Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 11 декември 2025 година(1)
Дело C‑653/24
Presidente del Consiglio dei Ministri
срещу
Regione Emilia-Romagna
(Преюдициално запитване, отправено от Corte costituzionale (Конституционен съд, Италия)
„ Преюдициално запитване — Услуги на вътрешния пазар — Приложно поле на Директива 2006/123/ЕО — Концесии на малки деривационни водноелектрически инсталации и свързаните с тях съоръжения за производство на енергия — Автоматично удължаване на срока на предоставени концесии “
1. Corte Costituzionale (Конституционен съд, Италия) е сезиран с жалба, подадена от Presidente del Consiglio dei Ministri (председател на Министерски съвет, Италия) срещу регионален закон, който позволява срокът на концесии(2) за „малки деривационни водноелектрически инсталации“, предоставени на концесионери, които са получили определени стимули, да се удължава, без да е необходимо да се провежда нова процедура за възлагане.
2. За да прецени дали тази правна уредба е съвместима с правото на ЕС, в съответствие с искането на запитващата юрисдикция, Съдът ще трябва да установи дали Директива 2006/123/ЕО(3) се прилага ratione materiae към този вид концесии. Освен това ще бъде необходимо да уточни практиката си(4), за да изясни къде е границата между „производство на стока“ и „предоставяне на услуга“.
I. Правна уредба
А. Правото на Съюза. Директива 2006/123
3. Член 2 („Обхват“), параграф 1 предвижда:
„1. Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка“.
4. Член 4 („Определения“) гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1) „услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член 50 от Договора;
[…]“.
5. Член 12 („Избор между няколко кандидати“) предвижда:
„1. Когато броят на разрешенията за даден вид дейност е ограничен поради недостиг на наличните [природни] ресурси или технически капацитет, държавите членки прилагат процедура на подбор спрямо потенциалните кандидати, която осигурява пълни гаранции, за безпристрастност и прозрачност, включително, по-специално, адекватна публичност за започване, провеждане и приключване на процедурата.
2. В случаите, посочени в параграф 1, разрешението се предоставя за подходящо ограничен период и не може да подлежи на автоматично подновяване, нито да предоставя други преимущества на доставчика, чието разрешение току‑що е изтекло или на лице, което има някакви особени отношения с този доставчик.
3. При условията на параграф 1 и членове 9 и 10, при установяване на правилата за процедурите по подбор, държавите членки могат да вземат предвид съображения свързани с […] опазването на околната среда, опазването на културното наследство и други наложителни причини, свързани с обществения интерес, в съответствие с правото на Общността“.
Б. Италианското право
1. Конституция на Италия(5)
6. Съгласно член 117, първа алинея законодателната власт се упражнява от държавата и регионите при спазване на Конституцията, както и на ограниченията, произтичащи от правото на ЕС.
2. Кралски указ № 1775 от 1933 г.(6)
7. Член 6, параграф 2, буква а) определя като „големи“ деривационни водноелектрически инсталации, които захранват съоръжения за производство на двигателна мощност със средна годишна номинална мощност, по-голяма от 3 000 kW. При равна или по-малка мощност деривационните водноелектрически инсталации се считат за „малки“.
8. Член 21 предвижда, че концесиите за малки деривационни водноелектрически инсталации са временни и техният срок не може да е по-дълъг от тридесет години, след изтичането на които могат да бъдат подновени в съответствие с член 28 от Кралския указ от 1933 г.
3. Закон № 17/2023 на регион Емилия-Романя(7)
9. Съгласно член 3 от посочения закон, когато концесионерът на малки деривационни водноелектрически инсталации е получил свързани с тях стимули за производство на електроенергия, срокът на концесията се удължава по искане на концесионера за срока на тези стимули. Максималният срок от тридесет години, предвиден в член 21 от Кралския указ от 1933 г. за този вид концесии, обаче не може да се надвишава.
II. Спорът и преюдициалните въпроси
10. На 23 февруари 2024 г. Presidente del Consiglio dei Ministri (наричан по-нататък „председателят на Министерския съвет“) подава жалба до Corte Costituzionale (Конституционен съд) за противоконституционност на член 3 от Регионален закон № 17/2023 на Regione Emilia-Romagna (регион Емилия-Романя)(8).
11. В своята жалба председателят на Министерския съвет твърди, че член 117 от Конституцията на Италия, уреждащ разпределението на законодателните правомощия между държавата и регионите, е нарушен в редица отношения. Във връзка с параграф 1 от посочената разпоредба той твърди, че:
– въпреки че и държавната правна уредба не предвижда за подновяването на концесии за малки деривационни водноелектрически инсталации да се провежда процедура за възлагане, това се изисква от правото на ЕС, по-специално от член 49 ДФЕС и Директива 2006/123,
– член 12 от Директива 2006/123 се прилага за концесиите на малки деривационни водноелектрически инсталации съгласно редица решения на Съда(9). Този член изисква предоставянето на концесии да се извършва с процедура за възлагане, включително в случай на евентуално подновяване,
– като позволява „автоматично удължаване“(10) на срока на разглежданите концесии, Регионален закон № 17/2023 възпрепятства поставянето им в условия на конкуренция, което нарушава правната уредба на ЕС относно предоставянето на услуги.
12. Регионът оспорва жалбата, като твърди накратко, че:
– оспорваната разпоредба не предвижда „автоматично удължаване“ на изтекли концесии(11),
– решение Promoimpresa се отнася за концесии за експлоатацията на зони, публична собственост, по крайбрежието на езера и морета с туристически и развлекателни цели, по отношение на чието квалифициране като „предоставяне на услуги“ не съществуват никакви съмнения. Дейността на малките деривационни водноелектрически инсталации обаче може да се счита не за „предоставяне на услуга“, а за „производство на стока“(12), което не попада в приложното поле ratione materiae на Директива 2006/123,
– това тълкуване се потвърждава от специалната правна уредба на ЕС относно регулирането на енергийния пазар(13).
13. Запитващата юрисдикция свежда преюдициалното си запитване до конкретен аспект на спора. Според нея „на първо място следва да се разгледа повдигнатият въпрос относно член 117, първа алинея [от Конституцията] във връзка с член 49 ДФЕС и член 12 от Директива 2006/123“(14). Разглеждането на останалите основания за твърденията за противоконституционност е оставено за по-късен етап.
14. След като посочва, че „всяка национална мярка в сектор, предмет на изчерпателна хармонизация на равнището на Съюза, трябва да бъде преценявана с оглед на разпоредбите на мярката за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право“, запитващата юрисдикция:
– счита, че е необходимо да се изясни дали дейността по производство на енергия с помощта на малки деривационни водноелектрически инсталации може да се квалифицира като „предоставяне на услуга“, обхванато от Директива 2006/123,
– припомня, че съгласно решения на Съда Almelo(15) и ECO-WIND Construction електроенергията е продукт и нейното производство не би могло само по себе си да се счита за услуга(16),
– твърди, че различни разпоредби от правото на ЕС потвърждават квалифицирането на електроенергията като „материално благо“(17) или „продукт“(18). Тя обаче признава, че други нормативни елементи могат да водят до тълкуване в обратен смисъл(19).
15. В този контекст Corte Costituzionale (Конституционен съд) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 12, параграфи 1 и 2 от Директива [2006/123] да се тълкува в смисъл, че е приложим и за инсталации, които извършват дейности, състоящи се единствено в производство на електроенергия, като например малки деривационни водноелектрически инсталации?
2) В случай на утвърдителен отговор на първия въпрос, трябва ли член 12, параграфи 1 и 2 от Директива [2006/123] да се тълкува в смисъл, че позоваването на изискването за недостиг на ресурси не допуска правна уредба на държава членка, която използва като общ и абстрактен критерий за разграничаване на това дали деривационни водноелектрически инсталации водят до недостиг на водноелектрическия ресурс разликата между големи и малки инсталации (които съответно произвеждат двигателна мощност със средна годишна номинална мощност, по-голяма, равна или по-малка от 3 000 kW)?
3) И накрая, в случай на утвърдителен отговор на първия и втория въпрос, трябва ли член 12, параграф 2 от Директива [2006/123] да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, която предвижда удължаване на срока на концесията, обосновано с необходимостта да се даде възможност на концесионера да се възползва изцяло от стимулите, получени за производството на енергия от възобновяеми източници, без да се засяга спазването на максималния срок (30 години), което може да бъде предоставено от самото начало на концесията на малка водноелектрическа инсталация?“.
III. Производството пред Съда
16. Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 8 октомври 2024 г.
17. Писмени становища представят регионът, германското и италианското правителство и Европейската комисия. С изключение на германското правителство всички те, както и френското правителство, се явяват в съдебното заседание, проведено на 13 октомври 2025 г.
IV. Анализ
А. По първия преюдициален въпрос
18. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали „член 12, параграфи 1 и 2 от Директива [2006/123] е приложим и за инсталации, които извършват дейности, състоящи се единствено в производство на електроенергия, като например малки деривационни водноелектрически инсталации“.
19. Въпреки че въпросът се отправя конкретно във връзка с член 12 от Директива 2006/123, за да се отговори на този въпрос, следва да се разгледа дали дейността, извършвана от малки деривационни водноелектрически инсталации, попада в приложното поле ratione materiae на Директива 2006/123. Това признава самият Corte Costituzionale (Конституционен съд)(20).
20. Общото условие на Директива 2006/123 произтича от прочита на член 2, параграф 1 във връзка с член 4, точка 1. От тези две разпоредби следва, че тя се прилага само когато дадена дейност може да се квалифицира като „услуга“, предоставяна от доставчици, установени в държава членка (член 2, параграф 1)(21).
21. Член 4, озаглавен „Определения“, точка 1 от Директива 2006/123 предвижда, че „услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член 57 ДФЕС(22).
22. Освен тази първа логична стъпка, отнасяща се до Директива 2006/123, разгледана в своята цялост, за прилагането на някои от нейните разпоредби се изисква да са изпълнени (едновременно и кумулативно) други специални условия за прилагане(23).
23. Съгласно член 12, параграфи 1 и 2 от Директива 2006/123 тези специални условия се свързват със случая, когато броят на разрешенията за даден вид дейност е ограничен поради недостиг на наличните природни ресурси или технически капацитет. В този случай разрешението (предшествано от процедура на подбор спрямо кандидатите) се предоставя за подходящо ограничен период и не може да подлежи на автоматично подновяване, нито да предоставя други преимущества на доставчика, чието разрешение току-що е изтекло.
24. Поради това приемам възприетия от запитващата юрисдикция подход, т.е. да се прецени най-напред дали дейността, извършвана от малки деривационни водноелектрически инсталации, отговаря на общото условие за прилагане на Директива 2006/123. Ако тази дейност не е услуга, тя просто не би била обхваната от Директива 2006/123.
25. В това отношение запитващата юрисдикция изтъква, че „малките деривационни водноелектрически инсталации извършват дейност, състояща се единствено в производство на електроенергия, насочено в някои случаи към продажба чрез подаване в мрежата и в други случаи главно или изключително[(24)] към собствено потребление“(25).
1. Представлява ли услуга дейността, състояща се единствено в производство на електроенергия?
26. Съгласно съображение 33 от Директива 2006/123 понятието „услуга“ подлежи на разширително тълкуване. „Услугите“ засягат широка гама от непрекъснато променящи се дейности, насочени както към бизнеса, така и към крайните потребители.
27. Съдът квалифицира електроенергията като продукт(26) и в решение ECO-WIND Construction добавя, че евентуалното предоставяне на услуги, свързани с производство на електроенергия, не би могло да постави под въпрос тази квалификация, доколкото тези услуги са акцесорни спрямо основната дейност за производство на електроенергия(27).
28. Следователно „дейността, състояща се единствено в производство“, или производството на електроенергия, независимо от източника, само по себе си не е услуга, за която се прилага Директива 2006/123.
29. За да опровергае значението на решение ECO-WIND Construction за разглеждания случай, италианското правителство посочва, че то е постановено във връзка с ресурс (вятъра), който не може да бъде публична или частна собственост. Концесията за вода обаче има за „основен предмет […] използването на имот, публична собственост, за предвидените в закона[(28)] цели“ и следователно „производството на електроенергия е […] само второстепенен елемент, представляващ една от възможните разрешени от закона цели, за които се използват водните ресурси“(29).
30. Този аргумент (който противоречи на други аргументи, изтъкнати от самото италианско правителство)(30) не отчита обстоятелството, че въпросът на запитващата юрисдикция се отнася именно до използването на публични водни ресурси за производство на електроенергия. Основната цел, за която се предоставя концесията, е производството на тази енергия.
31. Действително на теория производството на електроенергия може да е съпътствано от предоставяне на определени услуги. Съгласно решение ECO-WIND Construction обаче, ако тези услуги са акцесорни спрямо основната дейност (производство на енергия), те не засягат нейната квалификация.
32. Комисията и италианското правителство споделят мнението, че производството на енергия може да е свързано (евентуално според Комисията и непременно според италианското правителство) с други дейности, които могат да бъдат квалифицирани като „услуги“. Те обаче не са единодушни по отношение на конкретното идентифициране на тези допълнителни дейности.
33. Тъй като първият преюдициален въпрос се отнася до инсталации, които извършват дейности, състоящи се единствено в производство на електроенергия, не е необходимо отговорът на Съда да обхваща дейности, които сами по себе си са различни от самото производство на електроенергия.
34. Въпреки това ще анализирам становищата на италианското правителство и Комисията относно тези други допълнителни дейности, като първо ще се спра на становището на италианското правителство.
35. Италианското правителство счита, че макар част от дейността на концесионера да е насочена към производството на енергия, този оператор трябва да извършва редица дейности, които са непременно свързани с управлението на инсталацията. Концесионерът трябвало да ограничи водовземането до стойности, съвместими с презареждането на съответния водоем, както и да извърши всички необходими действия за опазване на обществения интерес, свързан с водните ресурси, запазвайки хидрогеоложкото равновесие(31).
36. От гореизложеното италианското правителство заключава, че „[…] дейността [извършвана от концесионера] не може да се счита за дейност, състояща се единствено в производство на стока, а несъмнено трябва да се квалифицира като предоставяне на услуга“(32).
37. Не споделям това твърдение. Всяко производствено съоръжение налага по правило и в по-голяма или по-малка степен да се изпълняват задължения, предназначени за защита на общественото здраве или обществения интерес(33). Това обаче не означава, че производството на стока се превръща автоматично в предоставяне на услуга.
38. В разглеждания случай разрешителният режим, въведен с Кралския указ от 1933 г., поставя извършването на деривационната дейност в зависимост от изпълнението на определени технически изисквания, съдържащи се в спецификацията(34).
39. Спазването на тези изисквания от концесионера, дори ако за изпълнението им трябва да извършва допълнителни дейности, е неотменима част от концесията и повтарям, не превръща автоматично дейността на концесионера в предоставяне на услуги, нито я променя на „концесия за предоставяне на услуги“(35).
40. Ако се приеме, при условията на евентуалност, че посочените от италианското правителство допълнителни дейности могат да се квалифицират като „услуги“, трябва да се прецени дали те са акцесорни услуги (по смисъла на решение ECO-WIND Construction).
41. В това отношение считам, че дейностите, насочени към управление на дебита и запазване на хидрогеоложкото равновесие, ако са „услуги“, са акцесорни по своята същност: икономическият оператор не би могъл да ги извършва отделно и основно като „стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение“.
42. Освен това необходимостта от предоставяне на тези „услуги“ на теория възниква поради отклоняването на публичните водни ресурси от естественото им течение, което винаги се извършва с определена цел. Самото италианско правителство е принудено да признае в съдебното заседание, че при тези концесии правото на отклоняване на водата е свързано с конкретната цел за производство на електроенергия от водноелектрически източници. Следователно въпросните дейности зависят от работата на малката деривационна инсталация за водноелектрически цели и не могат да бъдат отделени функционално и правно от нея.
43. С по-голяма тежест е твърдението относно „управлението на електроцентрала“, което би могло да се счита за услуга по смисъла на приложение I, код 65410000‑0, към Регламент № 213/2008, който аргумент е изложен и от италианското правителство в подкрепа на тезата му.
44. Считам обаче, че управлението на електроцентрала е правно отделимо от дейността, състояща се единствено в производство на електроенергия, с която не се идентифицира непременно. Всъщност правото на използване на малките деривационни инсталации с водноелектрически цели включва: 1) правото на отклоняване на публични водни ресурси; 2) правото на изграждане на необходимите за тази цел сгради(36) и 3) правото на управление на съоръжението и оборудването в съответствие със спецификацията.
45. Нищо обаче не пречи притежателят на разрешението да може да възложи „управлението“ на своята електроцентрала на трето лице (евентуално на доставчик на услуги), без това да води до загубване на първоначалното му качество или до формиране на същинска концесия за предоставяне на услуги или на обществена поръчка за услуги(37).
46. Комисията потвърждава възможността концесионерът на малка деривационна водноелектрическа инсталация да предоставя друг вид услуги, различни от посочените по-горе(38). По-конкретно, тя посочва услугите за регулиране на електроенергийната мрежа и балансиране на системата.
47. Безспорно тази възможност не може да се отрече.
48. Що се отнася до услугите за регулиране на електроенергийната мрежа обаче (различни от свързаните с управлението на водноелектрическата централа), остава приложим насочващият критерий, установен в точка 59 от решение ECO-WIND Construction: „услуги[те] за регулиране на мрежата, както и […] услуги[те] за обезпечаване на цените на енергията […] са акцесорни спрямо основната дейност за производство на електроенергия“.
49. Що се отнася до услугите за балансиране на системата, Комисията счита, че те са характерни за съоръженията, които разполагат с водохранилища, като големите деривационни водноелектрически инсталации, чиято дейност може да се квалифицира по тази причина като „предоставяне на услуги“(39). Обратно, Комисията приема, че по отношение на малките деривационни водноелектрически инсталации услугите за балансиране на системата са само евентуални.
50. В това отношение Комисията посочва, че ако запитващата юрисдикция прецени, че най-малко някои от малките деривационни водноелектрически инсталации действително предоставят този вид услуги не като акцесорни, Директива 2006/123 се прилага за всички тези инсталации въз основа на критерия, установен в решение X и Visser(40).
51. В това отношение италианското правителство уточнява в съдебното заседание, че основната дейност както на големите, така и на малките деривационни водноелектрически инсталации е производството на енергия и тези, на теория, „услуги“ за балансиране на системата се предоставят чрез временно увеличено производство за удовлетворяване на извънредни текущи нужди.
52. Според мен предоставянето (евентуално) на „услуги“ за балансиране на системата не променя естеството на дейността, извършвана от деривационна водноелектрическа инсталация, независимо дали е голяма, или малка: тази дейност остава производство на енергия и само за нея, повтарям, се отнася първият преюдициален въпрос.
53. Следователно критерият, установен в решение X и Visser(41), не е приложим в разглеждания случай и не е основание за прилагане на Директива 2006/123 към производството на електроенергия, като се пренебрегне възприетото (обратно) разрешение в точка 59 от решение ECO-WIND Construction.
54. По тези съображения считам, че предоставянето на концесионера на правото да използва малка деривационна водноелектрическа инсталация, за да произвежда електроенергия, само по себе си не го превръща в доставчик на услуги, чиято дейност се урежда от Директива 2006/123.
2. Концесии за имоти, публична собственост, за които се прилагат Директива 2006/123 и решение Promoimpresa
55. Гореизложеното следва да бъде съпоставено със съдебната практика, установена с решение Promoimpresa, в което Съдът посочва, че Директива 2006/123 се прилага за определени концесии за имоти, публична собственост.
56. Според Съда „[ч]лен 12, параграфи 1 и 2 от Директива [2006/123] […] не допуска национална мярка […], в която се предвижда автоматично продължаване на срока на текущите разрешения — предоставени за имоти, публична собственост, по крайбрежието на морета и езера и предназначени за извършване на туристически и развлекателни дейности — при отсъствие на каквато и да било процедура по подбор между потенциалните кандидати“(42).
57. Няколко аргумента, изложени главно от италианското правителство, се основават на сходството на положението, разгледано в решение Promoimpresa, с положението в настоящия случай:
– и в двата случая ставало въпрос за преценка дали правото на ЕС допуска режим, който води до предоставяне на изключително право на управление на имот, публична собственост. Следователно било налице „положение, напълно сходно с положението, разгледано от [Съда]“. Поради това и в настоящия случай били приложими принципите, установени в известното решение [Promoimpresa]“(43),
– в решенията на национални съдилища и административни органи мотивите на решение Promoimpresa били прилагани и по отношение на малките деривационни водноелектрически инсталации,
– в производство за установяване на нарушение, образувано срещу Италия и други държави членки, Комисията изхождала от същата тази предпоставка(44).
а) Значение на решение Promoimpresa за тълкуването на член 12 от Директива 2006/123
58. Първо италианското правителство се опитва да докаже чрез описание на дейността на малките деривационни водноелектрически инсталации, че „тя не може да се счита за дейност, характеризираща се главно с производството на стока, по-конкретно на електроенергия, тъй като тя не е основния[т] им предмет“(45). Според мен така формулираното твърдение противоречи на приетото за установено от запитващата юрисдикция относно предмета на концесията.
59. След това, като се позовава на решение Promoimpresa, италианското правителство твърди, че разглежданото в него положение е сходно с положението в настоящия случай(46).
60. Ако разбирам правилно аргументите на италианското правителство, обстоятелството, че възлагащ орган предоставя на икономически оператор изключително право да управлява имот, публична собственост(47), чрез процедура по издаване на разрешение, обосновава пренебрегването на разрешението, възприето в решение ECO-WIND Construction, и вземането предвид на разрешението, възприето в решение Promoimpresa. Поради това разглежданите концесии попадали в приложното поле на (член 12 от) Директива 2006/123.
61. По мое мнение, което съвпада с мнението, изразено от френското правителство в съдебното заседание, този подход е резултат от частичен прочит на решение Promoimpresa.
62. Концесия, предоставена за упражняване на икономически дейности в зона, публична собственост, не може направо да обоснове автоматичното прилагане на член 12 от Директива 2006/123. Преди това следва да се провери с оглед на целите, за които е предоставена концесията, дали и до каква степен дейността, упражнявана чрез използването на публичен имот, може да бъде квалифицирана като „услуга“ по смисъла на член 4, точка 1 от Директива 2006/123(48).
63. Тезата на италианското правителство предполага, че концесията на всяка малка деривационна водноелектрическа инсталация (включително за собствено потребление) е равнозначна на предоставяне на услуга, за която се прилага член 12 от Директива 2006/123, само поради обстоятелството, че има за предмет управлението на публичен имот(49).
64. Считам, че тази теза не е убедителна. По-конкретно, тя омаловажава целта, за която се предоставя използването на публичния имот, свеждайки я до толкова второстепенен елемент, че самата концесия я „поглъща“. Този аргумент не отчита значението, което решение Promoimpresa придава на целта.
65. В случая, който се разглежда в решение Promoimpresa, концесиите са предоставяни именно за предоставяне на туристически и развлекателни услуги(50). Това обстоятелство е било определящо за приложимостта спрямо тях на режима на Директива 2006/123, което, повтарям, не е налице при концесии като разглежданите в случая.
66. Що се отнася до подновяването на концесии за малки деривационни водноелектрически инсталации (което всъщност урежда член 3 от Регионален закон № 17/2023), правният въпрос е дали след изтичане на срока на първоначалната концесия е трябвало да се даде възможност на друг заинтересован оператор да се установи на същото място, за да извършва същата дейност (производство на електроенергия от водноелектрически източници)(51). При тази процедура по подновяване на концесии целта, за която е предоставена първоначалната концесия, има съществено, а не просто второстепенно значение.
б) Решения на италианските органи и образуваното от Комисията производство за установяване на нарушение
67. В подкрепа на тезата си италианското правителство се позовава на някои национални (съдебни и административни) решения, които приравняват разглежданите в случая концесии на концесиите, с които се предоставят изключителни права върху имоти, публична собственост, по морското крайбрежие. Освен това то изтъква образуваното от Комисията производство за установяване на нарушение срещу Италия поради разглеждания в настоящия случай концесионен режим.
68. Приетите на национално равнище разрешения, както и подходът, възприет от Комисията в рамките на производството за установяване на нарушение, не са обвързващи за Съда. Те обаче могат да предоставят полезни елементи за анализ, когато правните доводи, изложени в тяхна подкрепа, са убедителни.
69. Случаят, изглежда, не е такъв при дадените обстоятелства.
70. Що се отнася до производството за установяване на нарушение № 2011/2026, свързано с големите деривационни водноелектрически инсталации, Комисията посочва, че „управлението на водноелектрически централи представлява услуга, предоставяна срещу възнаграждение“ по смисъла на Директива [2006/123] и [ДФЕС]“(52).
71. В съдебното заседание Комисията посочва, че това производство е прекратено през септември 2021 г. по съображения за политическа целесъобразност, без това да означава, че не е установено нарушение на Директива 2006/123.
72. Доколкото Комисията, изглежда, свързва приложимостта на Директива 2006/123 към големите деривационни водноелектрически инсталации с почти системното предоставяне на услуги за балансиране на системата, обаче се позовавам на съображенията, които изложих относно убедителността на този довод, който е още по-малко убедителен по отношение на малките деривационни водноелектрически инсталации.
73. От своя страна италианското правителство се позовава на решенията на Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Върховен съд по дела, свързани с публичните водни ресурси, Италия)(53) и на Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Орган за защита на конкуренцията и на пазара, Италия, наричан по-нататък „AGCM“), според които член 12 от Директива 2006/123 се прилага за концесиите на малки деривационни водноелектрически инсталации.
74. Прочитът на тези национални решения обаче позволява да се направи извод, че те се основават на предпоставката (недоказана), че дейността по производство, извършвана от малка деривационна водноелектрическа инсталация, може да попада в обхвата на понятието „услуга“. Като се изхожда от тази предпоставка, установените в решение Promoimpresa критерии се прилагат по аналогия към малките деривационни водноелектрически инсталации.
75. С други думи, Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Върховен съд по дела, свързани с публичните водни ресурси)(54) и AGCM(55) не са извършили предварително задълбочена преценка дали е изпълнено общото условие за прилагане на Директива 2006/123, когато става въпрос за малки деривационни водноелектрически инсталации. Освен това не са отчели разликите им с концесиите за имоти, публична собственост, по морското крайбрежие за предоставяне на туристически и развлекателни услуги.
3. Междинно заключение
76. Тези съображения ми дават основание да предложа да се отговори на първия преюдициален въпрос, че член 12, параграфи 1 и 2 от Директива 2006/123 следва да се тълкува в смисъл, че не се прилага за деривационни водноелектрически инсталации, които извършват дейност, състояща се единствено в производство на електроенергия.
Б. По втория преюдициален въпрос
77. Запитващата юрисдикция отправя втория си преюдициален въпрос, в случай че отговорът на първия преюдициален въпрос е утвърдителен. След като посочих, че той трябва да е отрицателен, не е необходимо да разглеждам втория въпрос. Въпреки това ще го направя, в случай че Съдът не възприеме моя анализ.
78. В случай че член 12 от Директива 2006/123 е приложим, запитващата юрисдикция иска да се установи дали „позоваването на изискването за недостиг на ресурси не допуска правна уредба на държава членка, която използва като общ и абстрактен критерий за разграничаване на това дали деривационни водноелектрически инсталации водят до недостиг на водноелектрическия ресурс разликата между големи и малки инсталации“.
79. Тази уредба, която е приложима за цялата територия на държавата, се съдържа в член 6, параграф 2, буква a) от Кралския указ от 1933 г. и използва като разграничителен фактор средната годишна номинална мощност (по-голяма от 3 000 kW за големите деривационни инсталации и равна или по-малка от посочената стойност за малките инсталации)(56).
80. По отношение на член 12, параграф 1 от Директива 2006/123 Съдът се е произнесъл в смисъл, че:
– съгласно разпоредбата „държавите членки разполагат с известна свобода на преценка при избора на критериите за установяване на наличие на недостиг на природни ресурси. Тази свобода на преценка позволява да се даде предимство на абстрактната и обща преценка за цялата територия на страната, но и обратното — да се предпочете казуистичният подход, при който се изхожда от положението по крайбрежието на територията […] или дори тези два подхода да се съчетаят“(57),
– „[п]ри всички случаи е важно определените от държава членка критерии за установяване на наличие на недостиг на използваеми природни ресурси да се основават на обективни, недискриминационни, прозрачни и пропорционални критерии“(58).
81. Различното правно третиране на големите и малките деривационни инсталации(59) се обосновава не само с по-голямото икономическо значение на големите деривационни инсталации, но и с по-голямото им въздействие върху околната среда. Въпреки че и при двете категории трябва да се извършат строителни работи за функционирането им, инфраструктурата на малките е със значително по-малко технически съоръжения и въздействие. Всъщност повечето малки деривационни водноелектрически инсталации разполагат с основни съоръжения(60), които им позволяват да използват обикновения воден режим(61), както и някои съществуващи водоеми или канали.
82. Въз основа на тези характеристики регионът заключава, че законодателството не предвижда ограничение на броя на местата, на които може да бъде разположена малка деривационна водноелектрическа инсталация, и в действителност те са многобройни. Освен това те можели да се увеличават в резултат от нови проекти „без съществени на практика ограничения на броя им“(62).
83. Комисията и италианското правителство не са съгласни с този подход, като твърдят, че възможностите за изграждане на малка деривационна водноелектрическа инсталация всъщност зависят от екологичната матрица и недостига на водни ресурси.
84. Аз, от своя страна, споделям последния аргумент. Въпреки че в италианското право (държавно или регионално) не е предвиден максимален брой „разрешения“ за управление на малки деривационни водноелектрически инсталации на национално или регионално равнище, тези инсталации използват природни ресурси (речния дебит и най-общо водата), които по своето естество са недостатъчни, поради което не позволяват да се изграждат неограничен брой инсталации.
85. Именно защото става въпрос за ограничени ресурси, италианската правна уредба, приложима за първоначалното предоставяне на концесии, предвижда възможността различните кандидати да подават „технически несъвместими заявления“ за едно и също място или част от речното корито, което налага да бъдат класифицирани по предвидените в закона критерии(63).
86. Поради това считам, че за установяването на наличие на недостиг на природни ресурси не може да се използва като „общ и абстрактен“ критерий по смисъла на член 12 от Директива 2006/123 средната мощност, произвеждана от инсталация.
87. По логиката на член 12 от Директива 2006/123:
– критерият (общ и абстрактен), основан на номиналната мощност, не е подходящ, за да се гарантира ефективна конкуренция между няколко кандидати, ако води до освобождаване на малките инсталации от задължението да се провежда процедура за възлагане с цел подновяване на предоставени концесии,
– от текста на член 12, параграф 1 във връзка с параграф 2 от Директива 2006/123 следва, че когато недостигът на природни ресурси налага да се ограничи броят на разрешенията, те се предоставят: а) за ограничен период; б) с процедура на подбор спрямо кандидатите и в) без автоматично подновяване.
88. Съгласен съм с региона, че разграничението между „големи“ и „малки“ деривационни водноелектрически инсталации е общо за правните системи на няколко държави членки(64). Освен това разграничението се съдържа в член 8, параграф 3, първа алинея от Директива 2019/944, с който се адаптира процедурата за издаване на разрешения за изграждане на малки по размер нови производствени мощности(65).
89. Този елемент обаче не може да се използва за изясняване на критерия, свързан с недостига на природни ресурси, предвиден в член 12 от Директива 2006/123, с който фактор параграф 2 от посочения член свързва забраната за автоматично подновяване на разрешенията.
В. По третия преюдициален въпрос
90. Третият преюдициален въпрос се отправя, в случай че отговорът на първите два въпроса е утвърдителен. Не би било нужно да го разглеждам, ако решението на Съда е в смисъла, който предлагам. В случай че бъде прието противното, ще го разгледам при условията на евентуалност.
91. Член 3 от Регионален закон № 17/2023 позволява да се продължава (удължава) срокът на изтичаща концесия, когато концесионерът е получил определени стимули за производство на електроенергия. Концесията се удължава за срока на тези стимули, но в никакъв случай не може да надвишава предвидения в държавното законодателство максимален срок (тридесет години).
92. Следователно регионалната правна уредба въвежда удължаване на срока, без да се изисква провеждане на процедура за възлагане(66), на изтичащи концесии, които, в случай че попадат в приложното поле на член 12, параграф 2 от Директива 2006/123, не биха могли да бъдат подновени автоматично в полза на концесионера.
93. Член 12, параграф 2 от Директива 2006/123 забранява да се удължава автоматично срокът на разрешенията, които попадат в приложното ѝ поле. В това отношение е без значение дали удължаването се прилага за всички настоящи и бъдещи концесионери и дали се съблюдава предвиденият в държавното законодателство максимален брой години. Както подчертава Комисията, определящо е обстоятелството, че се удължава ex post срокът на концесия, която първоначално е била предоставена за по-кратък период.
94. Причината за това удължаване се свързва, съгласно регионалното законодателство, с получаването (от концесионера) на стимули за производство на електроенергия.
95. Считам обаче, че получаването на тези държавни стимули (преимущества) не обосновава допълването им с ново преимущество за концесионера, което в този случай се състои в удължаване на срока на използване на инсталацията извън срока, посочен в акта за предоставяне на концесията. Това ново преимущество е в ущърб на потенциалните конкуренти, които са заинтересовани да се установят на същото място.
Г. Член 49 ДФЕС
96. В акта за преюдициално запитване Corte Costituzionale (Конституционен съд) се позовава съвсем накратко на член 49 ДФЕС, но формално ограничава преюдициалните си въпроси до тълкуването на член 12 от Директива 2006/123(67).
97. Запитващата юрисдикция обяснява този подход с обстоятелството, че твърдяното „нарушение на свободата на установяване, предвидена в член 49 ДФЕС, трябва да се преценява с оглед на координираните правила на вторичното право“(68). Поради това не е поискала от Съда тълкуване на първичното право на ЕС.
98. Споделям обаче становището на Комисията, че ако отговорът на първия преюдициален въпрос бъде отрицателен, Съдът би могъл да предостави на запитващата юрисдикция полезни насоки за тълкуването на член 49 ДФЕС.
99. Ако Директива 2006/123 не е приложима или когато решението на проблема с подновяването на концесиите за малки деривационни водноелектрически инсталации не се съдържа в друг текст от приложимото ratione materiae вторично право(69), спорът може да бъде разгледан с оглед на член 49 ДФЕС, който се отнася до свободата на установяване(70).
100. Запитващата юрисдикция се съсредоточава върху разпоредба от вторичното право (член 12 от Директива 2006/123), която не се прилага само за положения, които представляват сигурен трансграничен интерес. Вероятно по тази причина тя не предоставя „конкретн[о] обстоятелств[о], въз основа на ко[е]то може да се установи връзка между член 49 ДФЕС […] и предмета или обстоятелствата на спор, който във всичките си аспекти е свързан само със съответната държава членка“(71).
101. За прилагането на член 49 ДФЕС се изисква в предмета на спора да е налице сигурен трансграничен интерес, типичен за предприятия, установени в държава членка, които искат да се установят в друга държава членка. Комисията твърди, че в настоящия случай сигурният трансграничен интерес може да произтича от обстоятелството, че малките деривационни водноелектрически инсталации понякога се управляват от оператори, извършващи дейност в няколко държави членки, и засегнатите икономически интереси може да са значителни.
102. Ако запитващата юрисдикция реши да разгледа спора с оглед на член 49 ДФЕС, тя следва да прецени тези твърдения и да провери дали е налице сигурен трансграничен интерес въз основа на всички релевантни фактори. Сред тях са икономическото значение на този вид малки деривационни водноелектрически инсталации, техните технически аспекти и обичайното географско местоположение на съоръженията.
103. Считам, че ако резултатът от тази преценка е положителен, тя ще трябва да разгледа и евентуалните императивни съображения от общ интерес, обосноваващи подновяването на тези концесии без провеждане на конкурентна процедура за подбор, за които в акта за преюдициално запитване няма информация.
104. С посочените уговорки запитващата юрисдикция може да намери насоки mutatis mutandis в тълкуването на член 49 ДФЕС в решение Promoimpresa: този член „[…] трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба […], която позволява автоматично продължаване на текущите концесии — предоставени за имоти, публична собственост, и предназначени за извършване на туристически и развлекателни дейности — доколкото тези концесии представляват сигурен трансграничен интерес“(72).
105. Накрая, запитващата юрисдикция може да прецени дали за малките деривационни водноелектрически инсталации, които с оглед на своята цел и характеристики служат единствено за производство на електроенергия за собствено потребление от собствениците на прилежащите им недвижими имоти, трябва да се провежда същата конкурентна процедура за удължаване на срока на концесията им, както за останалите малки деривационни водноелектрически инсталации. Може да съществуват основателни причини, които обосновават запазването на концесията за тези „микродеривационни инсталации“ в полза на намиращите се в близост до речното корито субекти(73).
106. Като „вторично право“, ако използвам израза, употребен от запитващата юрисдикция, тя може да се позове и на Директива 2019/944(74). Съгласно член 2, точка 8 и член 15, параграфи 1 и 2 „активен клиент“ може не само да „потребява[…] или съхранява[…] електроенергията, произведена в [неговите] обекти […] или в други обекти“, но и да „продава[…] произведената от сами[я] [него] електроенергия или [да] участва[…] в схеми за гъвкавост или за енергийна ефективност, при условие че тези дейности не са основн[ата] [му] търговск[а] или професионалн[а]и дейност[…]“. За улесняване на участието на тези „активни клиенти“ на вътрешния пазар на електроенергия държавите членки трябва да гарантират, че те не „са обект на непропорционални или дискриминационни технически изисквания, административни изисквания, процедури и такси“.
107. Следователно Директива 2019/944 допуска процедурите за подновяване на концесии за малките деривационни водноелектрически централи за собствено потребление (предоставени на „активни клиенти“) да бъдат адаптирани, без да са обект на непропорционални или дискриминационни административни изисквания.
108. Отново, запитващата юрисдикция следва да прецени дали специалните правила на Директива 2019/944 обхващат настоящия случай. Ако това е така, тя следва да прецени разглежданата правна уредба с оглед на посочената директива, а не с оглед на член 49 ДФЕС.
V. Заключение
109. С оглед на гореизложеното предлагам на Corte Costituzionale (Конституционен съд, Италия) да се отговори по следния начин:
„1. Член 12, параграфи 1 и 2 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар
трябва да се тълкува в смисъл, че
не се прилага за инсталации, които извършват дейности, състоящи се единствено в производство на електроенергия, като например малки деривационни водноелектрически инсталации.
2. Член 49 ДФЕС
трябва да се тълкува в смисъл, че
по принцип не допуска правна уредба на държава членка, съгласно която срокът на изтичащи концесии на вода за използването ѝ при производството на енергия чрез малка деривационна водноелектрическа инсталация се удължава, без да е необходимо да се провежда конкурентна процедура, за срока, необходим, за да се даде възможност на концесионера да се възползва от стимулите за производство на електроенергия;
обратно, допуска национална правна уредба с посочените характеристики, при условие че е обоснована с императивни съображения от общ интерес или позволява да се установи режим за малките деривационни водноелектрически инсталации, насочени към собствено потребление от техните собственици, който не е непропорционален или дискриминационен“.
1 Език на оригиналния текст: испански.
2 В настоящото заключение ще използвам, подобно на запитващата юрисдикция, термина „концесия“ за обозначаване на съществуващото правоотношение, когато се използва публичен воден обект за захранване на водноелектрическа централа и производство на енергия. Всичко обаче сочи, че поне в някои случаи може да става въпрос не за същински „договори за концесия“, а по-скоро за разрешителен режим — за ползване на публични водни ресурси се подава заявление до компетентните органи за получаване на официално решение в това отношение.
3 Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
4 Решения от 14 юли 2016 г., Promoimpresa и др. (C‑458/14 и C‑67/15, EU:C:2016:558, наричано по-нататък „решение Promoimpresa“), и от 28 май 2020 г., ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, наричано по-нататък „решение ECO-WIND Construction“).
5 Изменена с Legge costituzionale n. 3 — Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione (Конституционен закон № 3 — Изменения на дял V от втората част на Конституцията) от 18 октомври 2001 г. (GURI, бр. 248 от 24 октомври 2001 г.).
6 Regio Decreto n. 1775 — Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (Кралски указ № 1775 — Одобряване на консолидирания текст на правните разпоредби относно водоснабдяването и електрическите инсталации) от 11 декември 1933 г. (GURI, бр. 5 от 8 януари 1934 г., наричан по-нататък „Кралският указ от 1933 г.“).
7 Legge della Regione Emilia-Romagna n. 17 — Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (Закон № 17 — Разпоредби, свързани с регионалния Закон за стабилността за 2024 г.) от 28 декември 2023 г. (BURERT, бр. 364 от 28 декември 2023 г., част I, наричан по-нататък „Регионален закон № 17/2023“).
8 Наричан по-нататък „регионът“.
9 Решение от 20 април 2023 г., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (община Джиноза) (C‑348/22, EU:C:2023:301), и решение Promoimpresa.
10 Този израз е използван от председателя на Министерския съвет съгласно акта за преюдициално запитване, „Факти“, точка 2.1, трети пасаж.
11 Акт за преюдициално запитване, „Факти“, точки 4.1 и 4.3.2.
12 Акт за преюдициално запитване, „Факти“, точки 4.3.2 и 6.
13 Регионът се позовава по-конкретно на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (ОВ L 27, 1997 г., стр. 20) и Директива (ЕС) 2019/944 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС (ОВ L 158, 2019 г., стр. 125), последно изменена с Директива (ЕС) 2024/1711 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юни 2024 година за изменение на директиви (ЕС) 2018/2001 и (ЕС) 2019/944 по отношение на подобряването на структурата на пазара на електроенергия в Съюза (ОВ L 1711, 2024 г.).
14 Акт за преюдициално запитване, „Мотиви“, точка 3 (курсивът е мой). Член 117, първа алинея от Конституцията задължава регионалния законодател да упражнява законодателните си правомощия при спазване на правото на ЕС, и позволява конституционосъобразността на оспорваната разпоредба да се преценява от гледна точка на нейната съвместимост с Договорите и вторичното право.
15 Решение от 27 април 1994 г., Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171, т. 28).
16 Акт за преюдициално запитване, „Мотиви“, точки 7 in fine и 7.1.
17 Акт за преюдициално запитване, „Мотиви“, точка 7.2, трети и четвърти пасаж, където се посочват член 15 от Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност (ОВ L 347, 2006 г., стр. 1) и приложение I, код 09310000‑5, към Регламент (ЕО) № 213/2008 на Комисията от 28 ноември 2007 година за изменение на Регламент (ЕО) № 2195/2002 на Европейския парламент и на Съвета относно Общия терминологичен речник, свързан с обществените поръчки (CPV), и на директиви 2004/17/ЕО и 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки, във връзка с ревизирането на CPV (ОВ L 74, 2008 г., стр. 1).
18 Акт за преюдициално запитване, „Мотиви“, точка 7.2, втори пасаж. В това отношение се цитира член 2 от Директива 85/374/ЕИО на Съвета от 25 юли 1985 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно отговорността за вреди, причинени от дефект на стока (ОВ L 210, 1985 г., стр. 29).
19 По-конкретно, посочва се приложение I, код 65410000‑0, към Регламент № 213/2008, където управлението на електроцентрала се разглежда като „услуга“.
20 Акт за преюдициално запитване, „Мотиви“, точка 7, първи пасаж.
21 Член 2, параграф 2 съдържа списък с дейности, които, въпреки че могат да се квалифицират като предоставяне на услуги, са изключени от материалния обхват на Директива 2006/123. В настоящия случай обаче не се прави позоваване на тези изключения.
22 Предишен член 50 ДЕО. Съгласно посочената разпоредба понятието „услуга“ има субсидиарен характер, като в него се включват услугите, които „обикновено се предоставят срещу възнаграждение, доколкото не са регулирани от разпоредбите, отнасящи се до свободата на движение на стоки, капитали и хора“ (курсивът е мой).
23 Възприетата от Съда формулировка в решение Promoimpresa е „условията за прилагане на член 12 от Директива 2006/123“ (курсивът е мой).
24 В съдебното заседание италианското правителство подчертава, че оспорваният регионален закон поставя възможността за „удължаване“ на срока на концесията в зависимост от получаването на стимули, които по своето естество предполагат, че малката деривационна водноелектрическа инсталация, която получава такива стимули, не е отделно съоръжение, чието производство е насочено изключително към собствено потребление, а е съоръжение, свързано с националната мрежа, към която подава поне част от произведената енергия. Това обстоятелство обаче не произтича от описаните в акта за преюдициално запитване факти и национална правна уредба. Единствено запитващата юрисдикция е компетентна да изясни съдържанието на националното си право и фактическите характеристики на разглежданите малки инсталации.
25 Акт за преюдициално запитване, „Мотиви“, точка 7.3. Курсивът е мой.
26 Решение от 27 април 1994 г., Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171, т. 28): „в правото [на ЕС], а и в националните законодателства, от друга страна, е общоприето, че електроенергията представлява стока […]“. Решение ECO-WIND Construction, точка 57: „производствената дейност във връзка с определен продукт не би могла сама по себе си да се счита за услуга“. Курсивът е мой.
27 Решение ECO-WIND Construction, точка 59, където се посочват услугите за регулиране на мрежата и за обезпечаване на цените.
28 Предвидени изрично в член 6, параграф 2 от Кралския указ от 1933 г.: производство на двигателна мощност (буква a); питейна вода (буква b); напояване (буква c); рекултивация (буква d); промишлени цели, различни от изрично посочените в член 6 (буква e); рибовъдство (буква f); създаване на водни запаси за противопожарни цели и изпомпване с цел повишаване на енергийната ефективност (буква g).
29 Точки 43 и 44 от писменото становище на италианското правителство.
30 В точка 22 от писменото си становище италианското правителство посочва, че „[в]същност предмет на предоставената на оператора концесия е право на отклоняване на публични водни ресурси с цел използването им за производство на електроенергия чрез изграждане на съоръжения и сгради при спазване на всички предписания, съдържащи се в акта за предоставяне на концесията“ (курсивът е мой). Следователно предоставената на този оператор концесия не е „за (малка) деривационна инсталация“ от общ характер, а конкретно „за (малка) деривационна водноелектрическа инсталация“.
31 В съдебното заседание италианското правителство възприема различен подход, основан на естеството на икономическите стимули, чието получаване обосновава удължаването на срока на концесията съгласно регионалния закон. Според него получаването на тези стимули предполага, че инсталациите са свързани с „националната разпределителна мрежа“. То добавя, че „по отношение на посочените инсталации не е необходимо да се преценява дали предоставянето на услуги е акцесорно спрямо производството на енергия, тъй като тази дейност по предоставяне на услуги е неотменима част от извършваната дейност“ от малка деривационна водноелектрическа инсталация. Този аргумент е кръгов в определена степен и не уточнява каква е „услугата“, която малка деривационна водноелектрическа инсталация предоставя само поради това, че е свързана с националната електроенергийна мрежа.
32 Точки 29 и 30 от писменото становище на италианското правителство.
33 Например управление на изпусканията, контрол на емисиите или обезвреждане на специални отпадъци, които водят до възстановяване на почвата.
34 Членове 11 и 12 bis от Кралския указ от 1933 г.
35 Концесията за предоставяне на услуги се характеризира с това, че отдаващият на концесия публичен орган възлага упражняването на дейност по предоставяне на услуга — обикновено услуга, за оказването на която е задължен този орган — на концесионера, като по този начин го задължава да оказва определена услуга, без да има свободата да откаже да оказва тази услуга: заключение на генерален адвокат Szpunar по съединени дела Promoimpresa и др. (C‑458/14 и C‑67/15, EU:C:2016:122, т. 62).
36 По отношение на малките деривационни инсталации италианското право прави разграничение между „сгради извън речното корито“ (намиращи се извън него) и „сгради в речното корито“ (изградени в самото речно корито или в непосредствена близост до него). Първите са собственост на концесионера, включително след изтичане на срока на акта за възлагане на концесията.
37 В съдебното заседание Комисията потвърждава, че това тълкуване на приложение I към Регламент № 213/2008 е правилно и управлението на електроцентрала като услуга може да се отдели правно от дейността, която съоръжението извършва като такова.
38 Точки 31—36 от писменото становище на Комисията.
39 Комисията подчертава в съдебното заседание, че основната характеристика на големите деривационни водноелектрически инсталации е способността им да бъдат задействани бързо, за да произвеждат голямо количество електроенергия за кратко време, което позволява да се удовлетворят конкретни нужди от повишено потребление, с което се гарантират баланс и стабилност на електроенергийната мрежа.
40 Решение от 30 януари 2018 г. (C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 94): „[…] приложимостта на Директива 2006/123 не зависи от предварителния анализ на значението на аспекта, свързан със свободното предоставяне на услуги с оглед на конкретните обстоятелства по всяко дело […]“.
41 Пак там.
42 Решение Promoimpresa, точка 1 от диспозитива.
43 Точки 46 и 47 от писменото становище на италианското правителство.
44 Производство за установяване на нарушение № 2011/2026.
45 Точки 21—30 от писменото становище на италианското правителство. В него се посочва по същество, че концесионерът не само произвежда енергия, а трябва да извършва и други различни дейности, свързани с работата на деривационната инсталация, в съответствие с условията, установени в акта за предоставяне на концесията.
46 Точки 46 и 47 от писменото становище на италианското правителство: „по този начин концесията на имот, публична собственост, поглъща производството на електроенергия, като се формира положение, напълно сходно с разрешение да се упражнява икономическа дейност в зона, публична собственост, разгледано от [Съда]. Поради това и в настоящия случай са приложими принципите, установени в известното решение [Promoimpresa] […]“ (курсивът е мой).
47 Вж. точки 42, 44 и по-специално точка 45: „[в]ъв връзка с концесията на имот, публична собственост […], е най-релевантно предоставянето на частноправен субект на изключително право върху публичен имот, което трябва да се упражнява при зачитане на широкия обществен интерес“. Италианското правителство повтаря този аргумент в съдебното заседание, като посочва, че съгласно съдебната практика, установена с решение ECO-WIND Construction, трябва да се вземат предвид естеството на природните ресурси, използвани за производството на енергия (ограничени или неограничени ресурси), както и техният правен статут (публични или частни имоти). От своя страна френското правителство подчертава, че „крайният продукт“ (електроенергията) остава същия, независимо от източниците, от които се произвежда.
48 Въпреки че в решение Promoimpresa не се разглежда изрично въпросът дали съответните концесии са предполагали упражняване на дейност, която може да се квалифицира като „услуга“, това е прието имплицитно. По посочените дела имотите, публична собственост, по крайбрежието на морета и езера, са предоставени за дейности (павилион, веранда, санитарни помещения, кей и понтон по крайбрежието на езерото Гарда и спа центрове в Сардиния), по отношение на чието квалифициране като услуги не е имало съмнения.
49 Освен това такова разрешение изглежда спорно във връзка с някои от целите, посочени в член 6 от Кралския указ от 1933 г. Съгласно посочената разпоредба водните ресурси могат да бъдат използвани както за производството на „стока“, така и за предоставянето на „услуга“. Така например „рибовъдството“ може да се извършва както с търговска цел (насочено например към хранително-вкусовата промишленост), така и с екологична цел или с цел опазване на местообитание.
50 Тази особеност се подчертава в решения № 17 и 18 от 9 ноември 2021 г. на пленума на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), посочени от италианското правителство пред запитващата юрисдикция (акт за преюдициално запитване, „Факти“, т. 5). В тях се признава, че с концесия за спа център се дава изключително право на икономически оператор да използва имот, публична собственост, по морското крайбрежие като „актив, за да извършва стопанска дейност, състояща се в предоставяне на туристически и развлекателни услуги“ (пак там).
51 От съдържащите се данни в акта за преюдициално запитване не следва, че италианското (държавно) законодателство урежда етапа на подновяване на концесиите на малки деривационни водноелектрически инсталации.
52 Точка IV от уведомително писмо C(2019) 1292 final от 7 март 2019 г., съдържащо редица позовавания на решение Promoimpresa.
53 Съдебно решение № 201 от 13 декември 2018 г., посочено в акта за преюдициално запитване, „Факти“, точка 2.2.2, и в точки 37 и 38 от писменото становище на италианското правителство.
54 В решение № 201 от 13 декември 2018 г. се посочва: „[…] Възможността за включване на концесията на имоти, публична собственост, в понятието за разрешение, релевантно за целите на член 12, е изяснена от Съда в решение [Promoimpresa]“. Решение № 58 от 23 май 2024 г. на посочения съд препраща към решение № 201 от 13 декември 2018 г. и към различни становища на AGCM.
55 В Segnalazione del 3 marzo 2021 n. AS1722 „Rinnovi automatici di concessioni per piccole derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico“ (доклад № AS1722 от 3 март 2021 г. „Автоматично подновяване на концесии за малки деривационни водноелектрически инсталации“, публикуван в бюлетина на AGCM, бр. 10 от 8 март 2021 г.) се посочва, че „управлението на водноелектрически централи за производство на енергия представлява стопанска дейност по предоставяне на услуга по смисъла на член 57 [ДФЕС], за ко[я]то също е общо приложим принципът на свобода на установяване, предвиден в член 49 ДФЕС, и по-конкретно принципите, предвидени в Директива 2006/123/ЕО“. В други становища на AGCM, посочени в акта за преюдициално запитване, „Факти“, точка 2.2.2, се препраща или към решението на Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Върховен съд по дела, свързани с публичните водни ресурси), или към доклад № AS1722 от 3 март 2021 г. без допълнителна обосновка.
56 Мощността на водноелектрическа централа е пропорционална на пада и преминаващия през турбината дебит.
57 Решение от 20 април 2023 г., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (община Джиноза) (C‑348/22, EU:C:2023:301, т. 46).
58 Пак там, точка 48.
59 За целите на настоящото производство, съгласно националната правна уредба тази разлика означава, че за подновяването на концесиите за големи деривационни водноелектрически инсталации се провежда процедура за възлагане.
60 Дори в най-основния си вид малка деривационна водноелектрическа инсталация трябва да разполага с инфраструктура за: 1) отклоняване на част от потока на река от естественото ѝ течение (бентове и водовземни отвори); 2) отвеждане на водата (с канали или тръбопроводи) до електромеханичното оборудване (турбини и генератор), разположено в най-ниската част на инсталацията; 3) връщане на водата в естествения ѝ поток след използването ѝ (канал за връщане на водата).
61 При централите на течаща вода производството на електроенергия е пряко свързано с дебита на реката: централата произвежда енергия, при условие че дебитът надвишава техническия минимум, необходим за задействането на турбините, и обратно, производството спира, ако нивото на водата падне под този праг: вж. точки 40 и 41 от писменото становище на региона.
62 Точка 41 от писменото становище на региона.
63 По отношение на първоначалното предоставяне на концесията членове 7, 8, 9 и 12 bis от Кралския указ от 1933 г. предвиждат процедура за възлагане с цел: a) оценка на въздействието на конкретен проект върху определено място и б) сравняване на подадените евентуално множество заявления, предлагащи „технически несъвместими“ проекти, за да бъде избран проектът, който гарантира най-ефективно използване на водните ресурси или, субсидиарно, който предлага повече икономически и финансови гаранции за незабавното му изпълнение.
64 Точка 44 от писменото становище на региона.
65 „Държавите членки гарантират, че съществуват специални, опростени и рационализирани процедури за издаване на разрешения за малки по размер децентрализирани и/или разпределени производства, които отчитат техния ограничен размер и потенциално въздействие […]“.
66 В съдебното заседание регионът обяснява, че по общо правило, след изтичането на концесия за малка деривационна водноелектрическа инсталация се прилага de facto като чисто предпазна мярка (и без това изискване да е изрично предвидено в закона) практика, състояща се в обявяване на искането за подновяване чрез официални канали и предоставяне на срок за подаване на евентуални възражения от заинтересованите лица. Той обаче посочва, че тази практика не се прилага, когато удължаването се предоставя, за да може срокът на концесията да съответства на срока на стимулите.
67 Това ограничаване би било задължително, ако националната мярка попада в сектор, предмет на изчерпателна хармонизация на равнището на Съюза, в който случай тя трябва да бъде преценявана с оглед на правилата за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право. Съдът е приел, че с членове 9—13 от Директива 2006/123 се извършва изчерпателна хармонизация на попадащите в приложното ѝ поле услуги. Вж. решение Promoimpresa, точки 59 и 61.
68 Акт за преюдициално запитване, „Мотиви“, точка 5, трети пасаж.
69 Директива 2006/123 не е единствената правна уредба от (вторичното) право на ЕС, която урежда предоставянето на изключителни права за управление на публичен имот. Други разпоредби, свързани със създаването на единен пазар на електроенергия, като Директива 2019/944, се основават на сходни обстоятелства, без да квалифицират дейността, състояща се единствено в производство на енергия, като „услуга“.
70 Решение от 11 юли 2024 г., Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597, т. 44 и 46).
71 Решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, т. 54 и 55).
72 Решение Promoimpresa, точка 74 и диспозитивът, точка 2. Предложеното прилагане към настоящия случай на частта от решение Promoimpresa, отнасяща се до член 49 ДФЕС, не е в противоречие с извода, че съдебната практика, установена със същото решение, относно член 12 от Директива 2006/123 не е приложима и към дейността, състояща се единствено в производство на електроенергия.
73 В съдебното заседание е повдигнат въпросът дали правният режим на малките деривационни водноелектрически инсталации за собствено потребление може да има особености. Италианското правителство и регионът са единодушни, че в действителност няма инсталации, предназначени единствено за собствено потребление, които не са свързани с националната мрежа, което запитващата юрисдикция следва да провери.
74 Според италианското правителство получаването на стимули, в зависимост от което е поставено удължаването на срока на концесиите съгласно регионалния закон, има за цел да улесни постигането на целите на ЕС в областта на енергията от възобновяеми източници. Тази цел обаче има съществена роля в Директива 2019/944 и потребителите участват активно в нейното осъществяване (вж. по-специално съображения 6, 10 и 42).