Det skal indledningsvis bemærkes, at påberåbelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, der finder anvendelse, efter at der er truffet afgørelse, ifølge retspraksis er undergivet strenge betingelser. Bestemmelsen omfatter kun visse typer dokumenter, og den betingelse, der kan begrunde et afslag på udbredelse, er, at denne ville kunne være til »alvorlig« skade for institutionens beslutningsproces (dom Kommissionen mod Agrofert Holding, nævnt i præmis 139 ovenfor, EU:C:2012:394, præmis 77).

Det skal herefter bemærkes, at begæring nr. 590/2008 er karakteriseret ved det forhold, at den ikke blot vedrører et enkelt dokument, men en række dokumenter, der er betegnet generelt. Som det følger af præmis 69 ovenfor, har sagsøgeren i det væsentlige anmodet om aktindsigt i en række dokumenter, der er betegnet generelt, nemlig alle sagsakterne i OLAF’s undersøgelse OF/2002/0356, de komplette og korrekte udskrifter af lydoptagelser, der indgår i disse sagsakter, dokumenter af enhver art, der ikke er indeholdt i sagsakterne, men som ikke desto mindre vedrører den ovennævnte sag/undersøgelse eller den person, som sagen/undersøgelsen vedrører. OLAF’s første afgørelse præciserer i denne henseende, at OLAF’s sagsakter omfatter alle dokumenterne vedrørende den nævnte sag, og at der ikke findes nogen dokumenter, der er knyttet til sagen, som ikke er i sagsakterne, og som er omfattet af begæring nr. 590/2008.

Som det blev anført i præmis 91 ovenfor, gør anerkendelsen i denne type situationer af en generel formodning, ifølge hvilken udbredelsen af dokumenter af en vis art i princippet er til skade for beskyttelsen af de interesser, der er oplistet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, det muligt for den pågældende institution at behandle en overordnet begæring og besvare denne på tilsvarende vis (jf. i denne retning dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 90 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 65 og 68).

I OLAF’s første afgørelse anføres det i denne henseende, at de dokumenter, der er omfattet af kategori 1, vedrører sagsnoter, som de undersøgere, der skulle behandle den omhandlede undersøgelses sagsakter, havde forberedt, og de indeholder undersøgernes og andet kompetent personales ræsonnement og analyse med hensyn til, hvordan undersøgelsen skred frem, og i hvilken retning den gik i både indholdsmæssige og administrative spørgsmål. Ifølge afgørelsen vedrørte dokumenterne i kategori 2 korrespondancen mellem de ansatte i OLAF eller mellem de ansatte i OLAF og de ansatte i Kommissionen vedrørende den omhandlede undersøgelse, forberedelsen af svar til Ombudsmanden eller af svar på spørgsmål fra Europa-Parlamentet. Disse dokumenter indeholder OLAF’s og Kommissionens tjenestegrenes overvejelser vedrørende den nævnte undersøgelse, der førte til interne afgørelser. Endelig er dokumentet i kategori 7 et udkast til endelig rapport om den omhandlede undersøgelse.

I OLAF’s første afgørelse præciseres det, at undersøgelserne ganske vist er afsluttet, men at dokumenterne i kategori 1, 2 og 7, som der er givet afslag på aktindsigt i, er udarbejdet udelukkende til internt brug, indeholder meningstilkendegivelser til internt brug og udgør en del af OLAF’s og Kommissionens drøftelser og indledende konsultationer. De nævnte dokumenter er blevet udleveret til OLAF’s undersøgere og Kommissionens tjenestegrene for at opnå præcise oplysninger fra de pågældende tjenestemænd. Disse dokumenter indeholder foreløbige holdninger for så vidt angår mulige undersøgelsesstrategier, operationelle aktiviteter og afgørelser, der skal træffes. De indeholder overvejelser, en analyse af de faktiske omstændigheder og tilsigtede foranstaltninger og afspejler proceduren for udarbejdelse af ekstern korrespondance.

Som det med rette er anført i OLAF’s første afgørelse, er en offentlig adgang til sådanne dokumenter særligt skadelig for Kommissionens og navnlig OLAF’s evne til at udføre sin opgave med at bekæmpe svig i offentlighedens interesse. Udbredelsen af de pågældende dokumenter ville skade Kommissionens og OLAF’s beslutningsproces betydeligt, da den ville bringe den fuldstændige uafhængighed af OLAF’s fremtidige undersøgelser og deres formål alvorligt i fare ved at afsløre OLAF’s strategi og arbejdsmetoder, begrænse sidstnævntes mulighed for fra sine samarbejdspartnere at modtage uafhængige bedømmelser og at konsultere Kommissionens tjenestegrene vedrørende meget følsomme emner. En udbredelse ville ligeledes afskrække private fra at fremsende oplysninger vedrørende eventuel svig og således fratage OLAF og Kommissionen oplysninger, der er nyttige for at indlede undersøgelser med henblik på beskyttelse af EU’s finansielle interesser (jf. i denne retning dom Catinis mod Kommissionen, nævnt i præmis 86 ovenfor, EU:T:2014:267, præmis 54, vedrørende en verserende undersøgelse ved OLAF, der er knyttet til undtagelsen vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001).

Denne konklusion gælder så meget desto mere, som undtagelserne fra retten til aktindsigt, der bl.a. findes i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, ifølge retspraksis ikke, når – som i den foreliggende sag – de omhandlede dokumenter henhører under et særligt område af EU-retten, i det foreliggende tilfælde beskyttelsen af EU’s finansielle interesser og bekæmpelsen af svig, bestikkelse og enhver anden aktivitet, der er skadelig for EU’s finansielle interesser, kan fortolkes, uden at der tages hensyn til særlige regler om aktindsigt i disse dokumenter (jf. i denne retning dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 90 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 83).

Som det blev anført i artikel 3 i Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom af 28. april 1999 om oprettelse af OLAF (EFT L 136, s. 20), udøver OLAF sine undersøgelsesbeføjelser i fuld uafhængighed (jf. i denne retning dom af 8.7.2008, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-48/05, Sml., EU:T:2008:257, præmis 255).

Artikel 8, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 af 25. maj 1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF (EFT L 136, s. 1), der er vedtaget på grundlag af artikel 324 TEUF med henblik på at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader EU’s finansielle interesser, bestemmer, at alle oplysninger, der meddeles eller indhentes i forbindelse med interne undersøgelser, uanset i hvilken form det måtte være, er omfattet af tavshedspligt. Oplysningerne må navnlig ikke meddeles til andre end dem, der i EU-institutionerne eller i medlemsstaterne som led i deres arbejde skal have kendskab til dem, eller anvendes til andre formål end til bekæmpelse af svig, bestikkelse og enhver anden ulovlig aktivitet.

Som Kommissionen har bemærket, er den særlige fortrolighed, som de nævnte dokumenter, der er knyttet til undersøgelsen, nyder, og dette endog – i en vis grad – i forhold til personer, der påstås at være omfattet af en sådan undersøgelse (jf. i denne retning dom Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt i præmis 155 ovenfor, Sml., EU:T:2008:257, præmis 255), ikke kun begrundet, for så vidt som OLAF inden for rammerne af en sådan undersøgelse indsamler følsomme forretningshemmeligheder og yderst følsomme oplysninger om personer, hvis udbredelse kunne skade deres omdømme alvorligt, men også for så vidt som aktindsigt i de dokumenter, der vedrører en intern undersøgelse ved OLAF, selv efter at den omhandlede procedure er afsluttet, og særligt i de dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for OLAF, risikerer at hindre dette organs arbejde alvorligt, at afsløre OLAF’s metodologi og undersøgelsesstrategi, at mindske villigheden hos de personer, der indtræder i sagen, til at stå til rådighed for samarbejde i fremtiden og følgelig at bringe den korrekte funktion af de omhandlede procedurer og gennemførelsen af de forfulgte formål i fare.

Selv om forordning nr. 1049/2001 og nr. 1073/1999 ikke indeholder nogen bestemmelser, som udtrykkeligt fastslår, at den ene har forrang for den anden, og selv om der skal sikres en anvendelse af hver af disse forordninger, der er forenelig med anvendelsen af den anden, og som således gør en sammenhængende anvendelse mulig (jf. i denne retning dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 90 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 84), begrunder en sådan anvendelse i den foreliggende sag fuldt ud anerkendelsen af en formodning om, at der skal gives afslag på aktindsigt.

Hertil kommer, at Kommissionens administrative virksomhed ifølge Domstolens praksis ikke kræver en lige så vid adgang til aktindsigt som den, der gælder for en EU-institutions lovgivningsvirksomhed (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 90 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 91).

Det følger heraf, at for så vidt angår OLAF’s interne undersøgelsesprocedurer i henhold til forordning nr. 1073/1999 kan en generel formodning om, at der ikke skal gives aktindsigt i de dokumenter, som er knyttet til undersøgelsen, og særligt ikke i de dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug inden for rammerne af OLAF’s drøftelser og indledende konsultationer, bl.a. følge af denne forordnings bestemmelser.

Under disse omstændigheder havde Kommissionen med henblik på anvendelsen af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001, uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse af hvert af de omhandlede dokumenter ret til at formode, at aktindsigt i disse dokumenter på grundlag af forordning nr. 1049/2001 i princippet ville skade beskyttelsen af de interesser, som er omhandlet deri, for deraf at udlede, at alle disse dokumenter var omfattet af den undtagelse, der er fastsat i samme forordnings artikel 4, stk. 3, andet afsnit.

Henset til de ovenstående betragtninger gælder den generelle formodning om skade på de interesser, der er beskyttet bl.a. ved artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, som er begrundet for at undgå enhver risiko for alvorlig skade for beslutningsprocessen som omhandlet i denne bestemmelse, uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt begæringen om aktindsigt vedrører en undersøgelsesprocedure, som allerede er afsluttet, eller en procedure, som er verserende.

Den omstændighed, at et dokument vedrørende en intern undersøgelse ved OLAF vedrører en dato, der ligger efter afslutningen af den omhandlede undersøgelse, er i øvrigt ikke til hinder for, at udlevering af dette kan afslås i henhold til den generelle formodning om afslag på aktindsigt, når dette dokument er knyttet til den nævnte undersøgelse, indeholder meningstilkendegivelser til internt brug inden for rammerne af OLAF’s drøftelser og indledende konsultationer og således indeholder oplysninger, hvis afsløring ville kunne bringe OLAF’s arbejde i fare inden for OLAF’s opgave med at bekæmpe svig og bestikkelse.

På samme måde skal sagsøgerens argument, hvorefter korrespondancen mellem OLAF og Kommissionen under alle omstændigheder ikke kan henhøre under dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til »internt« brug som led i drøftelser og indledende konsultationer som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som OLAF og Kommissionen ikke kan anses for at udgøre en del af den samme institution, forkastes. I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke, at forordning nr. 1049/2001 finder anvendelse på OLAF, for så vidt som OLAF med henblik på denne forordning er anerkendt som udgørende en del af Kommissionen, der er anført i den nævnte forordnings artikel 1, litra a), blandt de institutioner, som sidstnævnte finder anvendelse på.

Det samme gælder det argument, hvorefter OLAF’s korrespondance med tredjemænd nødvendigvis skal være udelukket fra den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Sådanne korrespondancer kan nemlig åbenbart indeholde meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution i overensstemmelse med den nævnte bestemmelse, og deres udbredelse skal derfor afslås for at sikre OLAF’s uafhængighed og fortroligheden omkring OLAF’s opgaver.

Det skal i øvrigt bemærkes, at dokument 2 på OLAF’s liste af 30. april 2010 – i modsætning til det af sagsøgeren hævdede – ikke kan anses for at være fejlagtigt klassificeret blandt noterne i undersøgelsens sagsakter, for så vidt som der er tale om en »note til sagsakterne i OLAF’s undersøgelse«, som vedrører en undersøgelse, der er knyttet til den omhandlede sag. Det samme gælder for dokument nr. 34, der åbenbart udgør en del af noterne til sagsakterne i den omhandlede undersøgelse, således som Retten har kunnet konstatere.

Sagsøgeren har desuden ikke i sine begæringer om aktindsigt godtgjort, at der foreligger en offentlig interesse, der ikke desto mindre begrunder, at der skal gives aktindsigt i den omhandlede undersøgelses dokumenter. Det påhviler imidlertid sagsøgeren konkret at angive de omstændigheder, der udgør en offentlig interesse, som kan begrunde udbredelsen af de omhandlede dokumenter (jf. i denne retning dom Strack mod Kommissionen, nævnt i præmis 56 ovenfor, EU:C:2014:2250, præmis 128). Det følger i øvrigt af OLAF’s første afgørelse, at sidstnævnte undersøgte, om der forelå mere tungtvejende interesser, og lagde til grund, at der ikke var nogen oplysninger, der gjorde det muligt for OLAF at konkludere, at der forelå en sådan mere tungtvejende interesse. Påberåbelsen af princippet om åbenhed og dets betydning alene er ikke tilstrækkelig i denne henseende (jf. i denne retning dom Strack mod Kommissionen, nævnt i præmis 56 ovenfor, EU:C:2014:2250, præmis 129 og 131). Endelig skal det af sagsøgeren anførte, hvorefter der er en særlig interesse i åbenhed, netop når der er tale om interne undersøgelser på området for svig, som den omhandlede undersøgelse, med henblik på – ved at sikre en absolut åbenhed – at forhindre, at der fremkommer vilkårlige og ulovlige procedurer, som ville være skadelige for omdømmet for de institutioner og selskaber, der er involveret i undersøgelsen, forkastes, idet sådanne betragtninger åbenbart ikke er af en sådan art, at de vejer tungere end de tvingende grunde, der begrunder afslaget på udbredelse af de omhandlede oplysninger.

Endelig skal det bemærkes, at den ovennævnte generelle formodning om, at der skal gives afslag på aktindsigt, indebærer, at de dokumenter, der er omfattet heraf, ikke er undergivet forpligtelsen til delvis udlevering af deres indhold i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 (jf. i denne retning dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 89 ovenfor, EU:C:2014:112, præmis 134 og 135).

Af alle disse grunde kunne Kommissionen gyldigt afslå at give aktindsigt i dokumenterne påført bemærkningen »NA«, idet den støttede sig på artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001. [udelades]

Det er allerede blevet fastslået, at udbredelsen af personoplysninger, som udelukkende vedrører den pågældende, der begærer aktindsigt, ikke kan afslås med den begrundelse, at udbredelsen ville være til skade for beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet (dom af 22.5.2012, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, T-300/10, Sml., EU:T:2012:247, præmis 107).

Dette bør navnlig være tilfældet, når der ligesom i det foreliggende tilfælde ikke er noget, der gør det muligt at antage, at sagsøgeren, som bl.a. tilsigter at offentliggøre de hævdede fejl inden for OLAF i forbindelse med behandlingen af hans klage, havde ønsket at begrænse aktindsigten i hans personoplysninger. I øvrigt fik han ved OLAF’s første afgørelse aktindsigt i de oplysninger, der vedrørte ham, idet det deri blev præciseret, at denne afgørelse herved alene blev truffet på grundlag af forordning nr. 45/2001, uden at sagsøgeren blev anmodet om at klarlægge rækkevidden af hans begæring om aktindsigt i henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, og det var således med urette, at Kommissionen kritiserede sagsøgeren for ikke at have været klar i denne henseende.

Det følger heraf, at det – navnlig med hensyn til de dokumenter, som sagsøgeren nævnte i præmis 173 ovenfor – var med urette, at Kommissionen afslog at udbrede sagsøgerens identitet på grundlag af den undtagelse, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001, således at anbringendet skal tages til følge i denne henseende og i øvrigt forkastes. [udelades]

Begrebet »dokument«, der er genstand for en bred definition i artikel 3, litra a), i forordning nr. 1049/2001 (jf. i denne retning dom af 12.9.2007, API mod Kommissionen, T-36/04, Sml., EU:T:2007:258, præmis 59), omfatter »ethvert indhold uanset medium (skrevet på papir eller opbevaret elektronisk, lyd- eller billedoptagelser, audiovisuelle optagelser) vedrørende emner, der har at gøre med politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under institutionens kompetenceområde«.

Det følger heraf, at den definition, der fremgår af artikel 3, litra a), i forordning nr. 1049/2001, i det væsentlige er baseret på, at der foreligger et bevaret indhold, der er egnet til gengivelse eller konsultation efter at være produceret, idet det præciseres dels, at karakteren af det medium, der er anvendt til opbevaring, typen og karakteren af det opbevarede indhold, såvel som størrelsen, længden, betydningen eller præsentationen af et indhold er uden betydning for så vidt angår spørgsmålet, om dette indhold er eller ikke er omfattet af definitionen, dels, at den eneste begrænsning vedrørende det indhold, der er egnet til at være omfattet af denne definition, er betingelsen om, at det pågældende indhold skal vedrøre politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under den pågældende institutions kompetence (jf. analogt dom af 26.10.2011, Dufour mod EIB, T-436/09, Sml., EU:T:2011:634, præmis 88 og 90-93).

Der er således ikke noget, der tillader at udelukke cirkulationsdokumenterne fra anvendelsesområdet for artikel 3, litra a), i forordning nr. 1049/2001, hvis rækkevidde på ingen måde kan begrænses ved en eller anden intern organisationsregel, der i givet fald er vedtaget af institutionerne, såsom gennemførelsesbestemmelserne for bilaget til Kommissionens forretningsorden (jf. præmis 129 ovenfor), som Kommissionen har påberåbt sig til støtte for sin argumentation om, at cirkulationsdokumenterne skal anses for at være dokumenter, der indeholder »uvæsentlige«, »efemere« oplysninger, og at de ikke skulle registreres, for at udelukke dem fra dokumentbegrebet som omhandlet i artikel 3, litra a), i forordning nr. 1049/2001.

Det bemærkes i øvrigt, at for så vidt som den, der begærer aktindsigt, ikke skal begrunde sin begæring om aktindsigt (kendelse Henkel og Henkel France mod Kommissionen, nævnt i præmis 128 ovenfor, EU:T:2013:116, præmis 48), har det heller ingen betydning i forbindelse med forordning nr. 1049/2001, hvilken reel interesse, som den, der begærer aktindsigt, kan have i udbredelsen af cirkulationsdokumenterne, der ifølge sagsøgeren gør det muligt at bevise eventuelle personlige ansvarsforhold, ved at oplysninger om de tjenestemænd, der har deltaget i udarbejdelsen af et dokument, eller hvis godkendelse er nødvendig, og om den dato, fra hvilken de har deltaget i processen for udarbejdelsen af det omhandlede dokument, stilles til rådighed.

Hertil kommer, at Kommissionen selv har medgivet, at cirkulationsdokumenterne kan indeholde kommentarer og derfor ikke nødvendigvis begrænser sig til at gengive navnene på de personer, der medvirker i processen for udarbejdelsen og vedtagelsen af det dokument, som de henviser til.

Endelig har Kommissionen ikke godtgjort, hvorledes udbredelsen af sådanne dokumenter, når de findes, udgør en uforholdsmæssig stor arbejdsbyrde for OLAF. [udelades]