(1)

Op 8 juli 2009 heeft de Commissie vier per e-mail aan de Commissie gezonden Italiaanse verzoeken ingevolge artikel 30, lid 4, van Richtlijn 2004/17/EG ontvangen. Bij e-mail van 24 september 2009 heeft de Commissie om aanvullende informatie verzocht, die na een verlenging van de oorspronkelijke termijn door de Italiaanse autoriteiten bij e-mail van 16.10.2009 is gezonden.

(2)

De door de Italiaanse Republiek namens Poste Italiane S.p.A. (hierna „Poste” genoemd) ingediende verzoeken hebben betrekking op diverse door Poste verrichte financiële diensten. Elk van de vier afzonderlijke verzoeken ingevolge artikel 30, lid 4, heeft betrekking op verschillende financiële diensten die onder vier verschillende rubrieken zijn samengebracht. In de verzoeken worden deze diensten beschreven als volgt:

(3)

Het verzoek gaat vergezeld van twee besluiten van een onafhankelijke nationale autoriteit (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, de Italiaanse toezichtautoriteit voor overheidsopdrachten). In haar eindbesluit van 12 november 2008 beklemtoont die autoriteit dat, mocht artikel 30, lid 1, op sommige of op alle hier betrokken diensten van toepassing blijken te zijn, er specifieke toezichtmaatregelen nodig zijn om te verzekeren dat de communautaire regels inzake overheidsopdrachten in voorkomend geval verder worden toegepast op alle opdrachten die door Poste worden geplaatst voor het uitoefenen van andere activiteiten dan die waarop artikel 30, lid 1, van toepassing blijkt te zijn. In het besluit wordt bijgevolg geconcludeerd dat Poste adequate maatregelen moet nemen om de opdrachten te scheiden volgens de activiteiten waarop deze betrekking hebben.

(4)

Het verzoek gaat voorts vergezeld van een advies van een onafhankelijke nationale autoriteit, Autorità garante della concorrenza e del mercato (de Italiaanse mededingingsautoriteit). Daarin wordt de nadruk gelegd op de openheid van de Italiaanse financiële sector in het algemeen: deze telt meer dan 800 banken, meer dan 80 bankgroepen en meer dan 170 ondernemingen die in de verzekeringssector opereren, waarvan er 68 uitsluitend in de tak levensverzekeringen, 77 uitsluitend in de niet-levensverzekeringen en 17 in zowel de levens- als de niet-levensverzekeringen diensten verrichten. De sector zou tevens worden gekenmerkt door een relatief lage graad van concentratie, aangezien in 2007 het gezamenlijke marktaandeel van de vijf grootste groepen in de banksector bij benadering 51,5 %, en met betrekking tot alle levensverzekeringstakken ongeveer 53 % bedroeg. In haar algemene opmerkingen wijst de autoriteit tevens op het feit dat Poste haar financiële diensten verricht via „een distributienetwerk dat steunt op haar postactiviteiten, dat zeer uitgebreid is en niet met dat van een andere marktdeelnemer te vergelijken is. Het netwerk bestaat uit ongeveer 14 000 postkantoren (2), terwijl de leidende bankgroep in Italië via een netwerk van iets meer dan 6 000 bijkantoren opereert.”.

(5)

Op basis van haar praktijk op het gebied van bankfusies maakt de autoriteit nadere opmerkingen over de diverse diensten waarop het verzoek betrekking heeft en concludeert zij: „De door Poste Italiane opgestarte procedure houdt verband met een grote verscheidenheid van activiteiten die inherent zijn aan de bank-, verzekerings- en spaargeldensector. Ten aanzien van deze sectoren, de toegang waartoe als onbeperkt kan worden beschouwd, heeft de mededingingsautoriteit de typische kenmerken van open markten vastgesteld […]. In dit verband wordt Poste Italiane, zowel wegens de normatieve beperkingen waaraan de BancoPostadiensten zijn onderworpen als wegens haar klantenbasis, als een bijzondere marktdeelnemer gezien. Dit wordt bevestigd door vorige adviezen van de autoriteit, volgens welke Poste Italiane niet volledig met op de betrokken markten opererende banken of andere financiële intermediairs te vergelijken is. De BancoPostadiensten blijken over het algemeen een aanvulling te vormen op en aan te sluiten bij die van de banken in plaats van deze te vervangen […] ondanks het specifieke karakter van Poste Italiane. De conclusie luidt dat de verrichting van bank-, financiële en verzekeringdiensten in Italië geacht kan worden plaats te vinden in de context van markten waartoe de toegang niet beperkt is, waaraan er diverse deelnemers zijn en waar de concentratiegraad met de Europese gemiddelden te vergelijken zijn.”.

(6)

Desondanks heeft de Italiaanse mededingingsautoriteit intussen een procedure tegen Poste Italiane S.p.A. ingeleid wegens misbruik van machtspositie op het gebied van betalingen, meer bepaald kredietovermakingen via postrekeningen. Toezeggingen door Poste Italiane om het geschil op te lossen, worden momenteel met de mededingingsautoriteit besproken (3).

(7)

Er zij aan herinnerd dat, overeenkomstig artikel 6, lid 2, onder c), van Richtlijn 2004/17/EG, de verrichting van financiële diensten in de zin van het vierde streepje van genoemde letter c) slechts onder die richtlijn valt in zoverre dergelijke diensten verricht worden door entiteiten die tevens postdiensten verrichten in de zin van letter b) van die bepaling. Poste is de enige aanbestedende dienst in Italië die de hier betrokken diensten aanbiedt.

(8)

Artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG bepaalt dat deze richtlijn niet van toepassing is op opdrachten voor een onder de richtlijn vallende activiteit indien die activiteit in de lidstaat waar zij wordt uitgeoefend rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden waartoe de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende communautaire wetgeving tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast. Daar waar geen toepasselijke communautaire wetgeving in bijlage XI van de richtlijn is opgenomen, zoals ten aanzien van de hier betrokken diensten het geval is, vereist artikel 30, lid 3, tweede alinea, dat „moet worden aangetoond dat de toegang tot de betrokken markt rechtens en feitelijk vrij is.”.

(9)

Betreffende financiële diensten zij eraan herinnerd dat op communautair niveau een uitgebreide wetgeving is vastgesteld die gericht is op de vrijmaking van de vestiging en verrichting van diensten in deze sector. Voorts is de Commissie op basis van verschillende staatssteunzaken betreffende Poste al tot de bevinding gekomen dat „de banksector reeds vele jaren openstaat voor mededinging. De geleidelijke liberalisering heeft de concurrentie die mogelijk al uit het in het EG-Verdrag vastgelegde vrije verkeer van kapitaal resulteerde nog versterkt.” (4). De voorwaarde in artikel 30, lid 3, betreffende vrije toegang tot de markt kan bijgevolg geacht worden te zijn vervuld.

(10)

De rechtstreekse blootstelling aan de mededinging op een specifieke markt moet worden geëvalueerd op basis van verscheidene criteria, waarvan geen op zich beslissend is. Wat de markten betreft waarop onderhavig besluit betrekking heeft, vormt het marktaandeel van de voornaamste spelers op een bepaalde markt één van de te hanteren criteria. Een ander criterium is de concentratiegraad op de betrokken markten. Aangezien de voorwaarden verschillen voor de onderscheiden activiteiten waarop onderhavig besluit betrekking heeft, moet bij het onderzoek inzake de situatie van de mededinging rekening worden gehouden met de verschillende situaties op de onderscheiden markten.

(11)

Hoewel in bepaalde gevallen een engere marktomschrijving zou kunnen worden overwogen, is voor een aantal van de in het verzoek van Poste beschreven diensten geen precieze omschrijving van de relevante markt nodig om onderhavig besluit toe te passen, daar de analyse bij een enge en een bredere omschrijving hetzelfde resultaat oplevert.

(12)

Onderhavig besluit laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet.

(13)

Zoals vermeld onder bovenstaande overweging 5 heeft de Italiaanse mededingingsautoriteit diverse fusies (5) tussen banken of andere financiële instellingen in Italië behandeld en is zij tot de bevinding gekomen dat de door Poste in verband met haar postrekeningen verrichte financiële diensten de door banken via diverse vormen van bankrekeningen verrichte diensten aanvullen veeleer dan vervangen. Deze praktijk dient evenwel in de context ervan te worden gezien, dat wil zeggen dat de mogelijkheden van Poste om concurrentiedruk op banken uit te oefenen dienen te worden onderzocht (6). Uit de nadere analyse die door of voor de Italiaanse concurrentieautoriteit is uitgevoerd, blijkt dat een grote meerderheid van klanten (7) die over een bankrekening beschikken niet heeft overwogen die rekening af te sluiten en een postrekening te openen. Aldus beschikten in 2005 meer dan 28 miljoen rechtspersonen of natuurlijke personen uitsluitend over een bankrekening, meer dan 3 miljoen personen zowel over een bankrekening als over een postrekening en minder dan 2,3 miljoen personen alleen over een postrekening. Het is tevens vermeldenswaard dat het aantal personen dat enkel over een postrekening beschikte trager bleek te groeien dan het aantal personen dat zowel over een postrekening als over een bankrekening beschikte. Deze feiten zijn in grote mate te verklaren uit de normatieve beperkingen waaronder Poste opereert en het daaruit voortvloeiende feit dat Poste een beperkter gamma van diensten in verband met haar rekeningen aanbiedt. Klanten die een breed gamma van diensten nodig hebben, stappen bijgevolg ongaarne op een postrekening over die niet het gebruikelijke gamma van diensten aanbiedt (8). De reden die het vaakst is genoemd om er beide soorten rekeningen op na te houden was „het feit dat dan soms voor de meest praktische/gemakkelijke en of de meest voordelige/economische [middelen] kon worden gekozen”.

(14)

Doel van onderhavig besluit is na te gaan of de door Poste aangeboden diensten (op markten waartoe de toegang vrij is) aan een zodanig niveau van mededinging blootstaan dat dit ervoor zal zorgen dat, ook zonder de discipline die wordt verzekerd door de toepassing van de nadere regels voor het plaatsen van opdrachten in Richtlijn 2004/17/EG, de plaatsing door Poste van opdrachten voor de uitoefening van de hier betrokken activiteiten zal plaatsvinden op een transparante, niet-discriminerende wijze op basis van criteria waardoor Poste in staat is de economisch voordeligste oplossing aan te wijzen. Daartoe dient bijgevolg te worden onderzocht of de banken over de mogelijkheid beschikken concurrentiedruk op Poste uit te oefenen.

(15)

De in bovenstaande overweging 13 uiteengezette feiten — met name het feit dat een klant van Poste door de keuze van een bankrekening de beschikking krijgt over nieuwe diensten of ten minste over meer opties bij het gebruik van diensten die door beide soorten rekeningen worden aangeboden — lijken er sterk op te wijzen dat Poste inderdaad aan concurrentiedruk van de banken is onderworpen. Dit komt eveneens naar voren in Beschikking C(2006) 4207 definitief van de Commissie van 26.9.2006 (9), waarin de Commissie, met betrekking tot de concurrentiepositie van Poste op de markt voor financiële diensten, expliciet heeft aangegeven: lopende postrekeningen concurreren met lopende bankrekeningen op plaatsen waar zowel banken als PI op de markt aanwezig zijn (10). Het is echter vermeldenswaard dat op het gebied van staatssteun een marktanalyse op zeer algemene wijze wordt uitgevoerd, in die zin dat de markten niet worden afgebakend en er geen specifieke markttoetsingen plaatsvinden. Er wordt dan ook geen marktonderzoek georganiseerd zoals die waartoe de Commissie in het kader van kartelbesluiten het initiatief neemt.

(16)

Bijgevolg dient, voor de toepassing van artikel 30 en onverminderd de toepassing van de mededingingsregels, rekening te worden gehouden met de door banken en andere financiële instellingen aangeboden diensten wanneer men nagaat of Poste bij het aanbieden van spaardiensten al dan niet rechtstreeks aan concurrentie blootstaat.

(17)

Vanuit geografisch oogpunt zijn de markten voor de verzameling van spaargelden regionaal georiënteerd en verschilt het marktaandeel van Poste per regio. Volgens de meest recente informatie die door de Italiaanse autoriteiten op 16 oktober 2009 is gezonden, blijven de marktaandelen van Poste binnen een marge van 1,4 % in Trentino Alto Adige en een regionaal maximum van 11,8 % in Molise. Volgens de beschikbare cijfers bedroeg het landelijke aandeel van Poste in 2006 5,6 % en was dit de daaropvolgende jaren blijkbaar ongeveer hetzelfde of zelfs enigszins lager. De mate van concentratie op deze markt, waar de twee grootste concurrenten een gezamenlijk nationaal marktaandeel hebben dat voor 2008 op 44,7 % is geraamd, wijst erop dat hier sprake is van rechtstreekse blootstelling aan mededinging.

(18)

De diensten onder deze rubriek hebben zoals beschreven betrekking op kredietverstrekking, dat wil zeggen hypotheken en leningen, consumentenkrediet en financiële leasing (door derden). Gezien de normatieve beperkingen waaronder Poste opereert (Poste mag geen krediet aan het publiek verlenen) treedt Poste hoofdzakelijk als intermediair op die de betrokken diensten namens banken en erkende financiële intermediairs plaatst. Poste opereert via haar interne divisie, BancoPosta, „voornamelijk op de retailmarkt voor consumentenbankieren en financiële diensten en slecht marginaal op de markt voor zakelijke dienstverlening en overheidsdiensten”.

(19)

De hier betrokken diensten kunnen op hun beurt op veel verschillende manieren worden onderverdeeld volgens factoren zoals de doeleinden van de kredietneming (11) of het type klant (consumenten, kmo's, grotere ondernemingen of overheidsdiensten) enz. Zoals in bovenstaande overweging 11 aangegeven, kan in het kader van onderhavig besluit een precieze definitie achterwege blijven.

(20)

Afhankelijk van de berekeningswijze bedroeg het marktaandeel van Poste als verkooppunt voor persoonlijke leningen bij benadering 4,8 % (12) — 5 % in 2008, terwijl in datzelfde jaar het gezamenlijke marktaandeel van haar drie grootste concurrenten op het gebied van persoonlijke leningen 43,6 % bedroeg. Voor financiële leasing was het marktaandeel van Poste in 2008 onaanzienlijk en bedroeg het slechts 0,03 %. Het marktaandeel van Poste voor hypotheken lag weliswaar hoger, maar kan toch als redelijk onaanzienlijk worden beschouwd, aangezien het in 2008 slechts 1,6 % bedroeg. In het kader van dit besluit wijzen deze factoren er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling aan mededinging sprake is.

(21)

Op het gebied van beleggingen is Poste vooral actief in de downstreamfase (distributiefase) voor de plaatsing van financiële instrumenten (in het bijzonder obligaties) en de plaatsing van aanvullende pensioen- en financiële/verzekeringsproducten (in het bijzonder persoonlijke pensioenpolissen). Deze diensten kunnen op veel verschillende manieren worden onderverdeeld (volgens het type financieel instrument, het stadium in de beheersketen (upstream/downstream), volgens het type klanten enz.). Ook hier kan, zoals in bovenstaande overweging 11 aangegeven, in het kader van onderhavig besluit een precieze definitie achterwege blijven.

(22)

In feite heeft volgens de beschikbare informatie het marktaandeel van Poste op de verschillende hier betrokken gebieden geschommeld tussen betrekkelijk beperkt — 19,8 % van het gehele indirecte aanbod, waaronder obligaties van BancoPosta — en onaanzienlijk, zoals bij de open-endbeleggingsfondsen, waar haar marktaandeel in 2008 0,7 % bedroeg. Op dit laatste gebied bedraagt het gezamenlijke marktaandeel van haar twee voornaamste concurrenten 43,4 %; wanneer men kijkt naar de diverse distributiekanalen voor open-endbeleggingsfondsen blijkt de concurrentiedruk nog uitgesprokener te zijn aangezien de distributie via banken (13) en verkoopbevorderaren (14) goed is voor een gezamenlijk aandeel van 78,3 % tegenover de 0,7 % die via postkantoren wordt gedistribueerd. Op het gebied van levensverzekeringen heeft Poste in 2008 diverse typen verzekeringen binnen de takken I en III aangeboden en was Poste niet actief in de takken IV, V en VI. Gerekend naar het aantal polissen bedroeg haar marktaandeel in de tak I-levensverzekeringen 17,03 %, in tak III 19,4 %. Voor alle takken samen kwam haar totale aandeel in 2008 uit op 17,5 % van het aantal polissen leven. Rekening houdend met de geïnde levensverzekeringspremies (d.w.z. de waardezijde) bezat Poste in 2008 een marktaandeel van 10,1 % tegenover de banken 43,6 % en de agenten 23,8 %. In het kader van onderhavig besluit wijzen deze factoren er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling aan mededinging sprake is.

(23)

De hier betrokken betalingsdiensten hebben betrekking hebben op kredietkaartdiensten, waaronder renouvellerende kredietkaarten, debetkaartdiensten en prepaid kaartdiensten. Het gevolg van de voormelde normatieve beperkingen waaraan Poste is onderworpen, is dat Poste met betrekking tot kredietkaarten in hoofdzaak opereert als een intermediair die kaarten plaatst welke door anderen zijn uitgegeven die het gehele insolventierisico op zich nemen. Anderzijds kan Poste debetkaarten (Postamat) en prepaid kaarten uitgeven. Volgens de toegezonden informatie bedroeg het naar waarde gerekende marktaandeel van Poste met betrekking tot kredietkaarten in 2008 0,8 % (15). Voor debetkaarten heeft Poste een marktaandeel verworven van 16,74 %, hetgeen 44,6 % van de totale sector voor betaalkaarten in Italië uitmaakt. Het resterende deel van de debetkaartensector heeft betrekking op bankdebetkaarten die op het verkooppunt voor betalingen zijn geautoriseerd. Wat met name prepaid kaarten betreft heeft Poste sinds de invoering van haar PostePay-kaart in november 2003 een tamelijk belangrijk marktaandeel verworven en heeft Poste momenteel een marktaandeel dat van 59,8 % in 2007 tot 56,5 % in 2008 is gedaald. Omgekeerd is gedurende dezelfde periode het gezamenlijke marktaandeel van de twee grootste concurrenten van 15,7 % tot 20,4 % gestegen, terwijl het gezamenlijke marktaandeel van de drie grootste concurrenten van 18,8 % in 2007 tot 24,6 % in 2008 is gestegen. Hoewel de positie van Poste op deze markt, die 9,7 % van de totale sector voor betaalkaarten in Italië vertegenwoordigt, sterk blijft, bedraagt het gezamenlijke (en groeiende) marktaandeel van haar drie grootste concurrenten enigszins minder dan de helft van het aandeel van Poste, op welk niveau zij in staat zijn aanzienlijke concurrentiedruk op Poste uit te oefenen (16). In het kader van onderhavig besluit wijzen deze factoren er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling aan mededinging op het gebied van kredietkaarten, debetkaarten en prepaid kaarten sprake is.

(24)

Zoals onder overweging 2, onder d), hierboven is gememoreerd, heeft het verzoek tevens op geldoverdrachtdiensten betrekking. Volgens de beschikbare informatie bedroeg het marktaandeel van Poste met betrekking tot postwissels en betaalopdrachten 16 % in 2008. Er worden momenteel besprekingen gevoerd om de interoperabiliteit en de concurrentie tussen betaalopdrachten en postwissels te bevorderen. Wat internationale postwissels betreft omvat de beschikbare informatie geen specifieke marktaandelen voor Poste wegens duidelijke problemen met het verkrijgen van vergelijkbare statistieken over internationale geldovermakingen binnen het banksysteem. Aangezien echter het aantal internationale postwissels slechts op iets meer dan 2 % van het totale aantal postwissels en betaalopdrachten uitkomt, kan het in het kader van onderhavig besluit als onaanzienlijk worden beschouwd, mede gezien de almaar toenemende liberaliseringsinitiatieven in verband met grensoverschrijdende geldovermakingen, zoals de gemeenschappelijke betalingsruimte voor de euro. Deze factoren wijzen er dus op dat er ten aanzien van geldovermakingsdiensten van rechtstreekse blootstelling aan mededinging sprake is.

(25)

Gezien de in de overwegingen 13 tot en met 24 onderzochte factoren moet de voorwaarde van rechtstreekse blootstelling aan mededinging van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG in Italië worden geacht te zijn vervuld ten aanzien van de:

(26)

Aangezien tevens aan de voorwaarde van een niet-beperkte toegang tot de markt is voldaan, behoeft Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing te zijn wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor het verrichten in Italië van diensten als bedoeld in de punten a) tot en met d) van overweging 25 of wanneer zij prijsvragen organiseren om daar een dergelijke activiteit te verrichten.

(27)

Onderhavig besluit is gebaseerd op de juridische en feitelijke situatie van juli tot en met oktober 2009, zoals die uit de door de Republiek Italië ingediende informatie blijkt. Het moet worden herzien wanneer een aanmerkelijke wijziging van de juridische en feitelijke situatie met zich meebrengt dat niet langer aan de voorwaarden voor de toepasselijkheid van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is voldaan,