1

Keresetlevelében az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Máltai Köztársaság a Maltese Citizenship Act (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (a máltai állampolgárságról szóló törvény második módosításáról szóló 2020. évi XXXVIII. törvény; The Malta Government Gazette 2020. július 31‑i 20,452. száma) által módosított Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (a máltai állampolgárságról szóló törvény [Málta Törvényei, 188. fejezet]) (a továbbiakban: 2020. évi törvény) 10. cikkének (9) bekezdésén és a Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (a kivételes szolgálatokra tekintettel történő honosításról szóló 2020. évi rendelet [Málta törvényeinek 188.06. számú másodlagos jogszabálya]) (a The Malta Government Gazette 2020. november 20‑i 20,524. száma; a továbbiakban: 2020. évi rendelet) (a továbbiakban együtt: a máltai állampolgárságról szóló törvény) rendeleten alapuló Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investmenthez (máltai állampolgárság közvetlen befektetéssel nyújtott kivételes szolgálatokra tekintettel történő honosítás útján való megszerzése, a továbbiakban: 2020. évi befektetői állampolgársági program) hasonló intézményesített, olyan befektetői állampolgársági program létrehozásával és végrehajtásával, amely előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében a kérelmezők és az ország közötti tényleges kapcsolat hiányában is biztosítja a honosítást, nem teljesítette az EUMSZ 20. cikkből és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.

Jogi háttér

Az uniós jog

Az EU‑Szerződés és az EUM‑Szerződés

2

Az EUSZ 1. cikk második bekezdése így szól:

3

Az EUSZ 2. cikk a következőképpen rendelkezik:

4

Az EUSZ 3. cikk (2) bekezdése értelmében:

5

Az EUSZ 4. cikk a következőket mondja ki:

6

Az EUSZ 9. cikk a következőket írja elő:

7

Az EUSZ 10. cikk a következőképpen szól:

8

Az EUSZ 11. cikk a következőképpen rendelkezik:

9

Az EUMSZ 20. cikk értelmében:

10

Az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése a következőket mondja ki:

11

Az EUMSZ 22. cikk a következőket írja elő:

12

Az EUMSZ 23. cikk a következőképpen szól:

13

Az EUMSZ 24. cikk a következőképpen rendelkezik:

A 2. sz. nyilatkozat

14

A tagállamok által az Európai Unióról szóló szerződés záróokmányához csatolt, a tagállami állampolgárságról szóló, 2. sz. nyilatkozat (HL 1992. C 191., 98. o.; a továbbiakban: 2. sz. nyilatkozat) szövege a következő:

Az edinburghi határozat

15

Az 1992. december 11–12‑i edinburghi Európai Tanács keretében ülésező állam‑ és kormányfők Európai Unióról szóló szerződéssel kapcsolatban Dánia által felvetett bizonyos problémákról szóló határozatának (HL 1992. C 348., 1. o.) A. szakasza értelmében:

A máltai jog

16

A máltai állampolgárságról szóló törvénynek a rendes honosítás feltételeit meghatározó 10. cikke (1) bekezdésének első albekezdése előírja, hogy a kérelmező részére abban az esetben adható ki a máltai állampolgárság honosítással történő megszerzését igazoló okirat, ha bizonyítja a miniszter felé, hogy:

17

E törvény 10. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szerint, ha a miniszter az adott eset sajátos körülményei alapján helyénvalónak ítéli meg, az e 10. cikk (1) bekezdésének b) pontja szerinti évek teljes számának kiszámításakor a kérelem benyújtásának időpontját megelőző hét évnél régebbi tartózkodási időszakok figyelembevételét is engedélyezheti.

18

2013. november 15‑én a Máltai Köztársaság elfogadta az Act No. XV of 2013: An Act to amend the Maltese Citizenship Actet (Chapter 188 of the Laws of Malta) (a máltai állampolgárságról szóló törvény módosításáról szóló 2013. évi XV. sz. törvény [Málta Törvényei, 188. fejezet], The Malta Government Gazette 2013. november 15‑i 19,166. száma; a továbbiakban: 2013. évi módosítás). A máltai állampolgárságról szóló törvény 10. cikkének (1) bekezdésében előírt eljárással párhuzamosan a 2013. évi módosítás lehetővé tette, hogy a kérelmező számára a honosítási igazolást egy külön feltételek és eljárások által szabályozott „egyéni befektetői programban” való részvétel útján állítsák ki.

19

Az egyéni befektetők javára szóló programot eredetileg az Individual Investor Programme of the Republic of Malta Regulations, 2014 (Subsidiary Legislation 188.03 of the Laws of Malta) (a Máltai Köztársaság egyéni befektetői programjáról szóló 2014. évi rendelet [Málta törvényeinek 188.03. számú másodlagos jogszabálya]; The Malta Government Gazette 2014. február 4‑i 19,205. száma; a továbbiakban: 2014. évi rendelet) szabályozta. A 2013. évi módosítás és a 2014. évi rendelet (a továbbiakban: 2014. évi befektetői állampolgársági program) értelmében a sikeres elsődleges kérelmezők száma – eltartottak nélkül számítva – a program teljes időtartama alatt nem haladhatta meg az 1800 főt.

20

2020. július 28‑án a Máltai Köztársaság elfogadta a 2020. évi törvényt.

21

E törvény hatálybalépése következtében a máltai állampolgárságról szóló törvény 10. cikkének (9) bekezdése a következőket mondja ki:

22

A 2020. évi törvénynek a máltai állampolgárságról szóló törvény 27. cikkét megfogalmazó 9. cikke átmeneti rendelkezésként előírja, hogy a 2020. évi törvény nem alkalmazandó a máltai állampolgárság honosítás útján való megszerzése iránt e törvény hatálybalépése előtt benyújtott kérelmekre.

23

2020. november 20‑án a Máltai Köztársaság elfogadta a 2020. évi rendeletet, valamint a 2020. évi befektetői állampolgársági program irányítására hatáskörrel rendelkező ügynökségek létrehozásáról szóló rendeleteket.

24

A 2020. évi rendelet 15. cikkének (3) bekezdése, 16. cikke (1) bekezdésének a), b) és d) pontja, illetve (7) bekezdése, valamint e rendelet első melléklete szerint a külföldi befektetők közvetlen befektetés révén nyújtott kivételes szolgálatok esetében kérhetik a honosítást, amennyiben teljesítik az alábbi feltételeket, vagy kötelezettséget vállalnak e feltételek teljesítésére:

–

600 000 eurót vagy 750 000 eurót fizet a máltai kormány részére, amelyből 10 000 eurót vissza nem térítendő biztosítékként kell befizetni a tartózkodási engedély iránti kérelem vagy a jogosultsági formanyomtatvány benyújtásával együtt, a fennmaradó összeg pedig a honosítási kérelem jóváhagyását követően válik esedékessé;

–

legalább 700 000 euró értékű máltai lakóingatlant vásárol és birtokol, vagy legalább 5 évre, legalább 16 000 euró éves bérleti díj ellenében máltai lakóingatlant vesz bérbe;

–

legalább 10 000 eurót adományoz egy bejegyzett vagy a hatóságok által más módon engedélyezett nem kormányzati karitatív, kulturális, sport, tudományos, állatvédő vagy művészeti szervezetnek vagy egyesületnek;

–

36 hónapja tartózkodik Máltán (amennyiben a kifizetés összege 600 000 euró), amely időtartam legfeljebb 12 hónapra csökkenthető, amennyiben kivételes közvetlen befektetést valósít meg, nevezetesen legalább 750 000 euró összegű kifizetést teljesít;

–

sikeresen megfelelt a hatóságok által végzett jogosultsági vizsgálaton, és a 2020. évi rendelet 10. rendelkezésével összhangban jogosult a honosítási kérelem benyújtására.

25

A 2020. évi rendelet 16. cikkének (3) bekezdése és első melléklete 1. pontjának b) alpontja szerint a kérelem kiterjedhet a kérelmező családtagjaira is. E célból további kifizetések teljesítendők, amelyek összege a házastárs és minden egyes gyermek esetében 50 000 euró.

26

E rendelet 19. cikke szerint:

27

Az említett rendelet 31. cikkének (1) bekezdése hatályon kívül helyezte a 2014. évi rendeletet, azonban az mindaddig hatályban marad, amíg el nem érik a kérelmeknek a 2014. évi rendelet 12. cikke szerint – eltartottak nélkül számítva – 1800 kérelmezőben meghatározott maximális számát.

A pert megelőző eljárás

28

A 2014. évi befektetői állampolgársági program lehetővé tette a külföldi állampolgárok számára, hogy a 2014. évi rendeletben előírt, előre meghatározott kifizetések és befektetések ellenében máltai állampolgárságot szerezzenek. E rendeletnek megfelelően egy koncessziós jogosult kapott megbízást e program kidolgozására, végrehajtására, irányítására, működtetésére és népszerűsítésére.

29

A Bizottság, miután tudomást szerzett az említett programról, e programnak az Unióra és a többi tagállamra gyakorolt hatásaira vonatkozóan párbeszédet kezdeményezett a Máltai Köztársasággal.

30

2020. április 1‑jei levelében a Bizottság jelezte a Máltai Köztársaságnak, hogy a 2014. évi befektetői állampolgársági programhoz hasonló, az uniós polgárság „értékesítéséhez” vezető befektetői állampolgársági programok úgy tekinthetők, mint amelyek kihasználják az uniós polgárság közös megvalósítását, megsértve ezzel az Unió és a tagállamok közötti lojális együttműködés elvét.

31

2020 áprilisa és októbere között a Máltai Köztársaság további pontosításokkal szolgált a 2014. évi befektetői állampolgársági program működésével kapcsolatban, és a Bizottságot a meglévő jogi keret felülvizsgálatára irányuló szándékáról tájékoztatta.

32

A Bizottság 2020. október 20‑án felszólító levelet intézett a Máltai Köztársasághoz. Ebben a levélben ismételten aggodalmának adott hangot a 2014. évi befektetői állampolgársági programhoz hasonló befektetői állampolgársági programnak az EUMSZ 20. cikkel és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével való összeegyeztethetetlenségét illetően.

33

Az e felszólító levélre 2020. december 18‑án adott válaszában a Máltai Köztársaság arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy felülvizsgálta a máltai állampolgárság megadására vonatkozó nemzeti jogszabályi keretet. Így pontosította, hogy a 2020. évi törvény elfogadását követően a máltai állampolgárságnak a 2014. évi rendelet alapján történő megadását lehetővé tévő rendelkezések már nincsenek hatályban. Pontosította továbbá, hogy a jogos elvárásokra és a már megtett kötelezettségvállalásokra tekintettel ezek a rendelkezések továbbra is hatályban maradnak és alkalmazandók a 2020. augusztus 15‑ig beérkezett kérelmekre.

34

2021. június 9‑én a Bizottság kiegészítő felszólító levelet küldött a Máltai Köztársaságnak, amelyben jelezte, hogy a 2020. évi törvénnyel és a 2020. évi rendelettel bevezetett módosítások nem orvosolják a 2014. évi befektetői állampolgársági program visszterhes ügyleti jellegét, és hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program szintén ellentétes az EUMSZ 20. cikkel és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével.

35

2021. augusztus 6‑i levelében a Máltai Köztársaság válaszolt a kiegészítő felszólító levélre, amelyben a Bizottsággal való egyet nem értését fejezte ki. E tagállam többek között arra hivatkozott, hogy a Bizottság álláspontja összeegyeztethetetlen a hatáskör‑átruházás elvével, mivel ez az álláspont a tagállamok szuverenitásának körébe tartozó területre való beavatkozáshoz vezet.

36

2022. március 2‑án a Máltai Köztársaság további intézkedésig felfüggesztette az orosz és belarusz állampolgárokra vonatkozó 2020. évi befektetői állampolgársági programját, ugyanakkor azt hatályban tartotta más harmadik országok állampolgárai tekintetében, Afganisztán, Észak‑Korea, Irán, a Kongói Demokratikus Köztársaság, Szomália, Szudán, Dél‑Szudán, Szíria, Venezuela és Jemen állampolgárai kivételével.

37

2022. március 28‑án a Bizottság elfogadta a befektetői állampolgársági programok és a befektetői letelepedési programok terén az Ukrajna elleni orosz invázióval összefüggésben teendő azonnali lépésekről szóló ajánlást (C(2022) 2028 final). Ebben az ajánlásban a Bizottság megismételte azon álláspontját, hogy a honosítás előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében történő biztosításán alapuló befektetői állampolgársági programok ellentétesek az uniós joggal, és az ilyen programokat végrehajtó tagállamokat azok hatályon kívül helyezésére kérte.

38

2022. április 6‑án a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött a Máltai Köztársaságnak, amelyben megerősítette azon álláspontját, amely szerint a 2014. évi befektetői állampolgársági program és a 2020. évi befektetői állampolgársági program ellentétes az EUMSZ 20. cikkel és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével, és felszólította e tagállamot, hogy e vélemény kézhezvételétől számított két hónapon belül tegye meg az annak való megfeleléshez szükséges intézkedéseket.

39

Az indokolással ellátott véleményre 2022. június 6‑án adott válaszában a Máltai Köztársaság ismételten kifejezte, hogy nem ért egyet a Bizottság álláspontjával.

40

A Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy a Máltai Köztársaság által végrehajtott 2014. évi befektetői állampolgársági program és 2020. évi befektetői állampolgársági program összeegyeztethetetlen az uniós joggal, megindította a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást, pontosítva, hogy ez az eljárás kizárólag ez utóbbi programra vonatkozik. A Bizottság ugyanakkor hozzáteszi, hogy a 2014. évi befektetői állampolgársági programnak az uniós jogot sértő rendelkezéseit a 2020. évi befektetői állampolgársági programot szabályozó jogi keret lényegében átvette, így ezen intézmény ez utóbbi program vizsgálata során olyan ténybeli elemekre hivatkozik, amelyek már a 2014. évi befektetői állampolgársági program alkalmazása keretében is fennálltak.

A keresetről

41

A kereset egyetlen, az EUMSZ 20. cikknek és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének megsértésére alapított jogalapon alapul.

A felek érvei

42

Elsősorban a Bizottság azt állítja, hogy bár a tagállami állampolgárság megadására és elvesztésére vonatkozó feltételek meghatározása az egyes tagállamok hatáskörébe tartozik, e hatáskört az uniós jog tiszteletben tartásával kell gyakorolni. Mivel valamely tagállam állampolgárságának megadása automatikusan az uniós polgár jogállás megszerzésével jár, e kizárólagos hatáskör gyakorlása során az egyes tagállamok az e jogállást megalapozó kölcsönös bizalom megőrzése érdekében kötelesek úgy eljárni, hogy ne ássák alá, illetve ne veszélyeztessék az uniós polgárság lényegét, értékét és integritását. E követelmények az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elvéből és az EUMSZ 20. cikkben előírt uniós polgár jogállásból erednek.

43

E tekintetben valamely tagállam állampolgársága az EUMSZ 20. cikk értelmében vett uniós polgár jogállás megszerzésének egyetlen feltétele. Az uniós polgársághoz közvetlenül az uniós jogrend által biztosított jogok fűződnek, különösen az Unió területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog, valamint az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalma. Ezenkívül az uniós polgárság egy erős civil társadalmi összetevőt tartalmaz, és magában foglalja az EUSZ 10. cikk (3) bekezdésében említett, az Unió demokratikus életében való részvételre vonatkozó alapvető politikai jogokat, valamint valamely tagállam állampolgárának azon jogát, hogy más tagállamok konzuli védelmét igénybe vegye egy olyan harmadik országban, ahol e tagállam nem rendelkezik képviselettel. Amint azt a Bíróság több alkalommal kimondta, az uniós polgár jogállásnak az a rendeltetése, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása legyen.

44

Ellentétben azzal, amit a Máltai Köztársaság az ellenkérelmében állít, a jelen kereset nem a személyek honosítását szabályozó nemzeti jogszabályi keret egészét kérdőjelezi meg, mivel e kereset a Bizottság szerint konkrétan a tagállami állampolgárság befektetők részére történő megadásának azon rendszerére korlátozódik, amely az uniós polgárság árucikké tételével oly módon sérti e jogállás integritását, ami az uniós jog különösen súlyos megsértésének minősül.

45

Ezenkívül a Szerződések vagy a Bíróság ítélkezési gyakorlata nem támasztja alá a Máltai Köztársaság azon állítását, amely szerint a Bíróság csak annyiban vizsgálhatja felül az állampolgárság megadása terén fennálló nemzeti hatáskörök gyakorlását, amennyiben azok általános és rendszeres jelleggel az Unió értékeinek vagy céljainak súlyos megsértését jelentik.

46

Másodsorban a Bizottság arra hivatkozik, hogy az olyan befektetői állampolgársági program, amely a tagállami állampolgárság előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében, valamint az állam és a kérelmezők közötti tényleges kapcsolat követelményének hiányában történő szisztematikus megadásával jár, aláássa és veszélyezteti az uniós polgárság EUMSZ 20. cikkben megállapított lényegét és integritását, és sérti az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elvét.

47

Először is, az Unió nem kizárólag a közös értékek összességével rendelkező európai államok csoportjának integrációjára épül, hanem ezen államok népeinek összefogására is, amit a Lisszaboni Szerződés is nyilvánvalóvá tett.

48

Így egyrészt a demokratikus elvekre vonatkozó, e szerződés által az EU‑Szerződés II. címébe beillesztett rendelkezések megerősítik az Unió polgárainak központi szerepét, amely Unió nemcsak gazdasági, hanem politikai unió is. Másrészt az EU‑Szerződés III. címében szereplő, az uniós intézményekre vonatkozó rendelkezések emlékeztetnek arra, hogy az érvényre juttatott értékek, az elérni kívánt célok és az uniós intézmények által szolgált érdekek egyaránt az uniós polgárok és a tagállamok érdekeit szolgálják.

49

Másodszor a Bizottság megjegyzi, hogy amint az a 2014. december 18‑i 2/13 (Az Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozása) véleményből (EU:C:2014:2454, 172. pont) kitűnik, az uniós polgárság és az e jogállásból eredő jogok a Szerződések legalapvetőbb rendelkezései közé tartoznak, amelyek az Unió sajátos rendszerének keretébe illeszkednek, és oly módon vannak rendszerezve, hogy mindegyik hozzájárul az integrációs folyamat megvalósításához, amely magának az Unió létének a célja. Így az uniós polgárság és az e jogállásból eredő jogok a tagállamok közötti szolidaritás és kölcsönös bizalom kifejeződésének tekintendők.

50

Ami közelebbről a kölcsönös bizalmat illeti, a Bizottság azzal érvel, hogy a tagállamok – az uniós polgársághoz fűződő jogok biztosításában és e szolidaritás másokra történő kiterjesztésében megegyezve – a tagállami állampolgárság közös alapvető koncepciójára támaszkodnak, amely szerint az állampolgárság a tagállam és állampolgárai közötti tényleges kapcsolat megnyilvánulása. A Bíróság ugyanis már 1980‑ban elismerte, hogy a valamely tagállam és állampolgárai közötti, szolidaritáson és hűségen alapuló, különös kapcsolat, valamint a jogok és kötelezettségek kölcsönössége képezi az állampolgársági jogviszony alapját.

51

A Bizottság hozzáteszi, hogy az egyes tagállamok beleegyezése abba, hogy a kölcsönös bizalom elvének megfelelően bizonyos jogokat automatikusan és feltétel nélkül kiterjesztenek a többi tagállam állampolgáraira, azon a feltevésen alapul, hogy e többi tagállam csak az érintett kérelmezővel fennálló tényleges kapcsolat alapján adja meg az állampolgárságot. Márpedig az ilyen feltétel nélküli beleegyezést aláásná, ha a tagállamok nem bízhatnának abban, hogy az állampolgárság megadására vonatkozó határozatok a „tagállami állampolgárság” ezen közös fogalmán alapulnak. E tekintetben a Bizottság arra hivatkozik, hogy az 1992. július 7‑i Micheletti és társai ítéletből (C‑369/90, EU:C:1992:295) kitűnik, hogy a tagállamok között a tagállami állampolgársággal kapcsolatos ügyekben hozott határozatok kölcsönös elismerésére vonatkozó kötelezettség áll fenn.

52

E körülmények között egy olyan visszterhes ügyleti jellegű befektetői állampolgársági program létrehozása, amely lehetővé teszi valamely tagállam állampolgárságának előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében olyan kérelmezők számára történő szisztematikus megadását, akik nem állnak tényleges kapcsolatban a tagállammal, és akik ennélfogva nyilvánvalóan nem tartoznak azon személyek kategóriájába, akik számára a Szerződések megalkotói uniós polgárságot kívántak biztosítani, ellentétes az uniós polgár jogállás lényegével.

53

Harmadszor, a Bizottság emlékeztet arra, hogy az EUSZ 4. cikknek a lojális együttműködés elvét rögzítő (3) bekezdése magában foglalja mind az Unió küldetésének megkönnyítésére vonatkozó „pozitív” kötelezettséget, mind pedig az Unió célkitűzései megvalósításának veszélyeztetésére alkalmas intézkedésektől való tartózkodásra vonatkozó „negatív” kötelezettséget. Márpedig az olyan befektetői állampolgársági program létrehozása és végrehajtása, amely lehetővé teszi valamely tagállami állampolgárság előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében történő szisztematikus megadását, anélkül hogy az állampolgárságot megadó tagállammal fennálló tényleges kapcsolatot bizonyítani kellene, veszélyezteti az uniós polgár jogállás integritását, valamint az azt megalapozó kölcsönös bizalmat és az ezen jogálláshoz fűződő jogokat.

54

Ami az annak meghatározására szolgáló operatív és funkcionális küszöböt illeti, hogy mi minősül „tényleges kapcsolatnak” a tagállami állampolgárság megadása szempontjából, a Bizottság úgy véli, hogy a tényleges tartózkodási hely az ilyen kapcsolat megállapításának egyik eszköze. Nem a Bizottság feladata azonban, hogy előírja azokat a kapcsoló elveket, amelyeket a tagállamoknak az állampolgárság megadása szempontjából előnyben kell részesíteniük.

55

Harmadsorban, a Bizottság azzal érvel, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program, amely előre meghatározott, számottevő kifizetések vagy befektetések ellenében lehetővé teszi a máltai állampolgárság szisztematikus megadását, és így visszterhes ügyleti jelleget mutat, jogellenes befektetői állampolgársági programnak minősül.

56

Először is, a 2020. évi befektetői állampolgársági program által előírt jogszerű tartózkodás követelménye nem elegendő ahhoz, hogy garantálja a Máltai Köztársasággal fennálló tényleges kapcsolatot.

57

E tekintetben a Bizottság úgy véli, hogy a Daphne Caruana Galizia Alapítvány által a „Passport Papers” (a továbbiakban: Passport Papers) elnevezésű projekt keretében megszerzett és a médiával közölt dokumentumok, illetve e‑mailek bizonyítják, hogy a 2014. évi befektetői állampolgársági program nem tartalmaz tényleges tartózkodásra vonatkozó követelményt. E dokumentumok nem minősülnek az állítólagos kötelezettségszegés bizonyítékának, hanem kizárólag a Bizottság azon érvének megerősítésére irányulnak, amely szerint a máltai jogszabályi keret súlyos hiányosságai az uniós polgárság olyan harmadik országbeli állampolgárok számára történő szisztematikus megadását eredményezik, akik nem bizonyították, hogy megfelelnek a tényleges korábbi máltai tartózkodás követelményének.

58

Ezenkívül az eljárás pert megelőző szakaszában nem vitatták, hogy nem szükséges bizonyítani a máltai területen való, számottevő tényleges jelenlétet. Továbbá azt, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program keretében nem szükséges bizonyítani a számottevő ideig tartó fizikai jelenlétet, alátámasztja az e program által előírt követelményeknek a máltai állampolgárságról szóló törvény 10. cikkének (1) bekezdésében előírt „rendes” honosításokra alkalmazandó követelményekkel való összehasonlítása, mivel ez utóbbi rendelkezés meghatározott időszak alatt „végig” Máltán való tartózkodást ír elő, anélkül hogy a tartózkodási időszakokat megszakító távollétre vonatkozó szabályokat tartalmazna. Egyébiránt a pert megelőző eljárás során a Máltai Köztársaság nem tudott információt szolgáltatni a tartózkodásra vonatkozó követelmény be nem tartása miatt elutasított vagy visszavont állampolgárság iránti kérelmekről. Végül a tartózkodásra vonatkozó követelmény elméleti jellege tükröződik azokban a szabályokban is, amelyek lehetővé teszik a tartózkodás előírt hároméves időtartamának legfeljebb tizenkét hónapra való csökkentését további 150 000 euró összegű kifizetés teljesítése esetén.

59

Másodszor, a „tényleges kapcsolatnak” a tagállami állampolgárság megadásának időpontjában kell fennállnia. E tekintetben egyrészt az olyan rendszer, amely lehetővé teszi az ilyen kapcsolatnak az állampolgárság megadását követő létrehozása révén történő honosítást, nem áll összhangban az Unió népei közötti szolidaritásnak az Unió valamely tagállamával fennálló tényleges kapcsolat útján történő megerősítésére irányuló célkitűzéssel. A jelen kereset tárgyát képezőhöz hasonló befektetői állampolgársági program e tekintetben nyilvánvalóan különbözik egy arra irányuló rendszertől, hogy harmadik országok állampolgárait a valamely tagállamban való munkavállalásra és tartózkodásra ösztönözze.

60

Másrészt, tekintettel arra, hogy az uniós polgárság által biztosított előnyök e jogállás megadásának időpontjában hatályosulnak, nincs garancia arra, hogy egy nemrégiben honosított máltai állampolgár úgy dönt, hogy Máltán marad annak érdekében, hogy „tényleges jövőbeli kapcsolatot” alakítson ki, ahelyett hogy az Unió valamely másik tagállamába utazna, vagy harmadik országban tartózkodna, miközben él az uniós polgárság biztosította jogokkal. E tekintetben a Bizottság hangsúlyozza, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program feljogosított ügynökei által közzétett promóciós anyagok a máltai állampolgárság egyik „előnyeként” lehetőséget kínálnak a honosított polgárok számára arra, hogy többek között egy másik tagállamba vagy a schengeni térséghez tartozó más országba költözzenek.

61

A Bizottság hozzáteszi, hogy nem vitatja, hogy a honosítási folyamat magában foglalja a kérelmezőkre vonatkozó ellenőrzési eljárás lefolytatását. A 2020. évi befektetői állampolgársági programot szabályozó jogszabályi háttérből azonban kitűnik, hogy ez az eljárás a kérelmezők által a biztonság terén jelentett esetleges kockázatnak vagy akár a jóhírnevüknek, valamint vagyonuk terjedelmének értékeléséből, nem pedig a kérelmezők és a Máltai Köztársaság közötti tényleges kapcsolat fennállásának vizsgálatából áll. Az ellenőrzési eljárás megléte és a miniszternek a honosítási okirat kiadásának megtagadásával kapcsolatos mérlegelési jogköre nem változtat a program visszterhes ügyleti jellegén.

62

Ezenkívül a Bizottság megjegyzi, hogy a Máltai Köztársaság nem vitatja, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági programban való részvételhez a kérelmező tényleges máltai fizikai jelenléte csupán két alkalommal szükséges, nevezetesen a tartózkodási engedély megszerzéséhez szükséges biometrikus adatok szolgáltatásakor és a hűségeskü letételekor. Az e program által megkövetelt jogszerű tartózkodás tehát nem képes tényleges kapcsolatot létrehoznia a Máltai Köztársaság és e kérelmező között.

63

Védekezésül a Máltai Köztársaság elsősorban megjegyzi, hogy a tagállamoknak az állampolgárságuk megadására vonatkozó hatáskörét – az Unió hatáskörébe tartozó területeken – kétségkívül az uniós jog tiszteletben tartásával kell gyakorolniuk, ugyanakkor a tagállamok nemzeti identitásának tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettség sérelme nélkül.

64

Elöljáróban a Máltai Köztársaság rámutat arra, hogy keresetében a Bizottság a tagállami honosítási programban előírt követelményeket, eljárásokat és joghatásokat szabályozó jogszabályi keret egészét vizsgálja, ami e tagállam állampolgársággal kapcsolatos politikai döntéseit teszi kérdésessé. E tekintetben minél szélesebb körű a nemzeti hatáskörbe tartozó területen gyakorolt felülvizsgálat, annál nagyobb a kockázata annak, hogy az Unió túllépi hatásköreit.

65

Először is, az uniós polgár jogálláshoz fűződő jogoktól és kötelezettségektől való de jure vagy de facto megfosztással egyenértékű helyzetekben hozott tagállami intézkedések felülvizsgálatát a tagállami állampolgárság megadásának eseteiben alkalmazandó kritériumtól eltérő kritérium alapján kell elvégezni. Az állampolgárság megadására vonatkozó hatáskör ugyanis a nemzeti szuverenitás központi elemét képezi, és szorosan kapcsolódik valamely tagállam nemzeti identitásának kialakulásához és fejlődéséhez, amelynek az Európai Unió általi védelmét az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése megköveteli.

66

Így e politika – a tagállamoknak az állampolgárság megadására vonatkozó kizárólagos hatásköre veszélyeztetésének terhe mellett – csak akkor ellentétes az uniós joggal, ha valamely tagállam honosítási politikája általános és rendszeres jelleggel az uniós jogban meghatározott uniós értékek és célkitűzések súlyos megsértésével jár. A Máltai Köztársaság szerint ez az értelmezés megfelel a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatának, amely szerint az uniós polgárság „célja”, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása legyen, pontosítva, hogy nem már megvalósult, hanem kialakulóban lévő jogintézményről van szó, amely az integráció jelenlegi szakaszában szorosan a tagállami állampolgárság mellett létezik.

67

Másodszor, a Bizottság által képviselt értelmezés komoly veszélyeket rejt magában. Mindenekelőtt ez az értelmezés valamennyi tagállamban azonnali hatást gyakorol az állampolgárságot szabályozó jogszabályi keretre, különösen azokban az államokban, amelyekben a honosításra diszkrecionális döntés alapján kerül sor. Továbbá az említett értelmezés lehetővé tenné a Bizottság számára, hogy a Szerződések őreként az uniós jog fényében felülvizsgálja a tagállamok honosítással kapcsolatos politikáit, törvényeit és gyakorlatait. Végül az ilyen értelmezés lehetővé tenné a tagállamok számára, hogy vitassák más tagállamok e területre vonatkozó jogszabályait és gyakorlatát.

68

E tekintetben, amennyiben a Bíróság helyt ad a Bizottság keresetének, a Máltai Köztársaságnak egész törvény‑ és rendeletcsomagot kellene hatályon kívül helyeznie. Így valamely tagállamnak az állampolgársághoz való hozzáférést szabályozó teljes jogszabályi keretét vitatva a Bizottság arra kéri a Bíróságot, hogy „közvetett jogalkotóként” járjon el, és vétójogot gyakoroljon a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozó területen elfogadott nemzeti jogszabályok tekintetében.

69

Másodsorban, a Máltai Köztársaság azt állítja, hogy az uniós jog nem ír elő jogi kötelezettséget a tagállamok számára arra vonatkozóan, hogy a kérelmező részéről teljesített kifizetésektől vagy egyéb kötelezettségvállalásoktól függetlenül a honosító tagállammal fennálló „előzetes tényleges kapcsolatot” követeljenek meg. Kétségtelen, hogy az ilyen kapcsolat fennállása jogosan késztetheti az államokat annak elismerésére, hogy az egyén kellőképpen kötődik politikai közösségükhöz. Ez az eredmény azonban nem a nemzetközi jog vagy az uniós jog alapján fennálló kötelezettségből, hanem a tagállamok demokratikus intézményei által hozott politikai és szuverén döntésből ered.

70

E tekintetben először is a tagállami állampolgárság megadását megelőző „előzetes tényleges kapcsolat” megkövetelésére vonatkozó kötelezettség nem következik sem a Szerződésekből, sem pedig az azok elfogadásához vezető eljárásból. Egyébiránt a 2. sz. nyilatkozatból és az edinburghi határozatból kitűnik, hogy azt a kérdést, hogy egy személy rendelkezik‑e valamely tagállam állampolgárságával, kizárólag az érintett tagállam nemzeti joga alapján kell eldönteni. Ezenkívül a Szerződések nem „egységes politikai entitásként” hozzák létre az Uniót.

71

Másodszor, az „előzetes tényleges kapcsolat” követelménye a nemzetközi jogból sem vezethető le. Különösen, a Bizottság által az ilyen kapcsolat fennállását valamely tagállami állampolgárság megadásához feltételként előíró, uniós jogi kötelezettség megalapozása érdekében hivatkozott 1955. április 6‑i Nottebohm (Lichtenstein kontra Guatemala) ítéletből (CIJ Recueil 1955, 4. o.) sem vezethető ez le, mivel ezt a követelményt egyébként a Bíróság az 1992. július 7‑i Micheletti és társai ítéletben (C‑369/90, EU:C:1992:295) elutasította.

72

Harmadszor, a Bizottság nem adott meg operatív és funkcionális küszöbértéket arra vonatkozóan, hogy mi minősül „előzetes tényleges kapcsolatnak”, és nem a Máltai Köztársaság feladata ilyen operatív küszöbérték meghatározása.

73

Harmadsorban, a Máltai Köztársaság azt állítja, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program jogszerű, szilárd lábakon álló, hatékony és szakszerűen működtetett honosítási programnak minősül, amely nem sérti az Unió célkitűzéseit. E tekintetben e programnak a Bizottság által a máltai állampolgársághoz való automatikus és feltétel nélküli hozzáférés olyan eszközeként történő bemutatása, amely e tagállami állampolgárság szisztematikus megadását a Máltai Köztársaság tisztán költségvetési érdekeit szolgáló, előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében biztosítja, minden jogi és ténybeli alapot nélkülöző túlzott leegyszerűsítés.

74

Először is, a Máltai Köztársaság mindig is jóhiszeműen járt el, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt, az Unió és a tagállamok közötti lojális együttműködés elvének megfelelően. E tagállam a Bizottsággal folytatott párbeszéd nyomán jogszabályi módosításokat hajtott végre.

75

Másodszor, a Bizottság az elemzését a máltai jogszabályi keret téves és torz bemutatására alapozza. Mindenekelőtt e jogszabályi keret nem egy „visszterhes ügyleti” rendszert vezet be, hanem egy kimerítő, összetett és több szakaszból álló eljárást, amelyben különböző hatóságok vesznek részt a szigorú garanciák biztosítása érdekében, és amely honosításhoz vezethet.

76

Továbbá az említett jogszabályi keret nem teszi lehetővé a máltai állampolgárság bizonyos kifizetések ellenében történő szisztematikus megadását, mivel szigorú ellenőrzési mechanizmusoknak alávetett diszkrecionális keretről van szó. Közelebbről, az eljárás tizenegy eljárási szakaszból áll, amelyek célja, hogy összképet alkossanak a kérelmezőről, megkönnyítve ezáltal a miniszter végleges és diszkrecionális döntését. E tekintetben az, hogy a kérelmező eleget tesz az előírt követelményeknek, nem biztosít számára automatikus jogot a honosításra.

77

Végül ugyanezen jogszabályi keret különböző, az idő múlásával kialakuló – korábbi, jelenlegi és jövőbeni – kapcsolatokon alapul. Ily módon a befektetés mértékétől függően hároméves vagy egyéves előzetes jogszerű tartózkodás szükséges, ami megfelel a tartózkodás és a befektetői állampolgárság terén bevett nemzetközi gyakorlatnak. Ezenkívül a máltai állampolgárságról szóló törvény 10. cikkének (1) bekezdése szerinti „rendes” honosítással kapcsolatos közigazgatási gyakorlat az, hogy a fizikai jelenlét csak meghatározott időközönként szükséges. Egyébiránt a bevándorlási jog számos példával szolgál, amelyekben akár a tartózkodási, akár a honosítási eljárásokban a beilleszkedéssel kapcsolatos intézkedéseket a fogadó állammal fennálló előzetes kapcsolatok hiányában egy későbbi szakaszban kell kidolgozni.

78

E tagállam ellenzi továbbá, hogy a Bizottság a Passport Paperst a Bíróság által figyelembe veendő bizonyítékként nyújtja be, mivel e dokumentumok a 2014. évi befektetői állampolgársági program végrehajtására vonatkoznak, nem pedig a jelen kereset tárgyát képező 2020. évi befektetői állampolgársági program végrehajtására.

A Bíróság álláspontja

79

Emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 9. cikk és az EUMSZ 20. cikk (1) bekezdése értelmében uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. E bekezdés szerint az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.

80

Ezenkívül a 2. sz. nyilatkozat és az edinburghi határozat kimondja, hogy azt a kérdést, hogy egy személy rendelkezik‑e valamely tagállam állampolgárságával, kizárólag az érintett tagállam nemzeti joga alapján kell eldönteni.

81

Mindemellett az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, bár a tagállami állampolgárság megadására és elvesztésére vonatkozó feltételek meghatározása a nemzetközi jognak megfelelően az egyes tagállamok hatáskörébe tartozik, e hatáskört az uniós jog tiszteletben tartásával kell gyakorolni (1992. július 7‑i Micheletti és társai ítélet, C‑369/90, EU:C:1992:295, 10. pont; 2010. március 2‑i Rottmann ítélet, C‑135/08, EU:C:2010:104, 45. pont; 2023. szeptember 5‑i Udlændinge‑ og Integrationsministeriet [A dán állampolgárság elvesztése] ítélet, C‑689/21, EU:C:2023:626, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

82

E tekintetben először is el kell utasítani a Máltai Köztársaság által elöljáróban előadott azon érvelést, amely szerint a tagállami állampolgárság megadására irányuló eljárások vizsgálatának – az ezen állampolgárság elvesztésével vagy visszavonásával járó, valamely személyt az uniós jog alapján megillető jogoktól való megfosztást eredményező helyzetek vizsgálatától eltérően – az uniós értékek vagy célkitűzések általános és rendszeres jelleggel történő jelentős megsértésének megállapítására kell korlátozódnia.

83

Ugyanis sem a Szerződések szövegéből, sem azok rendszeréből nem vezethető le a jogalkotók arra irányuló szándéka, hogy valamely tagállami állampolgárság megadása tekintetében az uniós jog tiszteletben tartásának kötelezettsége alól olyan kivételt írjanak elő, amely szerint kizárólag az uniós értékek és célkitűzések ilyen jelentős megsértése eredményezheti az uniós jognak a tagállamok e területen fennálló hatásköre gyakorlása során elkövetett megsértését. E körülmények között az ilyen kivétel nem fogadható el, mivel az az uniós jognak a sajátosságai közé, következésképpen pedig az Unió alkotmányos keretébe tartozó elsőbbségéhez kapcsolódó hatások korlátozását jelentené (lásd ebben az értelemben: 2014. december 18‑i 2/13 [Az Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozása] vélemény, EU:C:2014:2454, 166. pont).

84

Az EUMSZ 20. cikknek és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének állítólagos megsértését illetően mindenekelőtt meg kell jegyezni, hogy magának az EUSZ 3. cikk (2) bekezdésének a szövege szerint az Unió egy belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló olyan térséget kínál polgárai számára, ahol a személyek szabad mozgásának biztosítása a külső határok ellenőrzésére, a menekültügyre, a bevándorlásra, valamint a bűnmegelőzésre és bűnüldözésre vonatkozó megfelelő intézkedésekkel párosul.

85

E tekintetben a Bíróság pontosította, hogy mind a tagállamok közötti kölcsönös bizalom elve, mind pedig az ezen elven alapuló kölcsönös elismerés elve alapvető jelentőséggel bír az uniós jogban, mivel lehetővé teszik e belső határok nélküli térség létrehozását és fenntartását (2014. december 18‑i 2/13 [Az Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozása] vélemény, EU:C:2014:2454, 191. pont; 2024. július 29‑i Alchaster ítélet, C‑202/24, EU:C:2024:649, 63. pont).

86

E belső határok nélküli térség megvalósításába illeszkedik az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének a) pontja és az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése által közvetlenül valamennyi uniós polgár számára biztosított, a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog, és amelynek gyakorlását az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 158., 77. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o.; helyesbítés: HL 2009. L 274., 47. o.) hivatott megkönnyíteni (2014. március 12‑i O. és B. ítélet, C‑456/12, EU:C:2014:135, 35. pont; 2014. december 18‑i McCarthy és társai ítélet, C‑202/13, EU:C:2014:2450, 31. pont; 2024. február 22‑i Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date ítélet, C‑491/21, EU:C:2024:143, 37. pont).

87

Ez a jog végeredményben a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó EUMSZ 45. cikkben, a letelepedés szabadságára vonatkozó EUMSZ 49. cikkben és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó EUMSZ 56. cikkben is különös kifejezést nyer (lásd ebben az értelemben: 2021. november 11‑i MH és ILA [Nyugdíjjogosultság csőd esetén] ítélet, C‑168/20, EU:C:2021:907, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

88

Továbbá az uniós polgárokat megilletik az EUSZ 10. és EUSZ 11. cikkben meghatározott és az EUMSZ 20., EUMSZ 22. és EUMSZ 24. cikkben pontosított, az Unió demokratikus életében való részvételüket biztosító politikai jogok. Többek között a polgári kezdeményezés benyújtásához való jogról, a petíciók Parlamenthez való benyújtásához való jogról, az európai ombudsmanhoz fordulás jogáról, az Unió valamely hivatalos nyelvén az Unió intézményeihez és tanácsadó szerveihez való fordulás jogáról, valamint a polgárok azon jogáról van szó, hogy a lakóhely szerinti tagállamban az európai parlamenti és helyhatósági választásokon választójoggal rendelkeznek és választhatók ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai.

89

E tekintetben az uniós polgárok az EUSZ 10. és EUSZ 11. cikk szerinti politikai jogaik gyakorlása során közvetlenül vesznek részt az Unió demokratikus életében. Az Unió működése ugyanis a képviseleti demokrácián alapul, amelyben az EUSZ 2. cikk értelmében az Unió alapját képező értékek egyike, a demokrácia értéke ölt testet (lásd ebben az értelemben: 2019. december 19‑i Puppinck és társai kontra Bizottság ítélet, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 65. pont; 2024. november 19‑i Bizottság kontra Cseh Köztársaság [Passzív választójog és politikai pártban való tagság] ítélet, C‑808/21, EU:C:2024:962, 114. és 115. pont; Bizottság kontra Lengyelország [Passzív választójog és politikai pártban való tagság] ítélet, C‑814/21, EU:C:2024:963, 112. és 113. pont). Ebből következik, hogy a tagállamoknak az állampolgárságuk megadására vonatkozó feltételek meghatározására vonatkozó hatáskörük gyakorlása érinti az Unió mint közös jogrend működését.

90

Végül az uniós polgárság minden tagállami állampolgárnak biztosítja az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének c) pontjában biztosított és az EUMSZ 23. cikkben pontosított azon jogot, hogy olyan harmadik ország területén, ahol az állampolgársága szerinti tagállam nem rendelkezik képviselettel, bármely tagállam diplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmét igénybe vegye ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai.

91

A Bíróság e különböző jogokra tekintettel állapította meg, hogy az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezések a Szerződések azon alapvető rendelkezései közé tartoznak, amelyek – mivel az Unió sajátos rendszerének keretébe illeszkednek – oly módon vannak rendszerezve, hogy hozzájáruljanak az integrációs folyamat megvalósításához, amely magának az Unió létének a célja, és így az Unió alkotmányos keretének szerves részét képezik (lásd ebben az értelemben: 2014. december 18‑i 2/13 [Az Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozása] vélemény, EU:C:2014:2454, 172. pont).

92

Hasonlóképpen, mind az uniós polgár jogálláshoz kapcsolódó, a jelen ítélet 86–90. pontjában kifejtett jogok terjedelmére, mind pedig arra a körülményre tekintettel, hogy e jogállás automatikusan következik valamely tagállami állampolgár jogállásból, a Bíróság több alkalommal kimondta, hogy az uniós polgár jogállás a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállását képezi (lásd ebben az értelemben: 2001. szeptember 20‑i Grzelczyk ítélet, C‑184/99, EU:C:2001:458, 31. pont; 2022. január 18‑i Wiener Landesregierung [Honosításra vonatkozó biztosíték visszavonása] ítélet, C‑118/20, EU:C:2022:34, 38. és 58. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2023. szeptember 5‑i Udlændinge‑ og Integrationsministeriet [A dán állampolgárság elvesztése] ítélet, C‑689/21, EU:C:2023:626, 29. és 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

93

Az uniós polgárság tehát a jelen ítélet 91. pontjában felidézett integrációs folyamat alapját képező szolidaritás egyik fő megtestesülése, következésképpen az Unió – mint saját jogrend, amelyet a tagállamok viszonossági alapon elfogadtak – identitásához tartozik (1964. július 15‑i Costa ítélet, 6/64, EU:C:1964:66, 1058–1060. o.; 2021. december 21‑i Euro Box Promotion és társai ítélet, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 és C‑840/19, EU:C:2021:1034, 246. pont).

94

Ráadásul az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elve értelmében az egyes tagállamok kötelesek tartózkodni többek között minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását (2023. július 4‑i Meta Platforms és társai [Közösségi hálózat általános felhasználási feltételei] ítélet, C‑252/21, EU:C:2023:537, 53. pont).

95

A tagállami állampolgárság megadása feltételeinek meghatározására vonatkozó tagállami hatáskör gyakorlása ennélfogva – az állampolgárság elvesztése feltételeinek meghatározására vonatkozó hatáskörükhöz hasonlóan – nem korlátlan. Az uniós polgárság ugyanis az EUSZ 2. cikkben foglalt közös értékeken és a tagállamok között aziránt fennálló kölcsönös bizalmon alapul, hogy e hatáskört egyik tagállam sem gyakorolja oly módon, amely nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen magával az uniós polgárság természetével.

96

E tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy valamely tagállam állampolgársági kapcsolatának alapja az e tagállam és az állampolgárai között fennálló, szolidaritáson és lojalitáson alapuló különleges kapcsolat, valamint a jogok és kötelezettségek kölcsönössége (lásd ebben az értelemben: 1980. december 17‑i Bizottság kontra Belgium ítélet, 149/79, EU:C:1980:297, 10. pont; 1986. július 3‑i Lawrie‑Blum ítélet, 66/85, EU:C:1986:284, 27. pont; 2007. április 26‑i Alevizos ítélet, C‑392/05, EU:C:2007:251, 70. pont; 2010. március 2‑i Rottmann ítélet, C‑135/08, EU:C:2010:104, 51. pont; 2024. április 25‑i Stadt Duisburg [A német állampolgárság elvesztése] ítélet, C‑684/22–C‑686/22, EU:C:2024:345, 37. pont).

97

Hasonlóképpen, magából az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdése első mondatának szövegéből kitűnik, hogy az uniós polgárokat megilletik a Szerződések által rájuk ruházott jogok, és terhelik az azokban előírt kötelezettségek. E 20. cikk (1) bekezdésének megfelelően az egyes tagállamok és állampolgáraik között fennálló, szolidaritáson és lojalitáson alapuló különleges kapcsolat képezi a Szerződések által az uniós polgárok számára biztosított jogok és kötelezettségek alapját is.

98

Az ilyen, szolidaritáson és lojalitáson alapuló különleges kapcsolat kialakítását illetően a jelen ítélet 81. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a tagállami állampolgárság megadására vonatkozó feltételek meghatározása nem az Unió, hanem az egyes tagállamok hatáskörébe tartozik, amelyek széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az alkalmazandó kritériumok megválasztása terén, feltéve hogy e kritériumokat az uniós jog tiszteletben tartásával alkalmazzák.

99

Márpedig egy tagállam nyilvánvalóan megsérti az ilyen, szolidaritáson és lojalitáson alapuló, a jogoknak és kötelezettségeknek a tagállam és állampolgárai közötti kölcsönössége jellemezte különleges kapcsolat követelményét, és ezáltal az EUMSZ 20. cikket és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elvét megsértve megtöri az uniós polgárság alapját képező kölcsönös bizalmat, amikor olyan honosítási programot hoz létre és hajt végre, amely a tagállam és az e program keretében kérelmet benyújtó személyek közötti olyan visszterhes ügyleti eljáráson alapul, amelyben az említett tagállam állampolgárságát, és ebből következően az uniós polgár jogállást lényegében előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében biztosítják.

100

Az ilyen program ugyanis a tagállami állampolgári jogállás, és tágabb értelemben az uniós polgár jogállás megadásának áruba bocsátásával egyenértékű, ami összeegyeztethetetlen ezen alapvető jogállásnak a Szerződésekből eredő eszméjével.

101

Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy a tagállamok kötelesek elismerni az uniós jogból eredő jogok és szabadságok gyakorlása céljából egy másik tagállam által valamely személynek megadott állampolgársághoz fűződő joghatásokat (lásd ebben az értelemben: 1992. július 7‑i Micheletti és társai ítélet, C‑369/90, EU:C:1992:295, 10. pont; 2003. október 2‑i Garcia Avello ítélet, C‑148/02, EU:C:2003:539, 28. pont; 2004. október 19‑i Zhu és Chen ítélet, C‑200/02, EU:C:2004:639, 39. pont). Márpedig az előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében biztosított, visszterhes ügyleti jellegű honosítás, nemcsak hogy ellentétes a lojális együttműködés elvével, hanem az elismerés e követelménye mögött meghúzódó kölcsönös bizalmat is kérdésessé teheti, mivel e bizalom azon az előfeltevésen alapul, hogy valamely tagállami állampolgárság megadásának olyan különleges, szolidaritáson és lojalitáson alapuló kapcsolaton kell nyugodnia, amely igazolja a különösen az uniós polgár jogállásból eredő jogok biztosítását.

102

A jelen ügyben a 2020. évi befektetői állampolgársági programot szabályozó, a jelen ítélet 24. pontjában felidézett rendelkezésekből kitűnik, hogy a következő feltételeknek kell teljesülniük ahhoz, hogy a befektető a máltai állampolgárságot kérelmezhesse: először is 600 000 euró vagy 750 000 euró összegű hozzájárulást kell fizetni a máltai kormány részére, másodszor legalább 700 000 euró értékű lakóingatlan kell vásárolni, vagy másodlagosan legalább 5 évre, legalább 16 000 euró éves bérleti díj ellenében máltai lakóingatlant kell bérbe venni, harmadszor legalább 10 000 eurót kell adományozni egy bejegyzett vagy a hatóságok által más módon engedélyezett nem kormányzati karitatív, kulturális, sport‑, tudományos, állatvédő vagy művészeti szervezetnek vagy egyesületnek, negyedszer 36 hónapja jogszerűen Máltán kell tartózkodni, azzal a pontosítással, hogy ez az időtartam 12 hónapra csökkenthető, ha a kérelmező további 150 000 euró összegű kifizetést teljesít, ötödször pedig meg kell felelni a jogosultsági vizsgálaton és meg kell szerezni a honosítás iránti kérelem benyújtására vonatkozó engedélyt.

103

Így elsősorban a 2020. évi befektetői állampolgársági programot szabályozó rendelkezések által előírt első három feltétel arra utal, hogy az előre meghatározott minimumösszegű kifizetések vagy befektetések döntő szerepet játszanak e programban, ami azt sugallja, hogy e program valamely tagállami állampolgárság visszterhes ügyleti eljárásban történő megadásának áruba bocsátásával egyenértékű.

104

Mindazonáltal meg kell vizsgálni, hogy ezt a minősítést a máltai állampolgárságnak a 2020. évi befektetői állampolgársági program alapján történő megadására vonatkozó egyéb feltételek kérdésessé tehetik‑e.

105

E tekintetben, másodsorban az állampolgárság megadását megelőző, Máltán való jogszerű tartózkodás minimumidőszakára vonatkozó feltételt illetően először is meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem hivatkozhat eredményesen a Passport Papersre azon érvelésének alátámasztása érdekében, amely szerint e feltétel kizárólag a kérelmező tartózkodási helyére, nem pedig a Málta területén való fizikai jelenlétére vonatkozik. E dokumentumok ugyanis a 2014. évi befektetői állampolgársági programra vonatkoznak, amely a jelen keresetnek nem képezi tárgyát.

106

Mindemellett a Máltai Köztársaság által szolgáltatott magyarázatokból kitűnik, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program keretében előírt, a Málta területén való előzetes tartózkodásra vonatkozó feltétel a kérelmező jogszerű tartózkodási helyére vonatkozik. Márpedig a Bíróság elé terjesztett iratokból kitűnik, hogy az ilyen feltétel nem egyenértékű a Málta területén való tényleges tartózkodásra vonatkozó követelménnyel, mivel a kérelmező e területen való fizikai jelenléte csak a tartózkodási engedély megszerzéséhez szükséges biometrikus adatok gyűjtésekor és a hűségeskü letételekor elengedhetetlen.

107

Ezt az elemzést nem teheti kérdésessé a Máltai Köztársaság azon állítása, amely szerint a sikeres kérelmezők a jogszerű tartózkodásuk teljes időtartama alatt fizikailag jelen voltak, mivel ez az állítás nem felel meg az e tagállam által ismertetett jogi keretnek, és azt végeredményben csak néhány példa támasztja alá.

108

E körülmények között, tekintettel arra, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program igen korlátozott mértékben követeli meg a Málta területén való jelenlétet, nem tekinthető úgy, hogy a Máltai Köztársaság az e területen való tényleges tartózkodást ezen tagállam állampolgárságának az említett program címén történő megadása szempontjából – a jelen ítélet 103. pontjában említett, előre meghatározott kifizetések vagy befektetések kritériuma mellett – alapvető kritériumnak tekintené.

109

E következtetést megerősíti egyrészt az a körülmény, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program keretében a máltai állampolgárság megadását megelőző jogszerű tartózkodás időtartama 150 000 euró összegű további kifizetés ellenében három évről egy évre csökkenthető, ezért úgy tűnik, hogy a tartózkodásra vonatkozó feltétel maga is szorosan kapcsolódik a máltai állampolgárság e program címén, előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében történő megadásának visszterhes ügyleti jellegéhez.

110

Másrészt ezt a Bizottság által a 2020. évi befektetői állampolgársági programnak a máltai állampolgárságról szóló törvény 10. cikkének (1) bekezdése szerinti „rendes” honosítási eljárással való összehasonlítása is alátámasztja, amely azt követeli meg, hogy a kérelmezők a honosítás iránti kérelem benyújtását megelőzően tizenkét hónapot „végig”, és a tizenkét hónapos időszakot közvetlenül megelőző hat évben összesen legalább négy évig Máltán tartózkodjanak.

111

Ebből az összehasonlításból ugyanis az következik, hogy amennyiben az állampolgárság megadása iránti kérelmet nem kíséri előre meghatározott kifizetés vagy befektetés, a Máltai Köztársaság csak a Máltán történő, egyértelműen hosszabb tényleges tartózkodást tekinti olyannak, amely lehetővé teszi a máltai állampolgárság megadását.

112

Harmadsorban, ami a jelen ítélet 102. pontjában említett utolsó feltételt illeti, a Máltai Köztársaság arra hivatkozik, hogy a kérelmező jogosultságának vizsgálatára irányuló eljárás e kérelmezőre, üzleti és vállalkozási kapcsolataira, politikai közszereplésére, vagyonának forrására, jóhírnevére, az e kérelmezőre vonatkozó jogi és szabályozási kérdésekre, valamint az említett kérelmező közvetlen hozzátartozóira gyakorolt relatív hatásra vonatkozik.

113

Márpedig meg kell jegyezni, hogy a Máltai Köztársaság által szolgáltatott pontosítások szerint az ilyen vizsgálat lényegében annak biztosítására irányul, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program végrehajtása ne sértse a Máltai Köztársaság bizonyos közérdekű célkitűzéseit, különösen e tagállam közbiztonságát és nemzetbiztonságát, valamint belső és külső imázsát. E vizsgálatok ezzel szemben nem tehetik kérdésessé azt a megállapítást, amely szerint e program a máltai állampolgárság visszterhes ügyleti jellegű eljárás alapján történő megadásának áruba bocsátásával egyenértékű.

114

E vizsgálatok ugyanis nem annak értékelésére irányulnak, hogy a kérelmező helyzete igazolja‑e a máltai állampolgárság megadását, hanem kizárólag annak meghatározására, hogy bizonyos, megfelelően azonosított kockázatok annak ellenére akadályát képezik‑e ezen állampolgárság megadásának, hogy a kérelmező kész olyan kifizetéseket vagy befektetéseket teljesíteni, amelyek alapján megfelelhet a jelen ítélet 102. pontjában említett első három feltételnek. Az említett vizsgálatoknak tulajdonított ezen funkcióból az következik, hogy e vizsgálatok ugyan korlátozzák a 2020. évi befektetői állampolgársági program hatályát, anélkül azonban, hogy kérdésessé tennék e program visszterhes ügyleti jellegét.

115

A Máltai Köztársaság arra is hivatkozik, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program a kérelmezők tekintetében figyelembe vesz bizonyos kapcsolótényezőket, mint például a helyi gazdaságba történő befektetéseket, e kérelmezőknek a befektetéseik révén a társadalmi szerkezetbe való beilleszkedését, vagy akár az ezen állampolgárság megadását követően az említett kérelmezők és a Máltai Köztársaság között kialakítható jövőbeli kapcsolatokat.

116

E tekintetben egyrészt a Bíróság elé terjesztett iratok egyike sem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program bizonyos befektetések relevanciájának ‑ az e programot szabályozó és a jelen ítélet 102. pontjában felidézett rendelkezésekben előírt feltételek teljesülésére irányuló vizsgálattól elkülönülő ‑ külön és konkrét vizsgálatát írja elő a kérelmező Máltai Köztársasághoz fűződő kapcsolatai valódiságának és intenzitásának megállapítása vagy az e tagállamhoz fűződő ilyen kapcsolatok kialakításának lehetővé tétele érdekében.

117

Másrészt, ami a Máltai Köztársaság azon érvelését illeti, amely szerint figyelembe veszi azokat a kapcsolatokat, amelyeket a 2020. évi befektetői állampolgársági program keretében a kérelmező a honosításról szóló határozatot követően kialakíthat, meg kell jegyezni, hogy az e tagállam által tett pontosításokból kitűnik, hogy a hatóságai három okból vonhatják vissza az e program keretében biztosított máltai állampolgárságot, nevezetesen az alkalmazandó szabályozásban előírt anyagi jogi kötelezettség be nem tartása, a nemzetbiztonságot fenyegető veszély fennállása vagy az érintett személynek a Máltai Köztársaság érdekeit súlyosan sértő magatartásban való részvétele miatt.

118

Következésképpen, bár a honosítás időpontját követő öt év során a máltai hatóságok lényegében gondoskodnak arról, hogy a kérelmezők továbbra is tiszteletben tartsák a honosításra vonatkozó feltételeket, nem állapítható meg, hogy a 2020. évi befektetői állampolgársági program olyan feltételt tartalmaz, amelyet a honosításra vonatkozó határozatot követően a jelen ítélet 102. pontjában említett feltételeken túlmenően kell teljesíteni.

119

Negyed‑ és utolsósorban, a 2020. évi befektetői állampolgársági programot népszerűsítő feljogosított ügynökök honlapjainak a Bizottság által a keresetlevél mellékleteként benyújtott kivonataiból kitűnik, hogy e program a potenciális kérelmezők számára „az Unió 27 országának valamelyikében való tartózkodás, tanulás és munkavállalás jogát” kínálja, valamint „az [Unió] valamely országának állampolgárságát a kérelmező egész családja számára, beleértve a 29 év alatti egyedülálló és eltartott gyermekeket, valamint az 55 év feletti szülőket”. Bár a Máltai Köztársaság előadja, hogy a harmadik magánszemélyek tevékenységei nem tudhatók be a máltai hatóságoknak, mindazonáltal e tagállam nem vitatja, hogy e kivonatok a 2020. évi befektetői állampolgársági program végrehajtására feljogosított ügynökök honlapjairól származnak, akik e minőségükben fontos szerepet játszanak, mivel az e program szerinti honosítás iránti kérelmeket kizárólag ezen ügynökökön keresztül lehet benyújtani.

120

Így a 2020. évi befektetői állampolgársági programot a Máltai Köztársaság nyilvánosan olyan honosítási programként ismertette, amely elsősorban az uniós polgárságból eredő előnyöket, többek között a más tagállamokban való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogot biztosítja. Az ekkénti ismertetés is hozzájárul annak megállapításához, hogy e program révén e tagállam a tagállami állampolgárság megadásának áruba bocsátásához hasonló, visszterhes ügyleti jellegű eljárást vezetett be, kihasználva az uniós polgár jogálláshoz fűződő jogokat ezen eljárás népszerűsítése érdekében.

121

Következésképpen meg kell állapítani, hogy a Máltai Köztársaság a máltai állampolgárságról szóló törvény 10. cikkének (9) bekezdésén alapuló, intézményesített, 2020. évi befektetői állampolgársági program létrehozásával és végrehajtásával, amely előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében történő honosításra irányuló visszterhes ügyleti eljárást vezet be, és ily módon valamely tagállami állampolgárság, illetve tágabb értelemben az uniós polgár jogállás megadásának áruba bocsátásával egyenértékű, nem teljesítette az EUMSZ 20. cikkből és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.

A költségekről

122

A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Máltai Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

1)

A Máltai Köztársaság a Maltese Citizenship Act (Amendment No 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (a máltai állampolgárságról szóló törvény második módosításáról szóló 2020. évi XXXVIII. törvény) által módosított Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (a máltai állampolgárságról szóló törvény [Málta Törvényei, 188. fejezet]) 10. cikkének (9) bekezdésén és a Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (a kivételes szolgálatokra tekintettel történő honosításról szóló 2020. évi rendelet [Málta törvényeinek 188.06. számú másodlagos jogszabálya]) rendeleten alapuló Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investmenthez (máltai állampolgárság közvetlen befektetéssel nyújtott kivételes szolgálatokra tekintettel történő honosítás útján való megszerzése) hasonló intézményesített, olyan befektetői állampolgársági program létrehozásával és végrehajtásával, amely előre meghatározott kifizetések vagy befektetések ellenében történő honosításra irányuló visszterhes ügyleti eljárást vezet be, és ily módon valamely tagállami állampolgárság, illetve tágabb értelemben az uniós polgár jogállás megadásának áruba bocsátásával egyenértékű, nem teljesítette az EUMSZ 20. cikkből és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.

2)

A Bíróság a Máltai Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.