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ARRÊT DE LA COUR (assemblée plénière)
30 mars 2004(1)
«Pourvoi – Acte du Parlement relatif aux conditions et modalités des enquêtes internes en matière de lutte contre la fraude – Recours en annulation – Recevabilité – Indépendance et immunité des membres du Parlement – Confidentialité liée aux travaux des commissions d'enquête parlementaires – Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Pouvoirs d'enquête»
Dans l'affaire C-167/02 P,
Willi Rothley, demeurant à Rockenhausen (Allemagne), Marco Pannella, demeurant à Rome (Italie), Marco Cappato, demeurant à Milan (Italie), Gianfranco Dell'Alba, demeurant à Rome, Benedetto Della Vedova, demeurant à Milan, Olivier Dupuis, demeurant à Rome, Klaus-Heiner Lehne, demeurant à Düsseldorf (Allemagne), Johannes Voggenhuber, demeurant à Vienne (Autriche), Christian von Boetticher, demeurant à Pinneberg (Allemagne), Emma Bonino, demeurant à Rome, Elmar Brok, demeurant à Bielefeld (Allemagne), Renato Brunetta, demeurant à Rome, Udo Bullmann, demeurant à Gießen (Allemagne), Michl Ebner, demeurant à Bolzano (Italie), Raina A. Mercedes Echerer, demeurant à Vienne, Markus Ferber, demeurant à Bobingen (Allemagne),Francesco Fiori, demeurant à Voghera (Italie), Evelyne Gebhardt, demeurant à Mulfingen (Allemagne), Norbert Glante, demeurant à Werder/Havel (Allemagne), Alfred Gomolka, demeurant à Greifswald (Allemagne), Friedrich-Wilhelm Graefe zu Baringdorf, demeurant à Spenge (Allemagne), Lissy Gröner, demeurant à Neustadt (Allemagne), Ruth Hieronymi, demeurant à Bonn (Allemagne), Magdalene Hoff, demeurant à Hagen (Allemagne), Georg Jarzembowski, demeurant à Hambourg (Allemagne), Karin Jöns, demeurant à Brème (Allemagne), Karin Junker, demeurant à Düsseldorf, Othmar Karas, demeurant à Vienne, Margot Keßler, demeurant à Kehmstedt (Allemagne), Heinz Kindermann, demeurant à Strasburg (Allemagne),Karsten Knolle, demeurant à Quedlinburg (Allemagne),Dieter-Lebrecht Koch, demeurant à Weimar (Allemagne), Christoph Konrad, demeurant à Bochum (Allemagne),Constanze Krehl, demeurant à Leipzig (Allemagne),Wilfried Kuckelkorn, demeurant à Bergheim (Allemagne),Helmut Kuhne, demeurant à Soest (Allemagne),Bernd Lange, demeurant à Hanovre (Allemagne),Kurt Lechner, demeurant à Kaiserslautern (Allemagne),Jo Leinen, demeurant à Sarrebruck (Allemagne),Rolf Linkohr, demeurant à Stuttgart (Allemagne),Giorgio Lisi, demeurant à Rimini (Italie),Erika Mann, demeurant à Bad Gandersheim (Allemagne),Thomas Mann, demeurant à Schwalbach/Taunus (Allemagne),Mario Mauro, demeurant à Milan, Hans-Peter Mayer, demeurant à Vechta (Allemagne),Winfried Menrad, demeurant à Schwäbisch Hall (Allemagne), Peter-Michael Mombaur, demeurant à Düsseldorf, Rosemarie Müller, demeurant à Nieder-Olm (Allemagne), Hartmut Nassauer, demeurant à Wolfhagen (Allemagne), Giuseppe Nistico, demeurant à Rome, Willi Piecyk, demeurant à Reinfeld (Allemagne), Hubert Pirker, demeurant à Klagenfurt (Autriche), Christa Randzio-Plath, demeurant à Hambourg, Bernhard Rapkay, demeurant à Dortmund (Allemagne),Mechtild Rothe, demeurant à Bad Lippspringe (Allemagne), Dagmar Roth-Behrendt, demeurant à Berlin (Allemagne),Paul Rübig, demeurant à Wels (Autriche),Umberto Scapagnini, demeurant à Catane (Italie),Jannis Sakellariou, demeurant à Munich (Allemagne),Horst Schnellhardt, demeurant à Langenstein (Allemagne), Jürgen Schröder, demeurant à Dresde (Allemagne), Martin Schulz, demeurant à Würselen (Allemagne),Renate Sommer, demeurant à Herne (Allemagne),Ulrich Stockmann, demeurant à Bad Kösen (Allemagne),Maurizio Turco, demeurant à Pulsano (Italie),Guido Viceconte, demeurant à Bari (Italie),Ralf Walter, demeurant à Cochem (Allemagne), Brigitte Wenzel-Perillo, demeurant à Leipzig,Rainer Wieland, demeurant à Stuttgart,Stefano Zappala, demeurant à Latina (Italie), etJürgen Zimmerling, demeurant à Essen (Allemagne), représentés par Me H.-J. Rabe, Rechtsanwalt,
parties requérantes,
ayant pour objet un pourvoi formé contre l'arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes (cinquième chambre)
du 26 février 2002, Rothley e.a./Parlement (T-17/00, Rec. p. II-579), et tendant à l'annulation de cet arrêt,
les autres parties à la procédure étant:
Parlement européen, représenté par MM. J. Schoo et H. Krück, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse en première instance,
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mme H. G. Sevenster, en qualité d'agent, République française,Conseil de l'Union européenne, représenté par MM. M. Bauer et I. Díez Parra, en qualité d'agents,etCommission des Communautés européennes, représentée par MM. H.-P. Hartvig et U. Wölker, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
parties intervenantes en première instance,
LA COUR (assemblée plénière),
composée de M. V. Skouris, président, MM. P. Jann (rapporteur), C. Gulmann, J. N. Cunha Rodrigues et A. Rosas, présidents
de chambre, MM. A. La Pergola, J.-P. Puissochet et R. Schintgen, Mmes F. Macken et N. Colneric, et M. S. von Bahr, juges,
avocat général: M. F. G. Jacobs,
greffier: Mme M.-F. Contet, administrateur principal,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 23 septembre 2003,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 20 novembre 2003,
rend le présent
Arrêt
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Par requête déposée au greffe de la Cour le 3 mai 2002, M. Rothley et 70 autres membres du Parlement européen (ci-après les
«requérants») ont, en vertu de l’article 49 du statut CE de la Cour de justice, formé un pourvoi contre l’arrêt du Tribunal
de première instance du 26 février 2002, Rothley e.a./Parlement (T‑17/00, Rec. p. II-579, ci-après l’«arrêt attaqué»), par
lequel celui-ci a déclaré irrecevable leur recours tendant à l’annulation de la décision du Parlement, du 18 novembre 1999,
relative à la modification de son règlement (ci-après l’«acte attaqué»), à la suite de l’adoption de l’accord interinstitutionnel
du 25 mai 1999, entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission des Communautés européennes,
relatif aux enquêtes internes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136, p. 15, ci-après l’«accord
interinstitutionnel»).
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- Le cadre juridique
- 2
Le 28 avril 1999, la Commission a adopté la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom instituant l’Office européen de lutte antifraude
(OLAF) (JO L 136, p. 20).
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L’article 1er, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, relatif aux enquêtes effectuées
par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO L 136, p. 1), dispose:
«À l’intérieur des institutions, organes et organismes institués par les traités ou sur la base de ceux-ci […], l’[OLAF] effectue
les enquêtes administratives destinées à:
- –
- lutter contre la fraude, la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de
la Communauté européenne,
- –
- y rechercher à cet effet les faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles, pouvant constituer un manquement
aux obligations des fonctionnaires et agents des Communautés, susceptible de poursuites disciplinaires et le cas échéant,
pénales, ou un manquement aux obligations analogues des membres des institutions et organes, des dirigeants des organismes
ou des membres du personnel des institutions, organes et organismes non soumis au statut.»
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L’article 4 du règlement n° 1073/1999 prévoit:
«1. Dans les domaines visés à l’article 1er, l’[OLAF] effectue les enquêtes administratives à l’intérieur des institutions, organes et organismes, […] dénommées ‘enquêtes
internes’ [par le présent règlement].
Ces enquêtes internes sont exécutées dans le respect des règles des traités, notamment du protocole sur les privilèges et
immunités, ainsi que du statut, dans les conditions et selon les modalités prévues par le présent règlement et par des décisions
que chaque institution, organe et organisme adopte. Les institutions se concertent sur le régime à établir par une telle décision.
2. Pour autant que les dispositions mentionnées au paragraphe 1 soient respectées:
- –
- l’[OLAF] a accès sans préavis et sans délai à toute information détenue par les institutions, organes et organismes ainsi
qu’aux locaux de ceux-ci. L’[OLAF] a la faculté de contrôler la comptabilité des institutions, organes et organismes. L’[OLAF]
peut prendre copie et obtenir des extraits de tout document et du contenu de tout support d’information que les institutions,
organes et organismes détiennent et, en cas de besoin, s’assurer de ces documents ou informations pour éviter tout risque
de disparition,
- –
- l’[OLAF] peut demander des informations orales aux membres des institutions et organes, aux dirigeants des organismes ainsi
qu’aux membres du personnel des institutions, organes et organismes.
[...]
6. Sans préjudice des règles des traités, notamment du protocole sur les privilèges et immunités, ainsi que des dispositions
du statut, la décision qu’adopte chaque institution, organe et organisme, prévue au paragraphe 1, comprend notamment des règles
relatives:
- a)
- à l’obligation pour les membres, fonctionnaires et agents des institutions et organes ainsi que pour les dirigeants, fonctionnaires
et agents des organismes de coopérer avec les agents de l’[OLAF] et de les informer;
- b)
- aux procédures à observer par les agents de l’[OLAF] lors de l’exécution des enquêtes internes, ainsi qu’aux garanties des
droits des personnes concernées par une enquête interne.»
- 5
L’article 6, paragraphe 6, dudit règlement énonce:
«[…] Les institutions et organes veillent à ce que leurs membres et leur personnel […] prêtent le concours nécessaire aux
agents de l’[OLAF] pour l’accomplissement de leur mission.»
- 6
L’article 9 du même règlement est libellé comme suit:
«1. À l’issue d’une enquête effectuée par l’[OLAF], celui-ci établit sous l’autorité du directeur un rapport qui comporte notamment
les faits constatés, le cas échéant le préjudice financier et les conclusions de l’enquête, y compris les recommandations
du directeur de l’[OLAF] sur les suites qu’il convient de donner.
[...]
4. Le rapport établi à la suite d’une enquête interne et tout document utile y afférent sont transmis à l’institution, à l’organe
ou à l’organisme concerné. Les institutions, organes et organismes donnent aux enquêtes internes les suites, notamment disciplinaires
et judiciaires, que leurs résultats appellent et informent le directeur de l’[OLAF], dans un délai que celui-ci aura fixé
dans les conclusions de son rapport, des suites données aux enquêtes.»
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Aux termes de l’article 10, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1073/1999:
«2. Sans préjudice des articles 8, 9 et 11 du présent règlement, le directeur de l’[OLAF] transmet aux autorités judiciaires de
l’État membre concerné les informations obtenues par l’[OLAF] lors d’enquêtes internes sur des faits susceptibles de poursuites
pénales. Sous réserve des nécessités de l’enquête, il en informe simultanément l’État membre concerné.
3. Sans préjudice des articles 8 et 9 du présent règlement, l’[OLAF] peut transmettre à tout moment à l’institution, organe ou
organisme concerné des informations obtenues au cours d’enquêtes internes.»
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Par l’accord interinstitutionnel, le Parlement, le Conseil et la Commission sont convenus «d’adopter un régime commun comportant
les mesures d’exécution nécessaires pour faciliter le bon déroulement des enquêtes menées par l’[OLAF] en leur sein» ainsi
que «d’établir un tel régime et de le rendre immédiatement applicable en adoptant une décision interne conformément au modèle
annexé au présent accord, et de ne s’en écarter que lorsque des exigences particulières, qui leur sont propres, en imposent
la nécessité technique».
- 9
L’acte attaqué porte approbation de la décision du Parlement relative aux conditions et modalités des enquêtes internes en
matière de lutte contre la fraude, la corruption et toute activité illégale préjudiciable aux intérêts des Communautés (ci-après
la «décision du Parlement relative aux conditions et aux modalités des enquêtes internes»), et modifie, en conséquence, le
règlement du Parlement. Ladite décision, qui figure à l’annexe XI de ce règlement, reproduit le modèle de décision annexé
à l’accord interinstitutionnel, en y apportant certains ajustements.
- 10
L’article 1er, second alinéa, de la décision du Parlement relative aux conditions et aux modalités des enquêtes internes dispose:
«Sans préjudice des dispositions pertinentes des traités instituant les Communautés européennes, notamment du protocole sur
les privilèges et immunités, ainsi que des textes pris pour leur application, les députés coopèrent pleinement avec l’[OLAF].»
- 11
Aux termes de l’article 2, quatrième et cinquième alinéas, de ladite décision:
«Les députés qui acquièrent la connaissance de faits visés au premier alinéa [connaissance d’éléments de fait laissant présumer
l’existence d’éventuels cas de fraude, de corruption ou toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts des Communautés,
ou de faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles, pouvant constituer un manquement aux obligations des fonctionnaires
et des agents des Communautés ou du personnel non soumis au statut, susceptible de poursuites disciplinaires et, le cas échéant,
pénales], en informent le Président du Parlement européen ou, s’ils l’estiment utile, l’[OLAF] directement.
Le présent article s’applique sans préjudice des exigences de confidentialité prévues par la législation ou par le règlement
du Parlement européen.»
- 12
L’article 3 de la même décision énonce que, «[s]ur demande du directeur de l’[OLAF], le bureau de sécurité du Parlement européen
assiste les agents de l’[OLAF] dans l’exécution matérielle des enquêtes».
- 13
L’article 4 de la décision du Parlement relative aux conditions et aux modalités des enquêtes internes prévoit que «[l]es
règles relatives à l’immunité parlementaire et au droit des députés de refuser de témoigner restent inchangées».
- 14
L’article 5 de ladite décision est rédigé comme suit:
«Dans le cas où apparaît la possibilité d’une implication personnelle d’un député [...], l’intéressé doit en être informé
rapidement lorsque cela ne risque pas de nuire à l’enquête. En tout état de cause, des conclusions visant nominativement un
député [...] ne peuvent être tirées à l’issue de l’enquête sans que l’intéressé ait été mis à même de s’exprimer sur tous
les faits qui le concernent.
Dans les cas nécessitant le maintien d’un secret absolu aux fins de l’enquête et exigeant le recours à des moyens d’investigation
relevant de la compétence d’une autorité judiciaire nationale, l’obligation d’inviter le député [...] à s’exprimer peut être
différée en accord avec le président [...]»
L’arrêt attaqué
- 15
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 janvier 2000, les requérants ont introduit, sur le fondement de l’article
230, quatrième alinéa, CE, un recours visant à l’annulation de l’acte attaqué.
- 16
Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a déclaré ce recours irrecevable au motif que les requérants ne sont pas individuellement
concernés par l’acte attaqué au sens de ladite disposition du traité CE.
- 17
En premier lieu, le Tribunal a exposé les raisons pour lesquelles il a considéré que l’acte attaqué constitue une mesure de
portée générale. À cet égard, au point 61 de l’arrêt attaqué, il a notamment relevé:
«[…] l’acte attaqué a pour objet général de préciser les conditions dans lesquelles le Parlement coopère avec l’OLAF afin
de faciliter le bon déroulement des enquêtes au sein de cette institution. Conformément à cet objet, il envisage la situation
des membres du Parlement en tant que titulaires de droits et sujets d’obligations et comporte à leur égard des dispositions
particulières dans l’hypothèse, notamment, où ils viendraient à être impliqués dans une enquête diligentée par l’OLAF ou à
acquérir la connaissance d’éléments de fait laissant présumer l’existence d’éventuels cas de fraude, de corruption ou de toute
autre activité illégale portant atteinte aux intérêts des Communautés, ou de faits graves, liés à l’exercice d’activités professionnelles
pouvant constituer un manquement susceptible de poursuites disciplinaires ou pénales. L’acte attaqué vise indistinctement
les membres du Parlement siégeant lors de son entrée en vigueur ainsi que toute autre personne ultérieurement amenée ﾠ exercer
les mêmes fonctions. Ainsi, il s’applique, sans limitation dans le temps, à des situations déterminées objectivement et produit
ses effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite.»
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En second lieu, aux points 63 à 74 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé ce qui suit:
«63 Toutefois, la jurisprudence a précisé que, dans certaines circonstances, une disposition d’un acte de portée générale
peut concerner individuellement certains particuliers intéressés (arrêts de la Cour du 16 mai 1991, Extramet Industrie/Conseil,
C‑358/89, Rec. p. I-2501, point 13, et du 18 mai 1994, Codorniu/Conseil, C‑309/89, Rec. p. I-1853, point 19). Dans une telle
hypothèse, un acte communautaire peut à la fois revêtir un caractère normatif et, à l’égard de certains particuliers intéressés,
un caractère décisionnel (arrêt du Tribunal du 13 décembre 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commission, T‑481/93 et
T‑484/93, Rec. p. II-2941, point 50). Tel est le cas si l’acte en cause atteint une personne physique ou morale en raison
de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne
(arrêt Codorniu/Conseil, précité, point 20).
- 64
- À la lumière de cette jurisprudence, il y a lieu de vérifier si de telles circonstances existent en l’espèce et permettent
d’individualiser les requérants d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une décision le serait.
- 65
- À cet égard, les requérants ont excipé de leur qualité de membres du Parlement siégeant au moment de l’adoption de l’acte
attaqué pour soutenir qu’ils appartiennent à un ensemble restreint de personnes nominativement identifiables. Toutefois, le
seul fait qu’il soit possible de déterminer le nombre et l’identité des sujets de droit auxquels s’applique une mesure n’implique
nullement que ces sujets doivent être considérés comme individuellement concernés par cette mesure, dès lors que celle-ci
s’applique à eux en raison d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en cause (voir, par exemple, arrêt
de la Cour du 11 juillet 1968, Zuckerfabrik Watenstedt/Conseil, 6/68, Rec. p. 595, 605 et 606, ainsi que les ordonnances de
la Cour du 23 novembre 1995, Asocarne/Conseil, C-10/95 P, Rec. p. I‑4149, point 30, et [du 24 avril 1996,] CNPAAP/Conseil,
[C-87/95 P, Rec. p. I-2003], point 34).
- 66
- Or, ainsi qu’il a été précédemment exposé, l’acte attaqué n’affecte les requérants qu’en raison de leur appartenance à une
catégorie de personnes définie de manière générale et abstraite. L’acte attaqué ne procède pas de la volonté du Parlement
de répondre à un cas particulier qui serait propre aux requérants. Ces derniers n’ont d’ailleurs pas soutenu ni apporté d’éléments
permettant de penser que l’adoption de l’acte attaqué modifie leur situation juridique et les affecte d’une manière particulière
par rapport aux autres membres du Parlement.
- 67
- De même, le fait d’appartenir à l’une des deux catégories de personnes auxquelles s’adresse l’acte attaqué – à savoir, d’une
part, l’ensemble du personnel statutaire ou non du Parlement et, d’autre part, ses membres – ne suffit pas à individualiser
les requérants, puisque ces deux catégories sont définies de manière générale et abstraite. […]
[…]
- 71
- Au surplus, il convient d’examiner si est applicable en l’espèce la jurisprudence en vertu de laquelle sont recevables des
recours en annulation introduits à l’encontre d’un acte à caractère normatif dans la mesure où une disposition de droit supérieur
imposait à son auteur de tenir compte de la situation particulière des parties requérantes (voir, en ce sens, arrêts de la
Cour du 17 janvier 1985, Piraiki-Patraiki e.a./Commission, 11/82, Rec. p. 207, points 11 à 32; du 26 juin 1990, Sofrimport/Commission,
C-152/88, Rec. p. I‑2477, points 11 à 13; du 11 février 1999, Antillean Rice Mills e.a./Commission, C-390/95 P, Rec. p. I-769,
points 25 à 30, et du Tribunal du 17 juin 1998, UEAPME/Conseil, T-135/96, Rec. p. II‑2335, point 90).
- 72
- En l’espèce, les requérants ont soutenu, au fond, que l’acte attaqué porte atteinte à leur indépendance ainsi qu’à l’immunité
que leur confère le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes, précité. Cependant, ce protocole
ne vise les membres du Parlement que d’une manière générale et ne contient aucune disposition régissant expressément les enquêtes
internes au Parlement. […]
- 73
- Ainsi que le juge des référés a pu le souligner au point 107 de l’ordonnance [du 2 mai 2000,] Rothley e.a./Parlement [T‑17/00 R,
Rec. p. II-2085], ne saurait être exclu a priori le risque que l’OLAF effectue, dans le cadre d’une enquête, un acte qui porte
atteinte à l’immunité dont bénéficie tout membre du Parlement. Cependant, à supposer qu’une telle circonstance survienne,
tout membre du Parlement confronté à un acte de cette nature, dont il estimerait qu’il lui fait grief, disposerait alors de
la protection juridictionnelle et des voies de recours instaurées par le traité.
- 74
- En tout état de cause, l’existence d’un tel risque ne saurait autoriser une modification du système des voies de recours et
des procédures établi par les articles 230 CE, 234 CE et 235 CE et destiné à confier aux juridictions communautaires le contrôle
de la légalité des actes des institutions. En aucun cas, elle ne permet de déclarer recevable un recours en annulation formé
par une ou des personnes physiques ou morales qui ne satisfont pas aux conditions posées par l’article 230, quatrième alinéa,
CE (ordonnances Asocarne/Conseil, précitée, point 26, et CNPAAP/Conseil, précitée, point 38).»
Sur le pourvoi
- 19
Les requérants demandent à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué, de faire droit à leurs conclusions présentées en première instance
ou, à défaut, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal et de condamner le Parlement aux dépens des deux instances.
- 20
Ils invoquent deux moyens à l’appui de leur pourvoi. Le Tribunal aurait, d’une part, méconnu l’article 230, quatrième alinéa,
CE, en déclarant leur recours irrecevable au motif qu’ils n’auraient pas été individuellement concernés par l’acte attaqué,
et, d’autre part, violé le principe du droit à un recours effectif.
- 21
Le Parlement, le royaume des Pays-Bas, le Conseil et la Commission concluent au rejet du pourvoi ainsi qu’à la condamnation
des requérants aux dépens.
Sur le premier moyen
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Le premier moyen invoqué par les requérants comporte trois branches.
- 23
Par la première branche de ce moyen, les requérants soutiennent que le Tribunal aurait considéré à tort que la recevabilité
de leur recours était subordonnée à la condition qu’ils soient individuellement concernés par l’acte attaqué.
- 24
Selon eux, il se déduit en effet des points 67 à 69 de l’ordonnance du président du Tribunal du 25 novembre 1999, Martinez
et de Gaulle/Parlement (T-222/99 R, Rec. p. II-3397), que, en présence d’une décision du Parlement qui, à l’instar de l’acte
attaqué, dépasse le cadre de la seule organisation interne de cette institution et a des effets directs à l’égard des membres
de celle-ci, ces derniers seraient recevables à agir sans qu’il y ait lieu de s’interroger sur la question de savoir s’ils
sont individuellement concernés par l’acte en cause.
- 25
À cet égard, il suffit de rappeler que, ainsi qu’il ressort du libellé même de l’article 230, quatrième alinéa, CE, ainsi
que d’une jurisprudence constante, une personne physique ou morale n’est recevable à poursuivre l’annulation d’un acte qui
ne constitue pas une décision dont elle est le destinataire que si elle est concernée non seulement directement mais également
individuellement par un tel acte (voir, notamment, arrêt Piraiki-Patraiki e.a./Commission, précité, point 5), en sorte que
l’interprétation de ladite disposition ne saurait aboutir à écarter cette dernière condition, qui est expressément prévue
par le traité, sans excéder les compétences attribuées par celui-ci aux juridictions communautaires (voir, notamment, arrêt
du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, Rec. p. I-6677, point 44).
- 26
Par la deuxième branche de leur premier moyen, les requérants soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit en
jugeant, aux points 66 et 67 de l’arrêt attaqué, que la circonstance qu’ils appartiennent à un ensemble restreint et exclusif
de personnes nommément identifiables en leur qualité de membres du Parlement siégeant au moment de l’adoption de l’acte attaqué
ne permet pas de conclure qu’ils sont individuellement concernés par celui-ci au sens de l’article 230, quatrième alinéa,
CE.
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À cet égard, il convient de rappeler que, au terme d’une jurisprudence constante, la portée générale et, partant, la nature
normative d’un acte n’est pas mise en cause par la possibilité de déterminer avec plus ou moins de précision le nombre ou
même l’identité des sujets de droit auxquels il s’applique à un moment donné, tant qu’il est constant que cette application
s’effectue en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en relation avec la finalité de ce dernier
(voir, notamment, arrêts du 24 février 1987, Deutz und Geldermann/Conseil, 26/86, Rec. p. 941, point 8, et Codorniu/Conseil,
précité, point 18).
- 28
Pour que ces sujets puissent être considérés comme individuellement concernés par un tel acte, il faut qu’ils soient atteints
dans leur position juridique en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les
caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle d’un destinataire
(voir, notamment, arrêts précités Deutz und Geldermann/Conseil, point 9, et Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, point
36).
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Or, le Tribunal a relevé, au point 61 de l’arrêt attaqué, que l’acte attaqué a pour objet général de préciser les conditions
dans lesquelles le Parlement coopère avec l’OLAF et que, conformément à cet objet, il envisage la situation des membres du
Parlement en tant que titulaires de droits et sujets d’obligations, visant à cet égard indistinctement les membres du Parlement
siégeant lors de l’entrée en vigueur de cet acte ainsi que toute autre personne ultérieurement amenée à exercer les mêmes
fonctions. Il en a conclu à bon droit que ledit acte s’applique, sans limitation dans le temps, à des situations déterminées
objectivement et qu’il produit ses effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et
abstraite.
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Il résulte de tout ce qui précède que, en jugeant au point 66 de l’arrêt attaqué, lequel doit être lu notamment à la lumière
du point 61 de celui-ci, que l’acte attaqué n’affecte les requérants qu’en raison de leur appartenance à une catégorie de
personnes définie de manière générale et abstraite, sans que ceux-ci se trouvent affectés d’une manière particulière par rapport
aux autres membres du Parlement, le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit.
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Par la troisième branche de leur premier moyen, les requérants soutiennent que le Tribunal a commis une erreur de droit en
jugeant, aux points 72 à 74 de l’arrêt attaqué, qu’il n’y avait pas lieu, en l’occurrence, de faire application de la jurisprudence,
mentionnée au point 71 dudit arrêt, selon laquelle un recours contre un acte de caractère général serait ouvert lorsqu’une
disposition de droit supérieur impose à son auteur de tenir compte de la situation particulière d’un requérant.
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Selon les requérants, l’indépendance des membres du Parlement dans l’exercice de leur mandat, l’immunité et l’obligation de
secret s’imposant à ces derniers en leur qualité de membres d’une commission d’enquête constitueraient autant de droits dont
ils se trouvent investis par des dispositions de rang constitutionnel. Or, dans la mesure où ces droits d’origine supérieure
seraient méconnus à des titres divers par l’acte attaqué, les requérants estiment qu’ils devraient être admis à contester
la légalité de cet acte.
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À cet égard, il convient de souligner d’emblée que les arrêts de la Cour mentionnés au point 71 de l’arrêt attaqué, dont les
requérants allèguent la méconnaissance par le Tribunal, n’ont aucunement entendu remettre en cause l’interprétation de l’article
230, quatrième alinéa, CE rappelée au point 28 du présent arrêt.
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C’est ainsi que, aux points 5, 11 et 19 de l’arrêt Piraiki-Patraiki e.a./Commission, précité, la Cour n’a admis la recevabilité
du recours dont elle était saisie qu’après avoir rappelé ladite interprétation et avoir constaté, notamment, que le fait pour
les requérantes d’avoir conclu, avant l’adoption de la décision litigieuse, des contrats dont la mise en œuvre était prévue
pour les mois couverts par celle-ci constituait une situation de fait qui les caractérisait par rapport à toute autre personne
concernée par cette décision, en ce que l’exécution de leurs contrats avait été empêchée, en tout ou en partie, par l’adoption
de cette décision.
- 35
De même, ayant constaté que la législation communautaire imposait à la Commission de tenir compte, lors de l’adoption de la
mesure litigieuse, de la situation particulière des produits en cours d’acheminement vers la Communauté, la Cour a souligné,
au point 11 de l’arrêt Sofrimport/Commission, précité, que seuls certains importateurs de pommes en provenance du Chili se
trouvaient dans cette situation, en sorte qu’ils constituaient un cercle restreint, suffisamment caractérisé par rapport à
tout autre importateur de telles pommes, et qui ne pouvait pas être élargi après l’entrée en vigueur des mesures de suspension
contestées.
- 36
Enfin, au point 28 de l’arrêt Antillean Rice Mills e.a./Commission, précité, la Cour a notamment rappelé que la protection
juridictionnelle dont bénéficie un particulier sous l’égide de l’article 173, quatrième alinéa, du traité CE (devenu article
230, quatrième alinéa, CE) doit être établie sur la base de la spécificité de la situation de ce particulier par rapport à
toute autre personne concernée.
- 37
Or, à cet égard, force est de constater que, au vu notamment des considérations figurant aux points 29 et 30 du présent arrêt,
les requérants ne se trouvent pas, y compris sous l’angle des droits et des devoirs caractérisant leur statut et dont ils
se prévalent, dans une situation particulière qui permettrait de les distinguer des autres personnes concernées par l’acte
attaqué, celui-ci ne les visant et ne les atteignant qu’en raison de leur appartenance à une catégorie de personnes définie
de manière générale et abstraite, à savoir les membres, présents ou futurs, du Parlement. Contrairement à ce que soutiennent
également lesdits requérants et ainsi que le Tribunal l’a jugé à bon droit au point 67 de l’arrêt attaqué, une telle conclusion
n’est aucunement infirmée par la circonstance que, en l’occurrence, l’acte attaqué s’applique également à d’autres catégories
de personnes définies de manière générale et abstraite, tel l’ensemble du personnel statutaire ou non du Parlement.
- 38
Il s’ensuit que, en jugeant qu’il n’y avait pas lieu, en l’occurrence, de faire application de la jurisprudence mentionnée
au point 71 de l’arrêt attaqué, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit.
- 39
N’étant dès lors fondé dans aucune de ses trois branches, le premier moyen doit être rejeté.
Sur le second moyen Arguments des requérants
- 40
Par leur second moyen, les requérants soutiennent que, en déclarant leur recours irrecevable, le Tribunal a méconnu le principe
du droit à une protection juridictionnelle effective. En particulier, le Tribunal aurait à tort considéré, au point 73 de
l’arrêt attaqué, que, en cas d’atteinte portée par un acte de l’OLAF à l’immunité individuelle d’un membre du Parlement, celui-ci
disposerait de la protection juridictionnelle et des voies de recours instaurées par le traité.
- 41
À cet égard, ils font valoir, en premier lieu, que les obligations des membres du Parlement d’informer l’OLAF et de coopérer
avec celui-ci, ainsi que celle les contraignant à tolérer l’intervention de l’OLAF, obligations qui découlent de l’acte attaqué
s’imposeraient directement à eux, sans qu’un acte d’exécution susceptible de recours soit nécessaire.
- 42
En deuxième lieu, les pouvoirs d’enquête de l’OLAF s’exerceraient directement sur le fondement de l’article 4, paragraphe
2, du règlement n° 1073/1999, sans que soit requise l’adoption d’actes susceptibles de faire l’objet d’un recours. La transmission
des résultats des enquêtes réalisées par l’OLAF serait de même effectuée directement, en vertu des dispositions des articles
9 et 10 du règlement n° 1073/1999, sans qu’il existe aucune possibilité de recours. En outre, l’OLAF étant totalement indépendant
de la Commission, cette dernière ne saurait, selon les requérants, adopter un acte concernant l’activité de cet office de
nature à faire l’objet d’un recours en annulation.
- 43
En troisième lieu, les vices éventuels affectant les mesures adoptées par l’OLAF ne seraient pas davantage susceptibles d’être
ultérieurement mis en cause dans le cadre d’une procédure nationale faisant suite à une enquête de ce dernier, dans la mesure
où les autorités judiciaires nationales seraient dépourvues de toute compétence pour contrôler de telles mesures, même à l’occasion
du contrôle des décisions prises par les autorités nationales. Au demeurant, ces dernières n’auraient pas compétence pour
adopter des actes relatifs à l’activité de l’OLAF et ne seraient pas non plus appelées à adopter des mesures fondées sur des
normes communautaires concernant cette activité.
- 44
Selon les requérants, la circonstance qu’ils se trouvent ainsi dépourvus de toute possibilité de faire valoir l’invalidité
de l’acte attaqué, que ce soit de manière incidente devant le juge communautaire, en vertu de l’article 241 CE, ou devant
les juridictions nationales, en amenant celles-ci à interroger la Cour à cet égard par la voie de questions préjudicielles,
aurait dû conduire le Tribunal à déclarer leur recours recevable. Ce faisant, ce dernier n’aurait pas, contrairement à ce
qui est affirmé au point 74 de l’arrêt attaqué, opéré une modification des voies de recours prévues par le traité, mais simplement
correctement interprété l’article 230, quatrième alinéa, CE à la lumière du principe de protection juridictionnelle effective
(voir arrêt Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, précité, points 40 et 44).
- 45
Plus précisément, les requérants soutiennent que, aux fins de prendre en compte les exigences dudit principe, le Tribunal
aurait dû élargir l’interprétation actuelle de la condition posée à l’article 230, quatrième alinéa, CE, en considérant qu’une
personne est individuellement concernée par une mesure communautaire générale soit lorsque, en raison de sa situation, cette
mesure nuit ou est susceptible de nuire à ses intérêts de manière substantielle, soit lorsque cette mesure l’affecte incontestablement
et actuellement, en restreignant ses droits ou en lui imposant des obligations.
Appréciation de la Cour
- 46
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que, par ses articles 230 CE et 241 CE, d’une part, et par son article 234 CE,
d’autre part, le traité a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de
la légalité des actes des institutions, en le confiant au juge communautaire. Dans ce système, des personnes physiques ou
morales ne pouvant pas, en raison des conditions de recevabilité visées à l’article 230, quatrième alinéa, CE, attaquer directement
des actes communautaires de portée générale ont la possibilité, selon les cas, de faire valoir l’invalidité de tels actes
soit de manière incidente, en vertu de l’article 241 CE, devant le juge communautaire, soit devant les juridictions nationales
et d’amener celles-ci, qui ne sont pas compétentes pour constater elles-mêmes l’invalidité desdits actes, à interroger à cet
égard la Cour par la voie de questions préjudicielles (arrêt Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, précité, point 40, et
la jurisprudence citée).
- 47
Ainsi qu’il est rappelé au point 25 du présent arrêt, la Cour a également jugé que, selon le système de contrôle de la légalité
mis en place par le traité, une personne physique ou morale ne peut former un recours contre un règlement que si elle est
concernée non seulement directement mais également individuellement. S’il est vrai que cette dernière condition doit être
interprétée à la lumière du principe d’une protection juridictionnelle effective en tenant compte des diverses circonstances
qui sont de nature à individualiser un requérant, une telle interprétation ne saurait aboutir à écarter la condition en cause,
qui est expressément prévue par le traité, sans excéder les compétences attribuées par celui-ci aux juridictions communautaires
(arrêt Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, précité, point 44, et la jurisprudence citée).
- 48
S’agissant du cas d’espèce, il convient de relever que rien ne permet de considérer que les requérants seraient dépourvus
de protection juridictionnelle effective à défaut d’être admis à saisir le juge communautaire d’un recours en annulation de
l’acte attaqué.
- 49
D’une part, en effet, il y a lieu de relever que, comme l’ont fait valoir le Parlement et la Commission, ainsi que M. l’avocat
général au point 56 de ses conclusions, les dispositions de l’acte attaqué relatives à la coopération avec l’OLAF ou à l’information
de celui-ci visent, quelle qu’en soit la portée exacte, à imposer des obligations aux membres du Parlement, en sorte que c’est
à ces derniers qu’il appartient, au premier chef, dans chaque cas particulier, soit de donner effet à de telles obligations,
soit de ne pas se soumettre à celles-ci s’ils ont la conviction qu’il leur est loisible de le faire sans méconnaître le droit
communautaire. Si, dans un cas concret, l’un des membres du Parlement adopte cette dernière attitude, les éventuels actes
ultérieurs qui seraient pris par le Parlement à l’égard de ce membre et qui lui feraient grief, pourront, en principe, faire
l’objet d’un contrôle juridictionnel.
- 50
D’autre part, s’agissant des diverses mesures que l’OLAF pourrait être amené à adopter dans l’exercice de ses pouvoirs d’enquête,
rien ne permet de considérer, contrairement à ce que soutiennent les requérants, que, lorsque de telles mesures affectent,
en particulier, l’un ou l’autre des membres du Parlement, ces derniers seraient dépourvus de toute protection juridictionnelle
effective vis-à-vis desdites mesures. À cet égard, il n’apparaît ni possible ni nécessaire, dans le cadre de la présente affaire,
de se livrer à l’examen de tous les cas de figure susceptibles de se présenter. Toutefois, il convient de rappeler que, ainsi
que l’a relevé à juste titre M. l’avocat général au point 62 de ses conclusions, les règles qui déterminent la compétence
des juridictions communautaires, qu’il s’agisse de l’introduction de recours directs devant celles-ci ou de la saisine de
la Cour par la voie d’une demande de décision préjudicielle à l’initiative d’une juridiction nationale, doivent être interprétées
notamment à la lumière du principe d’une protection juridictionnelle effective (arrêt Unión de Pequeños Agricultores/Conseil,
précité, points 41, 42 et 44).
- 51
En tout état de cause, la circonstance qu’un tel contrôle juridictionnel intervient a posteriori n’est pas de nature à remettre
en cause les constatations effectuées, aux points 73 et 74 de l’arrêt attaqué, par le Tribunal. En effet, ainsi que ce dernier
l’a constaté, le risque que l’OLAF effectue, dans le cadre d’une enquête, un acte qui porte atteinte à l’immunité dont bénéficie
tout membre du Parlement, ne saurait autoriser une modification du système des voies de recours et des procédures établi par
le traité et destiné à confier aux juridictions communautaires le contrôle de la légalité des actes des institutions.
- 52
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le Tribunal a pu, sans méconnaître le principe d’une protection
juridictionnelle effective, déclarer le recours irrecevable au motif que les requérants ne sont pas concernés individuellement
par l’acte attaqué au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE.
- 53
Il s’ensuit que le second moyen ne saurait être accueilli.
- 54
Les deux moyens invoqués par les requérants au soutien de leur pourvoi étant non fondés, celui-ci doit être rejeté dans son
ensemble.
Sur les dépens
- 55
L’article 122, premier alinéa, du règlement de procédure prévoit que, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur
les dépens. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du même règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de
l’article 118 de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Quant au paragraphe
4, premier alinéa, dudit article 69, il énonce que les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent
leurs propres dépens.
- 56
Le pourvoi étant rejeté, il y a lieu de condamner les requérants à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par
le Parlement, conformément aux conclusions en ce sens de ce dernier. Il convient par ailleurs de décider que le royaume des
Pays-Bas, le Conseil et la Commission supportent leurs propres dépens.
Par ces motifs,
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LA COUR (assemblée plénière)
déclare et arrête:
- 1)
- Le pourvoi est rejeté.
- 2)
- Les requérants supportent leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par le Parlement européen.
- 3)
- Le royaume des Pays-Bas, le Conseil de l’Union européenne et la Commission des Communautés européennes supportent leurs propres
dépens.
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Skouris
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Jann
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Gulmann
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Cunha Rodrigues
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Rosas
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La Pergola
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Puissochet
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Schintgen
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Macken
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Colneric
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von Bahr
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Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 30 mars 2004.