1

Kantajat eli UL ja kuusi muuta luonnollista henkilöä, joiden nimet mainitaan liitteessä, vaativat SEUT 270 artiklaan perustuvalla kanteellaan unionin yleistä tuomioistuinta yhtäältä kumoamaan Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) päätökset, jotka sisältyvät 15.2., 23.3., 27.4. sekä 2., 5. ja 8.5.2023 päivättyihin sähköpostiviesteihin (jäljempänä riidanalaiset päätökset), jotka heille osoitettiin vastauksena heidän vaatimuksiinsa, jotka koskevat Euroopan unionin virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen (jäljempänä henkilöstösäännöt) liitteessä VII olevan 3 artiklan 2 kohdan mukaisen sen lisän määrää, jota maksetaan huollettavana olevista alle viisivuotiaista lapsista (jäljempänä lisä A), ja toisaalta tunnustamaan, että heillä on oikeus siihen, että heille maksetaan heidän alle viisivuotiaista lapsistaan tätä lisää henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti laskettu määrä siten, että huomioon otetaan heidän tilanteelleen ominaiset poikkeukselliset olosuhteet.

Asian tausta

2

Kantajat ovat Yhdysvalloissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa työskenteleviä EUH:n virkamiehiä ja toimihenkilöitä. He ovat tehneet hakemuksia, jotka koskevat lisän A, jota heillä oli oikeus saada alle viisivuotiaista lapsistaan, määrää. EUH vastasi näihin hakemuksiin riidanalaisilla päätöksillä.

3

Kantajat tekivät henkilöstösääntöjen 90 artiklan 2 kohdan mukaisia valituksia, joissa he väittivät pääasiallisesti, että lisän A määrä oli laskettava henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti. Nämä valitukset hylättiin 29.9.2023 tehdyillä päätöksillä.

4

EUH totesi näiden valitusten hylkäämisestä tehdyissä päätöksissä muun muassa, että henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa vahvistetaan kolmannessa maassa työskenteleville virkamiehille ja toimihenkilöille erityisjärjestelmä, joka koskee vain henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun vähintään viisivuotiaita huollettavina olevia lapsia koskevan koulutuslisän (jäljempänä lisä B) määrää, ei lisän A määrää. EUH katsoo näin ollen, että sellaisten virkamiesten ja toimihenkilöiden osalta, joiden lapset ovat alle viisivuotiaita, toimielimillä on lain mukaan velvollisuus maksaa lisä A vain henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 3 artiklan 2 kohdassa säädetyin edellytyksin.

5

Valitusten hylkäämistä koskevissa päätöksissä täsmennetään, että EUH päätti kuitenkin institutionaalista itsemääräämisoikeuttaan käyttäen soveltaa henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaa 15 artiklaa analogisesti kolmannessa maassa työskenteleviin virkamiehiin ja toimihenkilöihin, joiden lapset ovat 3–5-vuotiaita. Näin ollen tämän ”hyvin avokätiseksi” luonnehditun lähestymistavan mukaan asianomaisille virkamiehille ja toimihenkilöille maksetaan lisän A lisäksi etua, josta EUH on käyttänyt nimitystä ”toimielimen täydentävä korvaus”. Tällä perusteella kolmannessa maassa työskentelevät virkamiehet ja toimihenkilöt voivat saada korvauksen 3–5-vuotiaiden lastensa koulutuksesta aiheutuneista kuluista henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan ”hengessä” määriteltyyn enimmäismäärään asti niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka EUH on määritellyt sisäisessä asiakirjassa, jonka otsikko on ”EU Delegations’ Guide – Education allowances” (jäljempänä edustustojen opas).

6

EUH toteaa valitusten hylkäämisestä tehdyissä päätöksissä, että se on täten myöntänyt virkamiehilleen ja toimihenkilöilleen etuuden, joka menee pidemmälle kuin mihin henkilöstösääntöjen suppea soveltaminen johtaisi. Se toteaa kuitenkin, että sillä on laaja harkintavalta määrittää yksityiskohtaiset säännöt, joita se soveltaa muiden kuin pakollisiin menoihin osoitettujen määrärahojen käyttämiseen. EUH katsoo näin ollen, että tämä laaja harkintavalta huomioon ottaen sillä oli toimielimen täydentävän korvauksen ylärajan määrittämisessä vapaus soveltaa henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaa 15 artiklaa vain osittain.

Asianosaisten vaatimukset

7

Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin

–

kumoaa riidanalaiset päätökset

–

tunnustaa, että heillä on oikeus saada alle viisivuotiaista lapsistaan lisää A sellainen määrä, joka lasketaan henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti ja heitä koskevat poikkeukselliset olosuhteet huomioon ottaen

–

velvoittaa EUH:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

8

EUH vaatii lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin

–

hylkää kanteen

–

velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Oikeudellinen arviointi

Kumoamisvaatimukset

Ensimmäinen kanneperuste

10

Ensimmäisellä kanneperusteellaan kantajat riitauttavat EUH:n tulkinnan, jonka mukaan lisä A ei kuulu henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan soveltamisalaan.

15

Henkilöstösääntöjen liitteessä VII määritellään palkkaa ja kulujen korvaamista koskevat säännöt. Sen 1 jaksossa olevassa 1–3 artiklassa on perhelisiä koskevia säännöksiä.

16

Henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevassa 3 artiklassa, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, säädetään seuraavaa:

19

Henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa säädetään seuraavaa:

21

Alustavana huomautuksena on muistettava, että unionin oikeussäännön tulkinta edellyttää, että huomioon otetaan paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys, johon se kuuluu, sekä sen toimen tavoitteet ja päämäärät, jonka osa se on. Unionin oikeussäännön syntyhistoriasta voi myös ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja (ks. tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

22

On myös muistutettava, että unionin oikeussääntöjä, joilla annetaan oikeus rahallisiin suorituksiin, on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2017, komissio v. RN, T‑695/16 P, ei julkaistu, EU:C:2017:520, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

23

Henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan sanamuodosta on todettava, että tässä säännöksessä täsmennetään, että siinä mainittu lisä on tarkoitettu kattamaan koulunkäynnistä aiheutuvat tosiasialliset kulut, että sen maksaminen edellyttää maksamisen perusteena olevien asiakirjojen esittämistä ja että poikkeustapauksia lukuun ottamatta tämä lisä ei saa ylittää tiettyä ylärajaa. Henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan sanamuodosta itsestään ilmenee, ettei tätä säännöstä voida soveltaa lisään A, joka on kiinteämääräinen lisä, jonka määrä on kaikille sen saajille sama eikä riipu näille saajille heidän lastensa koulutuksesta aiheutuneista kuluista. Näin ollen on niin, että kun henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa mainitaan yläraja, joka vastaa kolminkertaisesti koulutuslisän enimmäismäärän kaksinkertaista määrää, siinä viitataan väistämättä lisään B, joka kattaa kuukausittaiseen enimmäismäärään asti koulutuksesta aiheutuvat kulut, joita tämän lisän saajat ovat maksaneet.

24

Tulkintansa tueksi kantajat vetoavat siihen, että henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu kiinteä määrä ”on henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa tarkoitettu ’yläraja’”. Tämä tulkinta ei kuitenkaan ole yhteensopiva näiden säännösten sanamuodon kanssa. Kun nimittäin otetaan huomioon näiden käsitteiden tavanomainen merkitys yleiskielessä, sanaa ”määrä”, joka viittaa tässä täsmällisesti määriteltyyn rahasummaan, ei voida pitää synonyyminä sanalle ”yläraja”, joka viittaa enimmäismäärään, jota ei voida ylittää, tai sitä vastaavana.

25

Kantajat väittävät lisäksi, että käsitettä ”koulutuksesta aiheutuvat kulut” on tulkittava siten, että se kattaa myös päiväkoti- ja päivähoitokulut. Tämä väite, joka koskee yksinomaan ”koulutuksesta aiheutuvien kulujen” käsitettä, ei kuitenkaan missään tapauksessa ole omiaan horjuttamaan arviota, jonka mukaan henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaa 15 artiklaa, jossa viitataan lisään, jolla on tarkoitus korvata koulutuksesta aiheutuvat todelliset kulut maksamisen perusteena olevien asiakirjojen esittämistä vastaan sellaiseen enimmäismäärään asti, joka voidaan ylittää vain poikkeustapauksissa, ei voida soveltaa lisään A, joka maksetaan kiinteänä määränä.

26

Edellä esitetystä seuraa, että henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan sanamuodon tarkastelu puoltaa tulkintaa, jonka mukaan vain lisä B kuuluu tämän säännöksen soveltamisalaan.

27

Asiayhteyteen perustuvasta tulkinnasta kantajat toteavat, että henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaa 15 artiklaa on tarkasteltava yhdessä henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 3 artiklan kanssa. He toteavat tältä osin, että unionin yleinen tuomioistuin korosti 14.12.2017 antamassaan tuomiossa Trautmann v. EUH (T‑611/16, ei julkaistu, EU:T:2017:917, 53 kohta), että henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa on kolmannessa maassa työskenteleviä virkamiehiä koskevia erityisiä säännöksiä, joilla poiketaan henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevasta 3 artiklasta.

28

Unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että arvioitaessa asiayhteyttä, johon henkilöstösääntöjen liitteessä X oleva 15 artikla kuuluu, on otettava huomioon henkilöstösääntöjen liitteessä VII oleva 3 artikla, koska ensin mainitulla säännöksellä otetaan käyttöön kolmannessa maassa työskentelevien virkamiesten ja toimihenkilöiden osalta sääntöjä, joilla poiketaan osittain niistä, jotka on otettu käyttöön jälkimmäisessä. Tästä on muistutettava, että henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa säädetään, että virkamiehelle maksetaan ”koulutuslisää, joka on tarkoitettu kattamaan koulunkäynnistä aiheutuvat tosiasialliset kulut”. Tämän säännöksen sanamuodossa toistetaan siten henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 3 artiklan 1 kohdan sanamuoto, jossa säädetään, että ”virkamies saa koulutuslisän, joka on tarkoitettu kattamaan hänelle koulutuksesta aiheutuvat kulut”. Se, että unionin lainsäätäjä käyttää henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta lisästä ja henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa mainitusta lisästä samankaltaisia ilmaisuja, tukee tulkintaa, jonka mukaan viimeksi mainittua säännöstä sovelletaan vain henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun lisään eli lisään B. Liitteessä VII olevan 3 artiklan 2 kohta, jossa on kyse lisästä A, on sitä vastoin laadittu erilaisin sanamuodoin kuin sekä saman artiklan 1 kohta että henkilöstösääntöjen liitteessä X oleva 15 artikla. Henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 3 artiklan 2 kohdassa nimittäin viitataan ”lisään”, jota ei nimenomaisesti luonnehdita ”koulutuslisäksi”, ja siinä säädetään, että tämä lisä maksetaan kiinteämääräisenä kuukausittaisena summana. Tämän lisän maksaminen kiinteämääräisenä merkitsee sitä, ettei sillä ole, toisin kuin lisällä B, tarkoitus kattaa asianomaiselle virkamiehelle tai toimihenkilölle hänen lapsensa koulutuksesta aiheutuneita todellisia kustannuksia.

29

Henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan syntyhistorian osalta kantajat muistuttavat, että tämä liite on otettu käyttöön kolmannessa maassa työskenteleviin Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavista erityisistä poikkeusmääräyksistä 5.10.1987 annetulla neuvoston asetuksella (Euratom, EHTY, ETY) N:o 3019/87 (EYVL 1987, L 286, s. 3). Kantajat toteavat, että kyseisenä ajankohtana henkilöstösäännöissä säädettiin vain lisän B maksamisesta. Lisää A koskevat säännökset otettiin henkilöstösääntöihin nimittäin henkilöstösääntöjen ja muuhun henkilöstöön sovellettavien palvelussuhteen ehtojen muuttamisesta 22.3.2004 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 723/2004 (EUVL 2004, L 124, s. 1). He korostavat, että tässä tekstissä ei käytetä ilmaisua ”alle kouluikäisestä lapsesta maksettava lisä”, joka oli alun perin ehdotuksessa neuvoston asetukseksi henkilöstösääntöjen ja palvelussuhteen ehtojen muuttamisesta (KOM(2002) 213 lopullinen). He päättelevät tästä, että unionin lainsäätäjä päätti olla tekemättä eroa ”koulutuslisän” ja ”alle kouluikäisestä lapsesta maksettavan lisän” välillä ja että lisä A on näin ollen koulutuslisä samalla tavoin kuin lisä B.

30

Tämä argumentti ei kuitenkaan ole riittävä, jotta sen perusteella voitaisiin katsoa, että unionin lainsäätäjä on henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 3 artiklan 2 kohdassa olevat säännökset lisätessään katsonut, että näin luotu lisä kuuluu henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan soveltamisalaan. Ensinnäkin vain sen perusteella, ettei lisää A luonnehdittu lopullisesti hyväksytyssä tekstissä alle kouluikäisestä lapsesta maksettavaksi lisäksi, ei voida katsoa, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli soveltaa tämän lisän osalta henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa säädettyjä poikkeussääntöjä kolmannessa maassa työskenteleviin virkamiehiin ja toimihenkilöihin. Toiseksi on niin, kuten EUH toteaa, että henkilöstösääntöjen liitteessä VII olevan 3 artiklan 2 kohdan säännösten antamisen yhteydessä vuonna 2004 ei muutettu henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaa 15 artiklaa. Kuten EUH korostaa, sitä, ettei henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaa 15 artiklaa ole muutettu, voidaan tulkita siten, että toisin kuin lisän B osalta, unionin lainsäätäjän tarkoituksena ei ollut asettaa erityisiä ja poikkeuksellisia edellytyksiä uuden kiinteämääräisen lisän myöntämiselle kolmannessa maassa työskenteleville virkamiehille ja toimihenkilöille.

31

Lopuksi kantajat viittaavat henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan tavoitteiden osalta asetuksen N:o 723/2004 johdanto-osaan ja erityisesti sen 26 ja 27 perustelukappaleeseen, joissa todetaan, että koulutuslisä on saatettava vastaamaan paremmin todellisia kuluja ja että perhelisien järjestelmää on tarpeen uudistaa perheiden tilanteen parantamiseksi ja erityisesti pienten lasten vanhempien ongelmien ratkaisemiseksi.

32

Heti aluksi on muistutettava, että henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaa 15 artiklaa ei annettu asetuksella N:o 723/2004 eikä sitä ole myöskään muutettu kyseisellä asetuksella. Sitä ei voida näin ollen tulkita kyseisen asetuksen johdanto-osan perustelukappaleiden valossa.

33

Edellä 31 kohdassa mainitut tavoitteet eivät myöskään ole omiaan tukemaan kantajien puolustamaa tulkintaa henkilöstösääntöjen liitteessä X olevasta 15 artiklasta. Yhtäältä tavoite saada koulutuslisä vastaamaan paremmin kuluja koskee ainoastaan lisää B, koska toisin kuin lisä A, sen tarkoituksena on kattaa virkamiehille ja toimihenkilöille koulutuksesta aiheutuvat kulut tiettyyn enimmäismäärään asti. Toisaalta on niin, että vaikka unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut parantaa perheiden ja erityisesti pienten lasten vanhempien tilannetta, asetuksen N:o 723/2004 johdanto-osan 27 perustelukappaleesta ilmenee, että tämä tavoite koskee perhelisien järjestelmää kokonaisuudessaan eikä pelkästään lisiä A ja B. Tämä yleisin sanamuodoin ilmaistu tavoite ei kuitenkaan missään tapauksessa riitä sen päätelmän tekemiseen, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut säätää, että lisää A voidaan maksaa kolmansissa maissa työskenteleville virkamiehille ja toimihenkilöille erilaisin edellytyksin kuin unionissa palveluksessa oleviin virkamiehiin ja toimihenkilöihin sovellettavat edellytykset.

34

Kantajat viittaavat myös asetuksen N:o 3019/87 johdanto-osaan, jossa todetaan, että ”on tärkeää antaa erityiset määräykset kolmansissa maissa työskenteleville virkamiehille ottaen huomioon näiden maiden erityiset elinolosuhteet”. Vaikka tästä johdanto-osasta ilmenee, että unionin lainsäätäjän tavoite oli tietyiltä osin mukauttaa kolmannessa maassa työskenteleviin virkamiehiin sovellettavia henkilöstösääntöjen säännöksiä, tällaisen yleisen tavoitteen muotoilusta ei kuitenkaan voida tehdä mitään päätelmiä henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan soveltamisalan osalta.

35

Kantajat vetoavat myös 25.10.2018 annettuun tuomioon PO ym. vastaan EUH (T‑729/16, EU:T:2018:721). Kyseisessä asiassa unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin tulkitsi henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan toista virkettä ja erityisesti siinä käytettyä käsitettä ”poikkeustapaukset”. Unionin yleinen tuomioistuin ei sitä vastoin lausunut siitä, kuuluiko lisä A henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan soveltamisalaan. Tältä osin on todettava, että unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi kyseisessä asiassa saatettu oikeusriita koski yksinomaan lisää B koskevaa oikeutta. Kyseisen tuomion perusteella ei siis voida tehdä mitään päätelmiä henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan soveltamisesta kolmansissa maissa työskenteleviin virkamiehiin ja toimihenkilöihin, joille maksetaan lisää A.

36

Lisäksi on niin, kuten kantajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin totesi, että yksi henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan tavoitteista on taata, että kolmansissa maissa työskenteleviä virkamiehiä ei syrjitä unionissa työskenteleviin virkamiehiin nähden heidän lastensa maksuttoman opetuksen osalta (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2018, PO ym. v. EUH, T‑729/16, EU:T:2018:721, 68 ja 97 kohta). Unionin ulkopuolella työskentelevien virkamiesten syrjimättömyyden tavoite ei kuitenkaan sellaisenaan oikeuta tulkitsemaan henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaa 15 artiklaa siten, että tätä säännöstä sovelletaan sekä lisään A että lisään B. On myös todettava, että unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan tulkintaa varten on myös otettava huomioon unionin lainsäätäjän tavoite välttää se, että EUH:n talousarvioon kohdistuu liiallisia menoja, mistä unionin yleinen tuomioistuin päätteli, että EUH:lla on oikeus ottaa huomioon määrärahoihin liittyvät rajoitukset kyseisen artiklan toisen virkkeen soveltamista varten (ks. vastaavasti tuomio 25.10.2018, PO ym. v. EUH, T‑729/16, EU:T:2018:721, 70 ja 72 kohta). Tällaisen tavoitteen huomioon ottaminen ei kuitenkaan ole omiaan tukemaan kantajien puoltamaa tulkintaa, joka johtaa kyseessä olevan säännöksen laajan soveltamisalan vahvistamiseen.

37

Edellä esitetystä seuraa, että henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 15 artiklan sanamuodon, asiayhteyden ja syntyhistorian tarkastelu tukee EUH:n puoltamaa tulkintaa, jonka mukaan ainoastaan lisä B kuuluu tämän säännöksen soveltamisalaan. Niiden tavoitteiden tarkastelu, joihin unionin lainsäätäjä pyrkii, ei myöskään tue kantajien puoltamaa päinvastaista tulkintaa. Lopuksi on todettava, että tämä viimeksi mainittu tulkinta johtaa siihen, että kyseessä olevalle säännökselle annetaan laaja soveltamisala, mikä on ristiriidassa edellä 22 kohdassa mainitun sen periaatteen kanssa, jonka mukaan unionin oikeussääntöjä, joissa annetaan oikeus rahallisiin suorituksiin, on tulkittava suppeasti.

38

Kaikkien näiden seikkojen perusteella henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaa 15 artiklaa on tulkittava siten, että siinä säädettyjä kolmannessa maassa työskenteleviä virkamiehiä ja toimihenkilöitä koskevia erityissääntöjä sovelletaan vain lisään B eikä lisään A.

39

Toisin kuin kantajat väittävät, tästä artiklasta ei näin ollen seuraa EUH:lle minkäänlaista velvollisuutta myöntää sen virkamiehille ja toimihenkilöille lisää A henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 15 artiklassa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.

41

Tästä seuraa, että ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.

1)

Kanne hylätään.

2)

UL ja muut kantajat, joiden nimet ovat liitteessä, velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja heidät velvoitetaan korvaamaan Euroopan ulkosuhdehallinnolle (EUH) aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.