(1)

2009 m. liepos 8 d. Komisija gavo keturis Italijos prašymus pagal Direktyvos 2004/17/EB 30 straipsnio 4 dalį, atsiųstus Komisijai elektroniniu paštu. Komisija 2009 m. rugsėjo 24 d. elektroniniu paštu paprašė papildomos informacijos, kurią, pratęsus pradinį terminą, Italijos valdžios institucijos pateikė elektroniniu paštu 2009 m. spalio 16 d.

(2)

Prašymai, kuriuos Poste Italiane S.p.A. (toliau – Poste) vardu pateikė Italijos Respublika, susiję su įvairiomis Poste teikiamomis finansinėmis paslaugomis. Savo ruožtu, kiekvienas iš keturių atskirų prašymų pagal 30 straipsnio 4 dalį yra susijęs su įvairiomis finansinėmis paslaugomis, suskirstytomis į keturias grupes. Prašymuose tos paslaugos apibūdintos taip:

(3)

Su šiuo prašymu pateikiami du nepriklausomos nacionalinės institucijos (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, Italijos viešojo pirkimo sutarčių priežiūros institucija) nutarimai. Galutiniame 2008 m. lapkričio 12 d. nutarime ši institucija pabrėžia, kad jei būtų nustatyta, kad 30 straipsnio 1 dalis turi būti taikoma tam tikroms arba visoms aptariamoms paslaugoms, reikėtų specialių priežiūros priemonių, siekiant užtikrinti, kad visiems Poste vykdomiems viešiesiems pirkimams, susijusiems su veikla, kuriai netaikoma 30 straipsnio 1 dalis, toliau būtų tinkamai taikomos Bendrijos viešųjų pirkimų taisyklės. Taigi nutarime daroma išvada, kad Poste turėtų imtis tinkamų priemonių atskirti viešuosius pirkimus pagal veiklą, kuriai jie skirti.

(4)

Su prašymu taip pat pateikta nepriklausomos nacionalinės institucijos Autorità garante della concorrenza e del mercato (Italijos konkurencijos institucija) nuomonė. Joje pabrėžiama, kad Italijos finansų sektorius yra atviras ir jame veikia daugiau kaip 800 bankų, daugiau kaip 80 bankų grupių ir daugiau kaip 170 draudimo sektoriui priskiriamų bendrovių, iš jų 68 aktyviai veikia tik gyvybės draudimo srityje, 77 – ne gyvybės draudimo srityje ir 17 – ir gyvybės, ir ne gyvybės draudimo srityse. Sektoriui taip pat būdinga gana nedidelė koncentracija, nes bendros penkių didžiausių grupių rinkos dalys 2007 m. sudarė maždaug 51,5 % bankų sektoriaus ir apie 53 % visų sričių gyvybės draudimo sektoriaus. Savo bendrosiose pastabose institucija taip pat pažymi, kad Poste teikia finansines paslaugas per „pašto veikla pagrįstą platinimo tinklą, kuris yra labai išplėtotas ir nesulyginamas su jokio kito subjekto tinklu. Tinklą sudaro apie 14 000 pašto skyrių (2), o pagrindinių Italijoje veikiančių bankininkystės grupių bendrą tinklą sudaro šiek tiek daugiau kaip 6 000 filialų“.

(5)

Remdamasi savo patirtimi bankų susijungimo srityje, institucija pateikė išsamių pastabų dėl įvairių paslaugų, įtrauktų į prašymą, ir daro tokią išvadą: „Poste Italiane pradėta procedūra susijusi su labai įvairia veikla, būdinga bankų, draudimo ir valdomų indėlių sektoriams. Šių sektorių, kurie pasiekiami, galima sakyti, be apribojimų, atžvilgiu konkurencijos institucija nustatė būdingas atvirų rinkų savybes […]. Šiomis aplinkybėmis Poste Italiane dėl savo veiklos yra vertinamas kaip ypatingas subjektas – ir dėl normatyvinių apribojimų, kuriais reguliuojamos BancoPosta paslaugos, ir dėl jo aptarnaujamų klientų bazės. Tai patvirtina institucijos precedentai, rodantys, kad Poste Italiane niekada visiškai neprilygo nei bankams, nei kitiems susijusiose rinkose veikiantiems finansų tarpininkams. Apskritai nustatyta, kad BancoPosta paslaugos veikiau papildo bankų teikiamas paslaugas ir yra joms artimos, bet nėra jomis pakeičiamos […] nepaisant specifinio Poste Italiane pobūdžio daroma išvada, jog gali būti laikoma, kad banko, finansų ir draudimo paslaugos Italijoje teikiamos rinkose, į kurias patekti galima be apribojimų ir kuriose yra daug įvairių subjektų, o koncentracijos laipsnis yra panašus į Europos vidurkį.“

(6)

Nepaisant to, Italijos konkurencijos institucija pradėjo procedūrą prieš Poste Italiane S.p.A. dėl piktnaudžiavimo dominuojančia padėtimi mokėjimų srityje, tiksliau – kredito pervedimų per pašto sąskaitas srityje. Poste Italiane įsipareigojimai išspręsti šį klausimą dabar aptariami su kompetentinga institucija (3).

(7)

Reikėtų prisiminti, kad pagal Direktyvos 2004/17/EB 6 straipsnio 2 dalies c punktą finansinių paslaugų teikimui, kaip apibrėžta minėto c punkto ketvirtoje įtraukoje, ta direktyva taikoma tik tiek, kiek tokias paslaugas teikia subjektai, kurie taip pat teikia pašto paslaugas pagal tos nuostatos b punktą. Poste Italijoje yra vienintelis perkantysis subjektas, kuris siūlo aptariamas paslaugas.

(8)

Direktyvos 2004/17/EB 30 straipsnyje nustatyta, kad sutartims, kurių paskirtis – sudaryti sąlygas vykdyti vieną iš direktyvos taikymo sričiai priklausančių veiklos sričių, ši direktyva netaikoma, jeigu valstybėje narėje, kurioje ji vykdoma, tokią veiklą tiesiogiai veikia konkurencija rinkose, į kurias patekti nėra jokių apribojimų. Tiesioginis konkurencijos poveikis vertinamas remiantis objektyviais kriterijais, atsižvelgiant į atitinkamo sektoriaus ypatybes. Laikoma, kad patekti į rinką nėra apribojimų, jeigu valstybė narė yra įgyvendinusi ir taiko atitinkamus Bendrijos teisės aktus, kuriais atveriamas tam tikras sektorius arba jo dalis. Jeigu direktyvos XI priede neišvardyti susiję Bendrijos teisės aktai, kaip aptariamų paslaugų atveju, pagal 30 straipsnio 3 dalies antrą pastraipą reikalaujama, kad „turi būti įrodyta, kad į atitinkamą rinką galima laisvai patekti tiek de facto, tiek de jure“.

(9)

Kalbant apie finansines paslaugas, derėtų prisiminti, kad Bendrijos lygmeniu priimta daug teisės aktų, kuriais siekiama liberalizuoti paslaugų kūrimą ir teikimą šiame sektoriuje. Be to, nagrinėdama įvairias su Poste susijusias valstybės pagalbos bylas, Komisija jau nustatė, kad „bankinis sektorius yra atviras konkurencijai daug metų. Laipsniška liberalizacija išvystė konkurenciją, kuriai jau buvo atvėrusi kelią laisva kapitalo cirkuliacija, numatyta EB sutartyje“ (4). Todėl galima laikyti, kad 30 straipsnio 3 dalyje nustatyta sąlyga dėl patekimo į rinką be apribojimų įvykdyta.

(10)

Tiesioginis konkurencijos poveikis konkrečioje rinkoje turėtų būti vertinamas pagal įvairius kriterijus ir nė vienas iš jų nėra savaime lemiamas. Kalbant apie rinkas, kurioms taikomas šis sprendimas, vienas iš kriterijų, į kurį reikėtų atsižvelgti, yra pagrindinių dalyvių rinkos dalis konkrečioje rinkoje. Kitas kriterijus – koncentracijos tose rinkose laipsnis. Kadangi įvairios veiklos, kuriai taikomas šis sprendimas, sąlygos skiriasi, nagrinėjant konkurencinę padėtį reikėtų atsižvelgti į skirtingas įvairių rinkų aplinkybes.

(11)

Nors kai kuriais atvejais galima įžvelgti siauresnes rinkos apibrėžtis, tiksli atitinkamos rinkos apibrėžtis šiame sprendime gali likti atvira Poste pateiktame sąraše išvardytų paslaugų atžvilgiu, jei tik analizės rezultatai yra tokie patys, nepriklausomai nuo to, ar jie paremti siauresne, ar platesne rinkos apibrėžtimi.

(12)

Šiuo sprendimu nepažeidžiamas konkurencijos taisyklių taikymas.

(13)

Kaip minėta 5 konstatuojamojoje dalyje, Italijos konkurencijos institucija nagrinėjo įvairius Italijos bankų ar kitų finansų institucijų susijungimus (5) ir nustatė, kad finansinės paslaugos, kurias teikia Poste per savo pašto sąskaitas, yra „papildančios“, o ne „pakeičiamos“ paslaugomis, kurias teikia bankai per įvairias banko sąskaitas. Tačiau ši praktika turi būti nagrinėjama atsižvelgiant į esamas aplinkybes, būtent nagrinėjant Poste galimybes daryti konkurencinį spaudimą bankams (6). Iš išsamios analizės, kurią atliko Italijos konkurencijos institucija arba kuri buvo atlikta Italijos konkurencijos institucijos prašymu, matyti, kad didžioji dalis banko sąskaitas turinčių klientų (7) nesvarstytų galimybės ją uždaryti ir atsidaryti pašto sąskaitą. Taigi 2005 m. daugiau kaip 28 milijonai (juridinių ar fizinių) asmenų turėjo tik banko sąskaitą, daugiau kaip 3 milijonai asmenų turėjo ir banko, ir pašto sąskaitas ir mažiau kaip 2,3 milijono asmenų turėjo tik pašto sąskaitą. Taip pat pažymėtina, kad asmenų, turinčių tik pašto sąskaitą, skaičius didėja lėčiau nei asmenų, turinčių ir pašto, ir banko sąskaitas, skaičius. Tai galima paaiškinti tuo, kad šie faktai labai priklauso nuo normatyvinių apribojimų, kurie taikomi Poste veiklai, ir to, kad paštas siūlo mažesnį paslaugų, susijusių su pašto sąskaitomis, asortimentą. Todėl klientai, kuriems reikia plataus paslaugų asortimento, nelabai svarstytų galimybę banko sąskaitą keisti į pašto sąskaitą, su kuria nesiūlomas įprastas paslaugų asortimentas (8). Priežastis, dėl kurios, kaip nurodoma, dažniausiai turimos dviejų tipų sąskaitos, yra „galimybė retkarčiais rinktis praktiškiausias/lengviausias ir (arba) palankiausias/ekonomiškiausias [priemones]“.

(14)

Šio sprendimo tikslas – nustatyti, ar Poste siūlomų paslaugų atžvilgiu esama tokio lygio konkurencijos (rinkose, į kurias galima laisvai patekti), kad būtų užtikrinta, jog (taip pat ir nesant disciplinos, kuri įvedama išsamiomis pirkimo taisyklėmis, nustatytomis Direktyvoje 2004/17/EB) Poste pirkimai vykdant aptariamą veiklą būtų vykdomi skaidriai, be diskriminacijos ir remiantis kriterijais, leidžiančiais priimti sprendimą, kuris yra ekonomiškai palankiausias. Todėl šiuo tikslu būtina išnagrinėti, ar bankai turi galimybę daryti konkurencinį spaudimą Poste.

(15)

Atrodo, kad 13 konstatuojamojoje dalyje išdėstyti faktai (visų pirma tai, kad Poste klientui banko sąskaitos pasirinkimas reiškia, kad jis gali gauti naujų paslaugų arba bent jau daugiau turėti galimybių pasirinkęs abiejų tipų sąskaitas) iš tikrųjų rodo, kad Poste tikrai patiria bankų konkurencinį spaudimą. Tai nurodoma ir 2006 m. rugsėjo 26 d. Komisijos sprendime C(2006) 4207 galutinis (9), kuriame Komisija dėl Poste konkurencinės padėties finansinių paslaugų rinkoje aiškiai nurodė, kad „pašto einamosios sąskaitos konkuruoja su banko einamosiomis sąskaitomis ten, kur padalinius turi tiek bankai, tiek PI“ (10). Tačiau reikia pažymėti, kad valstybės pagalbos srityje atliekama labai bendra rinkos analizė, t. y. rinkos neapibrėžiamos ir neatliekami jokie konkretūs rinkos tyrimai. Todėl nerengiama tokių rinkos tyrimų, kokius Komisija rengė priimdama antimonopolinius sprendimus.

(16)

Taigi 30 straipsnio tikslais ir nepažeidžiant konkurencijos taisyklių taikymo, nustatant, ar Poste siūlydamas taupymo paslaugas tiesiogiai patiria konkurenciją ar ne, būtina atsižvelgti į bankų ir kitų finansų įstaigų siūlomas paslaugas.

(17)

Geografiškai indėlių priėmimo rinkos pagal teritoriją yra regioninės ir Poste rinkos dalis skiriasi įvairiuose regionuose. Remiantis naujausia turima informacija, kurią 2009 m. spalio 16 d. perdavė Italijos valdžios institucijos, Poste rinkos dalys svyruoja nuo 1,4 % Trentine-Alto Adidžėje iki regioniniu mastu didžiausios 11,8 % dalies Molizėje. Remiantis turimais duomenimis, Poste dalis visos šalies mastu 2006 m. siekė 5,6 % ir atrodytų, kad liko panaši ar šiek tiek sumažėjo vėlesniais metais. Atsižvelgiant į koncentracijos šioje rinkoje laipsnį, kai dviejų didžiausių konkurentų bendra rinkos dalis šalies mastu 2008 m. buvo 44,7 %, šie veiksniai turėtų būti laikomi tiesioginio konkurencinio poveikio rodikliu.

(18)

Į šią grupę įtrauktos paslaugos apibūdinamos kaip apimančios skolinimą, t. y. (trečiosios šalies) hipoteką ir paskolas, vartojimo kreditus ir finansinę nuomą. Atsižvelgiant į normatyvinius apribojimus, taikomus Poste veiklai (jis negali asmenims teikti kreditų), jis veikia iš esmės kaip tarpininkas, siūlantis paslaugas bankų ir akredituotų finansų tarpininkų vardu. Per vidaus padalinį BancoPosta Poste veikia „iš esmės mažmeninėje rinkoje, teikdamas vartotojams bankines ir finansines paslaugas, ir tik nedaug – verslo paslaugų ir viešojo administravimo rinkoje“.

(19)

Čia aptariamos paslaugos gali savo ruožtu būti skirstomos įvairiais būdais pagal tokius veiksnius kaip antai tikslai, kuriais imama paskola (11), arba tipinis klientas (vartotojai, MVĮ, didesnės įmonės ar viešojo administravimo institucijos) ir pan. Kaip nurodyta 11 konstatuojamojoje dalyje, tiksli apibrėžtis šiame sprendime vis dėlto paliekama atvira.

(20)

Atsižvelgiant į apskaičiavimus, Poste, kaip platintojo, teikiančio asmenines paskolas, rinkos dalis 2008 m. siekė maždaug 4,8–5 % (12), o jo trijų didžiausių konkurentų bendros rinkos dalys asmeninių paskolų srityje tais pat metais siekė 43,6 %. Finansinės nuomos srityje jo rinkos dalis 2008 m. buvo nedidelė ir sudarė tik 0,03 %. Jo rinkos dalis hipotekos srityje, nors ir didesnė, vis tiek gali būti laikoma gana maža, nes 2008 m. sudarė tik 1,6 %. Todėl šiame sprendime šie veiksniai turėtų būti laikomi tiesioginio konkurencinio poveikio rodikliu.

(21)

Investicijų srityje Poste daugiausia dalyvauja platinimo vartotojams etape, vykdant finansinių priemonių (visų pirma obligacijų) siūlymą ir papildomos pensijos ir finansinių ar draudimo produktų (visų pirma asmeninės pensijos politikos) siūlymą. Šios paslaugos gali būti skirstomos įvairiai (pagal finansinės priemonės tipą, etapą valdymo grandinėje („iš apačios į viršų“ ir (arba) „iš viršaus į apačią“), pagal vartotojų tipą ir kt.). Šiuo atveju tiksli apibrėžtis šiame sprendime taip pat gali būti palikta atvira (žr. 11 konstatuojamąją dalį).

(22)

Iš tikrųjų, remiantis turima informacija, Poste rinkos dalis įvairiose aptariamose srityse svyravo nuo palyginti ribotos – 19,8 % viso netiesioginio pardavimo, įskaitant BancoPosta obligacijas – iki nereikšmingos, kaip kad yra savitarpio investicinių fondų srityje, kur jo rinkos dalis 2008 m. siekė 0,7 %. Šioje srityje jo dviejų konkurentų bendros rinkos dalys sudaro 43,4 %; nagrinėjant įvairius savitarpio investicinių fondų platinimo kanalus, konkurencinis spaudimas tampa dar ryškesnis, nes platinimas per bankus (13) ir agentus (14) bendrai sudaro 78,3 %, palyginti su 0,7 %, platinamais per paštą. Gyvybės draudimo srityje 2008 m. Poste siūlė įvairių rūšių draudimą I ir II srityse ir nesiūlė paslaugų IV, V ir VI srityse. Vertinant pagal draudimo polisų skaičių, jo rinkos dalis I gyvybės draudimo srityje sudarė 17,03 %, o atitinkamas skaičius III srityje buvo 19,4 %. Vertinant kartu visas sritis, jo bendra rinkos dalis sudaro 17,5 % gyvybės draudimo polisų skaičiaus 2008 m. Atsižvelgiant į surinktas gyvybės draudimo įmokas (t. y. atsižvelgiant į vertę), Poste rinkos dalis 2008 m. sudarė 10,1 % visos vertės, palyginti su 43,6 %, surinktais per kitus bankus, ir agentų surinkta dalimi, kuri 2008 m. sudarė 23,8 %. Todėl šiame sprendime šie veiksniai turėtų būti laikomi tiesioginio konkurencinio poveikio rodikliu.

(23)

Čia aptariamos mokėjimo paslaugos apima kredito kortelių paslaugas, įskaitant atnaujinamąsias kredito korteles, debeto kortelių paslaugas ir iš anksto apmokėtų kortelių paslaugas. Minėti normatyviniai apribojimai, taikomi Poste, turi tokį poveikį, kad kredito kortelių atžvilgiu Poste veikia iš esmės kaip tarpininkas, siūlantis kitų, kurie prisiimą visą nemokumo riziką, išleistas korteles. Kita vertus, jis gali išduoti debeto korteles (Postmat) ir iš anksto apmokėtas korteles. Remiantis pateikta informacija, Poste rinkos dalies vertė kredito kortelių atžvilgiu 2008 m. sudarė 0,8 % (15). Vertinant pagal debeto korteles, Poste šioje rinkoje užima 16,74 % rinkos, o tai yra 44,6 % viso mokėjimo kortelių sektoriaus Italijoje. Likusią debeto kortelių sektoriaus dalį sudaro banko debeto kortelės, kuriomis galima atsiskaityti pardavimo vietose (POS). Iš anksto apmokėtų kortelių srityje Poste užima gana didelę dalį nuo tada, kai 2003 m. lapkričio mėn. pradėjo siūlyti savo PostePay kortelę, ir dabar jo užimama rinkos dalis sumažėjo nuo 59,8 % 2007 m. iki 56,5 % 2008 m. Atvirkščiai, per tą patį laikotarpį dviejų didžiausių konkurentų bendros rinkos dalys padidėjo nuo 15,7 % iki 20,4 %, o trijų didžiausių konkurentų bendros rinkos dalys padidėjo nuo 18,8 % 2007 m. iki 24,6 % 2008 m. Nors Poste padėtis šioje rinkoje, kuri sudaro 9,7 % viso Italijos mokėjimo kortelių sektoriaus, ir toliau yra gera, bendros (ir didėjančios) jo trijų didžiausių konkurentų rinkos dalys sudaro šiek tiek mažiau nei pusę Poste dalies, taigi jie taip pat gali daryti didelį konkurencinį poveikį Poste (16). Todėl šiame sprendime šie veiksniai turėtų būti laikomi tiesioginio konkurencinio poveikio kredito, debeto ir iš anksto apmokėtų kortelių srityje rodikliu.

(24)

Kaip minima 2 konstatuojamosios dalies d punkte, prašyme nurodytos ir pinigų pervedimo paslaugos. Remiantis turima informacija, Poste rinkos dalis banko pavedimų ir pinigų perlaidų srityje 2008 m. sudarė 16 %. Vyksta diskusijos, kaip palengvinti sąveikumą ir padidinti banko pavedimų ir pašto perlaidų konkurenciją. Kalbant apie tarptautinius pinigų pavedimus, turima informacija neapima konkrečių Poste rinkos dalių dėl to, kad sunku gauti palyginamų statistinių duomenų apie tarptautinius pinigų pervedimus bankų sistemoje. Tačiau, atsižvelgiant į tai, kad tarptautiniai pinigų pavedimai sudaro tik šiek tiek daugiau kaip 2 % visų pinigų pavedimų ir visų banko pavedimų, šiame sprendime tokia dalis gali būti laikoma nereikšminga, taip pat atsižvelgiant ir į gausėjančias liberalizavimo iniciatyvas tarpvalstybinių pinigų pervedimų, kaip antai bendroje mokėjimo eurais erdvėje, atžvilgiu. Todėl šie veiksniai gali būti laikomi tiesioginio konkurencinio poveikio pinigų pervedimo paslaugų srityje rodikliu.

(25)

Atsižvelgiant į 13–24 konstatuojamosiose dalyse išnagrinėtus veiksnius, laikytina, kad Italijoje laikomasi tiesioginio konkurencinio poveikio sąlygos, nustatytos Direktyvos 2004/17/EB 30 straipsnio 1 dalyje:

(26)

Kadangi galimybės patekti į rinką be apribojimų sąlyga taip pat įvykdyta, Direktyva 2004/17/EB neturėtų būti taikoma, nei kai perkantieji subjektai pasirašo sutartis, kuriomis siekiama leisti Italijoje teikti paslaugas, išvardytas 25 konstatuojamosios dalies a–d punktuose, nei rengiant projektų konkursus dėl tokios veiklos vykdymo Italijoje.

(27)

Šis sprendimas pagrįstas teisine ir faktine 2009 m. liepos–spalio mėn. situacija, kaip matyti iš Italijos Respublikos pateiktos informacijos. Šis sprendimas gali būti persvarstytas, jeigu dėl labai pakitusios teisinės ar faktinės situacijos nebūtų galima taikyti Direktyvos 2004/17/EB 30 straipsnio 1 dalies,