Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 11. decembra 2025(1)
Zadeva C‑653/24
Presidente del Consiglio dei Ministri
proti
Regione Emilia-Romagna
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija))
„ Predhodno odločanje – Storitve na notranjem trgu – Področje uporabe Direktive 2006/123/ES – Koncesije za manjše preusmeritve vode za potrebe hidroelektrarn in povezane obrate za proizvodnjo energije – Samodejno podaljšanje že podeljenih koncesij “
1. Corte Costituzionale (ustavno sodišče, Italija) odloča o tožbi, ki jo je Presidente del Consiglio dei Ministri (predsednica sveta ministrov, Italija) vložila zoper deželni zakon, ki brez novega javnega razpisa omogoča podaljšanje trajanja koncesij(2) za „manjše preusmeritve vode za potrebe hidroelektrarn“, podeljenih koncesionarjem, ki so prejeli nekatere pomoči.
2. Sodišče bo moralo za presojo združljivosti tega predpisa s pravom Unije, za katero prosi predložitveno sodišče, ugotoviti, ali se Direktiva 2006/123/ES(3)ratione materiae uporablja za to vrsto koncesije. Poleg tega bo moralo natančneje pojasniti svojo sodno prakso(4), da se pojasni, kje je ločnica med „proizvodnjo blaga“ in „opravljanjem storitve“.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije. Direktiva 2006/123
3. Člen 2, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
„1. Ta direktiva se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.“
4. Člen 4, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(1) ‚storitev‘ pomeni vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v členu 50 Pogodbe;
[…].“
5. Člen 12, naslovljen „Izbira med več kandidati“, določa:
„1. Če je število razpoložljivih dovoljenj za določeno dejavnost omejeno zaradi pomanjkanja razpoložljivih naravnih virov ali tehničnih zmogljivosti, države članice uporabijo postopke izbora za potencialne kandidate, ki zagotavljajo popolno jamstvo za nepristranskost in preglednost, vključno in zlasti z ustrezno objavo o začetku postopka, njegovi izvedbi in zaključku.
2. V primerih iz odstavka 1 se dovoljenje dodeli za primerno omejeno obdobje in se ne more samodejno podaljševati, niti ne more ponudniku, katerega dovoljenje je pravkar poteklo, ali kateri koli drugi osebi, ki je v posebnem odnosu s tem ponudnikom, dati drugih prednosti.
3. V skladu z odstavkom 1 tega člena ter členoma 9 in 10 lahko države članice pri določitvi predpisov za uporabo postopkov izbora upoštevajo […] varstvo okolja, ohranjanje kulturne dediščine in katerega koli pomembnega razloga, ki se nanaša na javni interes, v skladu z zakonodajo Skupnosti.“
B. Italijansko pravo
1. Ustava Italije(5)
6. V skladu s členom 117(1) imajo zakonodajno oblast država in dežele, ki jo izvajajo pod pogoji, določenimi v sami ustavi, in ob izpolnjevanju obveznosti, ki izhajajo iz pravnega reda Unije.
2. Kraljevi odlok št. 1775 iz leta 1933(6)
7. Člen 6(2)(a) opredeljuje kot „večje“ preusmeritve vode tiste, s katerimi se oskrbujejo obrati za proizvodnjo električne energije, katerih povprečna letna nazivna moč je večja od 3000 kW. Pri enaki ali manjših močeh gre za manjše preusmeritve.
8. Člen 21 določa, da so koncesije za manjše preusmeritve vode za uporabo v hidroelektrarnah začasne in da ne smejo trajati dlje kot 30 let, po izteku katerih se lahko podaljšajo v skladu s členom 28 kraljevega odloka iz leta 1933.
3. Deželni zakon dežele Emilija-Romanja št. 17/2023(7)
9. V skladu s členom 3 se v primeru, da je koncesionar za manjše preusmeritve vode za potrebe hidroelektrarne pridobil pomoč za proizvodnjo električne energije, povezano s to preusmeritvijo, trajanje koncesije na zahtevo koncesionarja prilagodi obdobju, v katerem prejema to pomoč. Vendar najdaljše trajanje 30 let, ki je v členu 21 kraljevega odloka iz leta 1933 določeno za tovrstne koncesije, ne sme biti prekoračeno.
II. Spor in vprašanja za predhodno odločanje
10. Predsednica Consiglio dei ministri (svet ministrov, Italija) (v nadaljevanju: predsednica sveta ministrov) je 23. februarja 2024 pri Corte Costituzionale (ustavno sodišče) izpodbijala ustavnost člena 3 deželnega zakona št. 17/2023 Regione Emilia-Romagna (dežela Emilija-Romanja, Italija)(8).
11. Predsednica sveta ministrov je v tožbi navedla več trditev, ki se nanašajo na kršitev člena 117 italijanske ustave, ki ureja razdelitev zakonodajnih pristojnosti med državo in deželami. V zvezi z odstavkom 1 te določbe je trdila, da:
– čeprav tudi nacionalna ureditev ne določa izvedbe javnih razpisov za podaljšanje koncesij za manjše preusmeritve vode, naj bi ta obveznost veljala na podlagi prava Unije, zlasti člena 49 PDEU in Direktive 2006/123;
– se člen 12 Direktive 2006/123 v skladu z več sodbami Sodišča uporablja za koncesije za hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode.(9) Ta člen določa obveznost podelitve koncesij z javnim razpisom, vključno z morebitnim podaljšanjem;
– deželni zakon št. 17/2023 s tem, da omogoča „samodejno podaljšanje“(10) spornih koncesij, preprečuje, da bi bile te koncesije po njihovem izteku odprte za konkurenco, kar je v nasprotju s predpisi Unije o opravljanju storitev.
12. Dežela je tožbi nasprotovala in v bistvu trdila, da:
– izpodbijana določba ne določa „samodejnega podaljšanja“ koncesij, ki so že potekle;(11)
– se je sodba Promoimpresa nanašala na koncesije za upravljanje območij javnega dobra ob jezerih in morju v turistične in rekreativne namene, katerih opredelitev kot „opravljanje storitev“ ni vprašljiva. Po drugi strani pa naj dejavnosti hidroelektrarn, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, ne bi bilo mogoče šteti za „opravljanje storitev“, temveč za „proizvodnjo blaga“(12), ki je ratione materiae izključena s področja uporabe Direktive 2006/123;
– to razlago potrjuje tudi posebna zakonodaja Unije o regulaciji energetskega trga.(13)
13. Predložitveno sodišče predlog za sprejetje predhodne odločbe omejuje na določen vidik spora. Po njegovem mnenju je treba „v okviru predhodnega odločanja vprašanje, postavljeno v zvezi s členom 117(1) [ustave], preučiti v povezavi s členom 49 PDEU in členom 12 Direktive 2006/123“.(14) Preučitev preostalih razlogov za neustavnost bo opravljena pozneje.
14. Predložitveno sodišče je po tem, ko je navedlo, da je treba „vsak nacionalni ukrep, ki se nanaša na področje, ki je predmet izčrpne harmonizacije v pravu Unije, presojati ne glede na določbe primarnega prava, ampak glede na določbe ukrepa harmonizacije“:
– menilo, da je treba pojasniti, ali je treba dejavnost proizvodnje energije v hidroelektrarnah, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, opredeliti kot „opravljanje storitve“, ki ga ureja Direktiva 2006/123;
– opozorilo, da je v skladu s sodbama Sodišča Almelo(15) in ECO-WIND Construction električna energija proizvod in da njene proizvodnje kot take ni mogoče šteti za storitev;(16)
– trdilo, da več določb prava Unije potrjuje opredelitev električne energije kot „premoženje v stvareh“(17) ali „proizvod“(18). Vendar priznava, da bi lahko drugi normativni elementi pripeljali do nasprotne razlage.(19)
15. V teh okoliščinah je Corte Costituzionale (ustavno sodišče) Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 12(1) in (2) Direktive [2006/123] razlagati tako, da se uporablja tudi za obrate, katerih dejavnost obsega zgolj proizvodnjo električne energije, kot so hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali je treba člen 12(1) in (2) Direktive [2006/123] razlagati tako, da sklicevanje na pogoj pomanjkanja razpoložljivih virov nasprotuje zakonodaji države članice, v kateri se kot splošno in abstraktno merilo za razlikovanje, ali lahko hidroelektrarne, ki uporabljajo preusmeritve vode, povzročijo pomanjkanje hidroenergetskega vira, uporablja ločevanje med velikimi in malimi obrati (ki proizvajajo pogonsko moč, katere povprečna letna nazivna vrednost je večja oziroma enaka ali manjša od 3000 kW)?
3. Nazadnje, če je odgovor na prvo in drugo vprašanje pritrdilen, ali je treba člen 12(2) Direktive [2006/123] razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, ki določa podaljšanje trajanja koncesije zaradi potrebe, da se koncesionarju omogoči, da v celoti izkoristi spodbude, pridobljene za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, brez poseganja v upoštevanje najdaljšega obdobja (trideset let), ki se lahko že na začetku odobri v primeru koncesije za manjše preusmeritve vode za potrebe hidroelektrarn?“
III. Postopek pred Sodiščem
16. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je sodno tajništvo Sodišča prejelo 8. oktobra 2024.
17. Pisna stališča so predložile dežela, nemška in italijanska vlada ter Evropska komisija. Vse, razen nemške vlade, in še francoska vlada so se udeležile obravnave 13. oktobra 2025.
IV. Analiza
A. Prvo vprašanje za predhodno odločanje
18. Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali se „člen 12(1) in (2) Direktive [2006/123] uporablja tudi za obrate, katerih dejavnost obsega zgolj proizvodnjo električne energije, kot so hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode“.
19. Čeprav je vprašanje zastavljeno izrecno v zvezi s členom 12 Direktive 2006/123, je treba za odgovor nanj preučiti, ali dejavnost, ki jo opravljajo hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, spada na stvarno področje uporabe Direktive 2006/123. To priznava tudi Corte Costituzionale (ustavno sodišče).(20)
20. Splošna zahteva Direktive 2006/123 izhaja iz njenega člena 2(1) v povezavi s členom 4, točka 1. Iz teh dveh določb izhaja, da se uporablja izključno, če je dejavnost mogoče opredeliti kot „storitev“, ki jo opravljajo gospodarski subjekti s sedežem v državi članici (člen 2(1)).(21)
21. Člen 4 Direktive 2006/123, ki se nanaša na „opredelitve pojmov“, v točki 1 določa, da „storitev“ pomeni: vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v členu 57 PDEU(22).
22. Poleg tega prvega logičnega koraka, ki se nanaša na Direktivo 2006/123 kot celoto, je za uporabo nekaterih njenih določb potrebno (sočasno in kumulativno) izpolnjevanje drugih posebnih pogojev za uporabo.(23)
23. V skladu s členom 12(1) in (2) Direktive 2006/123 se ti posebni pogoji navezujejo na to, da je število razpoložljivih dovoljenj za določeno dejavnost omejeno zaradi pomanjkanja razpoložljivih naravnih virov ali tehničnih zmogljivosti. V tem primeru se dovoljenje (pred katerim se opravi izbirni postopek med kandidati) dodeli za omejeno obdobje in se samodejno ne podaljša, prav tako pa se ponudniku, katerega dovoljenje je pravkar poteklo, z njim ne dodelijo druge prednosti.
24. Zato se strinjam s pristopom, ki ga je sprejelo predložitveno sodišče, in sicer, da se najprej preuči, ali dejavnost, ki jo opravljajo hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, izpolnjuje splošno zahtevo za uporabo Direktive 2006/123. Če ta dejavnost ne bi bila storitev, Direktiva 2006/123 nanjo preprosto ne bi vplivala.
25. Predložitveno sodišče v zvezi s tem poudarja, da „male hidroelektrarne opravljajo zgolj dejavnost proizvodnje električne energije, ki je v nekaterih primerih namenjena prodaji z dovajanjem v omrežje, v drugih primerih pa predvsem ali izključno[(24)] za lastno porabo“.(25)
1. Ali je zgolj proizvodnja električne energije storitev?
26. V skladu z uvodno izjavo 33 Direktive 2006/123 je treba pojem storitve razlagati široko. „Storitve“ zajemajo najrazličnejše spreminjajoče se dejavnosti, namenjene tako podjetjem kot končnim potrošnikom.
27. Sodišče je električno energijo opredelilo kot proizvod(26) in v sodbi ECO‑WIND Construction dodalo, da morebitno opravljanje storitev, povezanih s proizvodnjo električne energije, ne vpliva na to opredelitev, ker so te storitve pomožne glede na glavno dejavnost proizvodnje energije.(27)
28. Zato načeloma „zgolj proizvodnja“ ali proizvodnja električne energije, ne glede na njen vir, sama po sebi ni storitev, za katero se uporablja Direktiva 2006/123.
29. Italijanska vlada, da bi ovrgla vpliv sodbe ECO-WIND Construction na obravnavano zadevo, navaja, da je bila ta sodba izdana v zvezi z virom (veter), ki ne more biti predmet javnega ali zasebnega lastništva. Nasprotno pa naj bi bil glavni namen koncesije za vodo „uporaba javnega dobra v skladu z zakonsko določenimi nameni[(28)]“, zato naj bi bila „proizvodnja električne energije […] element zgolj drugotnega pomena in le eden od mogočih namenov rabe vodnih virov, ki jih omogoča zakon“.(29)
30. Ta trditev (ki ni v skladu z drugimi trditvami italijanske vlade)(30) ne upošteva dejstva, da se vprašanje predložitvenega sodišča nanaša prav na uporabo javnih voda za proizvodnjo električne energije. Koncesija se podeli predvsem za proizvodnjo te energije.
31. Res je, da je proizvodnja električne energije teoretično lahko povezana z opravljanjem nekaterih storitev. V skladu s sodbo ECO-WIND Construction pa te storitve, če so pomožne glede na glavno dejavnost (proizvodnjo energije), ne vplivajo na opredelitev te dejavnosti.
32. Komisija in italijanska vlada se strinjata, da lahko proizvodnja energije (morebiti po mnenju Komisije oziroma nujno po mnenju italijanske vlade) poteka skupaj z drugimi dejavnostmi, ki jih je mogoče opredeliti kot „storitve“. Vendar se ne strinjata glede natančne opredelitve teh dopolnilnih dejavnosti.
33. Ker je prvo vprašanje za predhodno odločanje omejeno na obrate, ki opravljajo izključno dejavnost proizvodnje električne energije, ne bi bilo nujno, da se odgovor Sodišča razširi na dejavnosti, ki same po sebi niso proizvodnja električne energije.
34. Kljub temu bom analiziral stališči italijanske vlade in Komisije o teh dodatnih dejavnostih in začel s stališčem prvonavedene.
35. Italijanska vlada meni, da čeprav je del dejavnosti koncesionarja usmerjen v proizvodnjo energije, mora ta subjekt izvajati vrsto dejavnosti, ki so nujno povezane z upravljanjem objekta. Trdi, da mora koncesionar omejiti odvzem vode na vrednosti, ki so združljive s polnjenjem zadevnega vodonosnika, in sprejeti vse potrebne ukrepe za zaščito javnega interesa, povezanega z vodnim virom, ob ohranjanju nespremenjenega hidrogeološkega ravnovesja.(31)
36. Iz tega sklepa, da „dejavnosti, [ki jo opravlja koncesionar], ni mogoče šteti le za proizvodnjo blaga, ampak jo je treba nedvomno opredeliti kot opravljanje storitve“.(32)
37. S to trditvijo se ne strinjam. Vsak proizvodni obrat mora seveda v večjem ali manjšem obsegu izpolnjevati obveznosti, katerih namen je varovanje javnega zdravja ali javnega interesa.(33) Vendar to ne pomeni, da proizvodnja blaga samodejno postane opravljanje storitve.
38. V obravnavani zadevi sistem dovoljenj, ki ga določa kraljevi odlok iz leta 1933, opravljanje dejavnosti hidroelektrarne pogojuje z izpolnjevanjem nekaterih tehničnih zahtev, določenih v razpisni dokumentaciji.(34)
39. To, da koncesionar spoštuje te zahteve, čeprav mora, da bi jih izpolnil, opravljati dodatne dejavnosti, je sestavni del koncesije in, ponavljam, dejavnosti koncesionarja ne spremeni samodejno v opravljanje storitev niti ne spremeni narave koncesije v „koncesijo za storitve“.(35)
40. Če bi se podredno priznalo, da je dodatne dejavnosti, ki jih je navedla italijanska vlada, mogoče opredeliti kot „storitve“, bi bilo treba presoditi, ali so pomožne storitve (v smislu sodbe ECO-WIND Construction).
41. V zvezi s tem menim, da bi bile dejavnosti, namenjene upravljanju pretoka in ohranjanju hidrogeološkega ravnovesja, če bi bile „storitve“, po naravi nujno pomožne: gospodarski subjekt jih ne bi mogel opravljati samostojno in kot glavno „pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo“.
42. Poleg tega potreba po zagotavljanju takih teoretičnih „storitev“ izhaja iz preusmeritve javnih voda od njihovega naravnega toka, ki se vedno opravi za določen namen. Italijanska vlada je morala na obravnavi sama priznati, da je v teh koncesijah pravica do preusmeritve vode povezana s posebnim namenom proizvodnje električne energije iz vodnih virov. Zadevne dejavnosti so torej odvisne od obratovanja manjše preusmeritve vode za potrebe hidroelektrarne in jih od nje ni mogoče funkcionalno in pravno ločiti.
43. Pomembnejša je trditev, ki jo je v podporo svoji tezi prav tako navedla italijanska vlada, in sicer v zvezi z „upravljanjem elektrarne“, ki bi ga bilo mogoče šteti za storitev v smislu kode 65410000-0 iz Priloge I k Uredbi št. 213/2008.
44. Vendar menim, da je upravljanje elektrarne pravno ločeno od same proizvodnje električne energije, s katero ni nujno poistoveteno. Pravica do uporabe manjših preusmeritev vode za namene hidroelektrarn namreč vključuje: (1) pravico do preusmeritve javnih voda, (2) pravico do gradnje potrebnih objektov v ta namen(36) in (3) pravico do upravljanja obrata in opreme v skladu s pogoji iz razpisne dokumentacije.
45. Nič pa ne nasprotuje temu, da lahko imetnik dovoljenja „upravljanje“ svoje elektrarne zaupa tretji osebi (če je to ustrezno, ponudniku storitev), ne da bi to povzročilo izgubo njegovega prvotnega statusa ali oblikovanje prave koncesije za storitve ali javnega naročila storitev.(37)
46. Komisija potrjuje, da koncesionar hidroelektrarne, ki uporablja manjšo preusmeritev vode, lahko opravlja druge vrste storitev, kot so tiste, ki so bile navedene do zdaj.(38) To se nanaša zlasti na storitve regulacije elektroenergetskega sistema in izravnave v omrežju.
47. Seveda te možnosti ni mogoče zanikati.
48. Vendar se za storitve sistemske regulacije električne energije (ki niso povezane z upravljanjem hidroelektrarne) še naprej uporablja glavno merilo iz točke 59 sodbe ECO-WIND Construction: „[s]toritve upravljanja omrežij in […] regulacije cen energije […] so pomožne glede na glavno dejavnost proizvodnje električne energije“.
49. Po mnenju Komisije so storitve izravnave v omrežju značilne za obrate, ki imajo akumulacije, kot so velike hidroelektrarne, katerih dejavnost bi bilo zato mogoče opredeliti kot „opravljanje storitev“.(39) Nasprotno pa Komisija priznava, da so v primeru hidroelektrarn, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, storitve izravnave v omrežju le možne.
50. V zvezi s tem Komisija trdi, da če bi predložitveno sodišče ugotovilo, da vsaj nekatere hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, dejansko opravljajo take storitve v nezanemarljivem obsegu, bi se Direktiva 2006/123 uporabljala za vse te obrate na podlagi merila iz sodbe X in Visser(40).
51. V zvezi s tem je italijanska vlada na obravnavi pojasnila, da je glavni namen dejavnosti velikih in malih hidroelektrarn proizvodnja energije in da se te teoretične „storitve“ izravnave v omrežju zagotavljajo z začasnim povečanjem te proizvodnje, da bi se zadovoljile trenutne izjemne potrebe.
52. Menim, da (občasno) zagotavljanje „storitev“ izravnave v omrežju ne spremeni narave dejavnosti, ki jo opravlja hidroelektrarna, ne glede na to, ali je velika ali majhna: ta dejavnost ostaja proizvodnja energije in prvo vprašanje za predhodno odločanje se, ponavljam, nanaša le na proizvodnjo energije.
53. Zato merila, določenega v sodbi X in Visser(41), ni mogoče uporabiti v obravnavani zadevi niti to merilo ne more povzročiti, da bi proizvodnja električne energije spadala na področje uporabe Direktive 2006/123 in se ne bi upoštevala (nasprotna) rešitev iz točke 59 sodbe ECO-WIND Construction.
54. Ob upoštevanju teh preudarkov menim, da to, da je koncesionarju podeljena pravica do uporabe manjše preusmeritve vode iz javnih voda za proizvodnjo električne energije, samo po sebi ne pomeni, da je koncesionar ponudnik storitev, katerega dejavnost je urejena z Direktivo 2006/123.
2. Koncesije na javnem dobru, za katere se uporablja Direktiva 2006/123, in sodba Promoimpresa
55. Zgoraj navedeno je treba primerjati s sodno prakso, ki izhaja iz sodbe Promoimpresa, v kateri je Sodišče razsodilo, da se Direktiva 2006/123 uporablja za nekatere koncesije na javnem dobru.
56. Sodišče je menilo, da „[č]len 12(1) in (2) Direktive [2006/123] nasprotuje nacionalnemu ukrepu, […] ki določa samodejno podaljšanje dovoljenj, ki obstajajo na javnem dobrem ob morju in jezerih in ki so namenjena opravljanju turistično-rekreativnih dejavnosti, brez izvedbe vsakršnega postopka izbora med potencialnimi kandidati“.(42)
57. Več trditev, ki jih je navedla predvsem italijanska vlada, temelji na primerljivosti položaja, analiziranega v sodbi Promoimpresa, in položaja v obravnavani zadevi:
– v obeh primerih naj bi šlo za presojo, ali pravo Unije dopušča sistem, ki vodi do dodelitve izključne pravice do izkoriščanja javnega dobra. To naj bi bil torej „položaj, ki je popolnoma podoben tistemu, ki ga je [Sodišče] že obravnavalo. Načela, navedena v znani sodbi [Promoimpresa], se torej uporabljajo tudi v tej zadevi“;(43)
– obrazložitev sodbe Promoimpresa naj bi bila z odločbami nacionalnih sodišč in upravnih organov prenesena na hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode;
– Komisija naj bi v postopku za ugotavljanje kršitev proti Italiji in drugim državam članicam uporabila isto predpostavko.(44)
a) Vpliv sodbe Promoimpresa na razlago člena 12 Direktive 2006/123
58. Italijanska vlada želi, prvič, z opisom dejavnosti hidroelektrarn, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, dokazati, da „ni mogoče šteti, da je zanje značilna predvsem proizvodnja blaga, zlasti električne energije, saj ta ni njen glavni namen“.(45) Tako predstavljena trditev je po mojem mnenju v nasprotju s tem, kar se v predložitveni odločbi šteje za nesporno glede namena koncesije.
59. Drugič, italijanska vlada ob sklicevanju na sodbo Promoimpresa trdi, da je položaj, ki je obravnavan v tej sodbi, podoben položaju v tem sporu.(46)
60. Če prav razumem trditve italijanske vlade, naj bi dejstvo, da naročnik v postopku izdaje dovoljenja gospodarskemu subjektu podeli izključno pravico do izkoriščanja javnega dobra(47), upravičilo neupoštevanje rešitve iz sodbe ECO‑WIND Construction in upoštevanje sodbe Promoimpresa. Zato naj bi sporne koncesije spadale na področje uporabe (člena 12) Direktive 2006/123.
61. Strinjam se z mnenjem, ki ga je na obravnavi izrazila francoska vlada, da ta pristop izhaja iz nepopolnega razumevanja sodbe Promoimpresa.
62. Koncesija, podeljena za opravljanje gospodarskih dejavnosti na območju javnega dobra, ne more brez nadaljnjega upravičiti samodejne uporabe člena 12 Direktive 2006/123. Najprej je treba glede na namene, za katere je bila koncesija podeljena, preveriti, ali in v kakšnem obsegu je mogoče dejavnost, ki se izvaja z uporabo javnega dobra, opredeliti kot „storitev“ v smislu člena 4(1) Direktive 2006/123.(48)
63. Trditev italijanske vlade pomeni, da bi odobritev kakršne koli preusmeritve javnih voda (tudi za lastno porabo) zgolj zato, ker je njen namen izkoriščanje javnega dobra, pomenila opravljanje storitve, za katero bi se uporabljal člen 12 Direktive 2006/123.(49)
64. Menim, da ta trditev ni prepričljiva. Zlasti zmanjšuje pomen namena, za katerega je uporaba javnega dobra odobrena, do te mere, da postane drugoten element, ki naj bi bil „vključen“ v samo koncesijo. Pri oblikovanju te trditve ni upoštevan pomen, ki ga ima namen v sodbi Promoimpresa.
65. V položaju, ki je bil obravnavan v sodbi Promoimpresa, so bile koncesije dodeljene prav za opravljanje turističnih in rekreativnih storitev.(50) To je bil odločilni dejavnik za to, da se zanje uporabi sistem iz Direktive 2006/123, v koncesijah, kakršne so te v obravnavani zadevi, pa tega dejavnika, ponavljam, ni.
66. V zvezi s podaljšanjem koncesij za hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode (ki je v resnici urejeno s členom 3 deželnega zakona št. 17/2023), je pravno vprašanje, ali je treba drugemu zainteresiranemu subjektu dati možnost, da začne po izteku prvotne koncesije na istem mestu opravljati isto dejavnost (proizvodnja električne energije v hidroelektrarnah).(51) V tem postopku podaljšanja koncesij ima namen, za katerega je bila podeljena prvotna koncesija, pomembno vlogo in ni le drugotnega pomena.
b) Odločbe italijanskih organov in postopek za ugotavljanje kršitev, ki ga je začela Komisija
67. Italijanska vlada se v podporo svoji trditvi sklicuje na nekaj nacionalnih (sodnih in upravnih) precedensov, v katerih so obravnavane koncesije izenačene s tistimi, s katerimi so bile podeljene izključne pravice na javnem dobru ob morju. Navaja tudi, da je Komisija proti Italiji začela postopek za ugotavljanje kršitev v zvezi s sistemom koncesij iz zadeve v glavni stvari.
68. Rešitve, oblikovane na nacionalni ravni, in stališče, ki ga je Komisija sprejela v postopku za ugotavljanje kršitev, za Sodišče niso zavezujoči. Kljub temu lahko zagotovijo koristne elemente analize, če so pravni argumenti, na katere se opirajo, prepričljivi.
69. Zdi se, da v okoliščinah obravnavane zadeve ni tako.
70. V zvezi s postopkom za ugotavljanje kršitev 2011/2026, ki se nanaša na velike hidroelektrarne, je Komisija trdila, da „upravljanje hidroelektrarn za proizvodnjo električne energije iz vodnih virov pomeni storitev, ki se opravlja za plačilo v smislu Direktive [2006/123] in [Pogodbe DEU]“.(52)
71. Komisija je na obravnavi izjavila, da je bil ta postopek septembra 2021 ustavljen na podlagi preudarkov o politični primernosti, kar pa ne pomeni, da je priznala, da ni bilo kršitve Direktive 2006/123.
72. Ker pa se zdi, da Komisija uporabo Direktive 2006/123 za velike hidroelektrarne povezuje s skoraj sistematičnim zagotavljanjem storitev izravnave v omrežju, napotujem na preudarke, ki sem jih že navedel v zvezi s trdnostjo te trditve, ki je še manj prepričljiva v zvezi s hidroelektrarnami, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode.
73. Italijanska vlada se sklicuje na odločbi Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (višje sodišče za javne vode, Italija)(53) in Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (organ za varstvo konkurence in trga, Italija, v nadaljevanju: AGCM), v katerih se zagovarja uporaba člena 12 Direktive 2006/123 za koncesije za hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode.
74. Vendar je iz teh nacionalnih odločb mogoče sklepati, da izhajajo iz (nedokazane) predpostavke, da je mogoče proizvodno dejavnost, ki jo opravlja hidroelektrarna, ki uporablja manjšo preusmeritev vode, vključiti v pojem „storitev“. Na podlagi te predpostavke se za koncesije za manjše preusmeritve vode za potrebe hidroelektrarn po analogiji uporabljajo merila iz sodbe Promoimpresa.
75. Drugače povedano, Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (višje sodišče za javne vode)(54) in AGCM(55) nista predhodno temeljito preučila, ali je v primeru hidroelektrarn, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, izpolnjen splošni pogoj za uporabo Direktive 2006/123. Prav tako nista upoštevala razlik med temi koncesijami in koncesijami na javnem dobru ob morju, ki so namenjene zagotavljanju turistično-rekreativnih storitev.
3. Vmesni predlog
76. Na podlagi zgornjih preudarkov predlagam, naj se na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 12(1) in (2) Direktive 2006/123 razlagati tako, da se ne uporablja za hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, ki opravljajo zgolj dejavnost proizvodnje električne energije.
B. Drugo vprašanje za predhodno odločanje
77. Predložitveno sodišče drugo vprašanje za predhodno odločanje postavlja za primer, da bi bil odgovor na prvo vprašanje pritrdilen. Ker sem predlagal, da naj bo odgovor nikalen, drugega vprašanja ne bi bilo treba obravnavati. Vendar bom to storil za primer, da se Sodišče ne bi strinjalo z mojo analizo.
78. Če se uporablja člen 12 Direktive 2006/123, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali „pogoj pomanjkanja razpoložljivih virov nasprotuje zakonodaji države članice, v kateri se kot splošno in abstraktno merilo za razlikovanje, ali lahko hidroelektrarne, ki uporabljajo preusmeritve vode, povzročijo pomanjkanje hidroenergetskega vira, uporablja ločevanje med velikimi in malimi obrati“.
79. Ta ureditev, ki velja za celotno nacionalno ozemlje, je vsebovana v členu 6(2)(a) kraljevega odloka iz leta 1933, v njej pa je kot razlikovalni dejavnik določena nazivna moč povprečne letne proizvodnje (več kot 3000 kW za velike hidroelektrarne in enaka ali manjša od te vrednosti za male hidroelektrarne).(56)
80. Sodišče je o členu 12(1) Direktive 2006/123 odločilo tako:
– ta določba „državam članicam daje določeno polje proste presoje pri izbiri meril za presojo pomanjkanja naravnih virov. Zaradi tega polja proste presoje lahko države članice dajo prednost abstraktni in splošni presoji, ki velja za celotno nacionalno ozemlje, ali pa, nasprotno, kazuističnemu pristopu, ki poudarja obstoječi položaj na obalnem ozemlju […], ali pa celo združijo oba pristopa“;(57)
– „[v]sekakor pa morajo merila, ki jih država članica uporabi za presojo pomanjkanja razpoložljivih naravnih virov, temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih, preglednih in sorazmernih merilih“.(58)
81. Različno pravno obravnavanje velikih in malih hidroelektrarn(59) ni utemeljeno le z večjim gospodarskim pomenom velikih, ampak tudi z njihovim večjim vplivom na okolje. Čeprav je za delovanje obojih treba izvesti dela, infrastruktura za malo hidroelektrarno pomeni bistveno manjši tehnični poseg in ima bistveno manj vpliva. Dejansko ima večina hidroelektrarn, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, osnovne objekte(60), ki jim omogočajo izkoriščanje običajnega rečnega režima(61), ter nekatere že obstoječe rezervoarje ali kanale.
82. Dežela iz teh značilnosti sklepa, da položaji, v katerih je mogoče namestiti hidroelektrarno, ki uporablja manjšo preusmeritev vode, po številu niso zakonsko omejeni in so dejansko zelo številni. Poleg tega je mogoče njihovo število povečati z novimi projekti „skoraj brez pomembnih količinskih omejitev“.(62)
83. Komisija in italijanska vlada nasprotujeta temu pristopu in trdita, da so možnosti postavitve hidroelektrarne, ki uporablja manjšo preusmeritev vode, pogojene z okoljsko matriko in omejene s pomanjkanjem vodnih virov.
84. Strinjam se z zadnjo trditvijo. Čeprav se ne zdi, da bi italijanska zakonodaja (nacionalna ali deželna) določala zgornjo mejo števila „razpoložljivih dovoljenj“ za izkoriščanje hidroelektrarn, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, na nacionalni ali deželni ravni, ti obrati izkoriščajo naravne vire (rečne struge in, splošneje, vodo), ki so po svoji naravi redki in torej ne omogočajo postavitve neomejenega števila hidroelektrarn.
85. Prav zaradi omejenosti teh virov italijanska zakonodaja, ki se uporablja za prvo podelitev koncesij, predvideva možnost, da različni kandidati za isto območje ali del vodotoka predložijo „tehnično nezdružljive vloge“, zaradi česar je treba med njimi določiti prednostni vrstni red v skladu z merili, določenimi v zakonu.(63)
86. Vendar menim, da za oceno pomanjkanja naravnih virov povprečne moči, ki jo hidroelektrarna lahko proizvede, ni mogoče uporabiti kot „splošno in abstraktno“ merilo za namene člena 12 Direktive 2006/123.
87. V skladu s členom 12 Direktive 2006/123:
– (splošno in abstraktno) merilo, ki temelji na nazivni moči, ni primerno za zagotovitev učinkovite konkurence med več kandidati, če so male naprave izvzete iz obveznosti razpisa za podaljšanje že podeljenih koncesij;
– s povezavo med odstavkoma 1 in 2 člena 12 Direktive 2006/123 je določeno, da kadar je treba zaradi pomanjkanja naravnih virov omejiti število razpoložljivih dovoljenj, se ta dovoljenja izdajo: (a) za omejeno obdobje; (b) v okviru izbirnega postopka med kandidati in (c) brez samodejnega podaljšanja.
88. Strinjam se z mnenjem dežele, da je razlikovanje med „velikimi“ in „malimi“ hidroelektrarnami skupno pravnim redom več držav članic.(64) To razlikovanje je poleg tega določeno v členu 8(3), prvi pododstavek, Direktive 2019/944, s katerim je prilagojen postopek izdaje dovoljenja za gradnjo novih malih obratov za proizvodnjo energije.(65)
89. Vendar tega elementa ni mogoče uporabiti za pojasnitev merila pomanjkanja virov iz člena 12 Direktive 2006/123, ki je dejavnik, na katerega odstavek 2 tega člena navezuje prepoved samodejnega podaljšanja dovoljenj.
C. Tretje vprašanje za predhodno odločanje
90. Tretje vprašanje za predhodno odločanje je postavljeno za primer, da bi bil odgovor na prvi dve vprašanji pritrdilen. Če bi Sodišče odločilo tako, kot sem predlagal, bi bilo to vprašanje odveč. Za primer, da ne bi bilo tako, ga bom obravnaval podredno.
91. Člen 3 deželnega zakona št. 17/2023 omogoča podaljšanje trajanja koncesije, ki se je iztekla, če je koncesionar prejel določeno pomoč za proizvodnjo električne energije. Koncesija se podaljša za toliko časa, kolikor traja prejemanje te pomoči, vendar v nobenem primeru ne sme preseči najdaljšega obdobja, določenega z nacionalnim zakonom (30 let).
92. Deželna ureditev tako določa podaljšanje koncesij brez obveznosti predhodnega javnega razpisa,(66) ki jih, če bi zanje veljal člen 12(2) Direktive 2006/123, ne bi bilo mogoče samodejno podaljšati v korist koncesionarja, katerega rok za koriščenje se je iztekel.
93. Člen 12(2) Direktive 2006/123 prepoveduje samodejno podaljševanje dovoljenj, ki spadajo na njeno področje uporabe. V zvezi s tem ni pomembno, da se podaljšanje uporablja za vse, obstoječe in prihodnje, koncesionarje in da se upošteva največje število let, določeno z nacionalnim zakonom. Kot poudarja Komisija, je odločilno, da se trajanje prvotno podeljene koncesije naknadno podaljša za krajše obdobje.
94. Razlog za to podaljšanje je v skladu z deželnim zakonom povezan z uporabo pomoči (s strani koncesionarja), ki jo je pridobil za proizvodnjo energije.
95. Vendar menim, da prejetje teh javnih pomoči (ugodnosti) ne upravičuje tega, da se dodeli nova ugodnost v korist koncesionarja, in sicer v obliki podaljšanja obdobja obratovanja njegove hidroelektrarne prek časa, določenega s koncesijsko pogodbo. Ta nova ugodnost je v škodo morebitnih konkurentov, ki želijo izvajati dejavnost na isti lokaciji.
D. Člen 49 PDEU
96. Corte Costituzionale (ustavno sodišče) se v predložitveni odločbi zelo na kratko sklicuje na člen 49 PDEU, vendar svoja vprašanja za predhodno odločanje formalno omejuje na razlago člena 12 Direktive 2006/123.(67)
97. Ta pristop predložitvenega sodišča je pojasnjen s tem, da je treba morebitno „kršitev svobode ustanavljanja iz člena 49 PDEU oceniti z regulativnim okvirom sekundarne zakonodaje“, s čimer je mišljena Direktiva 2006/123.(68) Zato Sodišča ne prosi za razlago primarnega prava Unije.
98. Vendar se strinjam s Komisijo, da bi lahko Sodišče v primeru negativnega odgovora na prvo vprašanje za predhodno odločanje predložitvenemu sodišču zagotovilo koristne informacije o razlagi člena 49 PDEU.
99. Če se Direktiva 2006/123 ne uporablja ali če rešitve problema podaljšanja koncesij za hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, ni mogoče najti v drugem sekundarnem predpisu, ki se uporablja ratione materiae,(69) se lahko spor obravnava glede na člen 49 PDEU o svobodi ustanavljanja.(70)
100. Predložitveno sodišče se osredotoča na določbo sekundarnega prava (člen 12 Direktive 2006/123), katere uporaba ni omejena na položaje z nedvomnim čezmejnim interesom. Morda zato ne navaja nobenega „konkretn[ega] element[a], na podlagi kater[ega] je mogoče izkazati povezavo med predmetom ali okoliščinami spora, v katerem so vsi elementi omejeni na zadevno državo članico, in člen[om] 49 […] PDEU“.(71)
101. Za uporabo člena 49 PDEU je potreben nedvomen čezmejni interes glede predmeta spora, ki je značilen za podjetja, ki imajo sedež v eni državi članici in se želijo ustanoviti v drugi. Komisija trdi, da je v obravnavani zadevi mogoče sklepati na nedvomen čezmejni interes na podlagi dejstva, da hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, včasih upravljajo upravljavci, ki so dejavni v več državah članicah, in da so lahko zadevni gospodarski interesi pomembni.
102. Če se bo predložitveno sodišče odločilo za uporabo člena 49 PDEU, bo moralo te trditve oceniti in preveriti obstoj nedvomnega čezmejnega interesa na podlagi vseh upoštevnih dejavnikov. Ti vključujejo gospodarski pomen te vrste hidroelektrarn, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, njihove tehnične vidike in običajno geografsko lego objektov.
103. Menim, da bi bilo treba, če bi taka presoja privedla do pozitivnega rezultata, preučiti še morebitne nujne razloge v splošnem interesu, ki bi upravičevali podaljšanje teh koncesij brez konkurenčnega izbirnega postopka, glede katerih pa v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni informacij.
104. Ne glede na te zadržke bi lahko predložitveno sodišče smiselno uporabilo usmeritve iz razlage člena 49 PDEU iz sodbe Promoimpresa: ta člen „[…] je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, […] ki dopušča samodejno podaljšanje koncesij, ki obstajajo na javnem dobrem in ki so namenjene opravljanju turistično-rekreativnih dejavnosti, če te koncesije pomenijo gotov čezmejni interes“.(72)
105. Nazadnje, predložitveno sodišče bi lahko presodilo, ali je treba pri hidroelektrarnah, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, ki se zaradi svojega namena in značilnosti uporabljajo le za proizvodnjo električne energije za lastno porabo lastnikov sosednjih zemljišč, za podaljšanje koncesij uporabiti enak konkurenčni postopek kot za druge male hidroelektrarne. Morda obstajajo upravičeni razlogi, ki upravičujejo, da se za te „mikrohidroelektrarne“ ohrani koncesija v korist tistih, ki mejijo na vodotok.(73)
106. Kar zadeva „sekundarno zakonodajo“, če uporabim izraz predložitvenega sodišča, bi to lahko uporabilo tudi Direktivo 2019/944.(74) V skladu s členom 2, točka 8, in členom 15(1) in (2) te direktive „aktivni odjemalec“ ni omejen na „porab[o] ali shranj[evanje] električn[e] energij[e], proizveden[e] v njegovih objektih […] ali energij[e], ki jo sam proizvede“, temveč lahko tudi „prodaja energijo, ki jo sam proizvede, ali sodeluje v programih prožnosti ali programih energetske učinkovitosti, pod pogojem, da te dejavnosti niso njegova osnovna gospodarska ali poklicna dejavnost“. Da bi se tem „aktivnim odjemalcem“ olajšalo sodelovanje na notranjem trgu električne energije, bi morale države članice zagotoviti, da zanje ne bi veljale „nesorazmerne ali diskriminatorne tehnične zahteve, administrativne zahteve, postopki in plačila“.
107. Direktiva (EU) 2019/944 bi zato omogočala prilagoditev postopkov za podaljšanje koncesij za hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, za lastno porabo (podeljenih „aktivnim odjemalcem“), ne da bi zanje veljale nesorazmerne ali diskriminatorne administrativne zahteve.
108. Tudi v tem primeru bo moralo predložitveno sodišče presoditi, ali so v obravnavani zadevi upoštevna posebna pravila Direktive 2019/944. Če je tako, je treba sporno pravilo presojati glede na to direktivo, in ne glede na člen 49 PDEU.
V. Predlog
109. Glede na navedeno predlagam, naj se Corte Costituzionale (ustavno sodišče, Italija) odgovori tako:
1. Člen 12(1) in (2) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu
je treba razlagati tako, da
se ne uporablja za obrate, katerih dejavnost obsega zgolj proizvodnjo električne energije, kot so hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode.
2. Člen 49 PDEU
je treba razlagati tako, da
načeloma nasprotuje ureditvi države članice, v skladu s katero se koncesije za vodo za uporabo v proizvodnji energije v hidroelektrarni, ki uporablja manjšo preusmeritev vode, ob koncu njihovega trajanja podaljšajo za čas, ki je potreben, da se koncesionarju omogoči prejemanje pomoči za proizvodnjo električne energije, ne da bi bilo treba začeti razpisni postopek;
ne nasprotuje pa nacionalni ureditvi s takimi značilnostmi, če je utemeljena z nujnimi razlogi v splošnem interesu ali omogoča vzpostavitev posebne, sorazmerne in nediskriminatorne ureditve za hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, namenjene lastni porabi njihovih imetnikov.
1 Jezik izvirnika: španščina.
2 V teh sklepnih predlogih bom tako kot predložitveno sodišče izraz „koncesija“ uporabljal za osnovno pravno razmerje, v okviru katerega se javno dobro uporablja za delovanje hidroelektrarne in proizvodnjo energije. Vendar se zdi, da vsaj v nekaterih primerih morda ne gre za prave „koncesijske pogodbe“, temveč za sistem dovoljenj: kdor želi izkoriščati javne vode, mora pri pristojnih upravnih organih vložiti zahtevek za uradno odločbo v zvezi s tem.
3 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36).
4 Sodbi z dne 14. julija 2016, Promoimpresa in drugi (C‑458/14 in C‑67/15, EU:C:2016:558, v nadaljevanju: sodba Promoimpresa), in z dne 28. maja 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, v nadaljevanju: sodba ECO-WIND Construction).
5 Kakor je bila spremenjena z legge costituzionale n. 3 – Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione (ustavni zakon št. 3 – Spremembe naslova V drugega dela ustave) z dne 18. oktobra 2001 (GURI št. 248 z dne 24. oktobra 2001).
6 Regio Decreto n. 1775 – Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (kraljevi odlok št. 1775 o odobritvi enotnega besedila zakonskih določb o vodah in elektroenergetskih objektih) z dne 11. decembra 1933 (GURI št. 5 z dne 8. januarja 1934, v nadaljevanju: kraljevi odlok iz leta 1933).
7 Legge della Regione Emilia-Romagna n. 17 – Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (zakon št. 17 o določbah v zvezi z deželnim zakonom o stabilnosti za leto 2024) z dne 28. decembra 2023 (BURERT št. 364 z dne 28. decembra 2023, del I, v nadaljevanju: deželni zakon št. 17/2023).
8 V nadaljevanju: dežela.
9 Sodba z dne 20. aprila 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Občina Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), in sodba Promoimpresa.
10 To je izraz, ki ga je predsednica sveta ministrov uporabila v skladu s točko 2.1, tretji odstavek, „Dejansko stanje“, predložitvene odločbe.
11 Predložitvena odločba, „Dejansko stanje“, točki 4.1 in 4.3.2.
12 Predložitvena odločba, „Dejansko stanje“, točki 4.3.2 in 6.
13 Dežela se sklicuje zlasti na Direktivo 96/92/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 1996 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 3) in Direktivo (EU) 2019/944 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o skupnih pravilih notranjega trga električne energije in spremembi Direktive 2012/27/EU (UL 2019, L 158, str. 125), v različici kot je bila nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2024/1711 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. junija 2024 o spremembi direktiv (EU) 2018/2001 in (EU) 2019/944 glede izboljšanja zasnove trga električne energije v Uniji (UL 2024, L 1711).
14 Točka 3 predložitvene odločbe, „Pravna podlaga“ (moj poudarek). Člen 117(1) ustave od deželnega zakonodajalca zahteva, da svojo zakonodajno pristojnost izvaja ob spoštovanju prava Unije, in omogoči presojo ustavnosti izpodbijanega predpisa z vidika njegove skladnosti s Pogodbama in sekundarno zakonodajo.
15 Sodba z dne 27. aprila 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171, točka 28).
16 Predložitvena odločba, „Pravna podlaga“, točka 7, in fine, in točka 7.1.
17 Predložitvena odločba, „Pravna podlaga“, točka 7.2, tretji in četrti odstavek, ki se sklicuje na člen 15 Direktive Sveta 2006/112/ES z dne 28. novembra 2006 o skupnem sistemu davka na dodano vrednost (UL 2006, L 347, str. 1) in Prilogo I, koda 09310000-5, k Uredbi Komisije (ES) št. 213/2008 z dne 28. novembra 2007 o spremembi Uredbe (ES) št. 2195/2002 Evropskega parlamenta in Sveta o enotnem besednjaku javnih naročil (CPV) in direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta o postopkih javnega naročanja, kar zadeva revizijo CPV (UL 2008, L 74, str. 1).
18 Predložitvena odločba, „Pravna podlaga“, točka 7.2, drugi odstavek. V zvezi s tem je naveden člen 2 Direktive Sveta 85/374/EGS z dne 25. julija 1985 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic v zvezi z odgovornostjo za proizvode z napako (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 257).
19 Natančneje, napotuje na Prilogo I, koda 65410000-0 k Uredbi št. 213/2008, v kateri je obratovanje elektrarne opredeljeno kot „storitev“.
20 Predložitvena odločba, točka 7, prvi odstavek, „Pravna podlaga“.
21 Člen 2(2) določa seznam dejavnosti, ki so, čeprav jih je mogoče opredeliti kot opravljanje storitev, izključene s stvarnega področja uporabe Direktive 2006/123. Vendar se na te izključitve v obravnavani zadevi ni sklicevalo.
22 Prejšnji člen 50 PES. V skladu s to določbo ima pojem „storitev“ naravo preostanka, saj so vanj vključene takrat, „kadar se praviloma opravljajo za plačilo in kolikor jih ne urejajo določbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga, kapitala in oseb“ (moj poudarek).
23 Dikcija, ki jo je Sodišče uporabilo v sodbi Promoimpresa, je „zahteve za uporabo člena 12 Direktive 2006/123“ (moj poudarek).
24 Italijanska vlada je na obravnavi vztrajala pri tem, da izpodbijani deželni zakon možnost pridobitve „podaljšanja“ koncesije pogojuje s prejemanjem pomoči, pri katerih se že po njihovi naravi predpostavlja, da upravičena hidroelektrarna, ki uporablja manjšo preusmeritev vode, ni izoliran obrat, katerega proizvodnja je namenjena izključno lastni porabi, ampak obrat, priključen na nacionalno omrežje, ki vanj dovaja vsaj del proizvedene energije. Vendar ta okoliščina ne izhaja iz dejanskega stanja in nacionalnega pravnega okvira, opisanega v predložitveni odločbi. Le predložitveno sodišče je pristojno, da pojasni vsebino svojega nacionalnega prava in dejanske značilnosti zadevnih malih obratov.
25 Točka 7.3 predložitvene odločbe, „Pravna podlaga“ (moj poudarek). V izvirniku ni poudarka.
26 Sodba z dne 27. aprila 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171, točka 28): „v pravu [Unije] in tudi v nacionalnem pravu je splošno sprejeto, da je električna energija blago […]“. Sodba ECO‑WIND Construction (točka 57): „dejavnosti proizvodnje proizvoda ni mogoče šteti za storitev“. Moj poudarek.
27 Sodba ECO-WIND Construction (točka 59), v zvezi s storitvami regulacije omrežja in zaščite cen energije.
28 Izčrpno so določeni v členu 6(2) kraljevega odloka iz leta 1933: pogonska sila (točka (a)); pitna voda (točka (b)); namakanje (točka (c)); melioracija z nasipavanjem (točka (d)); industrijska raba, ki se nanaša na druge namene, ki niso izrecno navedeni v členu 6 (točka (e)); ribogojstvo (točka (f)); vzpostavitev zalog vode za gašenje požarov in v okviru pretvorbe energije s črpanjem na višino (točka (g)).
29 Točki 43 in 44 pisnega stališča italijanske vlade.
30 Italijanska vlada v točki 22 pisnega stališča trdi, da je „[n]amen koncesije, podeljene gospodarskemu subjektu, […] dejansko pravica do preusmeritve javnih voda in njihove uporabe za proizvodnjo električne energije z gradnjo elektrarne in vrste objektov, ki jih je treba poleg tega uporabljati ob upoštevanju vseh zahtev iz same koncesije“ (moj poudarek). Temu upravljavcu torej ni dodeljena splošna „koncesija za (manjšo) preusmeritev vode“, ampak posebna „koncesija za (manjšo) preusmeritev vode za potrebe hidroelektrarne“.
31 Italijanska vlada je na obravnavi sprejela drugačen pristop, ki temelji na naravi finančnih pomoči, katerih pridobitev naj bi upravičevala začasno podaljšanje koncesije na podlagi deželnega zakona. Prejemanje teh pomoči naj bi pomenilo, da so obrati priključeni „na nacionalno distribucijsko omrežje“. Dodala je, da „[v] zvezi s temi obrati ni treba presojati, ali je opravljanje storitev glede na proizvodnjo energije pomožno ali ne, saj je ta dejavnost opravljanja storitev neločljivo povezana z dejavnostjo, ki jo opravlja“ hidroelektrarna, ki uporablja manjšo preusmeritev vode. Ta trditev je nekoliko krožna in še vedno ne pojasnjuje, katero „storitev“ naj bi zagotavljala hidroelektrarna, ki uporablja manjšo preusmeritev vode, zgolj zato, ker je priključena na nacionalno omrežje električne energije.
32 Točki 29 in 30 pisnega stališča italijanske vlade.
33 Na primer upravljanje izpustov, nadzor emisij ali odstranjevanje posebnih odpadkov, ki vključuje obveznost sanacije tal.
34 Člena 11 in 12a kraljevega odloka iz leta 1933.
35 Za koncesijo za storitve je značilno, da javni organ opravljanje storitvene dejavnosti dodeli koncesionarju, in sicer običajno za storitev, ki naj bi jo opravljal ta organ, kar pomeni, da se mora koncesionar zavezati k opravljanju te storitve in nima možnosti, da odstopi od opravljanja te storitve: sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Szpunarja v združenih zadevah Promoimpresa in drugi (C‑458/14 in C‑67/15, EU:C:2016:122, točka 62).
36 V zvezi z manjšimi preusmeritvami italijansko pravo razlikuje med „suhimi objekti“ (ki niso v strugi reke) in „mokrimi objekti“ (zgrajenimi v strugi reke ali v njeni neposredni bližini). Prvi ostanejo v lasti koncesionarja tudi po izteku koncesije.
37 Komisija je na obravnavi potrdila, da je ta razlaga Priloge I k Uredbi št. 213/2008 pravilna in da je mogoče upravljanje elektrarne kot storitve pravno ločiti od dejavnosti, ki jo opravlja obrat kot tak.
38 Točke od 31 do 36 pisnega stališča Komisije.
39 Komisija je na obravnavi poudarila, da je glavna značilnost velikih hidroelektrarn njihova sposobnost, da se hitro aktivirajo, da se kratkoročno proizvede velika količina energije, s čimer se lahko zadovoljijo konične potrebe v času povečanega povpraševanja po energiji, s čimer se zagotavljata ravnovesje in stabilnost elektroenergetskega sistema.
40 Sodba z dne 30. januarja 2018 (C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 94): „[…] uporaba Direktive 2006/123 ni odvisna od predhodne analize pomembnosti svobode opravljanja storitev glede na okoliščine posamezne zadeve […]“.
41 Prav tam.
42 Sodba Promoimpresa (točka 1 izreka).
43 Točki 46 in 47 pisnega stališča italijanske vlade.
44 Postopek za ugotavljanje kršitev št. 2011/2026.
45 Točke od 21 do 30 pisnega stališča italijanske vlade. V bistvu trdi, da koncesionar ni omejen le na proizvodnjo energije, temveč mora v skladu s pogoji, določenimi v koncesiji, opravljati različne druge dejavnosti, povezane z obratovanjem hidroelektrarne.
46 Točki 46 in 47 pisnega stališča italijanske vlade: „proizvodnja električne energije je tako vključena v okvir koncesije za javno dobro, kar ustvarja popolnoma podoben položaj kot dovoljenje za opravljanje gospodarske dejavnosti na območju javnega dobra, ki ga je [Sodišče] že obravnavalo. Zato se načela iz znane sodbe [Promoimpresa] […] uporabljajo tudi v tej zadevi […]“ (moj poudarek).
47 Glej točki 42, 44 in zlasti točko 45: „[p]ri koncesiji za javno dobro […] je še pomembnejša podelitev izključne pravice do javnega dobra zasebnemu subjektu, ki jo je treba uresničevati ob spoštovanju splošnega javnega interesa“. Italijanska vlada je to trditev ponovila na obravnavi in trdila, da je treba pri uporabi sodne prakse, ki izhaja iz sodbe ECO-WIND Construction, upoštevati naravo naravnih virov, ki se uporabljajo za proizvodnjo energije (omejeni ali neomejeni viri), in njihov pravni status (javno dobro ali zasebna lastnina). Francoska vlada pa je poudarila, da „končni proizvod“ (električna energija) ostaja enak ne glede na vrsto virov, iz katerih je proizveden.
48 Čeprav sodba Promoimpresa ni izrecno obravnavala, ali so takrat sporne koncesije vključevale opravljanje dejavnosti, ki se šteje za „storitev“, se je implicitno razumelo, da je tako. V teh zadevah je bilo javno dobro ob morju in jezerih namenjeno dejavnostim (kiosk, terasa, kopališče, pomol in ponton na območju Gardskega jezera in zdravilišča na Sardiniji), katerih opredelitev kot storitev ni vzbujala dvoma.
49 Poleg tega se zdi taka rešitev sporna glede na nekatere cilje, navedene v členu 6 kraljevega odloka iz leta 1933. V skladu s to določbo se lahko vodni vir uporablja tako za proizvodnjo „blaga“ kot za opravljanje „storitve“. Na primer, uporaba za „ribogojstvo“ je lahko tako v komercialne namene (na primer za živilsko industrijo) kot tudi v ekološke namene ali namene ohranjanja habitatov.
50 Na isto značilnost opozarjata sodbi št. 17 in 18 z dne 9. novembra 2021 občne seje Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki ju je italijanska vlada navedla pred predložitvenim sodiščem (točka 5, „Dejansko stanje“ predložitvene odločbe). V teh sodbah je bilo priznano, da lahko gospodarski subjekt v okviru koncesije za zdravilišče izključno uporablja območje javnega dobra ob morju „kot poslovno sredstvo in da posledično razvija poslovno dejavnost, ki obsega zagotavljanje turistično-rekreativnih storitev“ (prav tam).
51 Iz informacij v spisu ni razvidno, ali italijansko (nacionalno) pravo ureja fazo podaljšanja koncesij za hidroelektrarne, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode.
52 Točka IV uradnega opomina C(2019) 1292 final z dne 7. marca 2019, v kateri je več sklicevanj na sodbo Promoimpresa.
53 Sodba št. 201 z dne 13. decembra 2018, navedena v točki 2.2.2, „Dejansko stanje“, predložitvene odločbe ter v točkah 37 in 38 pisnega stališča italijanske vlade.
54 V sodbi št. 201 z dne 13. decembra 2018 je navedeno: „[…] Dejstvo, da lahko pojem dovoljenja, ki je upošteven za namene člena 12, vključuje koncesijo na javnem dobru, je Sodišče pojasnilo v sodbi [Promoimpresa].“ Sodba št. 58 z dne 23. maja 2024 istega sodišča napotuje na sodbo št. 201 z dne 13. decembra 2018 in na več mnenj AGCM.
55 V Segnalazione del 3 marzo 2021 n. AS1722 „Rinnovi di concessioni per piccole derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico“ (poročilo z dne 3. marca 2021 št. AS1722 o samodejnem podaljšanju koncesij za manjše preusmeritve vode za potrebe hidroelektrarn, objavljeno v biltenu AGCM št. 10 z dne 8. marca 2021) je navedeno, da „upravljanje hidroelektrarn za proizvodnjo energije pomeni gospodarsko dejavnost opravljanja storitev v smislu člena 57 [PDEU], za katero veljajo tudi, na splošno, načelo svobode ustanavljanja iz člena 49 PDEU in, natančneje, načela iz Direktive 2006/123/ES“. Druga mnenja AGCM, navedena v točki 2.2.2 „Dejansko stanje“ predložitvene odločbe, napotujejo bodisi na sodbo Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (višje sodišče za javne vode) bodisi na poročilo št. AS1722 z dne 3. marca 2021 brez dodatne utemeljitve.
56 Moč hidroelektrarne je sorazmerna vodnemu padcu in pretoku skozi turbino.
57 Sodba z dne 20. aprila 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Občina Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301, točka 46).
58 Prav tam (točka 48).
59 Za nacionalno ureditev, ki je upoštevna v obravnavani zadevi, ta razlika pomeni, da je podaljšanje koncesij za velike hidroelektrarne predmet predhodnega postopka oddaje javnega naročila.
60 Tudi v svoji najosnovnejši obliki mora imeti mala hidroelektrarna infrastrukturo za: (1) preusmeritev dela rečnega toka iz naravne struge (pregrade in zajetja); (2) prenos vode (po kanalih ali ceveh) do elektromehanske opreme (turbin in generatorja), ki se nahajajo na najnižji točki obrata; (3) vrnitev vode v naravno strugo po uporabi (povratni kanal).
61 V pretočnih hidroelektrarnah je proizvodnja električne energije neposredno povezana s tokom reke: elektrarna proizvaja električno energijo, če pretok presega tehnični minimum, potreben za aktiviranje turbin, proizvodnja pa se, nasprotno, ustavi, če gladina vode pade pod ta prag: glej točki 40 in 41 pisnega stališča dežele.
62 Točka 41 pisnega stališča dežele.
63 V zvezi s fazo prve podelitve členi 7, 8, 9 in 12a kraljevega odloka iz leta 1933 določajo postopek javnega razpisa, katerega namen je: (a) oceniti vpliv določenega projekta na določeno območje in (b) po potrebi primerjati več vlog, v katerih so predlagani „tehnično nezdružljivi“ projekti, da se izbere tisti, ki zagotavlja učinkovitejšo rabo vodnih virov, ali, podredno, tisti, ki zagotavlja največ gospodarskih in finančnih jamstev za njegovo takojšnjo izvedbo.
64 Točka 44 pisnega stališča dežele.
65 „Države članice zagotovijo, da obstajajo posebni poenostavljeni in poenoteni postopki za izdajo energetskih dovoljenj za malo decentralizirano in/ali porazdeljeno proizvodnjo, ki upoštevajo njihovo omejeno velikost in morebitni vpliv […]“.
66 Dežela je na obravnavi pojasnila, da je po poteku koncesije za hidroelektrarno, ki uporablja manjšo preusmeritev vode, praviloma zgolj iz previdnosti (in ne da bi bila ta zahteva izrecno določena z zakonom) dejansko uveljavljena praksa, da se po uradnih poteh objavi vloga za podaljšanje in določi rok, v katerem lahko zainteresirane stranke vložijo morebitne ugovore. Vendar je tudi potrdila, da se ta praksa ne izvaja, če se podaljšanje odobri za uskladitev trajanja koncesije z obdobjem prejemanja pomoči.
67 Ta omejitev bi veljala, če bi nacionalni ukrep spadal na področje, izčrpno harmonizirano v pravu Unije, zaradi česar ga ne bi bilo treba presojati glede na določbe primarnega prava, ampak glede na harmonizacijska pravila. Sodišče je razsodilo, da je s členi od 9 do 13 Direktive 2006/123 dosežena izčrpna harmonizacija za storitve, ki spadajo na njeno področje uporabe. Glej sodbo Promoimpresa (točki 59 in 61).
68 Točka 5, tretji odstavek, predložitvene odločbe, „Pravna podlaga“.
69 Direktiva 2006/123 ni edini predpis (sekundarnega) prava Unije, ki ureja podelitev izključnih pravic za izkoriščanje javnega dobra. Drugi predpisi o vzpostavitvi enotnega trga električne energije, kot je Direktiva 2019/944, temeljijo na podobnih predpostavkah, ne da bi bila sama proizvodnja energije opredeljena kot „storitev“.
70 Sodba z dne 11. julija 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597, točki 44 in 46).
71 Sodba z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, točki 54 in 55).
72 Sodba Promoimpresa (točka 74 in točka 2 izreka). Zagovarjanje uporabe dela sodbe Promoimpresa, ki se nanaša na člen 49 PDEU, v obravnavani zadevi ni protislovno zanikanju, da bi bilo mogoče sodno prakso iz te iste sodbe o členu 12 Direktive 2006/123 razširiti na zgolj proizvodnjo električne energije.
73 Na obravnavi je bilo postavljeno vprašanje, ali ima lahko pravna ureditev hidroelektrarn, ki uporabljajo manjše preusmeritve vode, za lastno porabo svoje značilnosti. Italijanska vlada in dežela se strinjata, da dejansko ne obstajajo obrati, namenjeni izključno lastni porabi brez povezave z nacionalnim omrežjem, kar bi moralo preveriti predložitveno sodišče.
74 Italijanska vlada meni, da je namen prejemanja pomoči, s katerim je v deželnem zakonu pogojeno podaljšanje koncesij, olajšati doseganje ciljev Unije na področju energije iz obnovljivih virov. Ta cilj pa ima temeljno vlogo v Direktivi 2019/944 in potrošniki dejavno sodelujejo pri njegovem uresničevanju (glej zlasti uvodne izjave 6, 10 in 42 te direktive).