(1)

Komissio vastaanotti sähköpostitse 8 päivänä heinäkuuta 2009 Italialta neljä direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 4 kohdan mukaista pyyntöä. Komissio pyysi lisätietoja 24 päivänä syyskuuta 2009 lähettämällään sähköpostilla; Italian viranomaiset toimittivat lisätiedot 16 päivänä lokakuuta 2009 lähettämällään sähköpostilla sen jälkeen, kun alkuperäistä määräaikaa oli pidennetty.

(2)

Italian tasavallan Poste Italiane S.p.A.:n, jäljempänä ’Poste’, puolesta lähettämät pyynnöt koskevat Posten tarjoamia rahoituspalveluita. Kukin neljästä erillisestä 30 artiklan 4 kohdan mukaisesti jätetystä pyynnöstä koskee tiettyjä rahoituspalveluja, jotka on jaoteltu neljään ryhmään. Pyynnöissä mainitaan seuraavat palvelut:

(3)

Pyyntöön on liitetty kaksi päätöstä, jotka on antanut Italian julkisten hankintojen valvontaviranomainen (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), joka on riippumaton kansallinen viranomainen. Marraskuun 12 päivänä 2008 annetussa lopullisessa päätöksessä korostetaan, että jos katsotaan, että 30 artiklan 1 kohtaa olisi sovellettava muutamiin asianomaisista palveluista tai niihin kaikkiin, olisi toteutettava erityisiä valvontatoimenpiteitä sen varmistamiseksi, että julkisia hankintoja koskevia yhteisön sääntöjä sovelletaan myös jatkossa asianmukaisella tavalla kaikkiin Posten tekemiin hankintoihin sellaisten toimintojen toteuttamiseksi, joihin ei sovelleta 30 artiklan 1 kohtaa. Päätöksessä todetaan vastaavasti, että Posten olisi toteutettava asianmukaisia toimenpiteitä hankintojen eriyttämiseksi sen perusteella, mitä toimintoja ne koskevat.

(4)

Pyyntöön on liitetty myös lausunto, jonka on antanut Italian kilpailuviranomainen (Autorità garante della concorrenza e del mercato), joka on riippumaton kansallinen viranomainen. Lausunnossa korostetaan, että Italian rahoitusala on yleensä ottaen avoin: rahoitusalalla toimii yli 800 pankkia ja yli 80 pankkiryhmää sekä yli 170 vakuutusyhtiötä, joista 68 tarjoaa pelkästään henkivakuutuksia, 77 pelkästään vahinkovakuutuksia ja 17 sekä henki- että vahinkovakuutuksia. Rahoitusala ei myöskään ole kovin keskittynyt: vuonna 2007 viiden suurimman konsernin yhteinen markkinaosuus oli noin 51,5 prosenttia pankkialalla ja noin 53 prosenttia henkivakuutusalalla. Lisäksi Italian kilpailuviranomainen korostaa yleisissä huomioissaan, että Poste tarjoaa rahoituspalveluita omaan postitoimintaansa perustuvan jakeluverkoston kautta, joka on hyvin laaja eikä verrattavissa minkään muun toimijan jakeluverkostoon, ja että Posten jakeluverkosto koostuu noin 14 000 postitoimistosta (2), kun esimerkiksi Italian johtavalla pankkikonsernilla on kokonaisuudessaan hieman yli 6 000 toimipistettä kattava jakeluverkosto.

(5)

Pankkien sulautumisista saamansa kokemuksen perusteella Italian kilpailuviranomainen esittää yksityiskohtaisia huomioita useista pyyntöön sisältyvistä palveluista. Ensinnäkin se toteaa, että Posten käynnistämä menettely koskee useita pankki-, vakuutus- ja omaisuudenhoitoalalle liittyviä toimintoja. Toisekseen se toteaa, että näille aloille pääsyn voidaan katsoa olevan rajoittamatonta, että aloilta löytyy tyypillisiä avointen markkinoiden piirteitä ja että Poste on erityinen toimija BancoPostan palveluihin sovellettavien normatiivisten rajoitusten ja asiakaskuntansa vuoksi. Kolmanneksi Italian kilpailuviranomainen toteaa, että tämä vahvistettiin jo sen aiemmissa tutkimuksissa, joiden mukaan Posten toimintoja ei ole koskaan täysin rinnastettu pankkien tai muiden asiaankuuluvilla markkinoilla toimivien rahoituksen välittäjien toimintoihin. Lopuksi se toteaa, että BancoPostan palvelujen on yleensä ottaen katsottu olevan täydentäviä palveluja, jotka muistuttavat pankkien toimintoja, eikä korvaavia palveluja, ja että Posten erityisluonteesta huolimatta pankki-, rahoitus- ja vakuutuspalvelujen tarjontaa Italiassa voidaan pitää toimintana markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu, joilla toimii useita toimijoita ja joiden keskittymisaste on Euroopan keskitasoa.

(6)

Italian kilpailuviranomainen on kuitenkin sittemmin käynnistänyt menettelyn Postea vastaan määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä maksupalvelujen alalla, erityisesti postisiirtojen alalla. Poste käy parhaillaan keskusteluita Italian kilpailuviranomaisen kanssa siitä, miten tämä kysymys tulisi ratkaista (3).

(7)

Olisi muistettava, että direktiivi 2004/17/EY kattaa sen 6 artiklan 2 kohdan c alakohdan neljännessä luetelmakohdassa tarkoitettujen rahoituspalvelujen tarjonnan vain, jos palvelut tarjoaa yksikkö, joka tarjoaa myös mainitun kohdan b alakohdassa tarkoitettuja postipalveluja. Poste on Italiassa ainoa hankintayksikkö, joka tarjoaa asianomaisia palveluja.

(8)

Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ja asianomaisen alan erityispiirteet huomioon ottaen. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne yhteisön lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltaa niitä. Jos asiaa koskevaa yhteisön lainsäädäntöä ei ole lueteltu direktiivin liitteessä XI, kuten tässä tarkoitettujen palvelujen tapauksessa, 30 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaisesti ”on osoitettava, että kyseisille markkinoille pääsy on tosiasiallisesti ja oikeudellisesti vapaata”.

(9)

Olisi muistettava, että suuri osa rahoituspalveluja koskevasta yhteisön lainsäädännöstä tähtää alan palvelujen sijoittautumisen ja tarjonnan vapauttamiseen. Lisäksi komissio on jo todennut erilaisten Postea koskevien valtiontukitapausten yhteydessä, että pankkiala on Italiassa ollut avoin kilpailulle jo monen vuoden ajan ja että asteittainen vapauttaminen on lisännyt kilpailua, joka on jo ollut mahdollista EY:n perustamissopimuksessa vahvistettujen pääoman vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten perusteella (4). Siksi 30 artiklan 3 kohdassa säädetyn ehdon, joka koskee vapaata pääsyä markkinoille, voidaan katsoa täyttyvän.

(10)

Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua tietyillä markkinoilla, olisi arvioitava useiden perusteiden pohjalta, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Huomioon olisi otettava tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä, tässä päätöksessä tarkoitetuilla markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon kyseisten markkinoiden keskittyneisyys. Koska tässä päätöksessä tarkoitettujen toimintojen edellytykset ovat erilaiset, kilpailutilanteen arvioinnissa olisi otettava huomioon eri markkinoiden tilanne.

(11)

Vaikka joidenkin Posten toimittamassa pyynnössä lueteltujen palvelujen markkinat voitaisiin määritellä tarkemminkin, sitä ei tässä päätöksessä ole tarpeen tehdä, koska tarkastelun tulokseen ei vaikuta se, kuinka tiukasti tai väljästi markkinat on määritelty.

(12)

Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.

(13)

Kuten edellä johdanto-osan 5 kappaleessa on mainittu, Italian kilpailuviranomaisella on kokemusta pankkien tai muiden rahoituslaitosten välisistä sulautumisista (5) Italiassa, ja Italian kilpailuviranomainen katsoo, että rahoituspalvelut, joita Poste tarjoaa postitiliensä yhteydessä, ovat täydentäviä eivätkä korvaa niitä palveluja, joita pankit tarjoavat erilaisten pankkitilien kautta. Tätä käytäntöä on kuitenkin tarkasteltava oikeassa kontekstissa eli on arvioitava, pystyykö Poste aiheuttamaan kilpailupaineita pankeille (6). Italian kilpailuviranomaisen tekemä/teettämä yksityiskohtainen analyysi osoittaa, että pankkitiliasiakkaiden enemmistö (7) ei sulkisi pankkitiliään avatakseen postitilin. Vuonna 2005 yli 28 miljoonalla (juridisella tai luonnollisella) henkilöllä oli pelkästään pankkitili, yli 3 miljoonalla sekä pankki- että postitili ja alle 2,3 miljoonalla pelkästään postitili. On myös tarpeen huomata, että niiden henkilöiden määrä, joilla oli pelkästään postitili, kasvoi hitaammin kuin niiden henkilöiden määrä, joilla oli sekä posti- että pankkitili. Tämä selittyy laajalti Posten toimintaan sovellettavilla normatiivisilla rajoituksilla, jotka estävät Postea tarjoamasta yhtä laajaa palveluvalikoimaa tiliensä yhteydessä. Asiakkaat, jotka tarvitsevat laajemman palveluvalikoiman, epäröisivät siksi siirtyä käyttämään postitiliä, joka ei tarjoa tuttua valikoimaa (8). Asiakkaat, joilla oli sekä pankki- että postitili, perustelivat kahden tilin valintaansa yleensä sillä, että tällä tavoin he pystyivät halutessaan valitsemaan kaikkein käytännöllisimmän/helpoimman ja kaikkein edullisimman/taloudellisimman vaihtoehdon.

(14)

Tämän päätöksen tavoitteena on todeta, kohdistuuko Posten tarjoamiin palveluihin kilpailua (sellaisilla markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu) siinä määrin, että voidaan varmistaa, että Posten tekemät hankinnat asianomaisten toimintojen jatkamiseksi toteutetaan – myös ilman direktiivissä 2004/17/EY säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä – avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, jotka mahdollistavat kokonaisuudessaan taloudellisesti kaikkein edullisimman ratkaisun. Siksi on tarpeen tutkia, pystyvätkö pankit asettamaan Postelle kilpailupaineita.

(15)

Edellä johdanto-osan 13 kappaleessa esitetyt seikat – erityisesti se, että Posten asiakkaille pankkitilin valinta merkitsee joko uusia palveluita tai vähintäänkin suurempaa palveluvalikoimaa käytettäessä molempia tilityyppejä – näyttävät vahvasti viittaavan siihen, että Posteen tosiasiassa kohdistuu kilpailupaineita pankkien taholta. Tämä osoitetaan myös 26 päivänä syyskuuta 2006 tehdyssä komission päätöksessä K(2006) 4207 lopullinen (9), jossa komissio toteaa nimenomaisesti Posten kilpailuasemasta rahoituspalvelumarkkinoilla, että postin käyttötilit kilpailevat pankkien käyttötilien kanssa niillä paikkakunnilla, joilla sekä pankeilla että Postella on toimipisteitä (10). On kuitenkin huomattava, että valtiontukialan markkina-analyysit tehdään hyvin yleisellä tasolla eli markkinoita ei määritellä eikä erityisiä markkinatestejä suoriteta. Siksi tällä alalla ei tehdä samanlaisia markkinatutkimuksia kuin komissio tekee antitrustitapauksissa.

(16)

Näin ollen 30 artiklan soveltamiseksi ja rajoittamatta kilpailusääntöjen soveltamista on tarpeen ottaa huomioon pankkien ja muiden rahoituslaitosten tarjoamat palvelut, kun arvioidaan, kohdistuuko Posteen suoraa kilpailua säästöpalvelujen tarjoamisen alalla.

(17)

Maantieteellisesti katsottuna säästöjen keräämisen markkinat ovat alueelliset, ja Posten markkinaosuus vaihtelee niillä alueittain. Italian viranomaisten 16 päivänä lokakuuta 2009 toimittamien uusimpien tietojen mukaan Posten alueelliset markkinaosuudet vaihtelevat 1,4 prosentin (Trentino Alto Adige) ja 11,8 prosentin (Molise) välillä. Saatavilla olevien lukujen mukaan Posten kansallinen markkinaosuus nousi 5,6 prosenttiin vuonna 2006, minkä jälkeen se näyttää pysyneen samalla tai hieman alemmalla tasolla. Kun otetaan huomioon näiden markkinoiden keskittyneisyys ja se, että Posten kahden suurimman kilpailijan yhteinen markkinaosuus tällä alalla kansallisella tasolla oli arviolta 44,7 prosenttia vuonna 2008, näitä seikkoja olisi pidettävä merkkinä siitä, että näihin toimintoihin kohdistuu suoraa kilpailua.

(18)

Tässä esitetyt palvelut kattavat luotonannon eli (kolmansille osapuolille tarkoitetut) asunto- ja rahalainat, kulutusluotot ja rahoitusleasingin. Koska Posten toimintaan sovelletaan normatiivisia rajoitteita (se ei saa myöntää luottoa suurelle yleisölle), se on etupäässä välittäjä, joka tarjoaa asiaankuuluvia palveluita pankkien ja akkreditoitujen rahoituksen välittäjien puolesta. Poste toimii BancoPosta-yksikkönsä kautta pääasiassa pankki- ja rahoitusalan asiakaspalvelujen vähittäismarkkinoilla ja vain vähäisessä määrin yrityspalvelujen ja julkishallinnon markkinoilla.

(19)

Mainitut palvelut voidaan jaotella useilla eri tavoin eri tekijöiden, kuten lainan tarkoituksen (11) tai asiakastyypin (kuluttajat, pk-yritykset, suuryritykset ja julkishallinnot) mukaan. Kuten edellä johdanto-osan 11 kappaleessa on todettu, tämän päätöksen soveltamiseksi ei tarvita tämän tarkempaa määritelmää.

(20)

Laskentatavasta riippuen Posten markkinaosuus henkilökohtaisten lainojen alalla oli vuonna 2008 noin 4,8–5 prosenttia (12), kun sen kolmen suurimman kilpailijan yhteinen markkinaosuus tällä alalla samana vuonna oli 43,6 prosenttia. Rahoitusleasingin alalla sen markkinaosuus oli vuonna 2008 vain 0,03 prosenttia, asuntolainojen alalla hieman suurempi, mutta silti vain 1,6 prosenttia. Tämän päätöksen soveltamiseksi näitä seikkoja olisi siksi pidettävä merkkinä siitä, että kyseiseen toimintoon kohdistuu suoraa kilpailua.

(21)

Poste toimii sijoitusten alalla pääasiassa rahoitusvälineiden (erityisesti joukkovelkakirjojen) sekä lisäeläke- ja rahoitus-/vakuutustuotteiden (erityisesti henkilökohtaisten eläkejärjestelyjen) tarjonnan myöhemmässä vaiheessa (jakelu). Nämä palvelut voidaan jaotella useilla eri tavoilla, muun muassa rahoitusvälineen, hallintoketjun vaiheen (aikaisempi/myöhempi vaihe) ja asiakastyypin mukaan. Myöskään tässä yhteydessä ei tarvita tarkkaa määritelmää tämän päätöksen soveltamiseksi (ks. edellä johdanto-osan 11 kappale).

(22)

Saatavilla olevien tietojen mukaan Posten markkinaosuus tässä selostetuilla aloilla vaihteli vuonna 2008 suhteellisen pienestä (19,8 prosenttia kaikesta välillisestä sijoittamisesta, mukaan luettuna BancoPostan joukkovelkakirjat) hyvin pieneen (0,7 prosenttia sijoitusrahastoista). Sen kahden suurimman kilpailijan yhteinen markkinaosuus sijoitusrahastojen alalla oli 43,4 prosenttia. Sijoitusrahastojen erilaisissa jakelukanavissa kilpailupaineet ovat entistäkin kovemmat, koska pankkien (13) ja sijoitusyritysten (14) yhteinen markkinaosuus jakelun alalla oli 78,3 prosenttia, kun taas 0,7 prosenttia jakelusta tapahtui postitoimistojen kautta. Henkivakuutusten alalla Poste tarjosi vuonna 2008 erityyppisiä luokan I ja III vakuutuksia, muttei luokan IV, V ja VI vakuutuksia. Vakuutusten lukumäärässä mitattuna sen markkinaosuus luokan I henkivakuutusten alalla oli 17,03 prosenttia ja luokan III henkivakuutusten alalla 19,4 prosenttia. Kun tarkastellaan kaikkia vakuutusluokkia yhdessä, sen kokonaismarkkinaosuus henkivakuutusten lukumäärässä mitattuna oli 17,5 prosenttia vuonna 2008. Kun otetaan huomioon henkivakuutusmaksujen kerääminen (eli niiden arvo), Posten markkinaosuus oli 10,1 prosenttia vuonna 2008, kun se pankeilla oli 43,6 prosenttia ja vakuutusasiamiehillä 23,8 prosenttia samana vuonna. Tämän päätöksen soveltamiseksi näitä seikkoja olisi siksi pidettävä merkkinä siitä, että kyseiseen toimintoon kohdistuu suoraa kilpailua.

(23)

Tässä selostetut maksupalvelut kattavat luottokorttipalvelut, myös automaattisesti uusiutuvat luottokortit, sekä maksukortti- ja rahakorttipalvelut. Edellä mainittujen normatiivisten rajoitusten vuoksi Poste on luottokorttialalla pääasiassa välittäjä, joka tarjoaa muiden liikkeeseen laskemia luottokortteja. Maksukyvyttömyysriski on siten täysin muiden tahojen harteilla. Toisaalta Poste voi myöntää maksukortteja (Postamat) ja rahakortteja. Toimitettujen tietojen mukaan Posten markkinaosuus oli luottokorttien alalla vuonna 2008 arvossa mitattuna 0,8 prosenttia (15). Maksukorttien alalla Posten markkinaosuus oli 16,74 prosenttia, joka on 44,6 prosenttia Italian maksukorttimarkkinoista. Loput maksukorttimarkkinoista koostuu pankkikorteista, joilla voi suorittaa maksuja myyntipisteissä. Erityisesti rahakorttien alalla Poste saavutti suhteellisen merkittävän aseman sen jälkeen, kun se oli ottanut (marraskuussa 2003) käyttöön PostePay-kortin. Sen markkinaosuus kuitenkin putosi 59,8 prosentista (vuonna 2007) 56,5 prosenttiin (vuonna 2008). Samalla aikavälillä sen kahden suurimman kilpailijan yhteinen markkinaosuus nousi 15,7 prosentista 20,4 prosenttiin, kun taas kolmen suurimman kilpailijan yhteinen markkinaosuus nousi 18,8 prosentista (vuonna 2007) 24,6 prosenttiin (vuonna 2008). Vaikka Posten asema on edelleen vahva näillä markkinoilla – 9,7 prosenttia koko maksukorttialasta Italiassa – sen kolmen suurimman kilpailijan yhteinen (ja nousussa oleva) markkinaosuus on hieman alle puolet Posten markkinaosuudesta eli ne pystyvät asettamaan Postelle huomattavia kilpailupaineita (16). Tämän päätöksen soveltamiseksi näitä seikkoja olisi siksi pidettävä merkkinä siitä, että luotto-, maksu- ja rahakortteihin kohdistuu suoraa kilpailua.

(24)

Kuten edellä johdanto-osan 2 kappaleen d alakohdassa on mainittu, Italian tasavallan pyyntö kattaa myös rahansiirtopalvelut. Saatavilla olevien tietojen mukaan Posten markkinaosuus postiosoitusten ja pankkisiirtojen alalla oli 16 prosenttia vuonna 2008. Paraikaa keskustellaan siitä, miten voitaisiin lisätä pankkisiirtojen ja postiosoitusten yhteentoimivuutta ja lujittaa kilpailua niiden välillä. Saatavilla olevissa tiedoissa ei ole erityistä mainintaa Posten markkinaosuudesta kansainvälisissä postiosoituksissa, koska pankkijärjestelmän puitteissa on ilmeisesti vaikea saada vertailukelpoisia tilastoja kansainvälisistä rahansiirroista. Koska kansainvälisten postiosoitusten lukumäärä kaikista postiosoituksista ja pankkisiirroista on vain vähän yli 2 prosenttia, sitä voidaan pitää merkityksettömänä tämän päätöksen soveltamiseksi, myös kun otetaan huomioon, että yhä useammilla aloitteilla, kuten yhtenäisellä euromaksualueella (SEPA), pyritään vapauttamaan ylikansallisia rahansiirtoja. Näitä seikkoja olisi tämän vuoksi pidettävä merkkinä siitä, että rahansiirtopalveluihin kohdistuu suoraa kilpailua.

(25)

Edellä johdanto-osan 13–24 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella olisi katsottava, että ehto, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin toimintoon ja josta säädetään direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa, täyttyy Italiassa seuraavien palvelujen osalta:

(26)

Koska myös rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskeva ehto täyttyy, direktiiviä 2004/17/EY ei pitäisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa johdanto-osan 25 kappaleen a–d alakohdassa tarkoitettujen palvelujen suorittaminen Italiassa, eikä suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan suorittamiseksi Italiassa.

(27)

Tämä päätös perustuu oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen heinäkuusta lokakuuhun 2009, sellaisena kuin se käy ilmi Italian tasavallan lähettämistä tiedoista. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi siten, etteivät direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytykset enää täyty,