1

Met hun op artikel 270 VWEU gebaseerd beroep vorderen verzoekers, UL en de zes andere natuurlijke personen van wie de namen zijn opgenomen in de bijlage, om te beginnen, nietigverklaring van de besluiten van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), vervat in de e‑mails van 15 februari, 23 maart, 27 april, 2, 5 en 8 mei 2023 (hierna: „bestreden besluiten”), die hun zijn toegezonden in antwoord op hun verzoeken betreffende het bedrag van de toelage bedoeld in artikel 3, lid 2, van bijlage VII bij het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) voor ten laste komende kinderen die nog geen vijf jaar oud zijn (hierna: „toelage A”) en, voorts, erkenning van hun recht om voor hun kinderen die nog geen vijf jaar oud zijn in aanmerking te komen voor die toelage ten belope van een bedrag dat wordt berekend met toepassing van de regeling in artikel 15 van bijlage X bij het Statuut en rekening houdend met de uitzonderlijke omstandigheden die hun situatie kenmerken.

Voorgeschiedenis van het geding

2

Verzoekers zijn ambtenaren en personeelsleden van EDEO in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. Zij hebben verzoeken ingediend betreffende het bedrag van toelage A waarop zij recht hadden voor hun kinderen die nog geen vijf jaar oud zijn. Bij de bestreden besluiten heeft EDEO op deze verzoeken geantwoord.

3

Verzoekers hebben klachten ingediend op grond van artikel 90, lid 2, van het Statuut, waarin zij in wezen hebben betoogd dat het bedrag van toelage A moet worden berekend volgens de regeling in artikel 15 van bijlage X bij het Statuut. Deze klachten zijn afgewezen bij besluiten van 29 september 2023.

4

In de besluiten tot afwijzing van de klachten heeft EDEO met name uiteengezet dat artikel 15 van bijlage X bij het Statuut ten behoeve van ambtenaren en andere personeelsleden die in een derde land tewerkgesteld zijn, een speciale regeling bevat die uitsluitend betrekking heeft op het bedrag van de schooltoelage als bedoeld in artikel 3, lid 1, van bijlage VII bij het Statuut voor ten laste komende kinderen van ten minste vijf jaar (hierna: „toelage B”) en niet op het bedrag van toelage A. Volgens EDEO zijn de instellingen voor ambtenaren en andere personeelsleden met kinderen die nog geen vijf jaar oud zijn dus alleen wettelijk verplicht om toelage A te betalen onder de voorwaarden van artikel 3, lid 2, van bijlage VII bij het Statuut.

5

In de besluiten tot afwijzing van de klachten staat dat EDEO, gebruikmakend van zijn institutionele autonomie, niettemin heeft besloten om artikel 15 van bijlage X bij het Statuut „naar analogie” toe te passen op ambtenaren en personeelsleden die in een derde land zijn tewerkgesteld en van wie de kinderen tussen drie en vijf jaar oud zijn. Volgens deze aanpak, die als „zeer genereus” wordt omschreven, ontvangen de betrokken ambtenaren en personeelsleden naast toelage A een toelage die door EDEO „institutionele aanvullende toelage” (hierna: „institutionele aanvulling”) wordt genoemd. In het kader van deze regeling kunnen ambtenaren en andere personeelsleden die in een derde land zijn tewerkgesteld een vergoeding krijgen voor de kosten van onderwijs voor hun kinderen van drie tot vijf jaar, tot een maximumbedrag dat „in de geest” van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut is vastgesteld, volgens de regeling die door EDEO is vastgesteld in het interne document „EU Delegations’ Guide – Education allowances”.

6

EDEO stelt, in de besluiten tot afwijzing van de klachten, aan zijn ambtenaren en personeelsleden op deze manier een voordeel te hebben verschaft dat verder gaat dan de strikte toepassing van het Statuut. EDEO voert echter aan over een ruime beoordelingsmarge te beschikken om te bepalen hoe de begrotingsmiddelen worden gebruikt die aan niet-verplichte uitgaven zijn toegewezen en is derhalve van mening dat het hem, in het licht van deze ruime beoordelingsmarge, vrijstond om artikel 15 van bijlage X bij het Statuut slechts ten dele toe te passen bij het vaststellen van het maximum voor de institutionele aanvulling.

Conclusies van partijen

7

Verzoekers verzoeken het Gerecht:

–

de bestreden besluiten nietig te verklaren;

–

te erkennen dat zij, voor hun kinderen die nog geen vijf jaar oud zijn, recht hebben op toelage A, voor een bedrag berekend volgens de regeling in artikel 15 van bijlage X bij het Statuut en rekening houdend met hun bijzondere omstandigheden;

–

EDEO te verwijzen in de kosten.

8

EDEO verzoekt het Gerecht in wezen:

–

het beroep af te wijzen;

–

verzoekers te verwijzen in de kosten.

In rechte

Vordering tot nietigverklaring

Eerste middel

10

Met hun eerste middel komen verzoekers op tegen de uitlegging van EDEO volgens welke toelage A is uitgesloten van de toepassing van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut.

15

Bijlage VII bij het Statuut bevat nadere bepalingen betreffende bezoldiging en vergoeding van kosten. In afdeling 1 van deze bijlage worden in de artikelen 1 tot en met 3 de gezinstoelagen geregeld.

16

Artikel 3 van bijlage VII bij het Statuut, in de op het geding toepasselijke versie, luidt als volgt:

19

Artikel 15 van bijlage X bij het Statuut luidt:

21

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten [zie arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

22

Ook zij eraan herinnerd dat Unierechtelijke bepalingen die recht geven op financiële ondersteuning strikt moeten worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 18 juli 2017, Commissie/RN, T‑695/16 P, niet gepubliceerd, EU:T:2017:520, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23

Wat de bewoordingen van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut betreft, is in deze bepaling aangegeven dat de daarin bedoelde toelage bestemd is ter dekking van de „werkelijke schoolkosten”, dat zij wordt uitbetaald „na overlegging van bewijsstukken” en dat deze toelage, behoudens uitzonderingsvallen, een bepaald maximum niet mag overschrijden. Uit de bewoordingen van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut volgt dus dat deze bepaling niet van toepassing kan zijn op toelage A, die een forfaitaire toelage is waarvan het bedrag voor alle rechthebbenden vaststaat en niet afhangt van de kosten die zij voor de opvoeding van hun kinderen maken. De vermelding in artikel 15 van bijlage X bij het Statuut van „ten hoogste het drievoudige bedragen van het verdubbelde maximum” is dus noodzakelijkerwijs een verwijzing naar toelage B, die de schoolkosten van de begunstigden van deze toelage dekt tot een maandelijks maximum.

24

Tot staving van hun uitlegging voeren verzoekers aan dat het in artikel 3, lid 2, van bijlage VII bij het Statuut bedoelde forfaitaire bedrag „het ‚maximum’ (‚ten hoogste X’) vormt in de zin van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut”. Deze uitlegging is echter niet verenigbaar met de bewoordingen van deze bepalingen. Gelet op de gebruikelijke betekenis, in het dagelijks taalgebruik, van deze begrippen, kan het begrip „bedrag”, dat in casu verwijst naar een geldsom die een nauwkeurig bepaald niveau bereikt, namelijk niet worden beschouwd als synoniem of equivalent van het begrip „ten hoogste”, dat verwijst naar een bovengrens, een maximum dat niet mag worden overschreden.

25

Verzoekers stellen bovendien dat het begrip „schoolkosten” aldus moet worden uitgelegd dat het ook kosten voor crèches en kinderdagverblijven omvat. Dit argument, dat uitsluitend betrekking heeft op het begrip „schoolkosten”, kan er echter in geen geval toe leiden dat de analyse ter discussie wordt gesteld dat artikel 15 van bijlage X bij het Statuut, waarin er sprake is van vergoeding van de werkelijke schoolkosten na overlegging van bewijsstukken en met een maximum dat slechts in uitzonderlijke gevallen mag worden overschreden, geen betrekking kan hebben op toelage A, die forfaitair wordt uitgekeerd.

26

Uit het voorgaande volgt dat een analyse van de bewoordingen van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut pleit voor een uitlegging volgens welke alleen toelage B binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.

27

Wat de contextuele uitlegging betreft, betogen verzoekers dat artikel 15 van bijlage X bij het Statuut moet worden bezien in samenhang met artikel 3 van bijlage VII bij het Statuut. Zij wijzen er in dit verband op dat het Gerecht in het arrest van 14 december 2017, Trautmann/EDEO (T‑611/16, niet gepubliceerd, EU:T:2017:917, punt 53), heeft benadrukt dat artikel 15 van bijlage X bij het Statuut bijzondere bepalingen bevat die afwijken van artikel 3 van bijlage VII bij het Statuut met betrekking tot ambtenaren die in een derde land zijn tewerkgesteld.

28

Het Gerecht is van oordeel dat voor de analyse van de context van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut rekening moet worden gehouden met artikel 3 van bijlage VII bij het Statuut, aangezien eerstgenoemde bepaling voor ambtenaren en andere personeelsleden die in een derde land zijn tewerkgesteld, regels invoert die gedeeltelijk afwijken van de regels waarin laatstgenoemde bepaling voorziet. In dit verband zij eraan herinnerd dat ingevolge artikel 15 van bijlage X bij het Statuut „de ambtenaar een schooltoelage [geniet] om de werkelijke schoolkosten te dekken”. De bewoordingen van deze bepaling komen dus overeen met die van artikel 3, lid 1, van bijlage VII bij het Statuut, waarin is bepaald dat „de ambtenaar […] een schooltoelage [ontvangt] ten bedrage van de werkelijk door hem gedragen schoolkosten”. Het feit dat de Uniewetgever vergelijkbare bewoordingen gebruikt om de toelage bedoeld in artikel 3, lid 1, van bijlage VII bij het Statuut en de toelage bedoeld in artikel 15 van bijlage X bij het Statuut aan te duiden, bevestigt de uitlegging dat laatstgenoemde bepaling alleen van toepassing is op de toelage bedoeld in artikel 3, lid 1, van bijlage VII bij het Statuut, dat wil zeggen op toelage B. Artikel 3, lid 2, van bijlage VII bij het Statuut, dat betrekking heeft op toelage A, is daarentegen geformuleerd in bewoordingen die verschillen van die in lid 1 van dat artikel en van die in artikel 15 van bijlage X bij het Statuut. In artikel 3, lid 2, van bijlage VII bij het Statuut wordt namelijk verwezen naar een „toelage”, die overigens niet uitdrukkelijk wordt omschreven als een „schooltoelage”, en wordt bepaald dat deze toelage wordt betaald op basis van een maandelijks forfaitair bedrag. Het feit dat deze toelage forfaitair wordt uitgekeerd, betekent dat zij, in tegenstelling tot toelage B, niet bestemd is om de werkelijke kosten van de opvoeding van het kind van de betrokken ambtenaar of ander personeelslid te dekken.

29

Wat de ontstaansgeschiedenis van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut betreft, zetten verzoekers uiteen dat deze bijlage is ingevoerd bij verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 3019/87 van de Raad van 5 oktober 1987 tot vaststelling van bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen die zijn tewerkgesteld in een derde land (PB 1987, L 286, blz. 3). Verzoekers wijzen erop dat het Statuut op die datum alleen voorzag in de betaling van toelage B. De bepalingen betreffende toelage A zijn namelijk in het Statuut opgenomen bij verordening (EG, Euratom) nr. 723/2004 van de Raad van 22 maart 2004 tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en van de regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen (PB 2004, L 124, blz. 1). Verzoekers benadrukken dat hierin de bewoordingen toelage voor „kinderen onder de schoolgaande leeftijd”, die aanvankelijk voorkwamen in het voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en van de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van deze Gemeenschappen [COM(2002) 213 definitief], niet zijn overgenomen. Zij leiden hieruit af dat de Uniewetgever ervoor heeft gekozen om geen onderscheid te maken tussen een „schooltoelage” en een toelage voor „kinderen onder de schoolgaande leeftijd” en dat toelage A daarom, net als toelage B, een schooltoelage is.

30

Dit argument volstaat echter niet om te concluderen dat de Uniewetgever met de toevoeging van de bepalingen van artikel 3, lid 2, van bijlage VII bij het Statuut, de aldus in het leven geroepen toelage binnen de werkingssfeer van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut wilde laten vallen. In de eerste plaats is het feit dat toelage A in de uiteindelijk vastgestelde versie niet als een toelage voor kinderen onder de schoolgaande leeftijd is aangemerkt, namelijk niet voldoende om te concluderen dat de Uniewetgever met betrekking tot deze toelage de bedoeling had om de afwijkende regels van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut toe te passen op ambtenaren en andere personeelsleden die in een derde land zijn tewerkgesteld. In de tweede plaats ging, zoals EDEO opmerkt, de vaststelling in 2004 van de bepalingen van artikel 3, lid 2, van bijlage VII bij het Statuut niet gepaard met een wijziging van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut. Zoals EDEO benadrukt kan het feit dat artikel 15 van bijlage X bij het Statuut niet is gewijzigd, zo worden uitgelegd dat de Uniewetgever, anders dan bij toelage B, niet van plan was om bijzondere en afwijkende voorwaarden vast te stellen voor de toekenning van de nieuw in het leven geroepen forfaitaire toelage aan ambtenaren en andere personeelsleden die in een derde land zijn tewerkgesteld.

31

Ten slotte verwijzen verzoekers, wat de doelstellingen van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut betreft, naar de overwegingen van verordening nr. 723/2004 en in het bijzonder naar de overwegingen 26 en 27, waarin respectievelijk te lezen staat dat de schooltoelage meer op de reële uitgaven moet worden afgestemd en dat het stelsel van gezinstoelagen moet worden herzien om de situatie van gezinnen te verbeteren en met name aandacht te besteden aan de problemen van ouders met jonge kinderen.

32

Om te beginnen zij erop gewezen dat artikel 15 van bijlage X bij het Statuut niet voortvloeit uit verordening nr. 723/2004 en evenmin door deze verordening is gewijzigd. Bijgevolg kan dit artikel niet worden uitgelegd in het licht van de overwegingen van deze verordening.

33

Bovendien kunnen de in punt 31 hierboven in herinnering gebrachte doelstellingen niet dienen ter onderbouwing van de door verzoekers verdedigde uitlegging van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut. Om te beginnen heeft de doelstelling om de schooltoelage beter af te stemmen op de uitgaven alleen betrekking op toelage B, aangezien deze, anders dan toelage A, ertoe strekt de schoolkosten van de ambtenaren en de andere personeelsleden tot een bepaald maximum te dekken. Voorts heeft de Uniewetgever weliswaar de verbetering van de situatie van gezinnen, en in het bijzonder van ouders van jonge kinderen, beoogd, maar uit overweging 27 van verordening nr. 723/2004 blijkt dat deze doelstelling betrekking heeft op het stelsel van gezinstoelagen in zijn geheel en niet specifiek op de toelagen A en B. In elk geval kan deze in algemene bewoordingen geformuleerde doelstelling niet volstaan om te concluderen dat de Uniewetgever heeft willen bepalen dat ambtenaren en andere personeelsleden die in een derde land zijn tewerkgesteld, recht hebben op toelage A onder andere voorwaarden dan die welke gelden voor ambtenaren en andere personeelsleden die in de Unie zijn tewerkgesteld.

34

Verzoekers verwijzen ook naar de overwegingen van verordening nr. 3019/87, waarin staat te lezen dat „het van belang is wegens bijzondere levensomstandigheden bijzondere bepalingen vast te stellen voor de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in derde landen”. Uit deze overwegingen blijkt weliswaar dat de Uniewetgever de bepalingen van het Statuut die van toepassing zijn op ambtenaren die in derde landen tewerkgesteld zijn op bepaalde punten heeft willen aanpassen, maar uit de formulering van een dergelijke algemene doelstelling kan geen conclusie worden getrokken met betrekking tot de werkingssfeer van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut.

35

Verzoekers beroepen zich ook op het arrest van 25 oktober 2018, PO e.a./EDEO (T‑729/16, EU:T:2018:721). In die zaak heeft het Gerecht echter artikel 15, tweede volzin, van bijlage X bij het Statuut uitgelegd, en met name het daarin gebruikte begrip „uitzonderingsgevallen”. Het Gerecht heeft zich daarentegen niet uitgesproken over de vraag of toelage A binnen de werkingssfeer van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut valt. In dit verband moet worden opgemerkt dat het in deze zaak aan het Gerecht voorgelegde geschil uitsluitend betrekking had op het recht op toelage B. Uit dit arrest kan dus geen conclusie worden getrokken over de toepassing van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut op ambtenaren en andere personeelsleden die in een derde land zijn tewerkgesteld en toelage A ontvangen.

36

Voorts heeft het Gerecht er, zoals verzoekers betogen, op gewezen dat een van de doelstellingen van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut is dat ambtenaren die in derde landen zijn tewerkgesteld, wat betreft kosteloos onderwijs voor hun kinderen op niet-discriminerende wijze worden behandeld ten opzichte van ambtenaren die aan de hoofdzetel van de Unie zijn toegewezen (zie in die zin arrest van 25 oktober 2018, PO e.a./EDEO, T‑729/16, EU:T:2018:721, punten 68 en 97). De doelstelling om discriminatie van buiten de Unie tewerkgestelde ambtenaren te voorkomen, rechtvaardigt echter op zich niet dat artikel 15 van bijlage X bij het Statuut aldus wordt uitgelegd dat deze bepaling zowel op toelage A als op toelage B van toepassing is. Bovendien zij opgemerkt dat het Gerecht heeft geoordeeld dat bij de uitlegging van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut ook rekening moet worden gehouden met het feit dat de Uniewetgever wil voorkomen dat buitensporige uitgaven ten laste van de begroting van EDEO komen, en dat het Gerecht daaruit heeft afgeleid dat EDEO bij de toepassing van de tweede volzin van dat artikel rekening mag houden met budgettaire beperkingen (zie in die zin arrest van 25 oktober 2018, PO e.a./EDEO, T‑729/16, EU:T:2018:721, punten 70 en 72). Het in aanmerking nemen van die doelstelling biedt geen steun voor de door verzoekers verdedigde uitlegging, die tot een ruime werkingssfeer van de betrokken bepaling leidt.

37

Uit het voorgaande volgt dat een analyse van de bewoordingen, de context en de ontstaansgeschiedenis van artikel 15 van bijlage X bij het Statuut steun biedt voor de door EDEO verdedigde uitlegging dat alleen toelage B binnen de werkingssfeer van die bepaling valt. Voorts biedt een analyse van de door de Uniewetgever nagestreefde doelstellingen geen steun voor de door verzoekers aangevoerde tegenovergestelde uitlegging. Ten slotte moet worden opgemerkt dat laatstgenoemde uitlegging leidt tot een ruime werkingssfeer van de betrokken bepaling, wat in strijd is met het in punt 22 hierboven in herinnering gebrachte beginsel dat bepalingen van Unierecht die recht geven op financiële ondersteuning, strikt moeten worden uitgelegd.

38

Gelet op al deze factoren moet artikel 15 van bijlage X bij het Statuut aldus worden uitgelegd dat de specifieke regeling die daarin is vastgesteld ten behoeve van ambtenaren en andere personeelsleden die in een derde land zijn tewerkgesteld, alleen van toepassing is op toelage B en niet op toelage A.

39

Bijgevolg vloeit, anders dan verzoekers stellen, uit dit artikel voor EDEO geen verplichting voort om aan zijn ambtenaren en andere personeelsleden toelage A toe te kennen met toepassing van de in artikel 15 van bijlage X bij het Statuut neergelegde regeling.

41

Bijgevolg moet het eerste middel worden afgewezen.

1)

Het beroep wordt verworpen.

2)

UL en de andere verzoekende partijen van wie de namen zijn opgenomen in de bijlage dragen hun eigen kosten alsmede die van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO).