(1)

Op 30 april 2024 is een hervormd EU-kader voor economische governance in werking getreden. Verordening (EU) 2024/1263 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de doeltreffende coördinatie van het economisch beleid en betreffende het multilaterale begrotingstoezicht (1), de gewijzigde Verordening (EG) nr. 1467/97 betreffende de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten (2), en de gewijzigde Richtlijn 2011/85/EU van de Raad betreffende de begrotingskaders van de lidstaten (3) vormen samen de kernelementen van het hervormde EU-kader voor economische governance. Het kader beoogt gezonde en houdbare overheidsfinanciën te bevorderen, duurzame en inclusieve groei en veerkracht door middel van hervormingen en investeringen te stimuleren, en buitensporige overheidstekorten te voorkomen. Het bevordert tevens de nationale verantwoordelijkheid, legt de focus meer op de middellange termijn en combineert dit met een doeltreffendere en coherentere handhaving van de regels.

(2)

De nationale budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn die de lidstaten bij de Raad en de Commissie indienen, staan centraal in het nieuwe kader voor economische governance. De plannen zijn gericht op twee doelstellingen: i) ervoor zorgen dat de overheidsschuld, onder meer aan het einde van de aanpassingsperiode, een plausibel neerwaarts pad volgt of op een prudent niveau blijft, en dat het overheidstekort op de middellange termijn onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp wordt gebracht en gehouden, en ii) zorgen voor hervormingen en investeringen die aansluiten bij de belangrijkste uitdagingen die in de context van het Europees Semester zijn vastgesteld en bij de gemeenschappelijke prioriteiten van de EU. Daartoe moet in elk plan een middellangetermijntoezegging voor een netto-uitgavenpad (4) worden opgenomen, waarbij voor de duur van het plan effectief een budgettaire beperking van vier of vijf jaar wordt opgelegd (afhankelijk van de normale parlementaire zittingsperiode in een lidstaat). Daarnaast moet in het plan worden toegelicht hoe de lidstaat hervormingen en investeringen zal inzetten als antwoord op de belangrijkste uitdagingen die in de context van het Europees Semester zijn vastgesteld, met name in de landspecifieke aanbevelingen (inclusief de aanbevelingen die relevant zijn voor de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO), indien van toepassing), en hoe de lidstaat werk gaat maken van de gemeenschappelijke prioriteiten van de Unie. De periode voor begrotingsaanpassing bestrijkt vier jaar en kan met maximaal drie jaar worden verlengd indien de lidstaat zich verbindt tot een relevante reeks hervormingen en investeringen die aan de criteria van Verordening (EU) 2024/1263 voldoen.

(3)

Na de indiening van het plan moet de Commissie beoordelen of het aan de voorwaarden van Verordening (EU) 2024/1263 voldoet.

(4)

Op aanbeveling van de Commissie neemt de Raad vervolgens een aanbeveling aan waarin het netto-uitgavenpad van de betrokken lidstaat wordt vastgesteld en, in voorkomend geval, de hervormings- en investeringstoezeggingen die ten grondslag liggen aan een verlenging van de begrotingsaanpassingsperiode worden goedgekeurd.

(5)

Op 11 oktober 2024 heeft Zweden zijn nationale budgettair-structurele plan voor de middellange termijn bij de Raad en de Commissie ingediend. De indiening vond plaats na een verlenging van de in artikel 36 van Verordening (EU) 2024/1263 vastgestelde termijn, zoals overeengekomen met de Commissie, in het licht van de door Zweden aangevoerde redenen.

(6)

Vóór de indiening van zijn plan heeft Zweden om technische informatie verzocht (5), die de Commissie op 21 juni 2024 heeft verstrekt en op 11 oktober 2024 heeft bekendgemaakt (6). De technische informatie geeft het niveau van het structurele primaire saldo in 2028 aan dat nodig is om ervoor te zorgen dat het overheidstekort op middellange termijn onder de 3 % van het bbp wordt gehouden en de overheidsschuld op middellange termijn onder de 60 % van het bbp blijft als er na de aanpassingsperiode van vier jaar geen aanvullende begrotingsmaatregelen worden genomen. De middellange termijn wordt gedefinieerd als de periode van tien jaar na het einde van de aanpassingsperiode. De technische informatie is opgesteld en aan de lidstaten toegezonden op basis van twee scenario’s: een scenario waarin er overeenstemming is met de waarborg voor de weerbaarheid van het tekort (7), overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EU) 2024/1263, en een scenario zonder deze waarborg. In de technische informatie voor Zweden is bepaald dat, om gedurende een aanpassingsperiode van vier jaar aan de toepasselijke begrotingsregels te voldoen, en op basis van de aannamen van de Commissie waarop de in juni 2024 verstrekte voorafgaande richtsnoeren gebaseerd zijn, het structurele primaire saldo ten minste 1,8 % van het bbp moet bedragen aan het einde van de aanpassingsperiode (2028; scenario zonder de waarborg voor de weerbaarheid van het tekort), overeenkomstig de onderstaande tabel 1. Ter informatie, ook met inachtneming van de waarborg voor de weerbaarheid van het tekort moet het structurele primaire saldo aan het einde van de aanpassingsperiode (2028) ten minste -0,8 % van het bbp bedragen. De waarborg voor de weerbaarheid van het tekort is echter geen vereiste voor Zweden, dat in aanmerking komt voor technische informatie.

Tabel 1: Technische informatie die de Commissie aan Zweden heeft verstrekt

(7)

Overeenkomstig artikel 12 van Verordening (EU) 2024/1263 hebben Zweden en de Commissie in augustus 2024 een technische dialoog gevoerd. De dialoog was toegespitst op het door Zweden beoogde netto-uitgavenpad als plafond waarvoor Zweden zich ertoe verbindt dit niet te overschrijden, en de onderliggende aannamen (met name de uitgangspositie in 2024 en de potentiële bbp-groei op de middellange termijn), en de beoogde uitvoering van hervormingen en investeringen als antwoord op de belangrijkste uitdagingen die zijn vastgesteld in het kader van het Europees Semester en de gemeenschappelijke prioriteiten van de Unie op het gebied van een rechtvaardige groene digitale transitie, sociale en economische veerkracht, energiezekerheid en de opbouw van defensievermogens.

(8)

In het door Zweden ingediende plan wordt geen melding gemaakt van een raadplegingsproces met binnenlandse belanghebbenden voorafgaand aan de indiening.

(9)

Op 1 oktober 2024 is het plan aan het nationale parlement voorgelegd. Het is vervolgens op 10 oktober 2024 door de regering goedgekeurd.

(10)

De Commissie heeft op 19 juni 2024 geconcludeerd dat Zweden wordt geconfronteerd met macro-economische onevenwichtigheden. Zweden heeft met name te maken met kwetsbaarheden die verband houden met de vastgoedmarkt en de hoge private schuld, die nog altijd relevant zijn. Er zijn echter weinig beleidsmaatregelen genomen om deze kwetsbaarheden aan te pakken (8).

(11)

De Raad heeft op 21 oktober 2024 in het kader van het Europees Semester landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) tot Zweden gericht (9).

(12)

Overeenkomstig artikel 16 van Verordening (EU) 2024/1263 heeft de Commissie het plan op onderstaande wijze beoordeeld.

(13)

De economische activiteit in Zweden is in 2023 met 0,3 % gekrompen ten gevolge van een duidelijke terugval van de particuliere consumptie en de investeringen in vaste activa. Volgens de najaarsprognose 2024 van de Europese Commissie groeit de economie in 2024 naar verwachting met 0,3 % als gevolg van een herstel van de binnenlandse vraag, die wordt geschraagd door een dalende inflatie en lagere rentetarieven. In 2025 zal het reële bbp naar verwachting met 1,8 % stijgen, aangezien het herstel van de binnenlandse vraag zal doorzetten. In 2026 zal het reële bbp naar verwachting met 2,6 % stijgen, aangezien een breed gedragen economische groei wordt verwacht. Het is de verwachting dat de potentiële bbp-groei gedurende de prognoseperiode min of meer stabiel zal blijven, met een lichte opwaartse tendens. Het werkloosheidspercentage bedroeg in 2023 7,7 % en ontwikkelt zich volgens de Commissie tot 8,5 % in 2024, 8,4 % in 2025 en 7,8 % in 2026. De inflatie (bbp-deflator) zal naar verwachting dalen van 6,1 % in 2023 tot 2,3 % in 2024 en zal uitkomen op 1,4 % in 2025 en 1,3 % in 2026.

(14)

Wat de begrotingsontwikkelingen betreft, bedroeg het overheidstekort van Zweden in 2023 0,6 % van het bbp. Volgens de najaarsprognose 2024 van de Europese Commissie zal het tekort in 2024 naar verwachting 1,9 % van het bbp bereiken, dalen tot 1,4 % van het bbp in 2025 en, bij ongewijzigd beleid, uitkomen op 0,3 % in 2026. De najaarsprognose 2024 van de Europese Commissie omvat de ontwerpbegroting van Zweden voor 2025 die de regering in september aan het nationale parlement heeft voorgesteld. De overheidsschuld bedroeg eind 2023 31,5 % van het bbp. Volgens de najaarsprognose 2024 van de Europese Commissie zal de schuldquote eind 2024 naar verwachting stijgen tot 32,8 % van het bbp en zich eind 2025 nagenoeg stabiliseren op 32,7 % van het bbp, om vervolgens tegen het einde van 2026 te dalen tot 31,7 % van het bbp. In de begrotingsprognose van de Commissie worden de beleidstoezeggingen in de plannen voor de middellange termijn pas in aanmerking genomen als zij worden geschraagd door concrete beleidsmaatregelen die op geloofwaardige wijze zijn aangekondigd en voldoende zijn gespecificeerd.

(15)

Het nationaal budgettair-structureel plan voor de middellange termijn van Zweden bestrijkt de periode 2025-2028 en omvat een begrotingsaanpassing over een periode van vier jaar.

(16)

Het plan bevat alle overeenkomstig artikel 13 van Verordening (EU) 2024/1263 vereiste informatie, met uitzondering van de informatie over de raadpleging van binnenlandse belanghebbenden voorafgaand aan de indiening, zoals vereist krachtens artikel 13, punt g), vi), van Verordening (EU) 2024/1263.

(17)

In het plan wordt gespecificeerd dat met het in tabel 2 aangegeven netto-uitgavenpad een maximale groei van de netto-uitgaven van 4,4 % voor de jaren 2025-2028 is vastgesteld, waarbij de autoriteiten zich ertoe verbinden deze niet te overschrijden. De technische informatie (uitgaande van een lineair aanpassingstraject) stemt overeen met een gemiddelde groei van de netto-uitgaven van 4,5 % gedurende de aanpassingsperiode (2025-2028). De in het plan vastgelegde bovengrens van het netto-uitgavenpad zal naar verwachting aan het einde van de aanpassingsperiode (2028) leiden tot een structureel primair saldo van -1,8 % van het bbp. Dit is gelijk aan het minimumniveau van het structurele primaire saldo van -1,8 % van het bbp in 2028 dat de Commissie op 21 juni 2024 in de technische informatie heeft verstrekt (10). In het plan wordt ervan uitgegaan dat de potentiële bbp-groei gedurende de programmaperiode vrij stabiel zal blijven, namelijk rond 1,7 %. Verder berust het plan op de verwachting dat het groeipercentage van de bbp-deflator zal dalen van 2,8 % in 2024 tot 1,4 % in 2025, voordat het geleidelijk stijgt tot 1,8 % tegen 2028.

Tabel 2: Netto-uitgavenpad en belangrijkste aannamen in het plan van Zweden

(18)

Indien het in het plan vastgelegde netto-uitgavenpad en de onderliggende aannamen werkelijkheid worden, zou de overheidsschuld volgens het plan geleidelijk stijgen van iets minder dan 33 % van het bbp in 2024 tot 36,2 % van het bbp aan het einde van de aanpassingsperiode in 2028, zoals weergegeven in onderstaande tabel 3. Na de aanpassingsperiode zal de schuldquote volgens het plan op middellange termijn (d.w.z. tot 2038) verder stijgen tot 51,3 % van het bbp in 2038.

Tabel 3: Ontwikkeling van de overheidsschuld en het saldo in het plan van Zweden

De overheidsschuld zou volgens het plan dus op middellange termijn onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60 % van het bbp blijven. Op basis van de beleidstoezeggingen en de macro-economische aannamen van het plan is het in het plan voorgestelde netto-uitgavenpad dan ook in overeenstemming met de schuldvereiste van artikel 16, lid 2, van Verordening (EU) 2024/1263.

(19)

Op basis van het netto-uitgavenpad en de aannamen van het plan zou het overheidstekort in de aanpassingsperiode geleidelijk toenemen van 1,5 % in 2025 tot 2,2 % van het bbp in 2028. Volgens het plan zou het overheidssaldo dus aan het einde van de aanpassingsperiode (2028) de referentiewaarde van 3 % van het bbp niet overschrijden. Het overheidstekort zou bovendien in de tien jaar na de aanpassingsperiode (d.w.z. tot en met 2038) de 3 % van het bbp niet overschrijden. Op basis van de beleidstoezeggingen en de macro-economische aannamen van het plan is het in het plan voorgestelde netto-uitgavenpad dan ook in overeenstemming met de tekortvereiste van artikel 16, lid 2, van Verordening (EU) 2024/1263.

(20)

Het plan is gebaseerd op aannamen die afwijken van de aannamen van de Commissie die op 21 juni 2024 aan Zweden zijn toegezonden. In het plan worden met name voor zes variabelen afwijkende aannamen gehanteerd, namelijk voor de uitgangspositie in 2024, de potentiële bbp-groei, de bbp-deflator, de nominale impliciete rente, de stock-flow adjustment en inkomen uit vermogen. Hieronder volgt een beoordeling van deze verschillen in aannamen. De verschillen in aannamen met het grootste effect op de gemiddelde groei van de netto-uitgaven worden hieronder opgesomd, samen met een beoordeling van elk verschil afzonderlijk.

De resterende verschillen in de aannamen hebben geen significante gevolgen voor de gemiddelde groei van de netto-uitgaven ten opzichte van de aannamen van de Commissie. Al met al leiden alle verschillen in aannamen tezamen tot een gemiddelde groei van de netto-uitgaven in het plan die lager is dan de gemiddelde groei van de netto-uitgaven die in de technische informatie wordt geïmpliceerd. De Commissie zal bij toekomstige beoordelingen van de naleving van het netto-uitgavenpad rekening houden met de bovenstaande beoordeling van de aannamen van het plan.

(21)

Het plan bevat geen indicatieve begrotingsstrategie voor de uitvoering van het netto-uitgavenpad van het plan, aangezien dat pad alleen is vastgesteld als een technisch plafond waarvan Zweden heeft toegezegd dit niet te zullen overschrijden. De exacte specificatie van de relevante beleidsmaatregelen moet worden bevestigd of aangepast en gekwantificeerd in de jaarlijkse begrotingen.

(22)

In het plan worden beleidsvoornemens met betrekking tot hervormingen en investeringen beschreven om een antwoord te bieden op de belangrijkste uitdagingen die in het kader van het Europees Semester zijn vastgesteld – waaronder met name de LSA’s, met inbegrip van die in het kader van de PMO – en om werk te maken van de gemeenschappelijke prioriteiten van de EU. Het plan omvat een reeks hervormingen en investeringen, zonder aan te geven welke financieel worden ondersteund door de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

(23)

Ten aanzien van de gemeenschappelijke prioriteit van een rechtvaardige groene en digitale transitie, met inbegrip van de klimaatdoelstellingen van Verordening (EU) 2021/1119, bevat het plan beleidsinitiatieven die bedoeld zijn om werk te maken van deze gemeenschappelijke prioriteit en de daaraan gerelateerde landspecifieke aanbevelingen die in 2019, 2020, 2022, 2023 en 2024 zijn gedaan. Het plan voorziet met name in maatregelen die helpen om uiterlijk in 2050 tot klimaatneutraliteit te komen, onder meer via klimaatmaatregelen en investerings- en innovatiesubsidies en -premies (conform alle landspecifieke aanbevelingen over de groene transitie), alsook in middelen ter ondersteuning van de groene transitie in Noord-Zweden (landspecifieke aanbevelingen uit 2020 en 2021) en gestroomlijnde vergunningsprocedures voor groene investeringsprojecten (landspecifieke aanbevelingen uit 2022 en 2023). Met investeringen om in heel Zweden te zorgen voor breedbandconnectiviteit, een uniform openbaar governancesysteem voor digitale infrastructuur en de ontwikkeling van een officiële digitale ID wordt beoogd bij te dragen tot de digitale transitie.

(24)

Ten aanzien van de gemeenschappelijke prioriteit van sociale en economische veerkracht, met inbegrip van de Europese pijler van sociale rechten, bevat het plan beleidsinitiatieven die bedoeld zijn om werk te maken van deze gemeenschappelijke prioriteit en daaraan gerelateerde landspecifieke aanbevelingen, waaronder de PMO-gerelateerde landspecifieke aanbevelingen inzake particuliere schulden en de woningmarkt, die in 2019, 2020, 2022, 2023 en 2024 werden gedaan. Deze initiatieven omvatten het bieden van stimulansen voor herscholing; het verlenen van gerichte steun aan langdurig werklozen; onderwijshervormingen om de loopbaanontwikkeling van leerkrachten en schooldirecteuren te verbeteren; het verbeteren van de onderwijsresultaten voor kwetsbare groepen; steun voor volwassenenonderwijs en de opleiding van leerkrachten; maatregelen om gemeenten subsidies en kredietgaranties te verstrekken ter ondersteuning van de bouw van woningen en de verbouwing van niet voor bewoning bestemde gebouwen voor huisvestingsdoeleinden.

(25)

Ten aanzien van de gemeenschappelijke prioriteit van energiezekerheid, bevat het plan beleidsinitiatieven die bedoeld zijn om werk te maken van deze gemeenschappelijke prioriteit en de daaraan gerelateerde landspecifieke aanbevelingen die in 2020, 2022, 2023 en 2024 aan Zweden zijn gedaan, met name investeringen in energieproductie en -transmissie.

(26)

Ten aanzien van de gemeenschappelijke prioriteit van defensievermogens, bevat het plan initiatieven om de middelen voor militaire en civiele defensie voor de periode tot 2035 aanzienlijk te verhogen.

(27)

Het plan bevat informatie over de samenhang en, in voorkomend geval, de complementariteit met de fondsen van het cohesiebeleid en het herstel- en veerkrachtplan van Zweden. Belangrijke maatregelen in het herstel- en veerkrachtplan zijn de “Climate Leap” en de “Industry Leap”, de uitbreiding van breedband en REPowerEU-gerelateerde maatregelen die bijdragen tot de groene en de digitale transitie en die een aanvulling vormen op in het kader van het cohesiebeleid gefinancierde maatregelen die verband houden met gemeenschappelijke EU-prioriteiten. Het plan bevat informatie over de doelstellingen van de verschillende cohesiefondsen en voorbeelden van hieruit gefinancierde acties in verschillende sectoren en regio’s, waaronder de noordelijke dunbevolkte gebieden.

(28)

Het plan biedt een overzicht van de nodige overheidsinvesteringen van Zweden in verband met de gemeenschappelijke prioriteiten van de EU. Ten aanzien van de gemeenschappelijke prioriteiten van een rechtvaardige groene en digitale transitie, sociale en economische veerkracht en energiezekerheid, moeten de investeringsbehoeften met betrekking tot onderzoek en innovatie gedurende de looptijd van het plan worden vertaald in extra uitgaven, die stapsgewijs moeten stijgen van 1,5 miljard SEK in 2025 tot 6,5 miljard SEK in 2028 en latere jaren. Daarnaast wordt vastgesteld welke investeringsbehoeften er bestaan in verband met sociale en economische veerkracht, energiezekerheid en een rechtvaardige groene transitie op het gebied van vervoersinfrastructuur en elektriciteitsproductie en -transmissie. De behoefte aan investeringen in energieproductie wordt geraamd op 10 tot 140 miljard SEK per vijfjarige periode voor de jaren 2020-2040. Met het plan wordt beoogd verder tegemoet te komen aan de behoefte van Zweden aan overheidsinvesteringen met betrekking tot de gemeenschappelijke prioriteit van energiezekerheid, met investeringen in elektriciteitsnetten ter waarde van 170 miljard SEK voor de periode 2020-2031. Ten aanzien van de gemeenschappelijke prioriteiten van sociale en economische veerkracht en een rechtvaardige groene transitie, heeft het plan tot doel bij te dragen aan de behoeften aan overheidsinvesteringen in vervoersinfrastructuur met een bedrag van 1 171 miljard SEK over de periode 2026-2037. Het plan voorziet ook in aanzienlijke verhogingen van de geplande uitgaven voor defensie, van 126 miljard SEK in 2024 tot 225 miljard SEK in 2035, waarvan een groot deel bestemd is voor investeringen.

(29)

Concluderend is de Commissie van oordeel dat het plan van Zweden aan de vereisten van Verordening (EU) 2024/1263 voldoet.

(30)

De Raad is ingenomen met het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn van Zweden en is van oordeel dat de volledige uitvoering ervan zou helpen gezonde overheidsfinanciën te waarborgen en de houdbaarheid van de overheidsschuld en duurzame en inclusieve groei te ondersteunen.

(31)

De Raad neemt nota van de beoordeling van het plan door de Commissie. De Raad verzoekt de Commissie echter om bij toekomstige plannen haar beoordeling in een afzonderlijk document op te nemen, los van haar aanbevelingen voor aanbevelingen van de Raad.

(32)

De Raad neemt nota van de beoordeling door de Commissie van het netto-uitgavenpad en de belangrijkste macro-economische aannamen in het plan, onder meer met betrekking tot de voorafgaande richtsnoeren van de Commissie, alsook van de gevolgen van het netto-uitgavenpad in het plan voor het overheidstekort en de overheidsschuld. De Raad neemt nota van de beoordeling van de Commissie dat de macro-economische en budgettaire aannamen, hoewel zij in sommige gevallen afwijken van de aannamen van de Commissie, onder meer om rekening te houden met geactualiseerde macro-economische en begrotingsgegevens, over het algemeen naar behoren gerechtvaardigd zijn en door deugdelijke economische argumenten worden onderbouwd. De Raad neemt nota van de brede begrotingsstrategie van het plan en de risico’s voor de vooruitzichten, die invloed kunnen hebben op het al dan niet werkelijkheid worden van het macro-economische scenario en de onderliggende aannamen en de uitvoering van het netto-uitgavenpad van het plan. De Raad is ingenomen met het feit dat het plan aan het Parlement is voorgesteld. De Raad merkt ook op dat de defensie-uitgaven onder druk kunnen komen te staan door geopolitieke risico’s.

(33)

De Raad verwacht dat Zweden klaar staat om zijn begrotingsstrategie waar nodig aan te passen om ervoor te zorgen dat het aanbevolen netto-uitgavenpad wordt gevolgd. De Raad besluit de economische en budgettaire ontwikkelingen, met inbegrip van die welke ten grondslag liggen aan het scenario van het plan, nauwlettend te volgen.

(34)

De Raad is van oordeel dat er tijdig voor de volgende ronde van het begrotingstoezicht verdere besprekingen nodig zijn om samen overeenstemming te bereiken over de implicaties van de cumulatieve groeipercentages van de netto-uitgaven voor het jaarlijkse toezicht.

(35)

De Raad neemt nota van de beschrijving van de Commissie van de hervormingen en investeringsbehoeften en -voornemens als antwoord op de belangrijkste uitdagingen die in het kader van het Europees Semester zijn vastgesteld, en benadrukt dat het belangrijk is ervoor te zorgen dat dergelijke hervormingen en investeringen worden doorgevoerd. De Raad zal, op basis van de door de Commissie ingediende verslagen, dergelijke hervormingen en investeringen beoordelen en in het kader van het Europees Semester toezien op de uitvoering ervan.

(36)

De Raad ziet uit naar de jaarlijkse voortgangsverslagen van Zweden, met daarin met name informatie over de vorderingen bij de uitvoering van het door de Raad vastgestelde netto-uitgavenpad, en over de uitvoering van bredere hervormingen en investeringen in het kader van het Europees Semester.

(37)

Op basis van de beoordeling van de Commissie en overeenkomstig artikel 17 van Verordening (EU) 2024/1263 moet het in het plan vastgelegde netto-uitgavenpad door de Raad aan Zweden worden aanbevolen,

1.