EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 31.3.2020.
COM(2020) 124 final
2020/0048(NLE)
Prijedlog
PROVEDBENE ODLUKE VIJEĆA
kojom se Italiji odobrava primjena posebne mjere odstupanja od članka 285. Direktive 2006/112/EZ o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost
OBRAZLOŽENJE
U skladu s člankom 395. stavkom 1. Direktive Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost 1 („Direktiva o PDV-u”) Vijeće, odlučujući jednoglasno na prijedlog Komisije, može odobriti bilo kojoj državi članici uvođenje posebnih mjera za odstupanje od odredaba te direktive kako bi se pojednostavnio postupak naplate PDV-a ili spriječili određeni oblici utaje ili izbjegavanja poreza.
Komisija je 26. srpnja 2019. zaprimila dopis kojim je Italija zatražila da se izuzeće od plaćanja PDV-a za porezne obveznike čiji je godišnji promet manji od određenog praga, kako je predviđeno člankom 285. Direktive o PDV-u, nastavi primjenjivati do 31. prosinca 2022. i da se taj prag poveća sa 65 000 EUR na 100 000 EUR, pri čemu bi predmetni porezni obveznici bili obvezni izdavati elektroničke račune, te da se prag za volonterske organizacije i udruženja podigne do najviše 130 000 EUR.
U skladu s člankom 395. stavkom 2. Direktive o PDV-u Komisija je dopisom od 20. rujna 2019. obavijestila ostale države članice o zahtjevu Italije. Potom je dopisom od 23. rujna 2019. obavijestila Italiju da ima sve informacije potrebne za razmatranje zahtjeva.
Nakon neformalnih rasprava s nadležnim službama Komisije i daljnjim političkim procjenama na nacionalnoj razini Italija je svoj izvorni zahtjev izmijenila dopisom Komisiji od 26. studenoga 2019. (zaprimljeno 5. prosinca 2019.).
Italija je u dopisu navela da želi povući zahtjev za povećanje praga za izuzeće sa 65 000 EUR na 100 000 EUR jer se on temeljio na nacionalnom pravilu koje se stavlja izvan snage. Umjesto toga, Italija želi zadržati trenutačni prag od 65 000 EUR, što je u skladu s paušalnom odredbom za porezne obveznike u području izravnih poreza. Nadalje, Italija želi povući zahtjev koji se odnosi na prag od 130 000 EUR za volonterske organizacije i udruge za društveni napredak s obzirom na to da je povezan s mjerama izravnog oporezivanja koje još nisu na snazi; Italija je zadržala pravo da ponovno podnese takav zahtjev nakon što mjere o kojima je riječ u cjelini stupe na snagu. Nadalje, nakon što su se države članice tijekom sastanka Vijeća za ekonomske i financijske poslove (ECOFIN) od 8. studenoga 2019. usuglasile o prijedlogu Komisije o novim pravilima pojednostavnjenja u pogledu PDV-a za mala poduzeća 2 , koji je donesen 18. veljače 2020. 3 , a na snagu stupa 1. siječnja 2025., Italija je zatražila produljenje mjere odstupanja do 31. prosinca 2024.
U skladu s člankom 395. stavkom 2. Direktive o PDV-u Komisija je dopisom od 10. prosinca 2019. obavijestila ostale države članice o ispravku izvornog zahtjeva Italije. Potom je dopisom od 11. prosinca 2019. obavijestila Italiju da ima sve informacije potrebne za razmatranje revidiranog zahtjeva.
1.KONTEKST PRIJEDLOGA
•Razlozi i ciljevi prijedloga
Glavom XII. poglavljem 1. Direktive o PDV-u državama članicama omogućuje se primjena posebne odredbe za mala poduzeća, koja uključuje mogućnost da se od PDV-a izuzmu porezni obveznici čiji je godišnji promet manji od određenog iznosa. Porezni obveznici obuhvaćeni tim izuzećem ne moraju obračunati PDV za svoje isporuke, ali stoga ni odbiti PDV od svoje kupovine.
Mogućnost primjene posebnih pravila o PDV-u, uključujući izuzeća ili progresivne porezne olakšice malim poduzetnicima, prvi je put uvedena člankom 14. Direktive Vijeća 67/228/EEZ 4 . Države članice koje nisu iskoristile mogućnost predviđenu tom odredbom mogle su, u skladu s člankom 24. stavkom 2. točkom (b) Direktive 77/388/EEZ 5 , koji je preinačen u članak 285. prvi stavak Direktive o PDV-u, naknadno izuzeti od plaćanja PDV-a samo porezne obveznike čiji godišnji promet nije veći od 5 000 EUR ili protuvrijednosti tog iznosa u nacionalnoj valuti.
Italija nikad nije iskoristila mogućnost predviđenu člankom 14. Direktive Vijeća 67/228/EEZ, nego je 2007. zatražila odobrenje za odstupanje od članka 285. prvog stavka tako što bi se od plaćanja PDV-a izuzeli porezni obveznici čiji godišnji promet nije bio veći od 30 000 EUR. Obrazloženje za taj zahtjev bio je ustroj talijanskog gospodarstva, koje su uglavnom činila mikropoduzeća s vrlo malo zaposlenih, ali i nastojanje Italije da malim poduzećima pojednostavni ispunjavanje obveza povezanih s PDV-om, a nacionalnoj poreznoj upravi olakša naplatu PDV-a. Mjera odstupanja odobrena je do 31. prosinca 2010. na temelju Odluke Vijeća 2008/737/EZ 6 . Mjera nije bila obvezna, odnosno mala poduzeća mogla su se odlučiti da se na njih primjenjuju uobičajene odredbe o PDV-u.
Italiji je naknadno produljenje mjere odstupanja odobreno do 31. prosinca 2013. (Provedbena odluka Vijeća 2010/688/EU 7 ), potom do 31. prosinca 2016. (Provedbena odluka Vijeća 2013/678/EU 8 , kojom je usto maksimalni prag za izuzeće povećan s 30 000 EUR na 65 000 EUR) te, naposljetku, do 31. prosinca 2019. (Provedbena odluka Vijeća (EU) 2016/1988 9 ).
Predmetni (revidirani) zahtjev Italije za dodatno produljenje mjere odstupanja do 31. prosinca 2024., bez povećanja trenutačnog praga od 65 000 EUR (odnosno veće vrijednosti ako je u realnom iznosu jednaka tom pragu), temelji se na istim razlozima kao i prethodni zahtjevi.
Italija tvrdi da mala i srednja poduzeća, a posebno mikropoduzeća, u nefinancijskom poslovnom sektoru zemlje stvaraju nezaobilaznu dodanu vrijednost i zapošljavaju velik broj ljudi. Takva poduzeća pri usklađivanju s propisima o PDV-u snose nerazmjerne troškove u odnosu na velika poduzeća, a svejedno su pogođena gospodarskom krizom, zbog čega Italija navodi da bi im mjera odstupanja bila znatan poticaj za pokretanje i konsolidaciju gospodarskih aktivnosti.
U tom se pogledu naglašava da će učinak mjere odstupanja na prihode od poreza prikupljene u fazi konačne potrošnje biti zanemariv; dodatno, predmetnim poreznim obveznicima znatno će se pojednostavniti porezne obveze, a poreznoj upravi olakšati naplata PDV-a. Napominje se da mjera utječe na 1 332 000, odnosno 25 % poreznih obveznika koji potencijalno ispunjavaju uvjete. Italija procjenjuje da će se prihodi smanjiti za 385,7 milijuna EUR.
Na temelju informacija koje je dostavila Italija, čini se da je cilj zahtjeva za produljenje mjere odstupanja osloboditi mala poduzeća od brojnih obveza koje imaju u okviru uobičajenog sustava PDV-a te poreznoj upravi olakšati naplatu poreza i porezni nadzor u malim poduzećima. Time bi se poreznoj upravi omogućilo da svoje aktivnosti nadzora usmjeri na veće porezne obveznike. Mjera odstupanja stoga je u skladu s ciljevima članka 395. stavka 1. prvog podstavka Direktive o PDV-u, kojim se državama članicama dopušta uvođenje posebnih mjera kojima se odstupa od njezinih odredaba kako bi se pojednostavnio postupak naplate PDV-a. U tom se kontekstu iznova navodi da mjera nije niti će biti obvezna za porezne obveznike; naprotiv, oni se mogu odlučiti da se na njih primjenjuju uobičajene odredbe o PDV-u.
Kako je pokazala Italija, ne očekuje se da će mjera odstupanja znatno utjecati na ukupni iznos njezinih poreznih prihoda prikupljenih u fazi konačne potrošnje ni da će negativno utjecati na vlastita sredstva Unije koja proizlaze iz PDV-a. Stoga se čini da je mjera odstupanja u skladu s člankom 395. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive o PDV-u.
S obzirom na navedeno i na to da se pravni okvir EU-a i činjenično stanje nisu mijenjali, zatraženo produljenje mjere odstupanja čini se opravdanim. Stoga se predlaže da se zahtjev Italije odobri.
Odstupanja se obično odobravaju na ograničeno razdoblje kako bi se moglo ocijeniti je li mjera odstupanja i dalje prikladna i djelotvorna. Nadalje, kako je prethodno navedeno, odredbe članaka od 281. do 294. Direktive o PDV-u o posebnoj odredbi za mala poduzeća nedavno su preispitane. Novom direktivom o jednostavnijim pravilima o PDV-u za mala poduzeća 10 zahtijeva se da države članice donesu i objave zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s novim pravilima najkasnije do 31. prosinca 2024. Države članice dužne su primjenjivati te nacionalne odredbe od 1. siječnja 2025..
Stoga bi Italiji trebalo odobriti primjenu mjere odstupanja do 31. prosinca 2024., s tim da se naglašava da se ovim prijedlogom ne može produljiti mjera odstupanja odobrena Provedbenom odlukom Vijeća (EU) 2016/1988 jer je ta provedbena odluka istekla 31. prosinca 2019., tj. prije datuma donošenja odluke Komisije o odobravanju mjere odstupanja.
•Dosljednost s postojećim odredbama politike u određenom području
Mjera odstupanja u skladu je s filozofijom nove direktive o izmjeni članaka od 281. do 294. Direktive o PDV‑u o posebnoj odredbi za mala poduzeća, proizašle iz akcijskog plana o PDV-u 11 te donesene 18. veljače 2020., a usmjerena je na stvaranje modernog i pojednostavnjenog sustava za ta poduzeća. Konkretno, njome se nastoje smanjiti troškovi usklađivanja u području PDV-a i narušavanje tržišnog natjecanja na domaćem tržištu i na razini EU-a, smanjiti negativni učinak praga te olakšati ispunjavanje obveza za poslovne subjekte i aktivnosti nadzora koje provode porezne uprave.
Nadalje, prag od 65 000 EUR u skladu je s novom direktivom u tome što državama članicama omogućuje određivanje praga godišnjeg prometa potrebnog za izuzeće od PDV-a na razini koja nije viša od 85 000 EUR (ili protuvrijednosti u nacionalnoj valuti).
Slična odstupanja kojima se od plaćanja PDV-a izuzimaju porezni obveznici s godišnjim prometom manjim od određenog praga, kako je predviđeno člankom 285. Direktive o PDV-u, odobrena su drugim državama članicama. Malti 12 je odobren prag od 20 000 EUR, Nizozemskoj 13 od 25 000 EUR, Luksemburgu 14 od 35 000 EUR, Poljskoj 15 , Estoniji 16 i Latviji 17 od 40 000 EUR, Hrvatskoj 18 i Litvi 19 od 45 000 EUR, Mađarskoj 20 od 48 000 EUR, Sloveniji 21 od 50 000 EUR te Rumunjskoj 22 od 88 500 EUR.
Kako je navedeno, odstupanja od Direktive o PDV-u uvijek bi trebala biti vremenski ograničena kako bi se mogli ocijeniti njihovi učinci. Produljenje mjere odstupanja do 31. prosinca 2024., kako je zatražila Italija, u skladu je sa zahtjevima iz nove direktive o jednostavnijim pravilima o PDV-u za mala i srednja poduzeća. Prema toj direktivi, države članice dužne su donijeti nacionalne odredbe kako bi se s njom uskladile te ih primjenjivati od 1. siječnja 2025.
Predložena mjera stoga je u skladu s odredbama Direktive o PDV-u.
Dosljednost u odnosu na druge politike Unije
Komisija u svojim godišnjim programima rada dosljedno naglašava potrebu za jednostavnijim pravilima za mala poduzeća. U tom pogledu, program rada Komisije za 2020. 23 upućuje i na „posebnu strategiju za MSP-ove, s pomoću koje će se malim i srednjim poduzećima olakšati rad, širenje djelatnosti i rast”. Mjera odstupanja u skladu je s takvim ciljevima u pogledu fiskalnih pravila. Konkretno, u skladu je s programom rada Komisije za 2017. 24 , u kojem se izričito spominjao PDV i u kojem je istaknuto da su mala poduzeća izložena velikom administrativnom opterećenju usklađivanja u području PDV-a, da tehničke inovacije predstavljaju nove izazove za djelotvornu naplatu poreza te da je za mala poduzeća potrebno pojednostavniti PDV.
Usto, mjera je u skladu sa strategijom jedinstvenog tržišta iz 2015. 25 , kojom je Komisija htjela potaknuti rast malih i srednjih poduzeća, među ostalim smanjenjem administrativnih opterećenja koja ih sprečavaju da u potpunosti iskoriste prednosti jedinstvenog tržišta. Mjera je i na tragu filozofije Komunikacije Komisije iz 2013. (Akcijski plan za razvoj poduzetništva 2020.: Ponovno buđenje poduzetničkog duha u Europi) 26 , u kojoj je naglašena potreba za pojednostavnjenjem poreznog zakonodavstva za mala poduzeća.
Konačno, mjera je u skladu s politikama EU-a za malo i srednje poduzetništvo, kako je utvrđeno u Komunikaciji o novoosnovanim poduzećima iz 2016. 27 i Komunikaciji iz 2008. (Počnimo od malih – Akt o malom poduzetništvu za Europu) 28 , gdje se države članice pozvalo da pri izradi zakonodavstva uzmu u obzir posebna obilježja MSP-ova i pojednostavne postojeće regulatorno okruženje.
2. PRAVNA OSNOVA, SUPSIDIJARNOST I PROPORCIONALNOST
•Pravna osnova
Članak 395. Direktive o PDV-u jedina je moguća pravna osnova.
•Supsidijarnost (za neisključivu nadležnost)
S obzirom na odredbu Direktive o PDV-u na kojoj se temelji, prijedlog je u isključivoj nadležnosti Europske unije. Stoga se načelo supsidijarnosti ne primjenjuje.
•Proporcionalnost
Odluka se odnosi na odobrenje dano državi članici na njezin zahtjev i ne predstavlja nikakvu obvezu.
S obzirom na to da je odstupanje ograničenog opsega, posebna je mjera proporcionalna cilju koji se želi postići, to jest pojednostavnjenju naplate poreza za male porezne obveznike i poreznu upravu.
•Odabir instrumenta
Predloženi je instrument provedbena odluka Vijeća.
U skladu s člankom 395. Direktive o PDV-u odstupanje od zajedničkih pravila o PDV-u moguće je samo ako to Vijeće na prijedlog Komisije jednoglasno odobri. Provedbena odluka Vijeća najprikladniji je instrument jer može biti upućena pojedinoj državi članici.
3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENE UČINAKA
•Savjetovanja s dionicima
Nije provedeno savjetovanje s dionicima. Ovaj se prijedlog temelji na zahtjevu koji je podnijela Italija i odnosi se samo na tu državu članicu.
•Prikupljanje i primjena stručnih znanja
Nije bilo potrebno obratiti se vanjskim stručnjacima.
•Procjena učinka
Prijedlogom Provedbene odluke Vijeća namjerava se proširiti mjeru pojednostavnjenja kojom se za poslovne subjekte s godišnjim prometom koji nije veći od 65 000 EUR uklanjaju brojne obveze povezane s PDV-om. To bi poreznoj upravi moglo olakšati rad te imati pozitivan učinak na smanjenje administrativnog opterećenja za otprilike 1 332 000 malih poduzeća, koliko ih je bilo 2017. (odnosno za 25 % poreznih obveznika koji potencijalno ispunjavaju uvjete). Mjera odstupanja nije niti će biti obvezna za porezne obveznike. Porezni obveznici i dalje će se moći odlučiti da se na njih primjenjuje uobičajeni sustav PDV-a u skladu s člankom 290. Direktive 2006/112/EZ. Italija procjenjuje da će učinak na prihode od PDV-a 2019. iznositi 385,7 milijuna EUR, što se smatra zanemarivim.
•Temeljna prava
Prijedlog ne utječe na zaštitu temeljnih prava.
4.UTJECAJ NA PRORAČUN
Prijedlog neće negativno utjecati na proračun EU-a jer će Italija izračunati naknadu u skladu s člankom 6. Uredbe Vijeća (EEZ, Euratom) 1553/89.
2020/0048 (NLE)
Prijedlog
PROVEDBENE ODLUKE VIJEĆA
kojom se Italiji odobrava primjena posebne mjere odstupanja od članka 285. Direktive 2006/112/EZ o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost
VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije,
uzimajući u obzir Direktivu Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost 29 , a posebno njezin članak 395. stavak 1. prvi podstavak,
uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije,
budući da:
(1)U skladu s člankom 285. prvim stavkom Direktive 2006/112/EZ, države članice koje nisu iskoristile mogućnost u skladu s člankom 14. Direktive Vijeća 67/228/EEZ 30 mogu od poreza na dodanu vrijednost („PDV”) izuzeti porezne obveznike čiji godišnji promet nije veći od 5 000 EUR ili protuvrijednosti tog iznosa u nacionalnoj valuti.
(2)Odlukom Vijeća 2008/737/EZ 31 Italiji je odobrena primjena mjere odstupanja od članka 285. Direktive 2006/112/EZ („mjera odstupanja”) kojom se od PDV-a izuzimaju porezni obveznici čiji godišnji promet nije veći od 30 000 EUR. Mjera odstupanja odobrena je do 31. prosinca 2010.
(3)Provedbenom odlukom Vijeća 2010/688/EU 32 Italiji je odobreno produljenje mjere odstupanja do 31. prosinca 2013.
(4)Provedbenom odlukom Vijeća 2013/678/EU 33 Italiji je odobreno produljenje mjere odstupanja do 31. prosinca 2016. Prag godišnjeg prometa povećan je na 65 000 EUR.
(5)Provedbenom odlukom Vijeća (EU) 2016/1988 34 valjanost odobrenja za primjenu mjere odstupanja produljena je do 31. prosinca 2019. ili do stupanja na snagu direktive o izmjeni članaka od 281. do 294. Direktive 2006/112/EZ o posebnoj odredbi za mala poduzeća, ovisno o tome što nastupi ranije. Vijeće je 18. veljače 2020. donijelo Direktivu (EU) 2020/285 35 o izmjeni članaka od 281. do 294. Direktive 2006/112/EZ u pogledu posebne odredbe za mala poduzeća.
(6)Komisija je 26. srpnja 2019. zaprimila dopis kojim je Italija zatražila odobrenje za nastavak primjene mjere i nakon 31. prosinca 2019. te za povećanje praga i opsega izuzeća.
(7)U skladu s člankom 395. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2006/112/EZ Komisija je dopisom od 20. rujna 2019. obavijestila ostale države članice o zahtjevu Italije. Potom je dopisom od 23. rujna 2019. obavijestila Italiju da raspolaže svim informacijama potrebnima za razmatranje zahtjeva.
(8)Komisija je 5. prosinca 2019. zaprimila dopis kojim je Italija izmijenila zahtjev tako što je zatražila samo odobrenje za to da se mjera odstupanja primjenjuje do 31. prosinca 2024.
(9)U skladu s člankom 395. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2006/112/EZ Komisija je dopisom od 10. prosinca 2019. obavijestila ostale države članice o revidiranom zahtjevu Italije. Potom je dopisom od 11. prosinca 2019. obavijestila Italiju da raspolaže svim informacijama potrebnima za razmatranje revidiranog zahtjeva.
(10)Prema informacijama koje je navela Italija razlozi za zahtjev za odstupanje uglavnom se nisu promijenili. Mjerom odstupanja smanjuju se administrativno opterećenje i troškovi usklađivanja za mala poduzeća i porezna tijela pa se stoga time pridonosi pojednostavnjenju postupka naplate PDV-a.
(11)Mjera odstupanja nije niti će biti obvezna za porezne obveznike. Porezni obveznici i dalje će se moći odlučiti da se na njih primjenjuje uobičajeni sustav PDV-a u skladu s člankom 290. Direktive 2006/112/EZ.
(12)Prema informacijama koje je dostavila Italija, učinak mjere odstupanja na ukupni prihod Italije od poreza prikupljenog u fazi konačne potrošnje bit će zanemariv.
(13)Mjera odstupanja neće nepovoljno utjecati na vlastita sredstva Unije koja proizlaze iz PDV-a jer će Italija izračunati naknadu u skladu s člankom 6. Uredbe Vijeća (EEZ, Euratom) br. 1553/89 36 .
(14)S obzirom na mogući pozitivan učinak mjere odstupanja na smanjenje administrativnog opterećenja i troškova usklađivanja za mala poduzeća i porezna tijela te na malu vjerojatnost znatnog utjecaja na ukupni ostvareni prihod od PDV-a, Italiji bi trebalo odobriti dodatno razdoblje primjene mjere odstupanja.
(15)Odobrenje za primjenu mjere odstupanja trebalo bi biti vremenski ograničeno. Pri utvrđivanju roka trebalo bi ostaviti dovoljno vremena za procjenu djelotvornosti i primjerenosti praga. Usto, u skladu s Direktivom (EU) 2020/285 države članice do 31. prosinca 2024. donose i objavljuju zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s člankom 1. te direktive te ih primjenjuju od 1. siječnja 2025. Stoga bi Italiji trebalo odobriti primjenu mjere odstupanja do 31. prosinca 2024.,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Odstupajući od članka 285. Direktive 2006/112/EZ, Italiji se odobrava da od plaćanja PDV-a izuzme porezne obveznike čiji godišnji promet nije veći od 65 000 EUR.
Italija smije povećati taj prag ako je to potrebno da se realni iznos izuzeća održi na istoj razini.
Članak 2.
Ova Odluka primjenjuje se do 31. prosinca 2024.
Članak 3.
Ova je Odluka upućena Talijanskoj Republici.
Sastavljeno u Bruxellesu
Za Vijeće
Predsjednik