tomto smere prebiehajú diskusie s cieľom zjednodušiť interoperabilitu a hospodársku súťaž v oblasti prevodných príkazov a poštových poukážok. Pokiaľ ide o medzinárodné peňažné poukážky, dostupné informácie neobsahujú údaje o konkrétnom podiele na trhu spoločnosti Poste pre zjavné problémy pri získavaní porovnateľných štatistík v oblasti medzinárodných peňažných poukážok v bankovom systéme. Ak sa však zohľadní skutočnosť, že množstvo medzinárodných peňažných poukážok dosiahlo len niečo vyše 2 % z celkového množstva peňažných poukážok a prevodných príkazov, táto skutočnosť sa môže na účely tohto rozhodnutia považovať za zanedbateľnú z dôvodu nepretržitého rozširovania iniciatív v oblasti liberalizácie cezhraničného prevodu peňazí, ako je napríklad jednotná oblasť platieb v eurách. Tieto faktory by sa preto mali považovať za ukazovateľ priameho vystavenia hospodárskej súťaži v oblasti služieb prevodu peňazí.

(25)

Vzhľadom na faktory preskúmané v odôvodneniach 13 až 24 by sa podmienka priameho vystavenia hospodárskej súťaži ustanovená v článku 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES mala v Taliansku považovať za splnenú, pokiaľ ide o:

(26)

Keďže podmienka neobmedzeného prístupu na trh je takisto splnená, smernica 2004/17/ES by sa nemala uplatňovať v prípadoch, keď zmluvné subjekty prideľujú zákazky, ktorých cieľom je umožniť vykonávanie služieb uvedených v písmenách a) až d) odôvodnenia 25 v Taliansku ani v prípade, keď sa organizujú súťaže na projekty na účely vykonávania tejto činnosti v Taliansku.

(27)

Toto rozhodnutie je založené na právnej a faktickej situácii od júla do októbra 2009, ako je zrejmé z informácií predložených Talianskou republikou. Môže sa zrevidovať v prípade, ak by výrazné zmeny v právnej a faktickej situácii znamenali, že by sa nesplnili podmienky uplatňovania článku 30 ods. 1 smernice 2004/17/ES,