Non risulta che vi sia possibilità di concorrenza fra i prodotti amilacei che fruiscono della restituzione e l'isoglucosio. Inoltre, è lecito dubitare che sussista discriminazione ai sensi dell'art. 40 in una fase precedente la fabbricazione vera e propria dell'isoglucosio; comunque, anche se così fosse, non sarebbero i fabbricanti d'isoglucosio ad essere discriminati, bensì i loro fornitori.

Il Consiglio ritiene di aver precisato chiaramente, nel preambolo del regolamento n. 1862/76, che il mantenimento della restituzione a favore dell'isoglucosio era inopportuno, tenuto conto degli obiettivi del sistema delle restituzioni indicati nel preambolo del regolamento n. 2742/75. Si tratta di una motivazione mediante rinvio che non risulta essere vietata dall'art. 190 del Trattato ed è conforme ai criteri stabiliti dalla Corte nella sentenza 13 marzo 1968 (causa 5/67, Beus; Racc. 1968, pag. 113 e, in ispecie, pagg. 129 e 130).

I due tipi d'isoglucosio menzionati dal regolamento n. 1111/77 sono stati inclusi nell'allegato II del Trattato con regolamento 18 dicembre 1959 n. 7 bis (GU del 30 gennaio 1961).

Richiamandosi alla sentenza della Corte 19 maggio 1974 (causa 185/73, Hauptzollamt Bielefeld/König; Racc. 1974, pag. 607), il Consiglio assume che l'isoglucosio rientra fra i prodotti di prima trasformazione ai sensi dell'art. 38, n. 1, giacchè tale nozione implica l'interdipendenza economica diretta fra i prodotti di base e quelli che risultano dal processo di trasformazione, indipendentemente dal numero di operazioni di cui questo consta.

Il Consiglio si sofferma particolarmente sull'argomento dell'attrice secondo cui l'assoggettamento dell'isoglucosio ad un contributo pari a quello gravante sullo zucchero B costituisce una misura discriminatoria, giacchè accolla al suddetto prodotto taluni oneri relativi allo zucchero senza concedergli i vantaggi corrispondenti e, per di più, tali oneri sono eccessivamente gravosi in spregio del principio di proporzionalità.

Il Consiglio si chiede se i produttori d'isoglucosio non mirino in realtà ad ottenere le stesse garanzie in materia di prezzi di cui fruiscono i produttori di zucchero.

A tal proposito, esso precisa che a questi ultimi è attribuita una quota massima composta della quota A, per la quale essi ricevono integralmente il prezzo d'intervento, e della quota B — pari all'incirca ad un terzo della quota A (35 %) — per la quale ricevono il prezzo d'intervento diminuito dell'importo del contributo. In altre parole, i produttori di zucchero fruiscono del prezzo d'intervento diminuito di una somma pari ad un quarto del contributo (e precisamente 135 — 100 cioè 26 %), 135 ,

mentre i produttori d'isoglucosio pagano integralmente il contributo (anche se nella stagione 1977/78 esso era ridotto della metà) sull'intera produzione: è in tale differenza di trattamento che risiede assertivamente la discriminazione.

Resta da stabilire se i due regimi debbano davvero essere assolutamente identici. L'attrice non fornisce la minima risposta a tre interrogativi che si pongono in proposito, e cioè:

Per contro, si potrebbe sostenere che, siccome la produzione d'isoglucosio costituisce un supplemento di quella dello zucchero, è del tutto logico che essa sia soggetta alle limitazioni imposte a quella parte della produzione di zucchero (zucchero B) che eccede la quota ritenuta necessaria per garantire il normale approvvigionamento della Comunità (zucchero A), la quale fruisce, per questo motivo, di tutte le garanzie comunitarie (si vede il settimo punto del preambolo del regolamento n. 1111/77).

L'art. 39 del Trattato dispone che la politica agricola comune persegue, fra l'altro, l'obiettivo di stabilizzare i mercati. Appare pertanto perfettamente conforme agli obiettivi della politica agricola comune equiparare la produzione d'isoglucosio alla produzione di zucchero supplementare e farle sopportare un adeguato contributo finanziario alle spese relative all'esportazione delle eccedenze comunitarie di zucchero.

Il Consiglio si chiede poi se il regime vigente sia davvero così svantaggioso per l'isoglucosio come sostiene l'attrice e sottolinea che tale prodotto fruisce indirettamente, specie per quanto concerne il prezzo, dei vantaggi dell'organizzazione del mercato dello zucchero.

Quanto al ragionamento dell'attrice secondo cui non si è provveduto a garantire l'equilibrio fra zucchero e isoglucosio, contrariamente a quanto raccomandato dal Parlamento europeo nella risoluzione del 23 marzo 1977 (GU n. C 93 del 18 aprile 1977, pag. 14), il Consiglio osserva che il Parlamento ha auspicato (n. 26 della risoluzione) l'assoggettamento dell'isoglucosio alle norme che disciplinano l'organizzazione del mercato dello zucchero, ma non ha precisato che tale equilibrio dovesse essere realizzato attraverso l'applicazione all'isoglucosio del regime delle quote vigente per lo zucchero.

In conclusione, il Consiglio esclude che fra il mercato dello zucchero e quello dell'isoglucosio sussista uno squilibrio implicante, a detrimento di quest'ultimo, una discriminazione o addirittura limitazioni più gravi e sproporzionate rispetto a quanto necessario.

Secondo il Consiglio, l'emanazione dei regolamenti nn. 1111/77 e 1110/77 è stata annunciata con tale anticipo che l'attrice non può aver subito perdite nell'adempimento dei contratti già stipulati.

Quanto alla censura relativa al brusco cambiamento di politica intervenuto quando l'attrice aveva già effettuato investimenti per 53 milioni di fiorini nella costruzione degli impianti di Tilbury, si tratta di stabilire se sussista il diritto al mantenimento di una determinata disciplina (o meglio all'assenza di una disciplina). Invero, la Comunità non si è mai impegnata nè a continuare ad applicare all'isoglucosio il regime delle restituzioni alla produzione di sostanze amilacee nè a non assoggettare detto prodotto ad un'organizzazione di mercato. D'altra parte, la Corte, pronunziandosi in materia di diritti quesiti e di provvedimenti transitori, non ha mai riconosciuto l'esistenza di diritti quesiti al mantenimento in vigore di una normativa: si veda, in particolare, la sentenza 4 luglio 1973 (causa 1/73, Westzucker; Racc. 1973, pag. 723).

Il Consiglio si limita a ricordare di non essere vincolato dai pareri del Parlamento.

Il Consiglio precisa di aver adempiuto tutti gli obblighi formali di consultazione: per quanto concerne i regolamenti nn. 1110/77 e 1111/77, esso ha sentito il Parlamento e il Comitato economico e sociale; quanto al regolamento n. 1862/76 — regolamento della seconda generazione — le norme che ne costituiscono il fondamento giuridico non stabiliscono alcun obbligo di consultazione.

A conclusione delle sue osservazioni, il Consiglio sostiene che nessuno degli argomenti dedotti dall'attrice dimostra l'invalidità dei regolamenti nn. 1862/76, 1110/77 e 1111/77.

Per quanto concerne, in dettaglio, le caratteristiche e gli impieghi dell'isoglucosio, la Commissione rinvia ad un articolo pubblicato nella rivista Food Technology del novembre 1975, intitolato Isomerized Corn Syrups in Food Products (allegato I alle sue osservazioni). A suo avviso, l'isoglucosio si distingue in sostanza dallo zucchero solo per il fatto di non potere, allo stato attuale delle conoscenze tecniche, essere cristallizzato e di dover essere conservato, in magazzino e durante il trasporto, ad una temperatura compresa fra 28 e 30o C.

Secondo le informazioni di cui la Commissione disponeva nel 1976 — quando sono stati esaminati per la prima volta gli effetti dell'isoglucosio sul mercato comunitario dello zucchero — la capacità di produzione d'isoglucosio nella Comunità sarebbe stata di 145000 tonnellate alla fine del 1976 e di 375000 tonnellate nel 1978, e si sarebbe ulteriormente accresciuta nel periodo 1977-1982 (si veda la risposta all'interrogazione scritta n. 330/76 dell'on. Martens; GU n. C 305 del 27. 12. 1976, pag. 5). Era stato inoltre calcolato che fra la metà del 1976 e la metà del 1977 sarebbero state effettivamente prodotte da 75000 a 85000 tonnellate d'isoglucosio (sostanza secca), pari al 2-3 % della produzione complessiva di amido nella Comunità. Per la stagione 1976/77, tale produzione avrebbe comportato il consumo di 135000 tonnellate di granoturco, su un raccolto complessivo, nella Comunità, di 15 milioni di tonnellate, e di 30000 tonnellate di grano, su un raccolto complessivo di 35 milioni di tonnellate.

I fabbricanti d'isoglucosio — che producono anche glucosio — l'hanno lanciato sul mercato come una sorta di zucchero liquido, prodotto col quale esso è in concorrenza diretta. La produzione comunitaria di zucchero liquido è attualmente pari a circa 700000 tonnellate (vedasi la risposta all'interrogazione scritta n. 803/76 dell'on. Martens; GU n. C 84 del 4. 4. 1977, pag. 12) quantitativo che rappresentava nella stagione 1977/78 l'8 % del consumo totale di zucchero nella Comunità. Va tuttavia ricordato che il consumo di zucchero liquido tende ad aumentare, mentre quello di zucchero diminuisce. Dieci anni fa, lo zucchero liquido prodotto nella Comunità rappresentava solo il 3 % dell'intero mercato comunitario dello zucchero. Si ritiene pertanto che, a lunga scadenza, l'isoglucosio potrebbe conquistare fino al 30 % di detto mercato.

La Commissione rinvia alla sua Relazione sui prodotti amilacei nella Comunità e sulle restituzioni alla produzione di amido e di fecola (COM (77) 363 finale del 27 luglio 1977 — allegato II alle sue osservazioni), nella quale è descritto in generale il sistema delle restituzioni alla produzione nel settore dell'amido e sono enumerate le proposte della Commissione e del Consiglio circa la politica da applicare in futuro in tale settore. Gli obiettivi di detto sistema sono specificati, fra l'altro, nel primo punto del preambolo del regolamento del Consiglio n. 2742/75, il quale recita:

La Commissione descrive brevemente la genesi del regolamento e in particolare dell'art. 2 di questo.

Nella motivazione di tale articolo — quale risulta dal preambolo del regolamento — è dichiarato che, tenuto conto degli obiettivi del regime delle restituzioni alla produzione, l'aumento generale di queste deciso dal Consiglio (14 UC la tonnellata per il granoturco) non avrebbe riguardato i prodotti impiegati per la fabbricazione dell'isoglucosio. La Commissione, infatti, aveva espresso il parere — al quale il Consiglio si era conformato — che fra gli obiettivi suddetti non figurasse il versamento di sovvenzioni a favore di un pro dotto che non era stato preso in considerazione nel 1962, all'atto dell'istituzione del sistema comunitario di restituzioni alla produzione, e che si trovava in concorrenza diretta con un altro prodotto agricolo, lo zucchero, rientrante in un'organizzazione comune di mercato.

La Commissione descrive innanzitutto le principali caratteristiche del sistema delle quote e del contributo sulla produzione nel contesto generale dell'organizzazione di mercato.

Essa espone poi, in particolare, la situazione attuale del mercato comunitario, che risale al 1976 e si ritiene possa ancora perdurare nel prossimo futuro. È una situazione nettamente eccedentaria, nonostante il sistema delle quote. Il consumo globale di zucchero, pari, nella stagione 1973/74, a 10,5 milioni di tonnellate, è sceso nella stagione 1976/77 a 9,09 milioni di tonnellate, quantitativo inferiore alla quota base di 9,136 milioni di tonnellate fissata dal regolamento n. 3330/74. Inoltre, nel 1976 la Comunità ha continuato ad adempiere, nell'ambito della Convenzione di Lomé, l'obbligo d'importare 1,4 milioni di tonnellate di zucchero a prezzi garantiti. Di conseguenza nella stagione 1976/77 si è avuta un'eccedenza di 1,7 milioni di tonnellate, nonostante la resa per ettaro sia stata poco elevata a causa della siccità. Secondo la Commissione, nella stagione 1977/78 si potrebbe avere nella Comunità una produzione totale di 10,7 milioni di tonnellate di zucchero e quindi — valutando in 1,4 milioni di tonnellate il quantitativo da importare in via preferenziale in base alla suddetta Convenzione e tenuto conto di un consumo previsto di 9,4 milioni di tonnellate — un'eccedenza totale esportabile di 2,6 milioni di tonnellate. Al fine di consentire l'esportazione di tale quantitativo in un periodo caratterizzato dall'aumento della produzione mondiale di zucchero e dal calo dei prezzi, la Comunità dovrà versare, a giudizio della Commissione, restituzioni pari a 240 UC la tonnellata.

La decisione (che ha trovato espressione nel regolamento n. 1111/77) di classificare l'isoglucosio sotto la voce 17.02 D (altri zuccheri e sciroppi) della Tariffa doganale comune e di emanare per esso disposizioni specifiche ha portato, come necessaria conseguenza, alla sua esclusione dall'organizzazione comune del mercato dello zucchero. L'art. 1 del regolamento n. 1110/77 ha opportunamente modificato, a tal fine, l'art. 1 del regolamento di base zucchero n. 3330/74.

La Commissione descrive la genesi del regolamento e ne analizza il contenuto.

Allo scopo di risolvere i problemi originati dall'apparizione sul mercato di un nuovo prodotto — l'isoglucosio — diretto concorrente dello zucchero liquido, si tenne il 4 ottobre 1976, su iniziativa della Commissione, una riunione nel corso della quale tutte le parti interessate poterono esprimere i rispettivi punti di vista. Dal documento VI/-2482/76 (allegato III delle osservazioni della Commissione) risulta che i produttori di zucchero chiedevano che il regime vigente per tale prodotto fosse applicato anche all'isoglucosio, mentre i produttori di amido e i fabbricanti di prodotti da questo derivati preferivano che la normativa vigente restasse immutata.

Il 13 febbraio 1977 la Commissione trasmise al Consiglio, unitamente alle proposte annuali in materia di prezzi, una proposta concernente l'isoglucosio. Essa suggeriva, in sostanza, l'istituzione di un regime del tutto nuovo ed autonomo per tale prodotto, implicante in primo luogo l'imposizione di un contributo sulla produzione dello stesso importo di quello gravante sullo zucchero di quota B. A suo avviso, detto contributo era giustificato dai seguenti motivi:

Nella riunione del 25 e 26 aprile, il Consiglio si pronunciò a favore dell'istituzione del sistema di contributi sulla produzione, ma decise di limitare l'aliquota di questi, per il primo anno, a 5 UC il quintale (art. 9 del regolamento n. 1111/77). Supponendo che il contributo sulla produzione dovuto dai produttori di zucchero per lo zucchero di quota B raggiunga il livello massimo nella stagione 1977/78, cioè 9,80 UC il quintale (equivalenti al 30 % del prezzo d'intervento, pari a 32,83 UC il quintale), esso rappresenterebbe, secondo la Commissione, circa la metà dell'importo che i produttori devono versare per la quota B di zucchero. Tale contributo corrisponde al vantaggio di cui si stima che l'isoglucosio fruisca, quanto al prezzo, in conseguenza del suo allineamento sul prezzo garantito dello zucchero sul mercato comunitario (14,4 % del prezzo garantito). Esso inoltre costituisce, per le casse comunitarie, un contributo pari a poco più di un terzo del costo stimato dell'esportazione dello zucchero soppiantato dall'isoglucosio, giacchè ammonta a 50 UC la tonnellata (l'importo delle restituzioni all'esportazione è valutato a 150-180 UC la tonnellata).

La Commissione dichiara infine che, a seguito di numerosi reclami dei fabbricanti di amido circa le ripercussioni che il contributo di cui trattasi potrà avere sulla produzione d'isoglucosio, è in corso un'indagine sui costi comparati della fabbricazione dell'isoglucosio e della fabbricazione di zucchero liquido e di zucchero invertito.

La Commissione sostiene, per gli stessi motivi esposti dal Consiglio, che tale argomento è infondato.

La Commissione osserva che il Consiglio, quando intende emanare un regolamento fondato sull'art. 43 del Trattato, è tenuto a consultare il Parlamento europeo. Esso, però, non è giuridicamente obbligato a conformarsi al parere di tale organo e il fatto di non tenerne conto non può in alcun caso essere considerato sviamento di potere.

La Commissione si richiama alla copiosa giurisprudenza della Corte concernente la definizione e l'applicazione del principio di non discriminazione e ricorda che tale giurisprudenza è stata esaurientemente analizzata dall'avvocato generale Capotorti (conclusioni presentate il 22 settembre 1977 nell'ambito delle cause riunite 64 e 113/76 e altre; cfr. Racc. 1977, a pag. 1773), il quale evidenzia tre aspetti essenziali della nozione di discriminazione:

Concludendo, l'attrice sostiene che la questione sollevata va risolta nel senso che il regolamento del Consiglio 17 maggio 1977 n. 1111 è invalido per ciascuno e per tutti i motivi sopra indicati o, in subordine, che la Corte deve indicare per quale di tali motivi il regolamento sia invalido.

Richiamandosi alla sentenza 124/76 e 20/77 del 19 ottobre 1977 (Racc. 1977, pag. 1795), il Consiglio deduce che, purchè la censura di discriminazione sia pertinente, occorre che un atto di diritto comunitario tratti in modo diverso situazioni analoghe e inoltre senza che ciò sia giustificato da circostanze obiettive.

Nel presente caso, il Consiglio ritiene di aver istituito un regime equilibrato per lo zucchero e l'isoglucosio, che in effetti l'onere imposto a questo non ha nulla di discriminatorio rispetto a quelli imposti allo zucchero; a parte ciò, anche nella denegata ipotesi in cui si dovesse ritenere che il regime dell'isoglucosio si risolve, a causa del contributo su questo gravante, in un onere superiore a quello imposto allo zucchero, la Comunità avrebbe avuto il diritto di farlo, sia perchè qualsiasi altro regime avrebbe alterato il regime dello zucchero coi connessi diritti legittimamente acquistati da singoli fino al 1980, sia perchè — dato che lo zucchero di barbabietola è un prodotto ottenuto per intero nella Comunità, mentre l'isoglucosio viene prodotto con materie prime per le quali la Comunità dipende in gran parte dall'estero — la Comunità aveva il diritto, in forza del principio della preferenza comunitaria che costituisce qui un fattore obiettivo, di distinguere lo zucchero dall'isoglucosio a vantaggio del prodotto ottenuto nella Comunità.

Il Consiglio rileva che nei suoi atti di politica agricola comune, la Comunità deve rispettare i vari scopi di cui all'art. 39 del Trattato, pur potendo fare delle distinzioni, cioè dare la preferenza ad uno rispetto agli altri. Orbene, per quanto riguarda il regolamento n. 1111/77, questo, per ragioni obiettive, ha dato la preferenza al principio di cui all'art. 39, n. 1, leu. c), cioè alla stabilizzazione dei mercati.

Lo scopo perseguito da detto regolamento era infatti, in primo luogo, quello di stabilizzare il mercato dello zucchero togliendo all'isoglucosio il vantaggio economico datogli dall'esser libero da qualsiasi vincolo rispetto allo zucchero, mentre fruiva automaticamente dell'allineamento al prezzo garantito allo zucchero dal sistema d'intervento, e di riequilibrare così la concorrenza fra i due prodotti.

Il confronto addotto dai produttori d'isoglucosio per dimostrare la sproporzione dell'onere imposto alla produzione di questa merce rispetto a quello imposto agli zuccherieri, cioè la circostanza che questi pagano solo su una parte della produzione (quota B), è basato su premesse erronee, in quanto non tiene conto del regime dello zucchero nel suo complesso. Il Consiglio si richiama agli argomenti da lui svolti in proposito nel controricorso per la causa 124/77.

Si deve fare il confronto tra ciò che è confrontabile, cioè tra l'onere che grava sullo zucchero in eccesso (zucchero B) e quello gravante sull'isoglucosio, il quale sotto l'aspetto economico è del pari zucchero in eccesso. Orbene, l'onere sull'isoglucosio è pari per il primo anno a circa il 50 % dell'onere sullo zucchero B e, per il secondo anno, è pari a questo. Ne consegue che l'onere sull'isoglucosio non può essere considerato sproporzionato nè assolutamente iniquo.

Il contributo intero sarà dovuto solo per la stagione 1978/79 e per la stagione 1977/78 il contributo è pari solo al 50 % di quello intero. Il legittimo affidamento, il quale richiede — salve restando le esigenze dell'interesse pubblico — che le consegne in corso vengano effettuate a norma di disposizioni transitorie, è stato quindi salvaguardato.

È errato che il contributo sia fissato in relazione al costo di produzione o al mercato potenziale dell'isoglucosio. Ciò risulta chiaramente dal settimo considerando del regolamento n. 1111/77, il quale motiva il contributo con la duplice considerazione del vantaggio economico che l'isoglucosio trae dalla mancanza di qualsiasi vincolo rispetto allo zucchero e dell'aumento delle eccedenze di zucchero dovuto all'isoglucosio.

Circa la seconda parte della censura di sviamento di potere, cioè lo scopo, che la Comunità avrebbe perseguito col regolamento n. 1111/77, di favorire ingiustamente l'industria saccarifera, il Consiglio ricorda che lo scopo essenziale di detto regolamento era quello di stabilizzare il mercato comunitario che rischiava continuamente di essere gravemente perturbato dall'aumento delle eccedenze.

Il Consiglio ricorda il duplice motivo, già indicato sub 5, dell'istituzione del contributo e deduce che questo non è quindi affatto fondato sulla valutazione errata o inesatta del costo di produzione dell'isoglucosio o del suo mercato potenziale.

Concludendo, il Consiglio suggerisce alla Corte di rispondere alla High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court, che l'esame della questione sollevata non ha rivelato argomenti contro la validità del regolamento n. 1111/77.

Per la definizione di questo principio, la Commissione si richiama alle conclusioni dell'avvocato generale Trabucchi per le cause riunite 95-98/74, 15 e 100/75 (Cooperative agricole des céréales/Commissione e Consiglio, Racc. 1975, pagg. 1615-1639):

La Commissione rileva che l'isoglucosio è un prodotto nuovo, lanciato sul mercato comunitario nel 1976. Esso non fruiva quindi di un regime vantaggioso preesistente di cui i suoi produttori sarebbero stati inopinatamente privati. Inoltre, dato il mercato sul quale essi operavano, gli amidifici che avevano aggiunto l'isoglucosio alla gamma dei loro prodotti avevano tutti i motivi per aspettarsi che l'isoglucosio fosse sottoposto, per determinati aspetti, al regime vigente per lo zucchero.

La Commissione precisa subito che il provvedimento di cui trattasi non persegue tutti questi scopi. Lo scopo principale del contributo alla produzione sull'isoglucosio è quello di stabilizzare il mercato dello zucchero, limitando le garanzie di prezzo di mercato di cui fruiva detto prodotto. La Commissione ritiene tuttavia che detto provvedimento non sia di fatto incompatibile con i restanti scopi della politica agricola comune.

La Commissione osserva che i poteri di cui il Consiglio si è valso nell'imporre il contributo alla produzione sull'isoglucosio si basano direttamente sull'art. 43, n. 2, del Trattato. Questo articolo stabilisce infatti che il Consiglio prende provvedimenti per l'elaborazione e l'attuazione della politica agricola comune. Il contributo, tanto se è applicato all'isoglucosio, quanto se grava sullo zucchero, va con certezza considerato come un provvedimento del genere, se lo si valuta alle luce di detti scopi e della situazione economica in cui è stato istituito.

Circa l'argomento dell'attrice nella causa principale secondo cui il regolamento n. 1111/77 sarebbe basato su premesse errate per quanto riguarda i costi di produzione dell'isoglucosio e la possibilità che sostituisca lo zucchero, la Commissione deduce che questo argomento, anche se fosse fondato, non sarebbe da solo sufficiente per rendere nullo il regolamento (o per giustificare una domanda di risarcimento). Sarebbe certo deplorevole che il Consiglio, su proposta della Commissione, fosse male informato dei fatti sui quali doveva basarsi la disciplina da lui adottata. Tuttavia, a meno che tali erronee informazioni avessero fatto sì che detta disciplina violasse una norma giuridica, quali i principi di non discriminazione o di proporzionalità, l'attrice nella causa principale non disporrebbe di alcun rimedio giuridico.

Ciò costituisce di per sè una risposta adeguata al motivo dedotto in proposito dall'attrice. Cionondimeno, le ipotesi formulate e gli argomenti addotti a sostegno di questa specifica censura esigono una risposta, data in ispecie la loro incidenza sui problemi di merito sui quali la Corte dovrà statuire.