I. Pravni okvir

A. Mednarodno pravo

B. Pravo Unije

1. Predpisi v zvezi s trajanjem delovnega časa

a) Uredba (ES) št. 561/2006

b) Uredba (ES) št. 165/2014

c) Uredba 2020/1054

2. Predpisi v zvezi z zahtevo glede sedeža ter kabotažo in kombiniranim prevozom

a) Direktiva 92/106/EGS

b) Uredba (ES) št. 1071/2009

c) Uredba (ES) št. 1072/2009

d) Uredba 2020/1055

3. Predpisi v zvezi z napotitvijo delavcev

a) Direktiva 96/71/ES

b) Direktiva 2014/67/EU

c) Direktiva 2018/957

d) Direktiva 2020/1057

4. Medinstitucionalni sporazum

II. Dejansko stanje

III. Predlogi strank in postopek pred Sodiščem

A. Zadeva C‑541/20

B. Zadeva C‑542/20

C. Zadeva C‑543/20

D. Zadeva C‑544/20

E. Zadeva C‑545/20

F. Zadeva C‑546/20

G. Zadeva C‑547/20

H. Zadeva C‑548/20

I. Zadeva C‑549/20

J. Zadeva C‑550/20

K. Zadeva C‑551/20

L. Zadeva C‑552/20

M. Zadeva C‑553/20

N. Zadeva C‑554/20

O. Zadeva C‑555/20

P. Združitev zadev od C‑541/20 do C‑555/20

IV. Tožbe

A. Uredba 2020/1054

1. Pregled tožbenih razlogov

2. Člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054

a) Dopustnost

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

b) Vsebinska presoja

1) Kršitev načela pravne varnosti

i) Trditve strank

ii) Presoja Sodišča

2) Kršitev načela sorazmernosti

i) Trditve strank

ii) Presoja Sodišča

– Ali je zakonodajalec Unije preučil sorazmernost člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054

– Sorazmernost člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054

3) Kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije

i) Trditve strank

ii) Presoja Sodišča

4) Kršitev temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo DEU

i) Trditve strank

ii) Presoja Sodišča

5) Kršitev členov 91(2) in 94 PDEU

i) Trditve strank

ii) Presoja Sodišča

6) Kršitev pravil prava Unije na področju varstva okolja

i) Trditve strank

ii) Presoja Sodišča

3. Člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054

a) Kršitev načela sorazmernosti

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

i) Ali je zakonodajalec Unije preučil sorazmernost člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054

ii) Sorazmernost člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054

– Primernost člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 za uresničitev zastavljenega cilja

– Nujnost člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054

– Sorazmernost člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054

b) Kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

c) Kršitev določb Pogodbe DEU o svobodi opravljanja storitev

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

d) Kršitev členov 91(2) in 94 PDEU

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

4. Člen 2, točka 2, Uredbe 2020/1054

a) Uvodne ugotovitve

b) Obstoj očitne napake pri presoji in kršitev načela sorazmernosti

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

c) Kršitev načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

d) Kršitev člena 151, drugi odstavek, PDEU

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

5. Člen 3 Uredbe 2020/1054

a) Trditve strank

b) Presoja Sodišča

6. Sklepna ugotovitev v zvezi z Uredbo 2020/1054

B. Uredba 2020/1055

1. Pregled tožbenih razlogov

2. Člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b)

a) Kršitev načela sorazmernosti

1) Ali je zakonodajalec Unije opravil preizkus sorazmernosti člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b)

i) Trditve strank

ii) Presoja Sodišča

2) Sorazmernost člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b)

b) Drugi tožbeni razlogi zoper člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b)

3. Člen 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055

a) Kršitev načela sorazmernosti

1) Ali je zakonodajalec Unije preučil sorazmernost člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055

i) Trditve strank

ii) Presoja Sodišča

2) Sorazmernost člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055

i) Trditve strank

ii) Presoja Sodišča

– Primernost člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055 za uresničitev zastavljenega cilja

– Nujnost člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055

– Sorazmernost člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055

b) Kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

c) Kršitev člena 91(1) PDEU

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

d) Kršitev člena 90 PDEU v povezavi s členom 3(3) PEU ter členov 91(2) in 94 PDEU

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

e) Kršitev temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo DEU

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

f) Kršitev pravil prava Unije in zavez Unije na področju varstva okolja

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

4. Člen 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(g)

a) Kršitev načela pravne varnosti

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

b) Kršitev načela sorazmernosti

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

c) Kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

5. Člen 2, točka 5(b), Uredbe 2020/1055

a) Kršitev načela sorazmernosti

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

b) Kršitev členov 91(2) in 94 PDEU

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

c) Kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

6. Sklepna ugotovitev v zvezi z Uredbo 2020/1055

C. Direktiva 2020/1057

1. Pregled tožbenih razlogov

2. Pravila Unije, ki se uporabljajo za napotitev voznikov v sektorju cestnega prevoza

3. Člen 1 Direktive 2020/1057

a) Kršitev člena 1(3)(a) Direktive 96/71

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

b) Kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

i) Uvodne ugotovitve

ii) Obstoj zatrjevanega diskriminatornega obravnavanja

– Domnevno diskriminatorno obravnavanje prevozov med dvema tujima državama v primerjavi z dvostranskimi prevozi

– Domnevno diskriminatorno obravnavanje kombiniranih prevozov glede na dvostranske prevoze

c) Kršitev načela sorazmernosti

1) Ali je zakonodajalec Unije preučil sorazmernost člena 1, od (3) do (7), Direktive 2020/1057

i) Trditve strank

ii) Presoja Sodišča

2) Sorazmernost člena 1, od (3) do (7), Direktive 2020/1057

i) Trditve strank

ii) Presoja Sodišča

– Primernost člena 1, od (3) do (7), Direktive 2020/1057 za uresničitev zastavljenega cilja

– Nujnost člena 1, od (3) do (7), Direktive 2020/1057

– Sorazmernost člena 1, od (3) do (7), Direktive 2020/1057

d) Kršitev člena 91(1) PDEU

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

e) Kršitev člena 90 PDEU v povezavi s členom 3(3) PEU ter členov 91(2) in 94 PDEU

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

f) Kršitev prostega pretoka blaga in svobode opravljanja storitev

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

i) Prosti pretok blaga

ii) Svoboda opravljanja storitev

g) Kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine

1) Trditve strank

2) Presoja Sodišča

4. Člen 9(1) Direktive 2020/1057

a) Trditve strank

b) Presoja Sodišča

5. Sklepna ugotovitev v zvezi z Direktivo 2020/1057

D. Splošna sklepna ugotovitev o tožbah

V. Stroški

1

Republika Litva s tožbama (C‑541/20 in C‑542/20) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost:

2

Republika Bolgarija s tožbami (od C‑543/20 do C‑545/20) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost:

3

Romunija s tožbami (od C‑546/20 do C‑548/20) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost:

4

Republika Ciper s tožbama (C‑549/20 in C‑550/20) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost:

5

Madžarska s tožbo (C‑551/20) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost:

6

Republika Malta (C‑552/20) s tožbo Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b), in člena 2, točka 4(a), Uredbe 2020/1055.

7

Republika Poljska s tožbami (od C‑553/20 do C‑555/20) Sodišču predlaga, naj razglasi ničnost:

8

V New Yorku je bila 9. maja 1992 sprejeta Okvirna konvencija Združenih narodov o spremembi podnebja (Recueil des traités des Nations unies, zvezek 1771, str. 107, v nadaljevanju: UNFCCC), katere končni cilj je doseči ustalitev koncentracij toplogrednih plinov v ozračju na ravni, ki bo preprečila nevarno antropogeno poseganje v podnebni sistem. Pogodbenice UNFCCC so 11. decembra 1997 na podlagi te konvencije sprejele Kjotski protokol k tej okvirni konvenciji.

9

V pričakovanju konca drugega ciljnega obdobja Kjotskega protokola, ki je zajemalo obdobje 2013–2020, je konferenca pogodbenic UNFCCC 12. decembra 2015 sprejela Pariški sporazum o podnebnih spremembah, katerega glavni cilj je omejiti dvig globalne temperature na vrednost med 1,5 °C in 2 °C nad predindustrijsko ravnjo.

10

Člen 2 tega sporazuma določa:

„1.   Cilj tega sporazuma, s katerim naj bi se izboljšalo izvajanje [UNFCCC], vključno z uresničevanjem njenega cilja, je okrepiti globalni odziv na nevarnost, ki grozi zaradi spremembe podnebja, in sicer v kontekstu trajnostnega razvoja in prizadevanj za odpravo revščine, med drugim tudi tako, da:

2.   Ta sporazum se bo izvajal v duhu pravičnosti in ob upoštevanju načela skupnih, vendar različnih odgovornosti in individualnih zmožnosti, v luči različnih nacionalnih posebnosti.“

11

Člen 4 navedenega sporazuma v odstavkih od 1 do 3 določa:

„1.   Da bi bil dosežen dolgoročni cilj omejitve dviga temperature, opredeljen v členu 2, nameravajo pogodbenice čim prej začeti zmanjševati globalno raven emisij toplogrednih plinov, pri čemer se zavedajo, da bodo pogodbenice v razvoju potrebovale več časa za začetek zmanjševanja in da si bodo potem prizadevale za naglo zmanjšanje teh emisij skladno z najboljšimi razpoložljivimi znanstvenimi dognanji, da bi bilo v drugi polovici tega stoletja doseženo ravnovesje med emisijami toplogrednih plinov iz antropogenih virov in njihovim odstranjevanjem v ponorih, in sicer na osnovi pravičnosti ter v kontekstu trajnostnega razvoja in prizadevanj za izkoreninjenje revščine.

2.   Vsaka pogodbenica bo pripravila in sporočila podatke glede zaporednih nacionalno določenih prispevkov, ki jih namerava doseči. Pogodbenice bodo nadaljevale z domačimi ukrepi za blaženje spremembe podnebja z namenom, da dosežejo cilje teh prispevkov.

3.   Vsak naslednji nacionalno določeni prispevek pogodbenice bo predstavljal napredek v primerjavi s trenutnim; odražal bo najvišjo možno ambicijo, ki jo lahko posamezna država doseže in ki odraža njene skupne, vendar različne odgovornosti in individualne zmožnosti, v luči različnih nacionalnih posebnosti.“

12

Uredba (ES) št. 561/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o usklajevanju določene socialne zakonodaje v zvezi s cestnim prometom in spremembi uredb Sveta (EGS) št. 3821/85 in (ES) št. 2135/98 ter razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 3820/85 (UL 2006, L 102, str. 1, ter popravka v UL 2016, L 195, str. 83, in UL 2020, L 88, str. 11) je bila nazadnje, kar zadeva več določb, spremenjena z Uredbo 2020/1054.

13

V poglavju I Uredbe št. 561/2006, naslovljenem „Uvodne določbe“, člen 4 te uredbe, ki ni bil spremenjen z Uredbo 2020/1054, določa:

„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

[…]

[…].“

14

V poglavju II Uredbe št. 561/2006, naslovljenem „Posadke, čas vožnje, odmori in čas počitka“, je člen 8(6) in (8) te uredbe v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe 2020/1054, določal:

„6.   V katerih koli dveh zaporednih tednih ima voznik vsaj:

Tedenski čas počitka se začne najpozneje na koncu šestih 24-urnih obdobij od konca predhodnega tedenskega časa počitka.

[…]

8.   Če se voznik tako odloči, lahko dnevni čas počitka in skrajšani tedenski čas počitka zunaj kraja, kjer je vozilo bazirano, preživi v vozilu, če ima ustrezno ležišče za vsakega voznika in če vozilo miruje.“

15

V istem poglavju je člen 9(2) in (3) Uredbe št. 561/2006 v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe 2020/1054, določal:

„2.   Vsak čas, porabljen za potovanje na lokacijo, na kateri se prevzame vozilo, ki sodi na področje uporabe te uredbe, ali vrnitev s te lokacije, kadar vozilo ni na voznikovem domu niti v operativnem centru delodajalca, v katerem je voznik ponavadi baziran, se ne šteje za počitek ali odmor, razen če je voznik na trajektu ali vlaku in ima dostop do ležišča na ladji ali ležalnega vagona.

3.   Vsak čas, ki ga voznik porabi med vožnjo vozila, ki ne sodi na področje uporabe te uredbe, k ali od vozila, ki sodi na področje uporabe te uredbe, ki ni voznikov dom ali operativni center delodajalca, v katerem je voznik ponavadi baziran, šteje kakor drugo delo.“

16

V poglavju IV Uredbe št. 561/2006, naslovljenem „Izjeme“, je člen 14 te uredbe v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe 2020/1054, določal:

„1.   Če to ne posega v cilje iz člena 1, lahko države članice po odobritvi Komisije odobrijo izjeme od uporabe določb členov 6 do 9 za prevoze v izjemnih okoliščinah.

2.   V nujnih primerih države članice lahko odobrijo začasno izjemo za obdobje, ki ne presega 30 dni, kar se nemudoma sporoči Komisiji.

3.   Komisija obvesti druge države članice o vsaki izjemi, odobreni v skladu s tem členom.“

17

Člen 16(2) Uredbe št. 561/2006, ki je v poglavju V te uredbe, naslovljenem „Kontrolni postopki in sankcije“, in ki ni bil spremenjen z Uredbo 2020/1054, določa:

„Prevozno podjetje sestavi vozni red prevozov in urnik dela, v katerem sta za vsakega voznika navedena ime in kraj, kjer ima sedež, in vnaprej določen načrt različnih obdobij vožnje, drugega dela, odmorov in njegove razpoložljivosti.

Vsak voznik, ki se mu dodeli prevoz iz odstavka 1, ima s seboj izvleček iz urnika dela in kopijo voznega reda prevozov.“

18

V istem poglavju člen 18 Uredbe št. 561/2006, ki ni bil spremenjen z Uredbo 2020/1054, določa:

„Države članice sprejmejo vse ukrepe, potrebne za izvajanje te uredbe.“

19

Uredba (EU) št. 165/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. februarja 2014 o tahografih v cestnem prometu, razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 3821/85 o tahografu (nadzorni napravi) v cestnem prometu in spremembi Uredbe št. 561/2006 (UL 2014, L 60, str. 1) je bila, kar zadeva več določb, spremenjena z Uredbo 2020/1054.

20

V poglavju I Uredbe št. 165/2014, naslovljenem „Načela, področje uporabe in zahteve“, je člen 3 te uredbe, naslovljen „Področje uporabe“, v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe 2020/1054, v odstavku 4 določal:

„Petnajst let po začetku obveznosti uporabe tahografa v novo registriranih vozilih v skladu s členi 8, 9 in 10, se vozila, ki se uporabljajo v državi članici, ki ni njihova država članica registracije, opremijo s takim tahografom.“

21

V poglavju II Uredbe št. 165/2014, naslovljenem „Pametni tahograf“, je člen 11 te uredbe, naslovljen „Podrobne določbe za pametne tahografe“, v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe 2020/1054, določal:

„Da se zagotovi, da so pametni tahografi skladni z načeli in zahtevami iz te uredbe, Komisija z izvedbenimi akti sprejme podrobne določbe, potrebne za enotno izvajanje členov 8, 9 in 10, kar izključuje katere koli določbe, ki bi določale, da tahograf zapisuje dodatne podatke. Ti izvedbeni akti se sprejmejo v skladu s postopkom pregleda iz člena 42(3).

Podrobne določbe iz prvega odstavka:

22

V poglavju VI Uredbe št. 165/2014, naslovljenem „Uporaba naprave“, člen 33 te uredbe, naslovljen „Odgovornost prevoznega podjetja“, ki ni bil spremenjen z Uredbo 2020/1054, v odstavku 2 določa:

„Prevozna podjetja hranijo tahografske vložke in izpise, kadar koli so izpisi narejeni v skladu s členom 35, v časovnem zaporedju in čitljivi obliki vsaj eno leto po njihovi uporabi in kopije na njihovo zahtevo izročijo zadevnim voznikom. Prevozna podjetja na zahtevo izročijo zadevnim voznikom tudi kopije prenesenih podatkov iz vozniških kartic in tiskane izpise teh kopij. Tahografski vložki, izpisi in preneseni podatki se izdelajo ali izročijo na zahtevo vsakega pooblaščenega inšpektorja.“

23

Člen 1(2) Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2016/799 z dne 18. marca 2016 o izvajanju Uredbe (EU) št. 165/2014 Evropskega parlamenta in Sveta za določitev zahtev glede konstrukcije, preskušanja, namestitve, delovanja in popravila tahografov in njihovih sestavnih delov (UL 2016, L 139, str. 1), kakor je bila spremenjena z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2018/502 z dne 28. februarja 2018 (UL 2018, L 85, str. 1) (v nadaljevanju: Izvedbena uredba 2016/799), določa:

„Konstrukcija, preskušanje, namestitev, pregled, delovanje in popravilo pametnih tahografov in njihovih sestavnih delov so skladni s tehničnimi zahtevami iz Priloge IC k tej uredbi.“

24

Člen 6, tretji odstavek, Izvedbene uredbe 2016/799 določa:

„Vendar pa se Priloga IC uporablja od 15. junija 2019 […].“

25

Priloga IC se nanaša na zahteve glede konstrukcije, testiranja, namestitve in kontrolnih pregledov pametnih tahografov.

26

V uvodnih izjavah 1, 2, 4, 6, 8, od 13 do 15, od 17 do 19, 23, 27, 34 in 36 Uredbe 2020/1054 je navedeno:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

27

Člen 1, točke od 6 do 8, 11, 13 in 16, Uredbe 2020/1054 določa:

„Uredba [št. 561/2006] se spremeni:

[…]

[…]

[…]

[…]

28

Člen 2 Uredbe 2020/1054 določa:

„Uredba (EU) št. 165/2014 se spremeni:

[…]

[…]

29

Tehnične specifikacije za pametne tahografe iz člena 11, drugi odstavek, Uredbe št. 165/2014, kakor je bila spremenjena s členom 2, točka 8(a), Uredbe 2020/1054, so predmet Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2021/1228 z dne 16. julija 2021 o spremembi Izvedbene uredbe 2016/799 (UL 2021, L 273, str. 1), kakor je bila spremenjena z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2023/980 z dne 16. maja 2023 glede prehodnega pametnega tahografa in njegove uporabe odprte storitve Galileo za avtentikacijo navigacijskih sporočil ter spremembi Izvedbene uredbe (EU) 2021/1228 ((UL 2023, L 134, str. 28) (v nadaljevanju: Izvedbena uredba 2021/1228). Izvedbena uredba 2021/1228 v skladu s svojim členom 1 spreminja Prilogo IC k Izvedbeni uredbi 2016/799 v skladu s Prilogo k Izvedbeni uredbi 2021/1228.

30

Člen 3, prvi odstavek, Uredbe št. 2020/1054 določa:

„Ta uredba začne veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.“

31

V tretji uvodni izjavi Direktive Sveta 92/106/EGS z dne 7. decembra 1992 o določitvi skupnih pravil za nekatere vrste kombiniranega prevoza blaga med državami članicami (UL 1992, L 368, str. 38) je navedeno:

„ker rastoče težave, povezane z zastoji na cestah, okoljem in varnostjo v cestnem prometu, v javnem interesu zahtevajo hitrejši razvoj kombiniranih prevozov kot alternativo cestnemu prevozu“.

32

Člen 1 te direktive določa:

„Ta direktiva se uporablja za kombinirane prevoze, brez poseganja v Uredbo [Sveta] (EGS) št. 881/92 [z dne 26. marca 1992 o dostopu na trg znotraj Skupnosti pri cestnem prevozu blaga na ozemlje države članice ali z njega ali prek ozemlja ene ali več držav članic (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 370)].

Za namene te direktive ‚kombinirani prevoz‘ pomeni prevoz blaga med pogodbenicama, pri katerem se tovornjak, priklopnik, polpriklopnik z vlečno enoto ali brez nje, zamenljivo tovorišče ali zabojnik dolžine 20 čevljev ali več uporabljajo za dovoz ali odvoz po cesti, na glavnem odseku pa ali železniški prevoz, prevoz po celinskih plovnih poteh ali pomorski prevoz, kadar ta del prevoza presega 100 km zračne črte in se opravi dovoz ali odvoz po cesti:

33

Člen 4 navedene direktive določa:

„Vsak cestni prevoznik s sedežem v državi članici, ki izpolnjuje pogoje za dostop do opravljanja poklica in do trga za prevoz blaga med državami članicami, v okviru kombiniranega prevoza med državami članicami izvaja cestni prevoz na prvem in/ali zadnjem odseku, ki je sestavni del kombiniranega prevoza ter lahko vključuje prehod meje.“

34

V poglavju I Uredbe št. 1071/2009, naslovljenem „Splošne določbe“, je člen 3 te uredbe, naslovljen „Zahteve za opravljanje dejavnosti cestnega prevoznika“, v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe 2020/1055, določal:

„1.   Podjetja, ki opravljajo dejavnost cestnega prevoznika:

2.   Države članice se lahko odločijo predpisati dodatne sorazmerne in nediskriminatorne zahteve za podjetja, če želijo pridobiti dovoljenje za opravljanje dejavnosti cestnega prevoznika.“

35

V poglavju II Uredbe št. 1071/2009, naslovljenem „Pogoji, ki jih je treba izpolnjevati da bi se zadovoljilo zahtevam iz člena 3“, je člen 5 te uredbe, naslovljen „Pogoji v zvezi z zahtevo glede sedeža“, v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe 2020/1055, določal:

„Za izpolnitev zahteve iz člena 3(1)(a) podjetje:

36

Člen 6 Uredbe št. 1071/2009 se v skladu s svojim naslovom nanaša na pogoje v zvezi z zahtevo po dobrem ugledu.

37

V uvodnih izjavah 2, 4, 5, 13 in 15 Uredbe (ES) št. 1072/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o skupnih pravilih za dostop do trga mednarodnega cestnega prevoza blaga (prenovitev) (UL 2009, L 300, str. 72) je navedeno:

[…]

[…]

[…]

38

V poglavju I Uredbe št. 1072/2009, naslovljenem „Splošne določbe“, člen 2 te uredbe, naslovljen „Opredelitev pojmov“, ki ni bil spremenjen z Uredbo 2020/1055, določa:

„Za namene te uredbe:

[…]

[…].“

39

V poglavju III Uredbe 1072/2009, naslovljenem „Kabotaža“, so členi od 8 do 10 te uredbe.

40

Člen 8 te uredbe, naslovljen „Splošno načelo“, je v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe 2020/1055, določal:

„1.   Vsak cestni prevoznik, ki opravlja prevoz blaga za najem ali plačilo in je imetnik licence Skupnosti ter katerega voznik – državljan tretje države – ima potrdilo za voznike, je pod pogoji iz tega poglavja upravičen do opravljanja kabotaže.

2.   Ko je blago, ki se prevaža v okviru dohodnega mednarodnega prevoza, dostavljeno, se cestnim prevoznikom iz odstavka 1 dovoli opravljanje do treh kabotaž z istim vozilom, ali – v primeru spojenih vozil – z motornim vozilom tega istega vozila po mednarodnem prevozu iz druge države članice ali tretje države v državo članico gostiteljico. Zadnje razkladanje v okviru kabotaže pred zapustitvijo države članice gostiteljice se izvrši v 7 dneh od zadnjega razkladanja v državi članici gostiteljici v okviru dohodnega mednarodnega prevoza.

Cestni prevozniki v roku iz prvega pododstavka opravijo del kabotaž ali vso kabotažo, dovoljeno v skladu z navedenim pododstavkom, v kateri koli državi članici, če se omejijo na eno kabotažo v eni državi članici v 3 dneh po tem, ko nenatovorjeni vstopijo na ozemlje navedene države članice.

3.   Opravljanje cestnih prevozov blaga v državi članici gostiteljici s strani cestnega prevoznika nerezidenta velja za skladno s to uredbo le, če lahko cestni prevoznik predloži jasne dokaze o dohodnem mednarodnem prevozu ter o vsaki zaporedni izvedeni kabotaži.

Dokazi iz prvega pododstavka vključujejo naslednje podatke za vsak prevoz:

4.   Za dokazovanje, da so bili izpolnjeni pogoji iz tega člena, se ne zahtevajo dodatni dokumenti.

5.   Vsakemu cestnemu prevozniku, ki ima pravico, da v državi članici sedeža, v skladu z zakonodajo te države članice opravlja cestne prevoze za najem ali plačilo, navedene v členu 1(5)(a), (b) in (c), je dovoljeno, da pod pogoji iz tega poglavja po potrebi opravlja kabotažo iste vrste ali kabotažo z vozili iz iste kategorije.

6.   Omejitve ne veljajo za dovoljenje za opravljanje kabotaže v okviru načinov prevoza iz člena 1(5)(d) in (e).“

41

Člen 10 Uredbe št. 1072/2009, naslovljen „Zaščitni postopek“, je v različici, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Uredbe 2020/1055, določal:

„1.   Če kabotaža na določenem zemljepisnem območju povzroči ali poveča resne motnje na nacionalnem trgu prevoznih storitev, se lahko vsaka država članica obrne na Komisijo, da bi se sprejeli zaščitni ukrepi, in Komisiji zagotovi vse potrebne podatke in jo obvesti o ukrepih, ki jih namerava sprejeti v zvezi s cestnimi prevozniki rezidenti.

2.   Za namene odstavka 1:

3.   Komisija prouči primer, zlasti s pomočjo ustreznih podatkov, in se po posvetovanju z odborom iz člena 15(1) v roku 1 meseca po prejemu zahtevka države članice odloči, ali so zaščitni ukrepi potrebni, in jih v tem primeru sprejme.

Ti ukrepi lahko določajo, da je zemljepisno območje začasno izvzeto iz področja uporabe te uredbe.

Ukrepi, sprejeti v skladu s tem členom, veljajo največ 6 mesecev, njihov rok veljavnosti pa se lahko pod enakimi pogoji enkrat podaljša za isto obdobje veljavnosti.

Komisija nemudoma obvesti države članice in Svet o odločitvah, sprejetih v skladu s tem odstavkom.

4.   Če se Komisija odloči sprejeti zaščitne ukrepe v zvezi z eno ali več državami članicami, se od pristojnih organov zadevnih držav članic zahteva, da za cestne prevoznike rezidente sprejmejo ukrepe v enakem obsegu ter da o tem obvestijo Komisijo. Ti ukrepi se uporabljajo najpozneje od datuma, ko začnejo veljati zaščitni ukrepi, ki jih sprejme Komisija.

5.   Vsaka država članica lahko odločitev Komisije iz odstavka 3 v 30 dneh od prejema uradnega obvestila o odločitvi predloži Svetu. Svet lahko v 30 dneh po datumu te zahteve ali v primeru zahtev več držav članic po datumu prve zahteve s kvalificirano večino sprejme drugačno odločitev.

Za odločitev Sveta veljajo časovne omejitve veljavnosti iz tretjega pododstavka odstavka 3. Pristojni organi teh držav članic morajo sprejeti ukrepe z enakim učinkom za cestne prevoznike rezidente in o tem obvestijo Komisijo. Če Svet v roku, določenem v prvem pododstavku, ne sprejme odločitve, postane odločitev Komisije dokončna.

6.   Če Komisija meni, da je treba ukrepe iz odstavka 3 podaljšati, da predlog Svetu, ki o tem odloča s kvalificirano večino.“

42

V uvodnih izjavah 6, 8 in od 20 do 22 Uredbe 2020/1055 je navedeno:

[…]

[…]

43

Člen 1 Uredbe 2020/1055 določa:

„Uredba (ES) št. 1071/2009 se spremeni:

[…]

(3) člen 5 se nadomesti z naslednjim:

‚Člen 5

Pogoji v zvezi z zahtevo glede sedeža

1.   Za izpolnitev zahteve iz točke (a) člena 3(1) mora podjetje v državi članici sedeža:

[…]‘“

44

Člen 2 Uredbe 2020/1055 določa:

„Uredba (ES) št. 1072/2009 se spremeni:

[…]

45

Člen 1 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 96/71/ES z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 2, str. 431), kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2018/957 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. junija 2018 (UL 2018, L 173, str. 16), naslovljen „Predmet urejanja in področje uporabe“, določa:

„1.   Ta direktiva zagotavlja zaščito napotenih delavcev v času napotitve, kar zadeva svobodo opravljanja storitev, z opredelitvijo obveznih določb glede delovnih pogojev ter varovanja zdravja in varnosti delavcev, ki jih je treba spoštovati.

[…]

3.   Ta direktiva se uporablja, kolikor podjetja iz odstavka 1 uporabljajo katerega od naslednjih čezmejnih ukrepov:

[…]“

46

Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitev“, v odstavku 1 določa:

„Za namene te direktive pomeni ‚napoteni delavec‘ delavca, ki za omejen čas opravlja delo na ozemlju države članice, ki ni država, v kateri običajno dela.“

47

Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Določbe in pogoji za zaposlitev“, določa:

„1.   Države članice, ne glede na to, katero pravo se uporablja za delovno razmerje, poskrbijo, da podjetja iz člena 1(1) delavcem, napotenim na njihovo ozemlje, na podlagi enakega obravnavanja zagotovijo pogoje za zaposlitev v zvezi z naslednjimi zadevami, ki so v državi članici, v kateri se opravlja delo, urejene:

[…]

3.   Po posvetovanju s socialnimi partnerji se lahko države članice v skladu s svojo tradicijo in prakso odločijo, da ne bodo uporabljale prvega pododstavka odstavka 1(c) v primerih iz člena 1(3)(a) in (b), če napotitev ne traja več kot en mesec.

4.   Države članice lahko v skladu z nacionalno zakonodajo in/ali prakso določijo, da je mogoče odstopati od prvega pododstavka odstavka 1(c) v primerih iz člena 1(3)(a) in (b) kot tudi od sklepov držav članic v smislu odstavka 3 tega člena, v skladu s kolektivno pogodbo v smislu odstavka 8 tega člena v zvezi z enim ali več sektorji, kadar napotitev ne traja več kot en mesec.

[…]“

48

Člen 9 Direktive 2014/67/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o izvrševanju Direktive 96/71 in spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (uredba IMI) (UL 2014, L 159, str. 11) se nanaša na upravne zahteve in nadzorne ukrepe v zvezi z napotitvijo delavcev.

49

V uvodni izjavi 15 Direktive 2018/957 je navedeno:

„Zaradi zelo mobilne narave dela v mednarodnih cestnih prevozih izvajanje te direktive v tem sektorju odpira specifična pravna vprašanja in povzroča težave, ki bodo v okviru svežnja o mobilnosti obravnavana s posebnimi pravili za cestni promet, s katerimi bo okrepljen tudi boj proti goljufijam in zlorabam.“

50

Člen 3(3) te direktive določa:

„Ta direktiva se uporablja za sektor cestnega prometa od datuma začetka uporabe zakonodajnega akta o spremembi Direktive 2006/22/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o minimalnih pogojih za izvajanje uredb Sveta (EGS) št. 3820/85 in (EGS) št. 3821/85 o socialni zakonodaji v zvezi z dejavnostmi v cestnem prometu in razveljavitvi Direktive Sveta 88/599/EGS (UL 2006, L 102, str. 35)] glede zahtev za izvrševanje ter določitve posebnih pravil v zvezi z Direktivo [96/71] in Direktivo [2014/67] za napotitev delavcev v sektorju cestnega prometa.“

51

V uvodnih izjavah od 1 do 4, 7, 13, 15 in 43 Direktive 2020/1057 je navedeno:

[…]

[…]

[…]

52

Člen 1 Direktive 2020/1057, naslovljen „Posebna pravila o napotitvi voznikov“, določa:

„1.   Ta člen določa posebna pravila v zvezi z nekaterimi vidiki Direktive [96/71] o napotitvi voznikov na delo v sektorju cestnega prometa ter Direktive [2014/67] o upravnih zahtevah in nadzornih ukrepih za napotitev teh voznikov.

2.   Ta posebna pravila se uporabljajo za voznike, zaposlene pri podjetjih s sedežem v državi članici in ki uporabljajo čezmejni ukrep iz točke (a) člena 1(3) Direktive [96/71].

3.   Ne glede na člen 2(1) Direktive [96/71], se voznik ne šteje za napotenega za namene Direktive [96/71], kadar opravlja dvostranski prevoz blaga.

Za namene te direktive dvostranski prevoz blaga pomeni premik blaga na podlagi prevozne pogodbe iz države članice sedeža, kot je opredeljena v členu 2(8) Uredbe [št. 1071/2009], v drugo državo članico ali tretjo državo ali iz druge države članice ali tretje države v državo članico sedeža.

Države članice od 2. februarja 2022, ki je datum, od katerega morajo vozniki v skladu s členom 34(7) Uredbe [št. 165/2014] ročno beležiti podatke o prehodu meja, za dvostranski prevoz blaga uporabijo izvzetje, določeno v prvem in drugem pododstavku tega odstavka tudi, kadar voznik poleg dvostranskega prevoza opravi eno dejavnost natovarjanja in/ali raztovarjanja v državah članicah ali tretjih državah, ki jih prečka, pod pogojem, da ne natovarja in raztovarja blaga v isti državi članici.

Kadar dvostranskemu prevozu iz države članice sedeža, med katerim ni bila opravljena nobena dodatna dejavnost, sledi dvostranski prevoz v državo članico sedeža, se izvzetje za dodatne dejavnosti, določeno v tretjem pododstavku, uporablja za največ dve dodatni dejavnosti natovarjanja in/ali raztovarjanja pod pogoji iz tretjega pododstavka.

Izvzetji za dodatne dejavnosti iz tretjega in četrtega pododstavka tega odstavka se uporabljata le do datuma, od katerega se v vozila, ki so prvič registrirana v državi članici, namestijo pametni tahografi, kot je določeno v četrtem pododstavku člena 8(1) Uredbe [št. 165/2014], ki izpolnjujejo zahtevo po zapisovanju prehodov meja in dodatnih dejavnosti iz prvega pododstavka člena 8(1) navedene uredbe. Od tega datuma se izvzetji za dodatne storitve iz tretjega in četrtega pododstavka tega odstavka uporabljata samo za voznike, ki uporabljajo vozila, opremljena s pametnim tahografom, kot je določeno v členih 8, 9 in 10 navedene uredbe.

4.   Ne glede na člen 2(1) Direktive [96/71], se voznik ne šteje za napotenega za namene Direktive [96/71], kadar opravlja dvostranski prevoz potnikov.

Za namene te direktive gre za dvostranski prevoz v okviru občasnega ali rednega mednarodnega prevoza potnikov v smislu Uredbe [št. 1073/2009], ko voznik opravi katerega od naslednjih prevozov:

Države članice od 2. februarja 2022, ki je datum, od katerega morajo vozniki v skladu s členom 34(7) Uredbe [št. 165/2014] ročno beležiti podatke o prehodu meja, uporabijo izvzetje za dvostranski prevoz potnikov iz prvega in drugega pododstavka tega odstavka tudi, kadar voznik poleg opravljanja dvostranskega prevoza enkrat pobere potnike in/ali enkrat odloži potnike v državah članicah ali tretjih državah, ki jih voznik prečka, pod pogojem, da ne nudi storitve potniškega prevoza med lokacijama v državi članici, ki jo prečka. Enako velja za povratno vožnjo.

Izvzetje za dodatne dejavnosti iz tretjega pododstavka tega odstavka se uporablja le do datuma, od katerega se v vozila, ki so prvič registrirana v državi članici, namestijo pametni tahografi, kot je določeno v četrtem pododstavku člena 8(1) Uredbe [št. 165/2014], ki izpolnjujejo zahtevo po zapisovanju prehodov meja in dodatnih dejavnosti iz prvega pododstavka člena 8(1) navedene uredbe. Od tega datuma se izvzetje za dodatne dejavnosti iz tretjega pododstavka tega odstavka uporablja samo za voznike, ki uporabljajo vozila, opremljena s pametnimi tahografi, kot je določeno v členih 8, 9 in 10 navedene uredbe.

5.   Ne glede na člen 2(1) Direktive [96/71] se voznik ne šteje za napotenega za namene Direktive [96/71], kadar prek ozemlja države članice potuje, ne da bi natovarjal ali raztovarjal tovor in ne da bi pobiral ali odlagal potnike.

6.   Ne glede na člen 2(1) Direktive [96/71] se voznik ne šteje za napotenega za namene Direktive [96/71], kadar opravlja začetni ali končni cestni del kombiniranega prevoza, kot je opredeljen v Direktivi Sveta [92/106], če cestni del sam po sebi predstavlja dvostranske prevoze, kot je opredeljeno v odstavku 3 tega člena.

7.   Za voznika, ki opravlja kabotažo, kot je opredeljena v uredbah [št. 1072/2009 in 1073/2009], se šteje, da je napoten na podlagi Direktive [96/71].

[…]

10.   Prevozna podjetja s sedežem v državi, ki ni država članica, se ne obravnavajo ugodneje kot podjetja s sedežem v državi članici, vključno pri opravljanju prevozov na podlagi dvostranskih ali večstranskih sporazumov, ki omogočajo dostop do trga Unije ali njegovih delov.

11.   Države članice lahko z odstopanjem od člena 9(1) in (2) Direktive [2014/67] glede napotitve voznikov uvedejo samo naslednje upravne zahteve in nadzorne ukrepe:

[…].“

53

Člen 9 Direktive 2020/1057, naslovljen „Prenos“, v odstavku 1, prvi in drugi pododstavek, določa:

„Države članice do 2. februarja 2022 sprejmejo in objavijo ukrepe, potrebne za uskladitev s to direktivo. O tem takoj obvestijo Komisijo.

Te ukrepe uporabljajo od 2. februarja 2022.“

54

V točkah od 12 do 16 Medinstitucionalnega sporazuma med Evropskim parlamentom, Svetom Evropske unije in Evropsko komisijo o boljši pripravi zakonodaje z dne 13. aprila 2016 (UL 2016, L 123, str. 1, v nadaljevanju: Medinstitucionalni sporazum), ki so v poglavju III tega sporazuma, naslovljenem „Orodja za boljšo pripravo zakonodaje“, je pod naslovom „Ocena učinka“ določeno:

55

V točki 42 Medinstitucionalnega sporazuma, ki je v poglavju VII tega sporazuma, naslovljenem „Izvajanje in uporaba zakonodaje Unije“, je določeno:

„Tri institucije poudarjajo potrebo po hitri in pravilni uporabi zakonodaje Unije v državah članicah. Roki za prenos direktiv bodo čim krajši, praviloma pa ne daljši od dveh let.“

56

Komisija je 31. maja 2017 sprejela več predlogov, ki sestavljajo „prvi sveženj ukrepov za mobilnost“, imenovan tudi sveženj o mobilnosti, namenjen spremembi nekaterih vidikov zakonodaje Unije, ki se uporablja za sektor cestnega prometa.

57

Ti so zajemali, prvič, predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 561/2006 glede minimalnih zahtev za najdaljši dnevni in tedenski čas vožnje, najkrajše odmore ter dnevni in tedenski čas počitka ter Uredbe (EU) št. 165/2014 glede določanja položaja s tahografi (COM (2017) 277 final, v nadaljevanju: predlog uredbe o delovnem času), drugič, predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi uredb (ES) št. 1071/2009 in (ES) št. 1072/2009 za njuno prilagoditev razvoju v sektorju (COM (2017) 281 final, v nadaljevanju: predlog uredbe o sedežu) ter, tretjič, predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2006/22/ES glede zahtev za izvrševanje ter določitve posebnih pravil v zvezi z Direktivo 96/71/ES in Direktivo 2014/67/EU za napotitev delavcev v sektorju cestnega prometa (COM (2017) 278 final, v nadaljevanju: predlog direktive o napotitvi).

58

Tem predlogom sta bili priloženi dve oceni učinka, od katerih se je ena nanašala na prvi in tretji predlog (SWD(2017) 186 final, v nadaljevanju: ocena učinka – socialni sklop), druga pa se je nanašala na drugi predlog (SWD(2017) 194 final, v nadaljevanju: ocena učinka – sklop o sedežu).

59

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) je 18. januarja 2018 izdal ločeni mnenji o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1071/2009 in Uredbe (ES) št. 1072/2009 za njuno prilagoditev razvoju v sektorju (COM(2017) 281 final – 2017/0123 (COD)) (UL 2018, C 197, str. 38) oziroma o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2006/22/ES glede zahtev za izvrševanje ter določitve posebnih pravil v zvezi z Direktivo 96/71/ES in Direktivo 2014/67/EU za napotitev delavcev v sektorju cestnega prometa (COM(2017) 278 final – 2017/0121 (COD)) ter o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 561/2006 glede minimalnih zahtev za najdaljši dnevni in tedenski čas vožnje, najkrajše odmore ter dnevni in tedenski čas počitka ter Uredbe (EU) št. 165/2014 glede določanja položaja s tahografi (COM(2017) 277 final – 2017/0122 (COD)) (UL 2018, C 197, str. 45). Evropski odbor regij (OR) je 1. februarja 2018 izdal mnenje o teh treh predlogih, naslovljeno „Evropa v gibanju: cestni promet z vidika delovne sile“ (UL 2018, C 176, str. 57).

60

Po razpravah tako v Parlamentu in Svetu kot tudi med tema institucijama je bil med pogajanji, ki so potekala 11. in 12. decembra 2019, v okviru medinstitucionalnega trialoga med Svetom, Parlamentom in Komisijo dosežen kompromis o treh predlogih Komisije.

61

Pri glasovanju v Svetu o sprejetju zadevnih treh zakonodajnih aktov 7. aprila 2020 je podporo izrazila kvalificirana večina držav članic, devet od njih, in sicer Republika Bolgarija, Republika Estonija, Republika Ciper, Republika Latvija, Republika Litva, Madžarska, Republika Malta, Republika Poljska in Romunija, pa je sprejetju nasprotovalo.

62

Parlament in Svet sta 15. julija 2020 sprejela uredbi 2020/1054 in 2020/1055 ter Direktivo 2020/1057 (v nadaljevanju skupaj: izpodbijani akti).

63

Republika Litva Sodišču predlaga, naj:

64

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:

65

Podpredsednica Sodišča je s sklepom z dne 13. aprila 2021, Litva/Parlament in Svet (C‑541/20 R, EU:C:2021:264), zavrnila predlog Republike Litve za odreditev odloga izvršitve člena 1, točka 6(d), in člena 3 Uredbe 2020/1054.

66

Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 27. aprila 2021 Republiki Estoniji, Republiki Latviji in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Litve.

67

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

68

Republika Litva je na obravnavi 25. aprila 2023 umaknila predlog za razglasitev ničnosti člena 1(7) Direktive 2020/1057.

69

Republika Litva Sodišču predlaga, naj:

70

Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 26. aprila 2021 Republiki Estoniji, Republiki Latviji in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Litve.

71

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Helenski republiki, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

72

Republika Bolgarija Sodišču predlaga, naj:

73

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:

74

Predsednik Sodišča je s sklepoma z dne 29. aprila 2021 Republiki Latviji in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Bolgarije.

75

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Helenski republiki, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

76

Republika Bolgarija Sodišču predlaga, naj:

77

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:

78

Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 29. aprila 2021 Republiki Estoniji, Republiki Latviji in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Bolgarije.

79

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

80

Republika Bolgarija Sodišču predlaga, naj:

81

Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 29. aprila 2021 Republiki Estoniji, Republiki Latviji, Republiki Litvi in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Bolgarije.

82

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Helenski republiki, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

83

Podpredsednik Sodišča je s sklepom z dne 3. junija 2022, Bolgarija/Parlament in Svet (C‑545/20 R, EU:C:2022:445), zavrnil predlog Republike Bolgarije za odreditev odloga izvršitve, primarno, člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je bil z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b), ali, podredno, tega člena 1, točka 3, v celoti ali, še bolj podredno, Uredbe 2020/1055 v celoti.

84

Romunija Sodišču predlaga, naj:

85

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:

86

Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 21. aprila 2021 Republiki Latviji dovolil intervencijo v podporo predlogom Romunije.

87

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Helenski republiki, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

88

Romunija Sodišču predlaga, naj:

89

Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 22. aprila 2021 Republiki Estoniji, Republiki Latviji in Republiki Litvi dovolil intervencijo v podporo predlogom Romunije.

90

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Helenski republiki, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

91

Podpredsednik Sodišča je s sklepom z dne 3. junija 2022, Romunija/Parlament in Svet (C‑547/20 R, EU:C:2022:446), zavrnil predlog Romunije za odreditev odloga izvršitve člena 1, točka 3, Uredbe 2020/1055 v delu, v katerem je bil z njim v člen 5 Uredbe št. 1071/2009 vstavljen odstavek 1(b).

92

Romunija Sodišču predlaga, naj:

93

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:

94

Predsednik Sodišča je s sklepoma z dne 22. aprila 2021 Republiki Estoniji in Republiki Latviji dovolil intervencijo v podporo predlogom Romunije.

95

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

96

Republika Ciper Sodišču predlaga, naj:

97

Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 12. maja 2021 Republiki Estoniji, Republiki Latviji, Republiki Litvi in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Ciper.

98

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

99

Republika Ciper Sodišču predlaga, naj:

100

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:

101

Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 29. aprila 2021 Republiki Estoniji, Republiki Latviji in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Ciper.

102

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

103

Madžarska Sodišču predlaga, naj:

104

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:

105

Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 13. aprila 2021 Republiki Estoniji, Republiki Latviji, Republiki Litvi in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Madžarske.

106

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Helenski republiki, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

107

Republika Malta Sodišču predlaga, naj:

108

Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 22. aprila 2021 Kraljevini Belgiji, Republiki Estoniji, Republiki Latviji, Republiki Litvi in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Malte.

109

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

110

Republika Poljska Sodišču predlaga, naj:

111

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:

112

Predsednik Sodišča je s sklepoma z dne 27. aprila 2021 Republiki Latviji in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Poljske.

113

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

114

Republika Poljska Sodišču predlaga, naj:

115

Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 27. aprila 2021 Republiki Estoniji, Republiki Latviji, Republiki Litvi in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Poljske.

116

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

117

Republika Poljska Sodišču predlaga, naj:

118

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:

119

Predsednik Sodišča je s sklepi z dne 27. aprila 2021 Republiki Estoniji, Republiki Latviji in Romuniji dovolil intervencijo v podporo predlogom Republike Poljske.

120

Predsednik Sodišča je s sklepi z istega dne Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Francoski republiki, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Kraljevini Švedski dovolil intervencijo v podporo predlogom Parlamenta in Sveta ter Italijanski republiki intervencijo v podporo predlogom Sveta.

121

Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 13. oktobra 2023 v skladu s členom 54(2) Poslovnika odločil, da se zadeve od C‑541/20 do C‑555/20 združijo za ustni del postopka, če ta še ni končan, in za izdajo končne odločbe.

122

Republika Litva (zadeva C‑541/20), Republika Bolgarija (zadeva C‑543/20), Romunija (zadeva C‑546/20), Madžarska (zadeva C‑551/20) in Republika Poljska (zadeva C‑553/20) predlagajo razglasitev ničnosti več določb Uredbe 2020/1054 ali, podredno, te uredbe v celoti.

123

Na prvem mestu, s tožbami, ki so jih vložile Republika Bolgarija, Romunija in Madžarska, se predlaga razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, s katerim je bil odstavek 8 člena 8 Uredbe št. 561/2006 nadomeščen z novim odstavkom 8, ki v bistvu voznikom prepoveduje, da bi v vozilu preživljali redni tedenski čas počitka ali tedenski čas počitka, ki traja več kot 45 ur in je nadomestilo za predhodne skrajšane tedenske čase počitka (v nadaljevanju: prepoved rednega ali nadomestnega tedenskega počitka v vozilu).

124

Na drugem mestu, s tožbami, ki so jih vložile Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska, se predlaga razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, s katerim je bil v člen 8 Uredbe št. 561/2006 vstavljen odstavek 8a, ki določa obveznost za prevozna podjetja, da organizirajo delo voznikov tako, da se lahko ti vsake tri ali štiri tedne – glede na to, ali so imeli pred tem dva zaporedna skrajšana tedenska časa počitka ali ne – vrnejo v operativni center delodajalca oziroma v kraj svojega prebivališča, da tam začnejo ali preživijo vsaj en redni ali nadomestni tedenski čas počitka (v nadaljevanju: obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054).

125

Na tretjem mestu, s tožbo, ki jo je vložila Madžarska, se predlaga tudi razglasitev ničnosti člena 2, točka 2, Uredbe 2020/1054, s katerim je bil odstavek 4 člena 3 Uredbe št. 165/2014 nadomeščen z novim odstavkom 4 in odstavkom 4a, s katerima je bil na zgodnejši datum prestavljen datum začetka veljavnosti obveznosti namestitve pametnih tahografov druge generacije (v nadaljevanju: tahografi V2).

126

Na četrtem in zadnjem mestu, s tožbo, ki jo je vložila Republika Litva, se predlaga tudi razglasitev ničnosti člena 3 Uredbe 2020/1054 v delu, v katerem prvi odstavek tega člena določa, da začne ta uredba veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.

127

Republika Litva v utemeljitev predloga v tožbi (zadeva C‑541/20) za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 navaja štiri tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev, prvi, člena 45 PDEU, drugi, člena 26 PDEU (prvi del) in splošnega načela prepovedi diskriminacije (drugi del), tretji, člena 3(3) PEU, členov 11 in 191 PDEU ter politike Unije na področju okolja in boja proti podnebnim spremembam ter, četrti, načela sorazmernosti. Navedena država članica v utemeljitev predloga v tej tožbi za razglasitev ničnosti člena 3 Uredbe 2020/1054 navaja tri tožbene razloge, ki se nanašajo, prvi, na kršitev načela sorazmernosti, drugi, na kršitev obveznosti obrazložitve iz člena 296 PDEU in, tretji, na kršitev načela lojalnega sodelovanja, določenega v členu 4(3) PEU.

128

Republika Bolgarija v utemeljitev tožbe (zadeva C‑543/20) za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(c), in člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 navaja pet tožbenih razlogov. Prvi, drugi in tretji tožbeni razlog, ki so usmerjeni zoper člen 1, točka 6(d), te uredbe, se nanašajo na kršitev, prvi, člena 45 PDEU (prvi del) ter člena 21(1) PDEU in člena 45(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) (drugi del), drugi, načela sorazmernosti, določenega v členu 5(4) PEU in členu 1 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, priloženega Pogodbi EU in Pogodbi DEU (v nadaljevanju: Protokol o načelih subsidiarnosti in sorazmernosti), ter, tretji, načela pravne varnosti. Četrti tožbeni razlog, ki je usmerjen zoper člen 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054, se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, določenega v členu 5(4) PEU in členu 1 navedenega protokola. Peti tožbeni razlog, ki je usmerjen zoper člen 1, točka 6(c) in (d), te uredbe, se nanaša na kršitev načel enakega obravnavanja in prepovedi vsakršne diskriminacije, določenih v členu 18 PDEU ter členih 20 in 21 Listine, načela enakosti držav članic pred Pogodbama, določenega v členu 4(2) PEU, in, „če bi Sodišče menilo, da je to potrebno“, člena 95(1) PDEU.

129

Romunija v utemeljitev tožbe (zadeva C‑546/20) za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(c), in člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 navaja tri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog, ki je usmerjen zoper ti določbi, se nanaša na kršitev načela sorazmernosti iz člena 5(4) PEU. Drugi tožbeni razlog, ki je usmerjen zoper člen 1, točka 6(d), te uredbe, se nanaša na kršitev svobode ustanavljanja iz člena 49 PDEU. Tretji tožbeni razlog, ki je razdeljen na dva dela in usmerjen zoper člen 1, točka 6(c) in (d), navedene uredbe, se nanaša na kršitev načela prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva iz člena 18 PDEU.

130

Madžarska v utemeljitev predloga v tožbi (zadeva C‑551/20) za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(c), Uredbe 2020/1054 navaja en sam tožbeni razlog, ki se nanaša na očitno napako pri presoji in kršitev načela sorazmernosti. Ta država članica v utemeljitev predloga v navedeni tožbi za razglasitev ničnosti člena 2, točka 2, te uredbe navaja tri tožbene razloge, od katerih se prvi nanaša na očitno napako pri presoji in kršitev načela sorazmernosti, drugi na kršitev načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, tretji pa na kršitev obveznosti ohranjanja konkurenčnosti gospodarstva Unije, določene v členu 151, drugi odstavek, PDEU.

131

Republika Poljska v utemeljitev tožbe (zadeva C‑553/20) za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 navaja pet tožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev, prvi, načela sorazmernosti, določenega v členu 5(4) PEU, drugi, načela pravne varnosti, tretji, člena 91(2) PDEU, četrti, člena 94 PDEU ter, peti, člena 11 PDEU in člena 37 Listine.

132

Zaporedoma je treba preučiti predloge iz tožb za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(d), člena 1, točka 6(c), člena 2, točka 2, in člena 3 Uredbe 2020/1054.

133

Republika Litva (zadeva C‑541/20), Republika Bolgarija (zadeva C‑543/20), Romunija (zadeva C‑546/20) in Republika Poljska (zadeva C‑553/20) se v utemeljitev tožb za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 v bistvu sklicujejo na kršitev, odvisno od primera:

134

Svet v zadevi C‑543/20 dvomi o dopustnosti predlogov iz tožbe Republike Bolgarije za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, saj naj namen teh predlogov v resnici ne bi bil izpodbijati veljavnost te določbe, temveč pridobiti pojasnilo glede njene razlage.

135

Svet v zvezi s tem opozarja, da je treba besedilo sekundarnega prava Unije, kolikor je mogoče, razlagati tako, da je združljivo z določbami Pogodb. Pri tem navaja, da bi bilo v obravnavani zadevi po mnenju Republike Bolgarije člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 mogoče razlagati na tak združljiv način s posledico, da Sodišču v tem primeru ne bi bilo treba preizkusiti tožbenih razlogov, navedenih v podporo njenim predlogom. Torej bi bila bodisi razlaga, ki ji daje prednost ta država članica, točna in torej ta ne bi izpodbijala veljavnosti navedene določbe, bodisi bi bila ta razlaga napačna, ker bi obstajala druga razlaga, združljiva s Pogodbama, in bi bilo treba vse tožbene razloge, navedene v njeno podporo, zavrniti kot neutemeljene.

136

Ne bi naj bilo dopustno, da država članica privilegirani položaj, ki ga ima v skladu s členom 263 PDEU, izkoristi za izpodbijanje zakonitosti zakonodajnih aktov prava Unije samo zato, da bi razjasnila njihov pomen, tako da Sodišču predloži različne razlage in mu predlaga, naj zavrne nekatere od njih. Tako kot člena 267 PDEU naj tudi člena 263 PDEU ne bi bilo mogoče uporabiti za postavljanje hipotetičnih vprašanj Sodišču.

137

Republika Bolgarija meni, da so predlogi iz njene tožbe za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 dopustni.

138

Iz povezane razlage členov 263 in 264 PDEU izhaja, da mora biti predmet tožbe, vložene na podlagi prve od teh določb, katere namen je doseči razglasitev ničnosti enega od aktov, navedenih v njenem prvem odstavku, razglasitev ničnosti tega akta. Iz tega izhaja, da tožba, katere petitum se nanaša na predlog Sodišču, naj razloži tak akt, nima podlage v členu 263 PDEU in jo je treba zavreči kot nedopustno.

139

Kadar pa stranka na podlagi člena 263 PDEU kljub vsemu predlaga razglasitev ničnosti akta Unije ter v tožbi v skladu z zahtevami iz člena 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in člena 120(c) Poslovnika navede tožbene razloge in trditve v podporo svojemu predlogu in povzetek navedenih razlogov, mora Sodišče nujno in neodvisno od vsakršnega predloga tožeče stranke v zvezi s tem preveriti utemeljenost razlage izpodbijanega akta, ki je uporabljen kot premisa navedenih tožbenih razlogov in trditev. Če namreč Sodišče sprejme drugačno razlago tega akta, lahko ta zadostuje za utemeljitev tega, da se ti zavrnejo kot neutemeljeni.

140

V obravnavanem primeru so v tožbi, ki jo je vložila Republika Bolgarija v zadevi C‑543/20, jasno in natančno navedeni tožbeni razlogi in trditve v podporo predlogom iz njene tožbe za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ter kratek povzetek teh tožbenih razlogov. Iz te tožbe je tako razvidno, da je predmet tožbe v tej zadevi izpodbijanje zakonitost te določbe na podlagi člena 263 PDEU ob upoštevanju zahtev iz člena 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in člena 120(c) Poslovnika.

141

Poleg tega je iz besedila te tožbe razvidno, da je izhodišče tožbenih razlogov in trditev, ki jih navaja Republika Bolgarija, premisa, da je treba člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 razlagati tako, da je s to določbo voznikom naloženo, da se morajo za to, da izrabijo redni ali nadomestni tedenski čas počitka, odvisno od primera, vsake tri ali štiri tedne vrniti bodisi v operativni center delodajalca bodisi v kraj svojega prebivališča, ne da bi bila predvidena možnost, da vozniki sami izberejo kraj, kjer želijo preživeti ta čas počitka.

142

Za preučitev tožbenih razlogov in trditev mora torej Sodišče preveriti, ali je razlaga člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ki je navedena v prejšnji točki in je uporabljena kot njihova premisa, pravilna.

143

Republika Bolgarija v uvodnem delu tožbe sicer res tudi sama priznava, da je po eni strani to določbo mogoče razlagati tudi tako, da voznikom ne nalaga take obveznosti vračanja v enega od obeh krajev in da lahko torej ti prosto izberejo, da bodo svoj redni ali nadomestni tedenski čas počitka preživeli, kjer koli želijo, ter da po drugi strani, če bi se Sodišče odločilo za tako razlago, ne bi bilo treba preučiti tožbenih razlogov in trditev v podporo njeni tožbi, ki se nanašajo na kršitev temeljnih svoboščin delavcev in državljanov Unije do gibanja ter načel sorazmernosti, enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije. Vendar s tako okoliščino ni mogoče utemeljiti tega, da se tožba zavrže kot nedopustna. Sodišče mora namreč vsekakor preveriti utemeljenost razlage navedene določbe, ki je uporabljena kot premisa teh tožbenih razlogov in trditev.

144

Ugovor nedopustnosti, ki ga je Svet vložil zoper predlog v tožbi Republike Bolgarije za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 je treba zato zavrniti.

145

Iz trditev, s katerimi Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska vsaka v svoji tožbi predlagajo razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, je razvidno, da tožbeni razlogi teh držav članic, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti, načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo DEU, in določb Pogodbe DEU v zvezi z varovanjem okolja, temeljijo na premisi, da je treba to določbo razlagati tako, kot je navedeno v točki 141 te sodbe, torej tako, da je z njo voznikom naloženo, da se morajo, odvisno od primera, vsake tri ali štiri tedne vrniti bodisi v operativni center delodajalca bodisi v kraj svojega prebivališča, s čimer so prikrajšani za možnost, da sami izberejo kraj, kjer želijo preživeti redni ali nadomestni tedenski čas počitka.

146

Republika Litva, Republika Bolgarija in Republika Poljska v zvezi s tem zakonodajalcu Unije očitajo, da je kršil načelo pravne varnosti, ker naj člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne bi bil dovolj jasen, zato je treba na prvem mestu preučiti tožbene razloge in trditve, ki se nanašajo na kršitev tega načela.

147

Republika Litva v četrtem delu četrtega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, Republika Bolgarija s tretjim tožbenim razlogom in Republika Poljska z drugim tožbenim razlogom trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela pravne varnosti, ker ni jasen glede svojega natančnega obsega.

148

Načelo pravne varnosti naj bi zahtevalo, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, da se lahko zadevne osebe znajdejo v položajih in pravnih razmerjih, ki izhajajo iz pravnega reda Unije. Čeprav naj bi bilo mogoče dopustiti, da je zakonodaja nedoločna, da vsebuje abstraktne izraze ali da podeljuje polje proste presoje, naj bi bilo to kljub vsemu dopustno le, če ne privede do samovolje in jo je mogoče pojasniti s sodno prakso, kar naj v obravnavani zadevi ne bi držalo.

149

Na prvem mestu, Republika Bolgarija in Republika Poljska menita, da sama narava obveznosti, naloženih voznikom ali prevoznim podjetjem, ni jasno opredeljena. Besedilo člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 naj bi namreč puščalo precejšnje dvome glede tega, ali lahko vozniki za izrabo tedenskega časa počitka prosto izberejo drug kraj, ki ni nobeden od obeh krajev, navedenih v tej določbi, ali je spoštovanje obveznosti, ki izhaja iz te določbe, naloženo voznikom ali prevoznim podjetjem in – v zadnjem primeru – ali morajo ta podjetja vozniku zgolj zagotoviti prosti čas in način prevoza, da lahko čas počitka preživi v enem od obeh navedenih krajev, ali pa morajo zagotoviti tudi, da voznik dejansko odide v enega od teh krajev, na kar naj bi napeljevala zlasti uvodna izjava 14 te uredbe, ki napotuje na to, da prevoznik izpolnjuje svoje obveznosti „glede organizacije redne vrnitve“.

150

Republika Litva in Republika Bolgarija menita, da je edina razlaga člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ki je skladna s temeljnimi svoboščinami voznikov in ciljem izboljšanja delovnih pogojev, ta, da se šteje, da ta določba vozniku ne nalaga vračanja v kraj prebivališča ali državo članico sedeža svojega delodajalca, ampak mora prevoznik delo voznika organizirati tako, da ne ogrozi svobode zadnjenavedenega, da se odloči redni ali nadomestni tedenski čas počitka preživeti, kjer koli želi. Vendar Republika Bolgarija meni, da bi morala biti tudi v primeru, da ima navedena določba tak obseg, delodajalcu naložena taka obveznost le, če voznik izrazi željo po vrnitvi v enega od teh dveh krajev.

151

Na drugem mestu, Republika Litva in Republika Poljska menita, da je zelo težko določiti, kako mora prevozno podjetje konkretno izpolniti obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054. Republika Litva v zvezi s tem trdi, da zakonodajalec Unije ni natančno določil, kako je treba to obveznost izpolniti v praksi. Tako naj ne bi bila pojasnjena niti podrobna pravila glede vračanja voznika, kot so stroški vračanja in dokaz o njem, niti tista glede zavrnitve vračanja in njenih posledic z vidika kazni za delodajalca in, če je to primerno, delavca. Prav tako naj ne bi bil jasno opredeljen izraz „kraj prebivališča“ voznika. Natančneje, ne bi naj bilo jasno, ali se mora voznik iz tretje države vrniti v to državo ali v kraj začasnega prebivališča v zadevni državi članici, in, splošneje, ne bi naj bilo gotovo, ali se ta izraz nanaša na zadevno državo članico ali na natančen naslov kraja prebivališča. Zaradi vseh teh negotovosti naj enotna uporaba Uredbe 2020/1054 ne bi bila mogoča. Republika Poljska trdi, da na podlagi te uredbe ni mogoče ugotoviti, na kakšen način mora prevozno podjetje voznika zavezati k temu, da izkoristi možnost vrnitve, ki mu jo ponuja. Prav tako naj ne bi bilo jasno, katero vozilo je treba uporabiti za to. Člen 1, točka 6(d), navedene uredbe naj bi tako lahko prevoznikom nalagal obveznosti, ki jih nikakor ne morejo izpolniti, ne da bi kršili temeljno pravico delavcev do osebne svobode.

152

Na tretjem mestu, Republika Poljska trdi, da vzbuja resne dvome tudi vprašanje, ali ni pred vrnitvijo v kraj prebivališča potrebna vrnitev v operativni center delodajalca. Glede na besedilo člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 naj namreč ne bi bilo jasno, ali prevozno podjetje s tem, da voznikom omogoči, da se vrnejo neposredno v kraj prebivališča, izpolni obveznost, da jim zagotovi čas počitka, saj vozniki „začnejo tedenski čas počitka“ v operativnem centru delodajalca. Ta nenatančnost naj bi lahko prevozna podjetja spodbudila k temu, da voznikom zagotovijo prevozno sredstvo do operativnega centra delodajalca in šele nato do kraja njihovega prebivališča, kar naj bi za voznike, ki prebivajo daleč od tega operativnega centra, pomenilo manj kakovosten počitek.

153

Na četrtem mestu, Republika Poljska meni, da ni jasno, ali je tahograf, katerega zapisi se uporabijo kot dokazi, ki se zahtevajo s tretjim pododstavkom člena 8(8a) Uredbe št. 561/2006, kakor je bil v to uredbo vstavljen s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, tahograf, s katerim se voznik vrne v operativni center delodajalca ali v kraj svojega prebivališča, ali tahograf, ki ga voznik običajno uporablja. V skladu s členom 33(2) Uredbe št. 165/2014 naj bi bilo treba podatke, zabeležene s tahografi, hraniti vsaj eno leto. Vendar naj bi lahko prevozno podjetje v skladu z uvodno izjavo 14 Uredbe 2020/1054 izpolnjevanje obveznosti iz člena 1, točka 6(d), te uredbe dokazalo tudi z drugo dokumentacijo, ne da bi bilo v členu 8(8a) Uredbe št. 561/2006 natančno opredeljeno trajanje hrambe navedene dokumentacije.

154

Čeprav drži, da lahko države članice pod nekaterimi pogoji sprejmejo ukrepe za uporabo prava Unije, bi morala biti v uredbah kljub vsemu dovolj natančno opredeljena vsebina teh nacionalnih ukrepov. To naj za določbe člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne bi držalo, saj naj bi bilo z njimi pristojnim nacionalnim organom podeljeno preširoko polje proste presoje ali naj bi bila omogočena preširoka paleta raznolikih nacionalnih rešitev. Vendar naj bi bil namen te uredbe prav okrepiti pravno varnost v zvezi z obveznostmi, naloženimi prevoznim podjetjem. Te obveznosti bi bilo torej treba izčrpno in neizpodbitno opredeliti v aktu Unije, ki se neposredno uporablja, da bi tako zagotovili enotno uporabo prava Unije na notranjem trgu. Vendar naj bi, ravno nasprotno, dodatna pojasnila različnih držav članic k določbam navedene uredbe privedla do različnih uporab v teh državah, s čimer naj bi se povečala pravna negotovost.

155

Na petem mestu, Republika Bolgarija meni, da se pravna negotovost, do katere naj bi privedel člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, kaže v protislovnih razlagah, ki izhajajo tako iz obrazložitvenega memoranduma, ki ga je predstavil Svet med prvim branjem v zakonodajnem postopku, kot iz pojasnil, ki jih je med tem postopkom podal Parlament v zvezi s predlogom spremembe, ki na koncu ni bil sprejet. Potrjena naj bi bila tudi z izjavami Komisije v odgovor na pozive k izjasnitvi, ki so jih nanjo naslovili predstavniki prevoznega sektorja, ter v dokumentih „Vprašanja in odgovori“, zlasti v zvezi z Uredbo 2020/1054 („Mobility Package I – Social Rules, Driving and rest times, Questions and Answers, Parts 1 and 2“ („Sveženj o mobilnosti I – Socialna pravila – Čas vožnje in čas počitka – Vprašanja in odgovori – Dela 1 in 2“), 25. november 2020 in 21. april 2021), ki vsebujejo smernice, ki pa vsekakor niso zavezujoče.

156

Na šestem mestu, Republika Bolgarija poudarja, da brez pravne varnosti ni mogoče izključiti, da bi lokalni organi ali državljani Unije člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 razlagali tako, da je voznikom naložena obveznost, da se vsake tri ali štiri tedne vrnejo v kraj prebivališča ali državo članico, v kateri ima sedež njihov delodajalec. Iz poročila belgijske policije naj bi tako izhajalo, da je bila prevoznemu podjetju naložena globa samo zato, ker se voznik, pri katerem je bil opravljen nadzor, ni vrnil po 13 tednih, ne da bi bila opravljena presoja v zvezi s krajem, kjer se je ta voznik odločil preživeti redni ali nadomestni tedenski čas počitka, in sicer kljub temu, da naj bi se ta imel možnost vrniti v kraj prebivališča ali v državo članico, v kateri ima sedež njegov delodajalec.

157

Parlament in Svet trdita, da ti tožbeni razlogi in trditve niso utemeljeni.

158

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da načelo pravne varnosti zahteva, da so pravna pravila jasna in natančna ter da je njihova uporaba predvidljiva za pravne subjekte, zlasti kadar imajo lahko neugodne posledice. To načelo zlasti terja, da predpis zadevnim subjektom omogoča, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, ter da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi (sodba z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 223 in navedena sodna praksa).

159

Vendar teh zahtev ni mogoče razlagati tako, da nasprotujejo temu, da zakonodajalec Unije v okviru predpisa, ki ga sprejme, uporabi abstrakten pravni pojem, ali da nalagajo, da so v takem abstraktnem predpisu navedeni različni konkretni primeri, v katerih bi se lahko uporabil, saj zakonodajalec ne more vnaprej opredeliti vseh teh primerov (sodba z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 224 in navedena sodna praksa).

160

Tako ni nujno, da so v zakonodajnem aktu tehnična pojasnila, saj lahko zakonodajalec Unije postavi splošni pravni okvir, ki ga po potrebi naknadno pojasni (sodba z dne 30. januarja 2019, Planta Tabak,C‑220/17, EU:C:2019:76, točka 32 in navedena sodna praksa).

161

Zato dejstvo, da zakonodajni akt podeljuje diskrecijsko pravico organom, pristojnim za njegovo izvajanje, samo po sebi ni v nasprotju z zahtevo po predvidljivosti, če sta obseg in način izvajanja take pravice glede na zastavljeni zakoniti cilj opredeljena dovolj natančno, da se zagotovi ustrezno varstvo pred samovoljo (sodba z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 225 in navedena sodna praksa).

162

Prav tako načelo pravne varnosti ne pomeni obveznosti, da se pravni red s časom ne spreminja, saj lahko zakonodajalec Unije v okviru diskrecijske pravice, ki jo ima, spremeni obstoječi zakonodajni položaj (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Jumbocarry Trading,C‑39/20, EU:C:2021:435, točka 50).

163

Skladnost člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 z načelom pravne varnosti je treba presoditi ob upoštevanju teh preudarkov.

164

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je s to določbo v člen 8 Uredbe št. 561/2006 vstavljen odstavek 8a, ki vsebuje tri pododstavke.

165

V skladu s prvim pododstavkom prevozna podjetja organizirajo delo voznikov tako, da se lahko ti v vsakem obdobju štirih zaporednih tednov vrnejo v operativni center delodajalca ali v svoj kraj prebivališča, da tam začnejo ali preživijo, odvisno od primera, redni ali nadomestni tedenski čas počitka.

166

Drugi pododstavek določa, da prevozno podjetje, če ima voznik dva zaporedna skrajšana tedenska časa počitka v skladu s členom 8(6) Uredbe št. 561/2006, kakor je bila spremenjena s členom 1, točka 6(a), Uredbe 2020/1054, organizira delo voznika tako, da se lahko ta tretji teden vrne, da izkoristi redni ali nadomestni tedenski čas počitka.

167

Nazadnje, v skladu s tretjim pododstavkom prevozno podjetje dokumentira, kako izpolnjuje to obveznost, in dokumentacijo hrani v svojih prostorih, da jo lahko predloži na zahtevo nadzornih organov.

168

Kar na prvem mestu zadeva trditve Republike Litve, Republike Bolgarije in Republike Poljske, da člen 8(8a) Uredbe št. 561/2006, kakor je bil vstavljen s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ne omogoča razumevanja, po eni strani, ali je obveznost iz te določbe naložena voznikom ali prevoznim podjetjem, ter po drugi strani, ali lahko vozniki prosto izberejo kraj, ki ni operativni center delodajalca ali kraj njihovega prebivališča, da tam začnejo ali preživijo redni ali nadomestni tedenski čas počitka, je treba ugotoviti – kot je jasno razvidno iz besedila navedenega člena 8(8a), še zlasti besednih zvez „[p]revozna podjetja organizirajo“ iz njegovih prvih dveh pododstavkov in „[p]odjetje dokumentira, kako izpolnjuje to obveznost“, iz njegovega tretjega pododstavka – da se določbe navedenega člena 8(8a) ne nanašajo na voznike, ampak na prevozna podjetja, pri čemer je zadnjenavedenim naložena obveznost, da organizirajo delo voznikov tako, da se lahko ti – kot je razvidno iz besedne zveze „da se lahko“, uporabljene v prvih dveh pododstavkih – v vsakem obdobju, odvisno od primera, treh ali štirih zaporednih tednov vrnejo v operativni center delodajalca ali v kraj svojega prebivališča, da se tam začne njihov redni ali nadomestni tedenski čas počitka oziroma da ga tam preživijo.

169

Kot je navedel generalni pravobranilec v točki 126 sklepnih predlogov, tako člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 prevoznim podjetjem nalaga obveznost organizacije dela voznikov, in sicer v smislu, da morajo ta podjetja kot delodajalec z uporabo vseh sredstev, ki jih imajo na voljo v okviru delovnega razmerja, sklenjenega z vozniki, omogočiti, da se ti v svojem delovnem času vrnejo v enega od krajev, navedenih v tej določbi, torej v operativni center delodajalca ali v kraj prebivališča voznikov, pri čemer je ta obveznost poleg tega omejena le na ta kraja in torej ne zajema drugih krajev.

170

Vendar se obveznost, navedena v prejšnji točki, razume brez poseganja v svobodo voznika, da se sam odloči redni ali nadomestni tedenski čas počitka preživeti, kjer koli želi.

171

Člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 namreč voznikom ne nalaga nobene obveznosti v zvezi s krajem, kjer naj preživijo svoj redni ali nadomestni tedenski čas počitka. Natančneje, čeprav ta določba – kot potrjuje uvodna izjava 8 Uredbe 2020/1055 – voznikom zagotavlja „pravico“ do vrnitve v enega od obeh v njej določenih krajev, da tam začnejo ali preživijo ta čas počitka, jim v zvezi s tem ne nalaga nikakršne obveznosti. Ne določa torej, da se morajo vozniki v vseh okoliščinah vrniti v operativni center delodajalca ali v kraj svojega prebivališča, s čimer jim je prepuščena prosta izbira, da redni ali nadomestni tedenski čas počitka preživijo, kjer koli želijo.

172

Obseg, ki ga je treba pripisati obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, je poleg tega potrjen z uvodno izjavo 14 te uredbe, v kateri je pojasnjeno, da morajo prevozna podjetja, da obdobja odsotnosti voznikov iz kraja njihovega prebivališča niso predolga, delo voznikov organizirati tako, da „lahko“ prispejo v operativni center delodajalca ali kraj svojega prebivališča, odvisno od primera, vsake tri ali štiri tedne, pri čemer je hkrati izrecno pojasnjeno, da vozniki „lahko prosto izbirajo, kje želijo preživeti čas počitka“.

173

Iz tega je torej razvidno, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 sicer ohranja svobodo voznikov, kar zadeva izbiro kraja, kjer želijo začeti ali preživeti redni ali nadomestni tedenski čas počitka, vendar si je zakonodajalec Unije predvsem – in bolj temeljno – prizadeval za to, da se nad vozniki ne izvaja nikakršen pritisk, naj se domnevno odločijo, da se ne bodo vrnili v operativni center delodajalca ali v kraj svojega prebivališča. V zvezi s tem je v oceni učinka – socialni sklop (del 1/2, str. 49) izpostavljeno, da vozniki težko dokažejo svobodo izbire, kadar se odločijo, da bodo čas počitka preživeli v vozilu.

174

Spomniti je namreč treba, da je treba delavca šteti za šibkejšo stranko v delovnem razmerju, tako da je nujno preprečiti, da bi delodajalec razpolagal z možnostjo, da bi mu omejil njegove pravice ali da bi bil delavec odvrnjen od izrecnega uveljavljanja svojih pravic proti delodajalcu (glej v tem smislu sodbo z dne 14. maja 2019, CCOO,C‑55/18, EU:C:2019:402, točki 44 in 45 ter navedena sodna praksa).

175

Tako člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 v nasprotju s tem, kar predlaga Republika Bolgarija, ni mogoče razlagati tako, da delodajalcu omogoča neizpolnitev obveznosti organizacije dela svojih voznikov na način, da jim omogoči vrnitev, ker naj bi se ti predhodno na splošno odpovedali pravici, ki jim je priznana s to določbo, to je, da redni ali nadomestni tedenski čas počitka preživijo, kjer koli želijo.

176

Kot je upravičeno ugotovil Svet, člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 tako dopolnjuje člen 9(2) in (3) Uredbe št. 561/2006, katerega vsebina s členom 1, točka 8(b), Uredbe 2020/1054 v bistvu ni bila spremenjena in iz katerega izhaja, da se čas, ki ga voznik porabi za pot do vozila in vrnitev od njega, kadar ga pusti v kraju, ki ni kraj njegovega prebivališča ali operativni center delodajalca, ne šteje za čas počitka. V tem okviru člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 tako odslej voznikom zagotavlja pravico, implicitno vsebovano v členu 9(2) in (3) Uredbe št. 561/2006, da odidejo v enega od obeh navedenih krajev, da tam začnejo ali preživijo redni ali nadomestni tedenski čas počitka. Ker čas, potreben za to vrnitev, ne ustreza času počitka, ampak delovnemu času, delodajalec nosi morebitne stroške, povezane z navedeno vrnitvijo.

177

Iz tega izhaja, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 prevoznim podjetjem nalaga, da delo svojih voznikov organizirajo tako, da jim omogočijo, da se, odvisno od primera, vsake tri ali štiri tedne vrnejo v operativni center podjetja ali v kraj svojega prebivališča, da tam začnejo ali preživijo redni ali nadomestni tedenski čas počitka.

178

Da ne bi bila ogrožena učinkovitost pravice voznika do vrnitve v enega od krajev iz prejšnje točke, ta določba načeloma prevoznemu podjetju nalaga tudi obveznost, da na svoje stroške organizira vrnitev tega voznika, razen če se ta odloči, da se tja ne bo vrnil, da bi tam začel ali preživel redni ali nadomestni tedenski čas počitka. Torej prevoznemu podjetju ni treba izvesti potrebnih ukrepov za organizacijo vrnitve določenega voznika, če ga je ta obvestil, da se ne želi vrniti v enega od teh krajev.

179

Člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 torej v nasprotju s tem, kar predlaga Republika Poljska, prevoznim podjetjem nič bolj ne nalaga, naj voznike prisilijo, da redni ali nadomestni tedenski čas počitka dejansko preživijo v lastnem kraju prebivališča, saj delodajalec ne more določiti kraja, v katerem bo njegov delavec preživel ta čas počitka, še toliko manj pa lahko nadzira voznikove dejavnosti, kadar ta ne dela.

180

Iz tega prav tako izhaja, da v nasprotju s tem, kar predvideva Republika Litva, ne more biti izrečena sankcija niti zoper voznika, če ta zavrne možnost, da bi redni ali nadomestni tedenski čas počitka preživel v kraju svojega prebivališča, niti zoper prevozno podjetje, če se voznik ne vrne v enega od krajev, navedenih v tej določbi, če navedeno podjetje lahko dokaže, da se je voznik prosto odločil, da ne bo izkoristil možnosti vrnitve, ki jo je podjetje nameravalo organizirati.

181

Kar na drugem mestu zadeva trditve Republike Litve in Republike Poljske v zvezi s tem, da Uredba 2020/1054 ne vsebuje natančnih pojasnil glede praktičnega izpolnjevanja obveznosti iz člena 1, točka 6(d), te uredbe, da se omogoči vrnitev voznikov, še zlasti glede organizacije te morebitne vrnitve s strani prevoznih podjetij, je treba poudariti, da v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 159 te sodbe, načelo pravne varnosti ne nasprotuje temu, da zakonodajalec Unije v okviru predpisa, ki ga sprejme, uporabi abstrakten pravni pojem, in ne nalaga, da so v takem abstraktnem predpisu navedeni različni konkretni primeri, v katerih bi se lahko uporabil, saj zakonodajalec ne more vnaprej opredeliti vseh teh primerov.

182

Za zagotovitev spoštovanja načela pravne varnosti se torej od zakonodajalca Unije ne zahteva, da opredeli vsa posebna podrobna pravila za izvajanje določb zakonodajnega akta niti da predvidi vse konkretne položaje, za katere se te določbe lahko uporabijo, saj ima ta zakonodajalec – kot je razvidno iz sodne prakse, navedene v točki 160 te sodbe – pravico uporabiti splošen pravni okvir, ki ga je mogoče pozneje pojasniti, da se tako zagotovi prožnost in se deluje v skladu z načelom sorazmernosti.

183

Zakonodajalcu Unije torej ni mogoče očitati, da v splošni določbi, kot je člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ni pojasnil vseh praktičnih podrobnih pravil v zvezi z organizacijo dela, kar zadeva morebitno vrnitev voznikov, zlasti tistih v zvezi s prevoznim sredstvom, ki ga lahko uporabijo za to vrnitev. Taka pojasnila bi posegala v prožnost, ki jo je zakonodajalec Unije želel omogočiti prevoznim podjetjem kot delodajalcem, da lahko v okviru delovnega razmerja, sklenjenega z njihovimi vozniki, sama določijo konkretna pravila uresničevanja med seboj povezanih pravic, podeljenih voznikom, glede na vsak posamezen položaj. Če naj se ne ogrozi navedena nujna prožnost, zakonodajalcu Unije ni mogoče nič bolj očitati, da ni v taki splošni določbi izrecno pojasnil podrobnih pravil, v skladu s katerimi morajo prevozna podjetja obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 uskladiti s spoštovanjem svobode voznikov, da izberejo kraj, kjer želijo preživeti redni ali nadomestni tedenski čas počitka, saj so taka podrobna pravila odvisna od vsakega posameznega primera.

184

Prav tako je treba zavrniti trditve Republike Litve, da izraz „kraj prebivališča“ ni jasno opredeljen. Glede na običajni pomen tega izraza in ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero je kraj prebivališča kraj, v katerem ima zadevna oseba običajno središče svojih interesov (glej v tem smislu sodbi z dne 11. novembra 2004, Adanez-Vega,C‑372/02, EU:C:2004:705, točka 37, in z dne 11. septembra 2014, B.,C‑394/13, EU:C:2014:2199, točka 26 in navedena sodna praksa), je treba šteti, da se ta pojem jasno in natančno nanaša na določen kraj, in ne na ozemlje države članice kot celote, kot predlaga Republika Litva.

185

Kar zadeva poseben položaj voznikov iz tretjih držav, prav tako ni mogoče trditi, da dejstvo, da s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ni izrecno urejen ta položaj, pomeni kršitev načela pravne varnosti, saj morajo v skladu s to določbo prevozna podjetja omogočiti vrnitev takih voznikov med delovnim časom bodisi v kraj njihovega prebivališča, ki je lahko v tretji državi, bodisi v operativni center delodajalca, ki je na ozemlju Unije.

186

Kar na tretjem mestu zadeva natančnejše trditve Republike Poljske v tem okviru, to je, da se zdi, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 prevoznim podjetjem nalaga obveznost zagotovitve, da se bodo vozniki lahko najprej vrnili v operativni center delodajalca, preden bodo lahko nato odšli v kraj svojega prebivališča, s čimer naj bi jim bila odvzeta možnost neposredne vrnitve v zadnjenavedeni kraj, je ni mogoče sprejeti. Iz samega besedila te določbe v povezavi z uvodno izjavo 14 te uredbe je namreč razvidno, da morajo imeti vozniki možnost, da se vrnejo v prvega „ali“ drugega od obeh navedenih krajev, da tam začnejo ali preživijo redni ali nadomestni tedenski čas počitka. Domnevni praktični zapleti, ki naj bi jih povzročila obveznost, da se voznik najprej vrne v operativni center delodajalca, preden se lahko nato vrne v kraj svojega prebivališča, torej izhajajo iz napačne razlage navedene določbe s strani te države članice.

187

Dalje, čeprav člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 voznikom ne nalaga, da se morajo najprej vrniti v operativni center delodajalca, preden lahko nato po želji odidejo v kraj svojega prebivališča, prevoznemu podjetju kot delodajalcu ne prepoveduje niti tega, da voznikom, ki jih zaposluje, naloži, da se najprej vrnejo v ta operativni center, če je ta obveznost naložena med delovnim časom, saj taka obveznost v zvezi z delovnim časom spada pod okrilje prava, ki se uporablja za delovno razmerje med tem podjetjem in njegovimi vozniki.

188

Poleg tega taka morebitna obveznost za zadevne voznike, da se najprej vrnejo v operativni center delodajalca, tem nikakor ne odvzema pravice, da po tem, ko po potrebi izpolnijo navodila delodajalca, da se morajo vrniti v ta operativni center, s čimer izpolnijo obveznost, ki jim je naložena iz naslova delovnega razmerja, sklenjenega z njim, izberejo kraj, kjer želijo preživeti redni ali nadomestni tedenski čas počitka.

189

Kar na četrtem mestu zadeva trditve Republike Poljske, da tretji pododstavek člena 8(8a) Uredbe 561/2006, ki je bil v ta člen vstavljen s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ni dovolj jasen v zvezi s tem, kako morajo prevozna podjetja dokumentirati izpolnjevanje obveznosti iz te določbe, je treba ugotoviti, da je mogoče v skladu z uvodno izjavo 14 zadnjenavedene uredbe to obveznost glede dokazovanja izpolniti tako z uporabo tahografskih zapisov kot tudi z urniki dela voznikov ali drugo dokumentacijo.

190

Iz tega izhaja, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 140 sklepnih predlogov, da je želel zakonodajalec Unije prevoznim podjetjem ponuditi določeno prožnost, tako da jim je dal možnost, da z uporabo vse v ta namen upoštevne dokumentacije dokažejo tako izpolnjevanje obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 kot tudi način, kako je bila ta obveznost, če je to primerno, v danem primeru usklajena z izraženo izbiro voznika, da svoj redni ali nadomestni tedenski čas počitka preživi drugje, ne pa v kraju svojega prebivališča. Taka prožnost je poleg tega skladna s prožnostjo, ki jo zakonodajalec Unije ponuja prevoznim podjetjem v zvezi s samo organizacijo vrnitve voznika.

191

V zvezi s tem okoliščina, da v tretjem pododstavku člena 8(8a) Uredbe št. 561/2006, ki je bil vanj vstavljen s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ni natančneje opredeljeno, kako in, konkretneje, s katerimi dokumenti lahko prevozna podjetja dokažejo, da izpolnjujejo obveznost iz te določbe, ne pomeni, da se z njo krši načelo pravne varnosti.

192

Najprej, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 159 te sodbe, zahtev, ki izhajajo iz načela pravne varnosti, namreč ni mogoče razlagati tako, da nalagajo, da so v predpisu vedno navedeni različni konkretni primeri, v katerih bi se lahko uporabil, saj zakonodajalec ne more vnaprej opredeliti vseh teh primerov. Zato določba, kakršna je ta iz člena 8(8a), tretji pododstavek, Uredbe št. 561/2006, ki je bil vstavljen s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ki se uporablja za številne različne položaje, ne sme niti podrobno pojasnjevati niti podrobno urejati vseh položajev, za katere se uporablja.

193

Dalje, opozoriti je treba, da v zvezi s tahografskimi zapisi, glede katerih je v uvodni izjavi 14 Uredbe 2020/1054 pojasnjeno, da so lahko upoštevni dokazi, sama Uredba št. 165/2014, kakor je bila spremenjena s členom 2 Uredbe 2020/1054, vsebuje sklop posebnih določb, katerih namen je zagotavljanje nadzora nad spoštovanjem določb Uredbe št. 561/2006, pri čemer je Komisija v skladu s členom 2, točka 8(a), Uredbe 2020/1054 zadolžena za sprejetje podrobnih določb za enotno izvajanje obveznosti zapisovanja in hrambe določenih podatkov v zvezi z delovnim časom.

194

Če bi se poleg tega izkazalo, da je treba še dodatno pojasniti nekatera konkretna pravila, v skladu s katerimi prevozna podjetja izpolnjujejo svoje obveznosti na podlagi člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, kot so tista v zvezi z dokazovanjem spoštovanja te določbe, je treba poudariti, da člen 18 Uredbe št. 561/2006, ki z Uredbo 2020/1054 ni bil spremenjen, države članice v skladu s členom 291(1) PDEU izrecno pooblašča, da sprejmejo ukrepe, potrebne za izvajanje Uredbe št. 561/2006. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da lahko države članice sprejmejo ukrepe za izvajanje uredbe, če ti ne ovirajo njene neposredne uporabljivosti, če ne prikrivajo, da gre za akt Unije, in če določajo natančno izvajanje polja proste presoje, ki jim ga podeljuje ta uredba, vse v mejah njenih določb (sodba z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska,C‑541/16, EU:C:2018:251, točka 28 in navedena sodna praksa).

195

Nazadnje, ker na ravni Unije ali nacionalni ravni ni natančnih predpisov glede načina, na katerega morajo prevozna podjetja dokazati, da izpolnjujejo obveznost, ki jim je naložena v členu 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, morajo ta podjetja sama kot delodajalec v okviru prožnosti, ki jo ponuja zakonodajalec Unije, izbrati zanesljivo in učinkovito metodo, s katero je mogoče zagotoviti izpolnjevanje zahteve po dokazovanju v zvezi s to obveznostjo, pri čemer uporabijo vsa sredstva, ki jih imajo na voljo v okviru delovnega razmerja, sklenjenega z vozniki (glej po analogiji sodbo z dne 30. januarja 2019, Planta Tabak,C‑220/17, EU:C:2019:76, točka 33 in navedena sodna praksa).

196

Kar na petem mestu zadeva trditve Republike Bolgarije v zvezi z nekaterimi navedbami, ki izhajajo iz zakonodajnega postopka, zadostuje ugotovitev, da niti pojasnila Parlamenta v zvezi s predlogi sprememb, ki so bili zavrnjeni v tem postopku, niti pojasnila Sveta v obrazložitvenem memorandumu glede predloga uredbe o delovnem času, ki so vmesni akti, ki jih institucije Unije sprejmejo za pripravo sprejetja zakonodajnega akta, ne da bi dokončno zavzele stališče, ne morejo vplivati na razlago člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, kot izhaja iz besedila končne različice te določbe, ki jo je sprejel zakonodajalec Unije. Iz tega sledi, da taki dokumenti ne morejo biti vir pravne negotovosti.

197

Enako velja za izjave, ki jih je Komisija podala po sprejetju Uredbe 2020/1054, kot so tiste iz dokumentov „Vprašanja in odgovori“ v zvezi s to uredbo, navedenih v točki 155 te sodbe, saj ti dokumenti, ki poleg tega niso neobičajni, nikakor niso pravno zavezujoči (glej po analogiji sodbo z dne 12. aprila 2018, Komisija/Danska,C‑541/16, EU:C:2018:251, točka 47). S temi izjavami ni mogoče dokazati, da se s členom 1, točka 6(d), navedene uredbe krši načelo pravne varnosti.

198

Na šestem mestu in nazadnje, z okoliščino, ki jo zatrjuje Republika Bolgarija, to je, da naj bi belgijska policija naložila globo zgolj zato, ker se voznik, nad katerim je bil opravljen nadzor, ni vrnil po 13 tednih, ne da bi bila opravljena kakršna koli presoja v zvezi s krajem, kjer se je odločil preživeti redni ali nadomestni tedenski čas počitka, in sicer kljub temu, da naj bi se ta voznik imel možnost vrniti v kraj svojega prebivališča ali v državo članico, v kateri ima sedež njegov delodajalec – tudi če bi bila dokazana – ni mogoče dokazati, da se s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 krši načelo pravne varnosti. Take kršitve namreč ni mogoče razumno izpeljati iz načina, kako so nacionalni organi navedeno določbo uporabili v posameznem primeru.

199

Zato je treba četrti del četrtega tožbenega razloga Republike Litve, tretji tožbeni razlog Republike Bolgarije in drugi tožbeni razlog Republike Poljske zavrniti kot neutemeljene.

200

Iz tega izhaja, da je treba druge tožbene razloge in trditve, ki so jih navedle Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska v podporo predlogom za razglasitev ničnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, kot sta prvonavedeni državi članici tudi sami izrecno priznali v tožbah in na obravnavi, zavrniti, saj temeljijo na napačni premisi, da naj bi ta določba voznikom nalagala, da se, odvisno od primera, vsake tri ali štiri tedne vrnejo v operativni center delodajalca ali v kraj svojega prebivališča, ne da bi jim bilo omogočeno, da sami izberejo kraj, kjer želijo preživeti redni ali nadomestni tedenski čas počitka.

201

Republika Litva s prvim, drugim in tretjim delom četrtega tožbenega razloga, Republika Bolgarija z drugim tožbenim razlogom, Romunija s prvim delom prvega tožbenega razloga in Republika Poljska s prvim tožbenim razlogom trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela sorazmernosti.

202

Na prvem mestu, te štiri države članice izpodbijajo sorazmernost obveznosti iz te določbe kot tako.

203

Prvič, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska menijo, da navedena obveznost ni v skladu z načelom sorazmernosti zaradi njenih negativnih posledic za prevozna podjetja, zlasti kar zadeva precejšnje finančne stroške, ki nastanejo tem podjetjem.

204

Po eni strani naj bi zaradi navedene obveznosti nastali obratovalni stroški, povezani z organizacijo vrnitve v državo članico sedeža, in izpad prihodkov, povezan s časom, porabljenim za to vrnitev, med katerim naj vozniki, ki naj bi potovali s praznimi vozili, ne bi opravljali nikakršne pridobitne dejavnosti, kar naj bi povzročilo omejitev poslovne dejavnosti in zmanjšanje prihodkov. Na drugi strani naj bi zahteva, ki je prevoznim podjetjem naložena s tretjim pododstavkom člena 8(8a) Uredbe št. 561/2006, kakor je bil vstavljen s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, in ki narekuje dokumentiranje, kako ta podjetja izpolnijo obveznost iz te določbe, povzročila tudi velike dodatne obremenitve.

205

Prevozna podjetja pa naj bi bila večinoma MSP, za katera naj bi bile vse te obremenitve še posebej velike. V zvezi s tem naj bi EESO poudaril potrebo po omejitvi teh obremenitev, OR pa naj bi opozoril na to, da imajo države članice na obrobju Unije več težav z doseganjem osrednjega notranjega trga. Poleg tega naj bi bila zadevna določba sprejeta v obdobju gospodarske krize, ki jo je povzročila pandemija covida-19, zato naj bi se njeni negativni učinki še povečali.

206

Drugič, obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 naj ne bi bila v skladu z načelom sorazmernosti zaradi njenih negativnih posledic za voznike.

207

Najprej, Republika Litva in Republika Bolgarija menita, da ta obveznost krši navedeno načelo, ker z omejevanjem pravice voznikov, da sami izberejo, kje želijo preživeti čas počitka, s čimer je poseženo v njihovo svobodo gibanja, pomeni očitno neustrezen ukrep, ki presega potrebno za uresničitev cilja izboljšanja pogojev za počitek delavcev. Republika Poljska v tem okviru trdi, da je navedena obveznost v nasprotju s členom 4(f) Uredbe št. 561/2006, v skladu s katerim pojem „počitek“ vključuje vsako neprekinjeno obdobje, v katerem lahko voznik svobodno razpolaga s svojim časom. Ta država članica trdi še, da je zakonodajalec Unije v členu 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 samovoljno določil kraja, kjer morajo biti vozniki med počitkom.

208

Dalje, Republika Litva, Romunija, Republika Bolgarija in Republika Poljska trdijo, da bo večje število voženj zaradi obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 povzročilo večjo utrujenost voznikov, zlasti tistih, ki se bodo morali vračati v države članice na obrobju Unije. Neravnovesje za te voznike, ki ga ustvarja ta obveznost, naj bi ob upoštevanju izčrpanosti zaradi intenzivnega ritma vrnitev vplivalo na njihovo zdravje in delovno sposobnost. Ta položaj naj bi imel negativne posledice tudi za varnost v cestnem prometu. Tako naj zadevni ukrep ne bi bil ustrezen za uresničitev cilja, ki mu sledi ta uredba, to je izboljšati delovne pogoje voznikov v Uniji in varnost v cestnem prometu.

209

Nazadnje, Romunija trdi, da čeprav je eden od ciljev Uredbe 2020/1054, kot je razvidno iz njene uvodne izjave 1, pritegniti kvalificirane delavce na področju cestnega prometa, bo prisilna selitev prevoznih podjetij zaradi stroškov, povezanih s to novo obveznostjo, izpostavila precej voznikov tveganju izgube zaposlitve ali prisilne selitve v drugo državo članico, da bi lahko še naprej opravljali dejavnost, za katero so kvalificirani. Tako naj bi glede na informacije, ki jih ima Romunija, več kot 45 % prevoznih podjetij s sedežem v tej državi članici razmišljalo o ustanovitvi družb ali odvisnih družb oziroma selitvi svoje dejavnosti v zahodnoevropske države članice, da bi omililo negativne učinke ukrepov, ki sestavljajo sveženj o mobilnosti. Ti negativni učinki naj bi nastali v sektorju, ki je za nacionalno gospodarstvo ključnega pomena, saj storitve cestnega prevoza blaga spadajo med sektorje, ki ustvarijo največ izvoza Romunije in pomembno prispevajo k nacionalni trgovinski bilanci.

210

Tretjič, po mnenju Republike Bolgarije, Romunije in Republike Poljske obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ni v skladu z načelom sorazmernosti zaradi njenih negativnih posledic za okolje. Ta obveznost naj bi namreč pomenila vsakodnevno načrtovanje dodatnih voženj za odhod in vrnitev na tisoče voznikov. Natančneje, vozniki iz držav članic na obrobju Unije naj bi morali objektivno prepotovati zelo dolge razdalje, ki so veliko daljše od tistih, ki jih opravijo njihovi kolegi iz srednje in zahodne Evrope, kjer naj bi potekala večina prevozov v Uniji. Poleg tega naj bi se vrnitve verjetno opravljale z zmanjšanim tovorom ali brez njega, zato naj bi bilo na tisoče vozil prisiljenih potovati brez tovora. To znatno povečanje števila voženj naj bi pomenilo večje emisije ogljikovega dioksida (CO2) in naj bi imelo velik vpliv na okolje.

211

Četrtič, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska trdijo, da obstajajo rešitve, ki so manj omejujoče za voznike in prevozna podjetja. Svobodo voznikov naj bi bilo namreč mogoče ohraniti z določitvijo obveznosti za prevozna podjetja, da organizirajo vrnitev le v primerih, v katerih se vozniki želijo vrniti. Tako naj prevoznim podjetjem ne bi bilo treba nositi čezmernih dodatnih stroškov. Ta rešitev naj bi zagotavljala večjo prožnost in s tem ustrezno varstvo pravic voznikov. Poleg tega Republika Poljska poudarja, da je med zakonodajnim postopkom Odbor Parlamenta za zaposlovanje in socialne zadeve predlagal tak ukrep.

212

Na drugem mestu, Romunija in Republika Poljska izpodbijata preučitev, ki jo je zakonodajalec Unije opravil v zvezi s sorazmernostjo ukrepa iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, in zlasti grajata, da v zvezi s končno različico te določbe ni bila opravljena ocena učinka, s čimer naj bi bil kršen Medinstitucionalni sporazum, zlasti njegove točke od 12 do 15. Zakonodajalec Unije naj tako ne bi analiziral več okoliščin, ki so upoštevne za položaj, ki naj bi ga urejala navedena določba.

213

Prvič, Republika Poljska trdi, da zakonodajalec Unije ni analiziral vprašanja, ali bi izpolnjevanje obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 prispevalo k povečanju prometa. Vendar naj bi v praksi in ker naj bi se ta obveznost izpolnjevala s cestnim prevozom, njeno izpolnjevanje povzročilo 8.880.000 povratnih voženj na leto. Zakonodajalec Unije naj poleg tega ne bi upošteval precejšnjih razdalj, ki jih bodo morali vozniki, zaposleni v državah članicah na obrobju Unije, prepotovati za izpolnitev te obveznosti.

214

Drugič, Republika Poljska trdi, da zakonodajalec Unije ni ustrezno analiziral vpliva obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 na varnost voznikov. Zakonodajalec naj ne bi upošteval mnenja EESO o predlogu uredbe o delovnem času, v katerem naj bi ta odbor obžaloval, da predlaganim spremembam ni bila priložena poglobljena ocena varnosti voznikov in potnikov ter varnosti v cestnem prometu ob upoštevanju utrujenosti voznikov. Romunija trdi, da ob sprejetju te določbe ni bil upoštevan vpliv, ki ga imajo na voznike ponavljajoče se dolgotrajne vožnje v kratkih obdobjih.

215

Tretjič, Republika Poljska trdi, da je s končnim besedilom člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 – drugače od njegove prvotne različice – prevoznim podjetjem naloženo dokumentiranje, kako izpolnjujejo z njo določeno obveznost, in hramba te dokumentacije, da jo bodo lahko predložili v primeru nadzora, čeprav v zvezi s tem ni bila opravljena ocena učinka. Po mnenju te države članice bi bilo treba pred naložitvijo take obveznosti opraviti izčrpno oceno njenih učinkov, pri čemer je treba upoštevati, da so prevozna podjetja večinoma MSP.

216

Parlament in Svet menita, da te trditve niso utemeljene.

217

Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska s svojimi trditvami izpodbijajo skladnost člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 z načelom sorazmernosti. Ker Romunija in Republika Poljska poleg tega izpodbijata, da je zakonodajalec Unije sploh preučil sorazmernost te določbe, je treba najprej preučiti zadnjenavedeno trditev.

218

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da mora biti zakonodajalec Unije pred Sodiščem zmožen dokazati, da je zadevni akt sprejel z dejanskim izvajanjem svoje diskrecijske pravice. V ta namen mora biti zmožen vsaj predložiti ter jasno in nedvoumno obrazložiti osnovne podatke, na podlagi katerih je bil ta akt sprejet in od katerih je bilo odvisno izvajanje njegove diskrecijske pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 116 in navedena sodna praksa).

219

Vendar ima zakonodajalec Unije široko diskrecijsko pravico ne le glede narave in obsega predpisov, ki jih je treba sprejeti, ampak tudi glede upoštevnosti teh osnovnih podatkov (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 114 in navedena sodna praksa).

220

V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da oblika, v kateri so navedeni osnovni podatki podani, ni pomembna. Zakonodajalec Unije lahko upošteva ne le oceno učinka, temveč tudi kateri koli drug vir informacij (sodba z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet, C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 31 in navedena sodna praksa).

221

Sodišče je tako pojasnilo, da obveznost izvedbe ocene učinka v vseh okoliščinah ne izhaja iz besedila točk od 12 do 15 Medinstitucionalnega sporazuma (sodba z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet, C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 82).

222

Čeprav Medinstitucionalni sporazum v točki 14 določa, da morata Parlament in Svet pri preučitvi zakonodajnih predlogov Komisije v celoti upoštevati ocene učinka Komisije, je namreč v točki 12 tega sporazuma navedeno, da so take ocene „orodje, s katerim si tri institucije pomagajo pri sprejemanju dobro utemeljenih odločitev, in niso nadomestek za politične odločitve v demokratičnem procesu odločanja“. Zato Parlament in Svet, čeprav morata upoštevati ocene učinka Komisije, nista vezana na njihovo vsebino, zlasti v zvezi s presojami iz teh ocen (sodba z dne 21. marca 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden,C‑61/22, EU:C:2024:251, točka 101 in navedena sodna praksa).

223

Tako zgolj s tem, da je zakonodajalec Unije sprejel drugačen ukrep, ki je morda bolj omejujoč od tistega, ki ga je Komisija predlagala v oceni učinka, ni mogoče dokazati, da je ta zakonodajalec očitno prestopil meje tistega, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja (sodba z dne 21. marca 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden,C‑61/22, EU:C:2024:251, točka 102 in navedena sodna praksa).

224

Iz sodne prakse Sodišča prav tako izhaja, da kadar zakonodajalec Unije spremeni bistvene elemente predloga, ki ga je predložila Komisija, točka 15 Medinstitucionalnega sporazuma temu zakonodajalcu ne nalaga nobene obveznosti, da posodobi oceno učinka Komisije, saj ta točka določa le možnost, da se izvede taka posodobitev, ko bo po mnenju Parlamenta in Sveta „to […] ustrezno in potrebno za zakonodajni proces“ (glej v tem smislu sodbo z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet, C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 43).

225

Iz tega izhaja, da čeprav je priprava ocen učinka faza zakonodajnega postopka, ki mora praviloma nastopiti, kadar bi zakonodajni predlog lahko imel znatne gospodarske, okoljske ali socialne učinke, opustitve take ocene učinka ni mogoče opredeliti kot kršitev načela sorazmernosti, če je zakonodajalec Unije v posebnem položaju, v katerem mu ni treba opraviti te ocene in ima na voljo dovolj elementov, na podlagi katerih lahko presodi sorazmernost sprejetega ukrepa (glej v tem smislu sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet, C‑482/17, EU:C:2019:1035, točki 84 in 85).

226

V zvezi s tem lahko zakonodajalec Unije, da bi učinkovito izvajal svojo diskrecijsko pravico, v zakonodajnem postopku upošteva znanstvene podatke in druge ugotovitve, ki so postale razpoložljive, vključno z znanstvenimi dokumenti, ki so jih države članice uporabile na sejah Sveta in s katerimi Svet sam ne razpolaga (glej v tem smislu sodbo z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet, C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 86 in navedena sodna praksa). Zakonodajalec Unije lahko upošteva tudi informacije, ki so javne in so dostopne vsem zainteresiranim osebam ali podjetjem (glej v tem smislu sodbo z dne 8. julija 2010, Afton Chemical,C‑343/09, EU:C:2010:419, točka 39).

227

V obravnavani zadevi ni sporno, da je imel zakonodajalec Unije ob sprejetju Uredbe 2020/1054 na voljo oceno učinka in da se je ta nanašala zlasti na obveznost iz člena 1, točka 6(d), te uredbe. V oceni učinka – socialni sklop (del 1/2, str. 20), priloženi predlogu uredbe o delovnem času, je z ugotovitvijo negativnih učinkov za zdravje voznikov zaradi stresa in utrujenosti kot posledice dolgih obdobij, ki jih preživijo daleč od kraja prebivališča, namreč podrobno preučen vpliv ukrepa, s katerim se poenostavi izraba tedenskega časa počitka voznikov v kraju njihovega prebivališča (del 1/2, str. 41, 55 in 63).

228

V tem okviru je člen 1, točka 5(c), tega predloga določal, da se v člen 8 Uredbe št. 561/2006 vstavi odstavek 8b, v skladu s katerim mora prevozno podjetje organizirati delo voznikov tako, da lahko ti v vsakem obdobju treh zaporednih tednov vsaj en redni ali nadomestni tedenski čas počitka preživijo v kraju svojega prebivališča.

229

Kot upravičeno navaja Republika Poljska v podporo svojim trditvam, sicer drži, da v zvezi s končno različico obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, kakršno je sprejel zakonodajalec Unije, ni bila opravljena dodatna ocena učinka, čeprav se razlikuje od člena 1, točka 5(c), predloga uredbe o delovnem času.

230

Vendar je treba opozoriti, da v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 220 do 226 te sodbe, ne le da zakonodajalcu Unije ni treba v vseh okoliščinah imeti na voljo ocene učinka, ampak ga poleg tega taka ocena niti ne zavezuje, zato lahko navedeni zakonodajalec prosto sprejema druge ukrepe, ki niso predmet te ocene učinka. Torej zgolj to, da je zakonodajalec Unije v Uredbi 2020/1054 sprejel določbo, ki se razlikuje od tiste, ki jo je predlagala Komisija na podlagi ocene učinka – socialni sklop, še ne zadostuje kot dokaz, da ta zakonodajalec ni preučil sorazmernosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054.

231

V nasprotju s tem, kar predlaga Republika Poljska, ti preudarki niso v ničemer omajani z Medinstitucionalnim sporazumom, natančneje z njegovo točko 15. Čeprav namreč drži, da je v tej določbi navedeno, da bosta „[P]arlament in Svet […] izvedla ocene učinka v zvezi z lastnimi bistvenimi spremembami predlogov Komisije“, hkrati nič manj ne drži – kot je bilo navedeno v točki 224 te sodbe – da navedena točka 15 tema institucijama ne nalaga nobene obveznosti, saj določa le možnost, da se taka ocena učinka izvede, ko bo po mnenju Parlamenta in Sveta „to […] ustrezno in potrebno za zakonodajni proces“, kot izrecno izhaja iz njenega besedila.

232

Vsekakor je treba ugotoviti, da je po eni strani s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 pravilo o vračanju voznikov vsake tri tedne, ki ga je Komisija predvidela v predlogu uredbe o delovnem času, omejeno na položaj, v katerem je imel voznik v skladu s pravilom o odstopanju iz člena 8(6), tretji pododstavek, Uredbe št. 561/2006, kakor je bil vstavljen s členom 1, točka 6(a), Uredbe 2020/1054, dva zaporedna skrajšana časa počitka. V skladu s členom 1, točka 6(d), zadnjenavedene uredbe je tako načelno pravilo vračanje voznikov vsake štiri tedne.

233

Po drugi strani člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 določa, da lahko prevozno podjetje delo voznikov organizira tudi tako, da se lahko ti vrnejo bodisi v kraj svojega prebivališča bodisi v operativni center delodajalca. Kot je navedel Svet, bi morala zadnja možnost poenostaviti izpolnitev obveznosti iz te določbe, še zlasti kadar – kot je navedeno v točki 185 te sodbe – voznik prebiva v tretji državi ali v kraju, oddaljenem od operativnega centra delodajalca.

234

Iz tega izhaja, da je bila obveznost izvedbe dodatne ocene učinka še toliko manj nujna, saj je v obravnavani zadevi določba, ki jo je zakonodajalec Unije nazadnje sprejel v členu 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, prožnejša za prevozna podjetja od določbe, ki jo je predlagala Komisija, tako da je učinek za ta podjetja manjši.

235

Z nobeno od trditev Romunije in Republike Poljske ni mogoče dokazati, da bi moral imeti zakonodajalec Unije na voljo tako dodatno oceno učinka v zvezi z obveznostjo iz te določbe.

236

Kar na prvem mestu zadeva trditve Romunije in Republike Poljske v zvezi s tem, da zakonodajalec Unije ni preučil vpliva obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 zaradi dodatnih voženj, ki naj bi jih povzročila, na gostoto prometa, je iz ocene učinka – socialni sklop (del 1/2, str. 20 in 21) razvidno, da se je že pred začetkom veljavnosti te določbe in kljub nekaterim razlikam glede na to, ali so bili vozniki zaposleni v državi članici, ki je v Unijo vstopila od 1. maja 2004 ali pred tem datumom, večina voznikov ne glede na to, v kateri državi članici je imel njihov delodajalec sedež, vsaj vsake štiri tedne vračala v kraj svojega prebivališča. Natančneje, iz te ocene učinka je v zvezi s tem razvidno, da čeprav vse več voznikov, zaposlenih večinoma v eni od držav članic, ki so v Unijo vstopile od 1. maja 2004, preživi dolga obdobja daleč od doma, tudi ti vozniki na splošno na cesti preživijo le od dva do štiri zaporedne tedne, preden se vrnejo v kraj svojega prebivališča, medtem ko vozniki, zaposleni v eni od držav članic, ki je v Unijo vstopila pred tem datumom, zunaj kraja svojega prebivališča na splošno ne ostanejo več kot en ali dva tedna. Iz tega izhaja, da je imel torej zakonodajalec Unije na voljo dovolj elementov za presojo učinka navedenega člena 1, točka 6(d), na gostoto prometa.

237

Na drugem mestu, trditev Republike Poljske, da zakonodajalec Unije ni ustrezno analiziral vpliva obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 na varnost voznikov, je treba zavrniti iz istega razloga, kot je naveden v prejšnji točki.

238

Kar na tretjem mestu zadeva trditve te države članice v zvezi z neobstojem ocene učinka, ki bi se nanašala na ukrep iz tretjega pododstavka člena 8(8a) Uredbe št. 561/2006, kakor je bil vstavljen s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, v skladu s katerim morajo prevozna podjetja dokumentirati, kako izpolnjujejo obveznost iz te določbe, zadostuje ugotovitev, da je ta ukrep, katerega namen je odgovoriti na eno glavnih težav, ugotovljenih v oceni učinka – socialni sklop, to je težavo z zagotavljanjem spoštovanja zakonodaje Unije (del 1/2, str. 14–17), neločljivo povezan s to obveznostjo, v zvezi s katero je bila izvedena ocena učinka in za izpolnjevanje katere si prizadeva. Kot je poleg tega razvidno iz uvodne izjave 14 zadnjenavedene uredbe in kot je bilo ugotovljeno v točki 189 te sodbe, je mogoče obveznost glede dokazovanja, naloženo s tem ukrepom, izpolniti s katerim koli dokumentom, saj ni zakonodajalec Unije v zvezi s tem določil nobenega posebnega pravila.

239

Zato je treba zavrniti trditve Romunije in Republike Poljske, ki se nanašajo na to, da zakonodajalec Unije ni preučil učinkov, ki izhajajo iz obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054.

240

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da se z načelom sorazmernosti, ki je eno od splošnih načel prava Unije, zahteva, da so akti, ki jih sprejme zakonodajalec Unije, primerni za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se uresničujejo (sodba z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 340 in navedena sodna praksa).

241

To načelo je določeno tudi v členu 5(4) PEU in členu 1 Protokola o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti.

242

V zvezi s sodnim nadzorom nad spoštovanjem zahtev, ki izhajajo iz načela sorazmernosti, je Sodišče zakonodajalcu Unije v okviru izvajanja njegovih pristojnosti priznalo široko polje proste presoje na področjih, na katerih njegovo delovanje zahteva tako politične kot gospodarske ali socialne odločitve in na katerih je dolžan opraviti zapletene presoje in ocene. Tako ne gre za vprašanje, ali je bil ukrep, sprejet na takem področju, edini ali najboljši mogoč, temveč lahko na zakonitost tega ukrepa vpliva samo njegova očitna neprimernost glede na cilj, ki ga želi doseči zakonodajalec Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 112 in navedena sodna praksa).

243

Vendar mora zakonodajalec Unije, tudi če ima široko polje proste presoje, svojo odločitev utemeljiti z objektivnimi merili in preučiti, ali cilji, zastavljeni z izbranim ukrepom, lahko upravičijo negativne gospodarske posledice, ki so za nekatere gospodarske subjekte celo precejšnje. V skladu s členom 5 Protokola o načelih subsidiarnosti in sorazmernosti je namreč treba pri osnutkih zakonodajnih aktov upoštevati potrebo po tem, da so vse obremenitve gospodarskih subjektov čim manjše in sorazmerne s ciljem, ki se želi doseči (sodba z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 115 in navedena sodna praksa).

244

Kadar je zadevni akt predmet pravnega sredstva, mora zakonodajalec Unije pred Sodiščem dokazati, da je ob njegovem sprejetju dejansko izvajal svojo diskrecijsko pravico, pri čemer je upošteval vse upoštevne podatke in okoliščine položaja, ki ga ta akt ureja. Iz tega izhaja, kot je razvidno že iz točke 218 te sodbe, da mora biti ta zakonodajalec zmožen vsaj predložiti ter jasno in nedvoumno obrazložiti osnovne podatke, ki jih je bilo treba upoštevati za utemeljitev izpodbijanih ukrepov iz navedenega akta in od katerih je bilo odvisno izvajanje njegove diskrecijske pravice.

245

V zvezi s tem mora tožeča stranka navesti razloge, iz katerih neugodnosti, ki izhajajo iz zakonodajne izbire zakonodajalca Unije, niso sorazmerne v primerjavi s prednostmi, ki jih ta sicer ima (glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 177 in navedena sodna praksa).

246

Poudariti je treba še, da kadar zadevni akt Unije učinkuje v vseh državah članicah in temelji na tem, da se ob upoštevanju ciljev tega akta zagotovi ravnovesje med različnimi prisotnimi interesi, ni mogoče šteti, da je iskanje takega ravnovesja, pri katerem se upošteva položaj vseh držav članic Unije, samo po sebi v nasprotju z načelom sorazmernosti (sodbi z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet, C‑5/16, EU:C:2018:483, točka 167, in z dne 13. marca 2019, Poljska/Parlament in Svet, C‑128/17, EU:C:2019:194, točka 106).

247

Načela, ki izhajajo iz sodne prakse, navedene v točkah od 240 do 246 te sodbe, se v celoti uporabljajo za ukrepe, sprejete na področju skupne prometne politike, kakršni so ukrepi, določeni z Uredbo 2020/1054, ki je sprejeta na podlagi člena 91(1) PDEU ter zahteva politične odločitve in zapletene presoje v zvezi z njihovimi gospodarskimi in socialnimi učinki (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, točki 112 in 113). Tako je bilo v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča s Pogodbo DEU Parlamentu in Svetu s tem, da jima nalaga oblikovanje skupne prometne politike, podeljeno široko polje proste presoje glede sprejetja ustreznih skupnih pravil (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2004, Španija in Finska/Parlament in Svet, C‑184/02 in C‑223/02, EU:C:2004:497, točki 29 in 56 ter navedena sodna praksa).

248

Vprašanje, ali je zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 kršil načelo sorazmernosti, je treba preučiti ob upoštevanju teh preudarkov.

249

Cilj te določbe, ob upoštevanju katerega je treba preučiti njeno sorazmernost, je, kot je razvidno med drugim iz uvodnih izjav 1, 2, 6, 8, 14 in 36 te uredbe, izboljšati delovne pogoje in varnost v cestnem prometu za voznike v Uniji, tako da se zagotovi, da se vozniki lahko za redni ali nadomestni tedenski čas počitka redno vračajo v kraj prebivališča, tako da čas, ki ga vozniki, ki opravljajo prevoze v mednarodnem prometu, preživijo zunaj tega kraja prebivališča, ni predolg. Namen navedene določbe je tako odpraviti položaj, v katerem ni bilo jasnih pravil glede časa tedenskega počitka in vračanja voznikov v kraj prebivališča.

250

Ta cilj je del splošnejšega cilja Uredbe 2020/1054, ki je, kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 1, zagotoviti pravično poslovno okolje za prevozna podjetja, da se vzpostavi varen, učinkovit in družbeno odgovoren sektor cestnega prometa, ki zagotavlja nediskriminacijo in privablja kvalificirane delavce. S tega vidika je namen te uredbe določiti socialna pravila Unije na področju cestnega prometa, ki so jasna, sorazmerna, ustrezajo svojemu namenu, so preprosta za uporabo in izvrševanje ter se učinkovito in dosledno izvajajo po vsej Uniji.

251

Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska, ki ne izpodbijajo legitimnosti teh različnih ciljev, trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 sam po sebi krši zahteve, ki izhajajo iz načela sorazmernosti.

252

Da bi opredelili, ali se s to določbo spoštuje navedeno načelo, je treba preučiti, ali je obveznost, ki jo določa, primerna za uresničitev cilja, zastavljenega s to določbo – to je izboljšati delovne pogoje in varnost v cestnem prometu za voznike, tako da se zagotovi, da čas, ki ga vozniki, ki opravljajo prevoze v mednarodnem prometu, preživijo daleč od kraja svojega prebivališča, ni predolg – ali očitno ne presega potrebnega za uresničitev tega cilja in ali je glede na navedeni cilj sorazmerna.

Primernost člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 za uresničitev zastavljenega cilja

253

Kar na prvem mestu zadeva primernost obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, za uresničitev zastavljenega cilja, zadostuje ugotovitev, da se z ukrepom, s katerim je prevoznim podjetjem naloženo, da morajo voznikom omogočiti, da se, odvisno od primera, vsake tri ali štiri tedne vrnejo v operativni center delodajalca ali v kraj svojega prebivališča, da tam začnejo oziroma preživijo redni ali nadomestni tedenski čas počitka, zagotavlja, da ti vozniki ne preživljajo dolgih obdobij zunaj kraja svojega prebivališča, saj jim ponuja možnost, da se, če želijo, tja vračajo v rednih presledkih, ki niso daljši od štirih tednov, potem ko so po potrebi in v skladu s konkretnimi pravili za izpolnjevanje te obveznosti odšli v operativni center delodajalca v skladu z možnostma, ponujenima tem prevoznim podjetjem, na kar je bilo opozorjeno v točkah od 186 do 188 in 233 te sodbe.

254

Iz ocene učinka – socialni sklop (del 1/2, str. 20 in 21) je sicer res razvidno, da so se tudi pred sprejetjem člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 številni vozniki ne glede na to, v kateri državi je imel njihov delodajalec sedež, vsaka dva do vsake štiri tedne že vračali v kraj svojega prebivališča, tako da bi morala imeti obveznost iz te določbe le omejen vpliv na prevozna podjetja.

255

Vendar v nasprotju s tem, kar trdi Republika Poljska, iz tega kljub vsemu ni mogoče izpeljati, da ta obveznost ni primerna za uresničitev zastavljenega cilja.

256

Čeprav se je namreč veliko voznikov, zaposlenih v Uniji, že pred sprejetjem Uredbe 2020/1054 vsaj vsake štiri tedne vračalo v kraj svojega prebivališča, to ni veljalo za vse te voznike. Poleg tega je iz ocene učinka – socialni sklop (del 1/2, str. 20) – podobno kot iz študije, ki jo je izvedla Komisija v zvezi s socialno zakonodajo, ki je veljala v prevoznem sektorju pred sprejetjem te uredbe („Ex-post evaluation of social legislation in road transport and its enforcement, Final report“ („Naknadna ocena socialne zakonodaje v prevoznem sektorju in njena uporaba, Končno poročilo“, junij 2016 (v nadaljevanju: naknadna ocena glede socialne zakonodaje), str. 24), omenjene v uvodni izjavi 4 navedene uredbe – razvidno, da so se obdobja, ki jih vozniki, zaposleni v Uniji, preživijo daleč od kraja svojega prebivališča, v zadnjih desetih letih precej podaljšala. Tako člen 1, točka 6(d), iste uredbe zadevnim voznikom zagotavlja prav boljšo socialno zaščito, z uporabo obveznega in enotnega pravila v Uniji pa hkrati zagotavlja tudi pravičnejšo konkurenco med prevoznimi podjetji in izboljšanje varnosti v cestnem prometu v celotni Uniji.

257

V teh okoliščinah je lahko zakonodajalec Unije upravičeno menil, da je ta določba primerna za uresničitev z njo zastavljenega cilja.

Nujnost člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054

258

Kar na drugem mestu zadeva nujnost obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, jo Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska izpodbijajo z obrazložitvijo, da naj bi obstajali manj omejujoči alternativni ukrepi.

259

V zvezi s tem drži, da je bila v okviru zakonodajnega postopka predvidena možnost omejitve te obveznosti na primere, ko se vozniki odločijo za vrnitev, kot je to razvidno iz mnenja Odbora Parlamenta za zaposlovanje in socialne zadeve, ki ga navaja Republika Poljska.

260

Vendar zakonodajalec Unije te alternativne možnosti ni izbral. Ker je namreč voznik, kot je bilo že navedeno v točki 174 te sodbe, šibkejša stranka v pogodbenem razmerju s svojim delodajalcem, bi taka možnost lahko privedla do tega, da izbira voznika ne bi bila povsem prosta, saj bi bil lahko pod pritiskom, naj izbere v skladu z interesi delodajalca. V oceni učinka – socialni sklop (del 1/2, str. 49) pa je bila v zvezi z izrabo tedenskega časa počitka izpostavljena prav težavnost dokazovanja, da je bila izbira voznikov dejansko svobodna.

261

V teh okoliščinah je lahko zakonodajalec Unije upravičeno menil, da z alternativnim ukrepom, ki ga predlagajo Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska, ne bi bilo mogoče doseči enakega rezultata kot s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054.

Sorazmernost člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054

262

Kar na tretjem mestu zadeva sorazmernost obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, je treba opredeliti, ali ta določba – kot trdijo Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska – nalaga pretirano breme glede na negativne posledice, ki naj bi jih imela za prevozna podjetja, voznike oziroma okolje, v primerjavi s ciljem, ki si ga prizadeva uresničiti.

263

V zvezi s ciljem v splošnem interesu iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 je treba opozoriti, da Unija, kot je razvidno iz člena 3(3) PEU, ne le, da vzpostavi notranji trg, temveč si prizadeva tudi za trajnostni razvoj Evrope, ki temelji med drugim na visoko konkurenčnem socialnem tržnem gospodarstvu, ki je usmerjeno v polno zaposlenost in socialni napredek, pri čemer med drugim spodbuja socialno varstvo. Unija zato nima le ekonomskega, ampak ima tudi socialni cilj (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2016, AGET Iraklis,C‑201/15, EU:C:2016:972, točki 76 in 77 ter navedena sodna praksa). V skladu s preambulo Pogodbe DEU je nenehno izboljševanje življenjskih razmer in delovnih pogojev „temeljni cilj“ Unije.

264

V zvezi s tem člen 90 PDEU določa, da se cilji Pogodb uresničujejo v okviru skupne prometne politike. Poleg tega je v členu 9 PDEU posebej glede ciljev na področju socialne politike pojasnjeno, da Unija pri opredeljevanju in izvajanju svojih politik in dejavnosti upošteva zahteve, ki so povezane s temi cilji. Tako mora zakonodajalec Unije v celoti upoštevati navedene cilje, med katerimi so v skladu s členom 151, prvi odstavek, PDEU zlasti spodbujanje zaposlovanja, izboljšanje življenjskih razmer in delovnih pogojev, zagotavljanje ustrezne socialne zaščite in visoka raven varovanja zdravja ljudi.

265

Pomembnost teh ciljev lahko upraviči negativne gospodarske posledice za nekatere gospodarske subjekte, celo znatne (glej po analogiji sodbi z dne 23. oktobra 2012, Nelson in drugi, C‑581/10 in C‑629/10, EU:C:2012:657, točka 81, in z dne 2. septembra 2021, Irish Ferries,C‑570/19, EU:C:2021:664, točka 98).

266

V tem okviru je treba tudi poudariti, da v skladu s sodno prakso Sodišča, čeprav so z zakonodajnim aktom že usklajene zakonodaje držav članic na določenem področju delovanja Unije, zakonodajalcu Unije ne sme biti odvzeta možnost, da ta akt prilagodi vsaki spremembi okoliščin ali razvoju znanja, glede na njegovo nalogo, da skrbi za varstvo splošnih interesov, ki jih priznava Pogodba DEU, in da upošteva prečne cilje Unije iz člena 9 te pogodbe, med katerimi so zahteve, povezane s spodbujanjem visoke stopnje zaposlenosti in zagotavljanjem ustrezne socialne zaščite. Zakonodajalec Unije lahko namreč v takem primeru svojo nalogo varovanja teh splošnih interesov in teh prečnih ciljev pravilno izvaja le, če ima možnost prilagajanja upoštevne zakonodaje Unije takim spremembam ali razvoju (sodba z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, točki 41 in 42 ter navedena sodna praksa).

267

Natančneje, Sodišče je v zvezi s tem poudarilo, da ima zakonodajalec Unije ob upoštevanju velikih sprememb, ki so vplivale na notranji trg, pravico prilagoditi zakonodajni akt, da tako ponovno vzpostavi ravnovesje med prisotnimi interesi ter tako okrepi socialno zaščito zadevnih delavcev in poveča pravičnost konkurence na tem trgu s spremembo pogojev, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, točki 62 in 64).

268

Vendar je Komisija v oceni učinka – socialni sklop, priloženi predlogu uredbe o delovnem času, ugotovila ne le, da imajo lahko dolga obdobja, ki jih vozniki preživijo daleč od kraja prebivališča, negativne učinke za njihovo zdravje zaradi stresa in utrujenosti, ampak tudi, da so se obdobja, ki jih vozniki, zaposleni v Uniji, preživijo daleč od kraja svojega prebivališča, v zadnjih desetih letih precej podaljšala zaradi internacionalizacije trga prevoza, pri čemer je poudarila, da je pomanjkanje voznikov delno posledica poslabšanja delovnih pogojev, ki škoduje podobi in privlačnosti poklica (del 1/2, str. 9 in 20).

269

Ob upoštevanju teh preudarkov je treba preučiti, prvič, trditve v zvezi z negativnimi posledicami za prevozna podjetja, ki naj bi izhajale iz obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, na katere se sklicujejo Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska.

270

V zvezi s tem je treba uvodoma ugotoviti, da si je zakonodajalec Unije prizadeval zagotoviti določeno raven prožnosti za ta podjetja, da bi tako ublažil take posledice.

271

Najprej, člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 se namreč ne nanaša na vse tedenske čase počitka, ampak le na tiste, ki jih vozniki izkoristijo v vsakem štiritedenskem obdobju, pri čemer se to obdobje skrajša na tri tedne le, kadar so pred tem imeli dva zaporedna skrajšana tedenska časa počitka.

272

Dalje, zakonodajalec Unije s tem, da ni natančno opredelil pravil za izpolnjevanje obveznosti iz te določbe, prevoznim podjetjem pušča manevrski prostor, da lahko izberejo način, za katerega sama menijo, da je najustreznejši za njeno izpolnitev.

273

Kot je bilo poleg tega že navedeno v točkah 186 in 233 te sodbe, navedena določba delodajalcu omogoča, da organizira vrnitev voznikov, če to želijo, bodisi v kraj svojega prebivališča bodisi v operativni center tega delodajalca, medtem ko je Komisija z radikalnejšim pristopom v členu 1, točka 5(c), svojega predloga uredbe o delovnem času predvidela, da se delodajalcu naloži organizacija te vrnitve le v kraj prebivališča njegovih voznikov.

274

Nazadnje, člen 12 Uredbe št. 561/2006, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 11, Uredbe 2020/1054, ponuja dodatne elemente prožnosti, kar zadeva vračanje voznikov. V skladu z navedenim členom 1, točka 11, lahko namreč voznik, da bi dosegel operativni center delodajalca ali kraj svojega prebivališča, da bi tam začel oziroma preživel redni ali nadomestni tedenski čas počitka, dnevni in tedenski čas vožnje prekorači za največ eno uro ali največ dve uri, če je imel neposredno pred dodatno vožnjo neprekinjen 30-minutni odmor ter se to podaljšanje nadomesti z enako dolgim obdobjem počitka, ki se koristi v enem kosu skupaj s katerim koli obdobjem počitka pred koncem tretjega tedna po zadevnemu tednu. Iz ocene učinka – socialni sklop (del 1/2, str. 51) je razvidno, da je namen te spremembe voznikom, zlasti tistim, ki opravljajo dolge mednarodne vožnje, omogočiti, da se vrnejo v kraj prebivališča ali operativni center delodajalca, da redni ali nadomestni tedenski počitek preživijo v tem kraju svojega prebivališča ali drugem zasebnem kraju po svoji izbiri.

275

Kar natančneje zadeva trditve v zvezi s stroški, ki jih bo za prevozna podjetja povzročil člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, je treba poudariti, da lahko okrepitev socialne zaščite nekaterih kategorij delavcev s strani zakonodajalca Unije, v obravnavani zadevi prek obveznosti iz te določbe, katere namen je izboljšati njihove delovne pogoje z zagotovitvijo, da čas, ki ga preživijo daleč od kraja svojega prebivališča, ni predolg, povzroči dodatne stroške za delodajalce, ki morajo poskrbeti za njeno izpolnjevanje. Vendar dejstvo, da lahko obveznost, ki jo je določil zakonodajalec Unije, povzroči določene stroške za prevozna podjetja, ki nosijo breme njene izpolnitve, kot tako še ne pomeni kršitve načela sorazmernosti, razen če so ti stroški očitno nesorazmerni v primerjavi z zastavljenim ciljem.

276

V zvezi s tem, kar najprej zadeva trditve Republike Bolgarije, Romunije in Republike Poljske, da naj bi člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 zaradi potrebe po organizaciji vračanja voznikov, ki naj bi v znatnem delu potekalo z vozili brez tovora, povzročil precejšnje dodatne stroške za podjetja, ki imajo pogosto status MSP, zadostuje ugotovitev, da so te države članice zgolj na splošno in abstraktno navedle tak vpliv na stroške prevoznih podjetij, ne da bi zatrjevale kakršen koli konkreten element, s katerim bi bilo mogoče dokazati, v čem naj bi bil ta vpliv pretiran glede na zastavljeni cilj. Republika Poljska poleg tega tudi sama poudarja, da je stroške, ki jih povzroči vračanje v operativni center delodajalca ali kraj voznikovega prebivališča, „težko oceniti“ in da je „težko predložiti izračun stroškov“.

277

Kot pa je razvidno iz ocene učinka – socialni sklop (del 1/2, str. 20 in 21), se je večina voznikov že pred začetkom veljavnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne glede na to, v kateri državi članici je imel njihov delodajalec sedež, v kraj svojega prebivališča vračala vsaj vsake štiri tedne.

278

Dalje, kar zadeva trditve Romunije in Republike Poljske, da ta določba nalaga posebej velika bremena prevoznim podjetjem s sedežem v državah članicah, opredeljenih kot „države članice na obrobju Unije“ – v primerjavi z drugo skupino držav članic, ki so bile, odvisno od primera, opredeljene kot „države članice v osrednjem delu Unije“ ali „države članice v zahodnem delu Unije“ – je treba ugotoviti, da bi bili lahko stroški, povezani z obveznostjo iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, večji za prevozna podjetja, ne glede na to, v kateri državi članici imajo sedež, ki so se odločila za poslovni model, v okviru katerega večino – če že ne vseh – svojih storitev opravljajo za prejemnike s sedežem v državah članicah, oddaljenih od prve države članice, in katerih vozniki torej prevoze opravljajo daleč od kraja svojega prebivališča.

279

Kot pa je upravičeno poudaril Svet, prav vozniki, zaposleni pri prevoznih podjetjih, ki so se odločila za tak poslovni model, najbolj potrebujejo zaščito, ki izhaja iz harmonizacijskega pravila iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, kar potrjuje sorazmernost te določbe za uresničitev z njo zastavljenega cilja izboljšanja delovnih pogojev.

280

Dalje, ker naj bi zadevni poslovni model uporabljala predvsem prevozna podjetja s sedežem v nekaterih državah članicah, iz sodne prakse Sodišča, navedene v točki 246 te sodbe, izhaja, da kadar zadevni akt Unije učinkuje v vseh državah članicah in temelji na tem, da je zagotovljeno ravnovesje med različnimi prisotnimi interesi ob upoštevanju ciljev tega akta, ni mogoče šteti, da je iskanje takega ravnovesja, pri katerem se upošteva položaj vseh držav članic Unije, samo zase v nasprotju z načelom sorazmernosti.

281

Poleg tega iz ustaljene sodne prakse, navedene v točkah 266 in 267 te sodbe, izhaja, da ima zakonodajalec Unije ob upoštevanju velikih sprememb, ki so vplivale na notranji trg, pravico prilagoditi zakonodajni akt, da tako ponovno vzpostavi ravnovesje med prisotnimi interesi ter poveča socialno zaščito voznikov s spremembo pogojev, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev, in zagotovi pošteno konkurenco.

282

V obravnavani zadevi pa se zdi, da je želel zakonodajalec Unije s spremembo zakonodaje Unije v zvezi z delovnim časom voznikov, kot je razvidno iz uvodne izjave 1 Uredbe 2020/1054, prav ponovno vzpostaviti ravnovesje ob upoštevanju na eni strani interesa voznikov, da se jim zagotovijo boljši delovni pogoji in da se izboljša varnost v cestnem prometu, ter na drugi strani interesa delodajalcev, da svojo prevozno dejavnost opravljajo v pravičnem poslovnem okolju.

283

Zakonodajalec Unije je lahko na podlagi takšnega ponderiranja različnih zadevnih interesov, ki ga je opravil v okviru širokega polja proste presoje, ki ga ima na področju skupne prometne politike, štel, da je zaradi znatnega povečanja dolgih obdobij, ki jih vozniki, zaposleni v Uniji, preživijo daleč od kraja svojega prebivališča, do katerega je prišlo v zadnjih desetih letih, treba uvesti poseben ukrep za izboljšanje njihovih delovnih pogojev in da so negativni učinki, ki jih imajo dolga obdobja, preživeta daleč od kraja prebivališča, na njihovo zdravje, resnejši od negativnih posledic, zlasti kar zadeva stroške, za določeno število podjetij, ki bolj ali manj stalno zagotavljajo storitve v državah članicah, ki niso države, v katerih imajo sedež. Takšna ponovna vzpostavitev ravnovesja je v skladu s socialnimi ambicijami Unije, določenimi med drugim v členu 9 PDEU.

284

Tako ni mogoče izključiti, da bo člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 povzročil različne učinke za prevozna podjetja glede na to, v kateri državi članici imajo sedež, vendar hkrati nič manj ne drži, da je treba morebitne negativne učinke, ki bi lahko iz tega izhajali v zvezi z obremenitvijo določenih delodajalcev, uravnovesiti s pozitivnimi učinki, ki jih bo to imelo z vidika socialne zaščite za vse voznike, zaposlene v Uniji. Dejstvo, da učinki, ki jih povzroči ta določba, niso enaki v vseh državah članicah, torej ne dokazuje, da je zakonodajalec Unije sprejel očitno nesorazmeren ukrep.

285

Kar poleg tega zadeva trditve Republike Poljske v zvezi s stroški kot posledico obveznosti dokumentiranja iz tretjega pododstavka člena 8(8a) Uredbe št. 561/2006, kakor je bil vstavljen s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, je treba poudariti, da je namen navedene obveznosti odpraviti eno od glavnih težav, ugotovljenih v oceni učinka – socialni sklop, to je težavo z zagotavljanjem spoštovanja zakonodaje Unije (del 1/2, str. 14–17). Dalje, kot je bilo že navedeno zlasti v točki 189 te sodbe, je mogoče izpolnjevanje obveznosti iz zadnjenavedene določbe dokazati s katerim koli dokumentom, torej zlasti s tahografskimi zapisi in urniki dela voznikov, s čimer je mogoče omejiti stroške tako zahtevanega dokumentiranja. Že v skladu s členom 16(2) Uredbe št. 561/2006 in členom 33(2) Uredbe št. 165/2014 v različicah, ki sta se uporabljali pred začetkom veljavnosti Uredbe 2020/1054, so morala namreč prevozna podjetja voditi in najmanj eno leto hraniti navedeni vrsti dokumentov.

286

Nazadnje, v zvezi s trditvami, ki se nanašajo na pandemijo covida-19, zadostuje ugotovitev, da zakonodajalcu Unije ni bilo treba učinkov te pandemije odpravljati v okviru Uredbe 2020/1054, katere namen je izboljšati delovne pogoje voznikov, in sicer še toliko manj, ker je bil to predmet drugih posebnih zakonodajnih aktov Unije, na področju prevoza na primer Uredbe (EU) 2020/698 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 2020 o posebnih in začasnih ukrepih zaradi izbruha COVID-19 glede obnovitve ali podaljšanja nekaterih potrdil, spričeval, licenc, dovoljenj in pooblastil ter odloga nekaterih rednih preverjanj in rednih usposabljanj na nekaterih področjih prometne zakonodaje (UL 2020, L 165, str. 10). Učinki pandemije covida-19 torej niso upoštevni za presojo skladnosti člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 z zahtevami, ki izhajajo iz načela sorazmernosti.

287

Vsekakor člen 14(2) Uredbe št. 561/2006, kakor je bil spremenjen s členom 1, točka 13, Uredbe 2020/1054, državam članicam omogoča, da v nujnih primerih v izjemnih okoliščinah odobrijo začasno izjemo od uporabe določb Uredbe št. 561/2006 med drugim v zvezi s trajanjem vožnje in počitka za obdobje, ki ne presega 30 dni, kar ustrezno obrazložijo in to nemudoma uradno sporočijo Komisiji.

288

Drugič, kar zadeva trditve v zvezi z negativnimi posledicami za voznike, ki naj bi izhajale iz obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ki jih zatrjujejo Republika Litva, Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska, je treba najprej kot neutemeljene zavrniti trditve, v katerih te države članice navajajo, da ta določba omejuje pravico voznikov do izbire kraja, kjer želijo preživeti redni ali nadomestni tedenski čas počitka. Kot namreč izhaja iz točk od 168 do 180 te sodbe, te trditve temeljijo na napačni premisi, da naj bi bila z navedeno določbo voznikom odvzeta možnost, da prosto izberejo drug kraj za izrabo tega časa počitka. Kot je bilo navedeno v točki 200 te sodbe, je treba te trditve torej zavrniti že samo iz tega razloga.

289

Kar zadeva trditve Republike Poljske v tem okviru, ki se nanašajo na samovoljnost krajev, v katerih morajo po mnenju te države članice vozniki v skladu s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, odvisno od primera, vsake tri ali štiri tedne začeti ali preživeti redni ali nadomestni tedenski čas počitka, jih je treba zavrniti. Poleg navedenega v prejšnji točki namreč ni mogoče resno izpodbijati, da delodajalčev operativni center in kraj voznikovega prebivališča, ki sta objektivno kraja, v katerih bi lahko voznik, odvisno od primera, začel ali preživel tedenski čas počitka, pomenita – kot je navedel generalni pravobranilec v točkah 211 in 212 sklepnih predlogov – dejansko vez s tem voznikom.

290

V zvezi s tem je treba opozoriti, prvič, da je Sodišče že razsodilo, da bi moral operativni center, v katerem je voznik ponavadi baziran, ustrezati kraju, v katerem redno začenja opravljati svojo službo, da bi prevzel in vozil s tahografom opremljeno vozilo, in v katerega se vrne ob koncu službe v okviru običajnega opravljanja svojih nalog (glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2010, Smit Reizen,C‑124/09, EU:C:2010:238, točki 27 in 31).

291

Kot je bilo po drugi strani že navedeno v točki 184 te sodbe, je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da država, v kateri zadevne osebe običajno prebivajo, ustreza državi, v kateri je tudi središče njihovih interesov.

292

Dalje, trditve Republike Litve, Republike Bolgarije, Romunije in Republike Poljske, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 povzroča večjo utrujenost voznikov zaradi povratnih voženj na dolge razdalje, ni mogoče sprejeti. V skladu s členom 9(2) in (3) Uredbe št. 561/2006, katerega vsebina s členom 1, točka 8(b), Uredbe 2020/1054 v bistvu ni bila spremenjena, je čas, ki ga voznik porabi za vrnitev v delodajalčev operativni center ali v kraj svojega prebivališča, delovni čas. Kot pa je upravičeno pripomnil Svet, te države članice ne pojasnjujejo, zakaj bi bil delovni čas, porabljen za tako vrnitev, bolj utrujajoč kot delovni čas, porabljen za katero koli drugo vožnjo, opravljeno v okviru prevoza, naročenega pri delodajalcu. Dejansko je tako iz naknadne ocene glede socialne zakonodaje (str. 24) kot tudi iz ocene učinka – socialni sklop (del 1/2, str. 20) razvidno, da so prav dolga obdobja, ki jih vozniki preživijo daleč od kraja svojega prebivališča, vir utrujenosti in stresa, česar poleg tega ne izpodbija nobena od teh štirih držav članic.

293

Kar nazadnje zadeva trditve Romunije, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 škoduje interesom voznikov zaradi tveganja izgube zaposlitve kot posledice stečajev in selitev prevoznih podjetij, so, ker noben konkreten element ne dokazuje njihove utemeljenosti, popolnoma špekulativne.

294

Tretjič, kar zadeva trditve v zvezi z negativnimi posledicami za okolje, ki naj bi jih povzročila obveznost iz navedenega člena 1, točka 6(d), Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska natančneje trdijo, da bo treba zaradi te obveznosti načrtovati številne dodatne vožnje na dolge razdalje. Kot pa je bilo navedeno zlasti v točki 236 te sodbe, je bilo v oceni učinka – socialni sklop ugotovljeno, da se je večina voznikov, vključno s tistimi, zaposlenimi v državah članicah, ki so v Unijo vstopile od 1. maja 2004, že pred sprejetjem te določbe v kraj svojega prebivališča vračala v manj kot štiritedenskih rednih presledkih.

295

Poleg tega v nasprotju s tem, kar predlagajo Republika Bolgarija, Romunija in Republika Poljska, nikakor ni neizogibno, da vozniki za uresničevanje pravice, ki jim je priznana s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, uporabijo prazna vozila. Po eni strani lahko namreč prevozna podjetja v okviru prožnosti, ki jo ta določba omogoča pri izpolnjevanju obveznosti, ki jo določa, uporabijo druga prevozna sredstva, kot je javni prevoz, katerih uporaba ne povzroči nujno dodatnih emisij, povezanih z izpolnjevanjem te obveznosti kot take. Po drugi strani je mogoče, da se vrnitev v enega od obeh krajev iz te določbe združi z vrnitvijo vozil prevoznega podjetja v njegov operativni center v okviru rednih poslovnih dejavnosti.

296

V teh okoliščinah zatrjevani vpliv člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 na okolje, natančneje v obliki morebitnega povečanja emisij onesnaževal, ni neposredno povezan s to določbo, ampak je odvisen od organizacijskih izbir prevoznih podjetij za izpolnitev obveznosti iz navedene določbe.

297

Torej člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne povzroči očitno nesorazmernih neugodnosti glede na cilj, zastavljen s to določbo.

298

Glede na navedeno ni mogoče šteti, da je zakonodajalec Unije ob sprejetju navedene določbe prekoračil meje svoje diskrecijske pravice.

299

Zato je treba trditve Republike Litve, Republike Bolgarije, Romunije in Republike Poljske, s katerimi se izpodbija sorazmernost člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, zavrniti.

300

Tako je treba prvi, drugi in tretji del četrtega tožbenega razloga Republike Litve, drugi tožbeni razlog Republike Bolgarije, drugi del prvega tožbenega razloga Romunije in prvi tožbeni razlog Republike Poljske zavrniti kot neutemeljene.

301

Republika Litva z drugim delom drugega tožbenega razloga, Republika Bolgarija s prvim delom petega tožbenega razloga in Romunija z drugim delom tretjega tožbenega razloga trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz načela prepovedi diskriminacije, kot je določeno v členu 18 PDEU. Republika Bolgarija navaja tudi kršitev členov 20 in 21 Listine, načela enakosti držav članic, določenega v členu 4(2) PEU, in člena 95(1) PDEU, „če bi Sodišče menilo, da je to potrebno“.

302

Na prvem mestu, te tri države članice trdijo, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 krši načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, ker povzroča diskriminacijo med prevoznimi podjetji s sedežem v državah članicah z obrobja Unije in tistimi s sedežem v državah članicah iz osrednjega dela Unije. Organizacija dela voznikov težkih tovornih vozil tako, da se lahko vrnejo v kraj prebivališča oziroma operativni center delodajalca vsaj vsake štiri tedne, naj bi bila namreč precej manj omejujoča za prevozna podjetja s sedežem v državah članicah, ki imajo velik nacionalni trg, katerih vozniki opravljajo prevoze v državi članici sedeža prevoznega podjetja blizu kraja svojega prebivališča, kot za prevozna podjetja s sedežem v državah članicah na obrobju Unije, katerih nacionalni trg je omejen, in se osredotočajo na mednarodni prevoz. Natančneje, Romunija trdi, da bi obveznost iz tega člena 1, točka 6(d), lahko povzročila velike izgube za prevozna podjetja s sedežem v državah članicah na obrobju Unije, ki bi bile vsekakor bistveno večje od izgub prevoznih podjetij s sedežem v državah članicah srednje ali zahodne Evrope. Poleg tega bi bilo treba pri oceni učinkov Uredbe 2020/1054 in, natančneje, njenega člena 1, točka 6(d), na trg prevoza upoštevati še druge elemente iz prvega svežnja ukrepov za mobilnost. Ocena vseh teh ukrepov naj bi namreč razkrila celovito diskriminatornost za prevozna podjetja s sedežem v državah članicah na obrobju Unije.

303

Republika Litva poleg tega trdi, da diskriminacija, ki jo povzroča člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 za prevozna podjetja s sedežem v državah članicah na obrobju Unije, ovira uresničevanje svoboščin, značilnih za notranji trg, ker so ta podjetja v manj ugodnem položaju v primerjavi s prevoznimi podjetji s sedežem v državah članicah v osrednjem delu Unije in v regijah, ki se nahajajo v okolici tega osrednjega dela. Ta določba naj bi tako pomenila protekcionistični ukrep, s katerim so prevozna podjetja s sedežem v državah članicah na obrobju Unije izključena s trga prevoza na delu ozemlja Unije in katerega namen je zmanjšati obseg dejavnosti teh podjetij. Zadnjenavedena podjetja naj bi namreč morala ne le voznikom ponuditi delovne pogoje, s katerimi se omejuje njihova svoboda gibanja, ampak tudi svojo dejavnost organizirati tako, da del prevozov, ki jih opravijo vozila, ne bi bil donosen ali pa bi vozila ostala prazna med čakanjem na nadomestnega voznika ali na njegovo vrnitev iz operativnega centra delodajalca ali kraja prebivališča po izteku časa počitka.

304

Na drugem mestu, Republika Litva in Republika Bolgarija trdita, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 povzroča diskriminacijo voznikov, zaposlenih v prevoznih podjetjih s sedežem v državah članicah na obrobju Unije, v primerjavi z vozniki, zaposlenimi pri prevoznih podjetjih s sedežem v državah članicah iz osrednjega dela Unije, saj naj bi vrnitev v državo članico prebivališča pomenila dolge poti v kratkih časovnih obdobjih, česar naj vozniki ne bi nujno želeli. Zaradi zadevne obveznosti naj bi v okviru iste države članice prišlo tudi do diskriminacije med lokalnimi vozniki in vozniki iz drugih držav članic. Poleg tega naj bi bili delavci, zaposleni v državah članicah na obrobju Unije, postavljeni v objektivno bolj zapleten položaj, saj naj bi morali za uresničevanje pravice do rednega ali nadomestnega tedenskega počitka prevoziti daljše razdalje in si vzeti več časa kot delavci, zaposleni v regijah v okolici osrednjega dela Unije.

305

Na tretjem mestu, Republika Bolgarija trdi, da obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 krši tudi načelo enakosti držav članic, saj naj bi bile države članice z obrobja Unije v precej manj ugodnem položaju.

306

Parlament in Svet menita, da ti tožbeni razlogi in trditve niso utemeljeni.

307

Uvodoma je treba zavrniti trditev Republike Bolgarije, ki se nanaša na kršitev člena 95(1) PDEU, saj se ta država članica v nasprotju z zahtevami, ki izhajajo iz člena 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in člena 120(c) Poslovnika, navedenimi v točki 139 te sodbe, na navedeno kršitev sklicuje, ne da bi predložila posebne trditve v podporo zatrjevanemu, pri čemer zgolj napotuje na člen 95(1) PDEU, „če bi Sodišče menilo, da je to potrebno“.

308

Po tem pojasnilu je treba opozoriti, da je načelo enakega obravnavanja splošno načelo prava Unije, določeno v členu 20 Listine, katerega poseben izraz je načelo prepovedi diskriminacije, ki je določeno v členu 21(1) Listine in zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (glej v tem smislu sodbi z dne 24. februarja 2022, Glavna direktsia Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto,C‑262/20, EU:C:2022:117, točka 58, in z dne 14. julija 2022, Komisija/VW in drugi, od C‑116/21 P do C‑118/21 P, C‑138/21 P in C‑139/21 P, EU:C:2022:557, točki 95 in 140 ter navedena sodna praksa).

309

Primerljivost zadevnih položajev se ne sme presojati splošno in abstraktno, ampak specifično in konkretno glede na vse elemente, ki so zanju značilni. Pri ugotavljanju in presoji teh značilnosti je treba med drugim upoštevati predmet in cilj akta Unije, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Upoštevati je treba tudi načela in cilje zadevnega področja, na katero spada zadevni akt (glej v tem smislu sodbi z dne 26. junija 2018, MB (Sprememba spola in starostna pokojnina), C‑451/16, EU:C:2018:492, točka 42, in z dne 10. februarja 2022, OE (Običajno prebivališče zakonca – Merilo državljanstva), C‑522/20, EU:C:2022:87, točka 20 in navedena sodna praksa).

310

Različno obravnavanje primerljivih položajev je utemeljeno, če temelji na objektivnem in razumnem merilu, torej če je povezano z zakonito dopustnim ciljem, ki se želi doseči z zadevno zakonodajo, in če je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se z zadevnim obravnavanjem želi doseči (sodbi z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 47, in z dne 27. januarja 2022, Fondul Proprietatea,C‑179/20, EU:C:2022:58, točka 72 in navedena sodna praksa).

311

Kar natančneje zadeva načelo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva, člen 21(2) Listine sicer določa to načelo, vendar njen člen 52(2) določa, da se pravice, ki jih priznava ta listina in jih urejajo določbe Pogodb, uresničujejo v skladu s pogoji in v mejah, opredeljenih v teh pogodbah. To velja za člen 21(2) Listine, ki – kot potrjujejo Pojasnila k Listini o temeljnih pravicah (UL 2007, C 303, str. 17) v zvezi s to določbo – ustreza členu 18, prvi odstavek, PDEU, zato je treba navedeno določbo uporabiti v skladu z zadnjenavedenim členom (sodba z dne 10. oktobra 2019, Krah,C‑703/17, EU:C:2019:850, točka 18 in navedena sodna praksa).

312

V zvezi s tem člen 18 PDEU, ki določa splošno načelo prepovedi vsakršne diskriminacije glede na državljanstvo, ne prepoveduje le neposredne diskriminacije na podlagi državljanstva, ampak tudi vse posredne oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih razlikovalnih meril dejansko povzročijo enak rezultat (glej v tem smislu sodbo z dne 4. oktobra 2012, Komisija/Avstrija,C‑75/11, EU:C:2012:605, točka 49 in navedena sodna praksa).

313

Poleg tega je Sodišče v zvezi s sodnim nadzorom spoštovanja načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije s strani zakonodajalca Unije razsodilo, da ima zadnjenavedeni v okviru izvajanja svojih pristojnosti široko polje proste presoje na področjih, na katerih se njegovo delovanje nanaša tako na politične kot na gospodarske in socialne izbire ter na katerih je dolžan podati zapletene presoje in ocene. Tako lahko na zakonitost ukrepa, sprejetega na tem področju, vpliva samo dejstvo, da tak ukrep očitno ni sorazmeren s ciljem, ki ga želi doseči zakonodajalec Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 10. februarja 2022, OE (Običajno prebivališče zakonca – Merilo državljanstva), C‑522/20, EU:C:2022:87, točka 21 in navedena sodna praksa). Vendar mora zakonodajalec Unije kljub takemu polju proste presoje svojo izbiro utemeljiti na objektivnih in primernih merilih glede na cilj, ki ga želi doseči z zadevno ureditvijo, ob upoštevanju vseh dejstev ter razpoložljivih tehničnih in znanstvenih podatkov v času sprejetja obravnavanega akta (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 58).

314

Zakonodajalec Unije mora pri izvajanju svoje diskrecijske pravice poleg zastavljenega cilja v celoti upoštevati vpletene interese. V okviru preučitve omejitev, povezanih z različnimi možnimi ukrepi, je treba upoštevati, da čeprav so zastavljeni cilji tako pomembni, da upravičijo negativne gospodarske posledice, celo precejšnje, za nekatere gospodarske subjekte, izvajanje diskrecijske pravice zakonodajalca Unije ne sme imeti očitno manj ustreznih posledic, kot bi jih imeli drugi ukrepi, ki so prav tako primerni za te cilje (sodba z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C‑127/07, EU:C:2008:728, točka 59 in navedena sodna praksa).

315

V obravnavani zadevi ni sporno, da se pravilo iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 v delu, v katerem prevoznim podjetjem nalaga, da organizirajo delo voznikov tako, da se ti lahko vsake tri ali štiri tedne vrnejo, odvisno od primera, v operativni center delodajalca ali v kraj svojega prebivališča, uporablja brez razlikovanja za vsa zadevna prevozna podjetja ne glede na državo članico, v kateri imajo sedež, za vse voznike ne glede na njihovo državljanstvo in državo članico, v kateri ima njihov delodajalec sedež, in za vse države članice, tako da ne pomeni neposredne diskriminacije, ki je s pravom Unije prepovedana.

316

Zato je treba v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 308 do 310 te sodbe, preučiti, ali ta določba neupravičeno uporablja enako pravilo za različne položaje, zlasti glede na cilj, ki se s to določbo uresničuje, in zato pomeni posredno diskriminacijo, ki je s pravom Unije prepovedana, saj naj bi to pravilo, kot v bistvu trdijo tožeče države članice, že samo zaradi svoje narave bolj vplivalo na prevozna podjetja s sedežem v državah članicah, ki se, kot so se izrazile, nahajajo na „obrobju Unije“, voznike, ki jih ta podjetja zaposlujejo, in to skupino držav članic.

317

Kot je bilo navedeno v točkah 249 in 250 te sodbe, je treba v zvezi s tem opozoriti, da je namen navedene določbe izboljšati delovne pogoje in varnost v cestnem prometu za voznike v Uniji, tako da se jim zagotovi možnost, da ne preživijo predolgo časa daleč od kraja svojega prebivališča, ter da se hkrati zagotovi poštena in neizkrivljena konkurenca med prevoznimi podjetji na ozemlju Unije.

318

Kar na prvem mestu zadeva obstoj zatrjevane diskriminacije med prevoznimi podjetji s sedežem v Uniji, ni mogoče izključiti – kot je bilo navedeno v točki 278 te sodbe – da ima lahko člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, čeprav se brez razlikovanja uporablja za vsa ta podjetja, večji vpliv na prevozna podjetja, ne glede na to, v kateri državi članici imajo sedež, ki so se odločila za poslovni model, v okviru katerega večino – če že ne vseh – svojih storitev opravljajo za prejemnike s sedežem v državah članicah, oddaljenih od prve države članice.

319

Kot pa je bilo navedeno v točki 236 te sodbe, je iz ocene učinka – socialni sklop razvidno, da je velik del teh prevoznih podjetij, vključno s tistimi iz držav članic, ki so v Unijo vstopile od 1. maja 2004, svoje dejavnosti že izvajal na način, združljiv z obveznostjo, ki je odslej določena v členu 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054.

320

V teh okoliščinah navedena določba še zdaleč ne povzroča diskriminacije med prevoznimi podjetji, ampak je njen namen, kot je razviden iz ocene učinka – socialni sklop (del 1/2, str. 17 in 18) in uvodne izjave 1 Uredbe 2020/1054, odpraviti neenake konkurenčne pogoje za prevozna podjetja, ki so jih lahko pred tem, ker ni bilo jasnih pravil v zvezi z vračanjem voznikov, spodbudile različne nacionalne razlage in prakse, tako da se izboljšajo delovni pogoji za voznike, še zlasti tiste, na katere se nanaša točka 316 te sodbe, ter se zagotovita varnost v cestnem prometu in poštena in neizkrivljena konkurenca med prevoznimi podjetji.

321

Kot pa izhaja iz sodne prakse, navedene v točkah 266 in 267 te sodbe, ima zakonodajalec Unije ob upoštevanju velikih sprememb, ki so vplivale na notranji trg, pravico prilagoditi zakonodajni akt, da tako ponovno vzpostavi ravnovesje med prisotnimi interesi in poveča socialno zaščito voznikov s spremembo pogojev, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev.

322

Za določbo prava Unije torej ni mogoče šteti, da je sama po sebi v nasprotju z načeloma enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije že samo zato, ker povzroči različne posledice za določene gospodarske subjekte, kadar je ta položaj posledica njihovih različnih pogojev poslovanja, med drugim zaradi njihove geografske umeščenosti (glej v tem smislu sodbi z dne 21. junija 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie in drugi/Visoka oblast, 13/57, EU:C:1958:10, str. 292, in z dne 13. novembra 1973, Werhahn Hansamühle in drugi/Svet in Komisija, od 63/72 do 69/72, EU:C:1973:121, točka 17), in ne pravne neenakosti, ki bi bila neločljivo povezana z izpodbijano določbo.

323

Vsekakor bi bilo enako obravnavanje različnih položajev v smislu sodne prakse, navedene v točki 308 te sodbe, tudi če bi člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 privedel do njega, objektivno upravičeno s cilji, zastavljenimi v okviru skupne prometne politike v skladu s členom 90 PDEU. Ti cilji med drugim vključujejo izboljšanje pogojev zaposlitve iz preambule Pogodbe DEU in člena 151, prvi odstavek, PDEU ter zagotavljanje ustrezne socialne zaščite iz člena 9 in člena 151, prvi odstavek, PDEU.

324

V zvezi s tem zakonodajalec Unije ni presegel meja diskrecijske pravice, kakršna izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 313 te sodbe, ker se je odločil, da bo s sprejetjem določbe, ki se brez razlikovanja uporablja za vsa prevozna podjetja s sedežem v Uniji, preprečil nekatere prakse, za katere je bilo ugotovljeno, da pripomorejo k poslabšanju pogojev zaposlitve voznikov, tudi če ta odločitev pomeni, da bodo morala nekatera prevozna podjetja nositi višje stroške.

325

Zakonodajalec Unije je namreč ob upoštevanju vseh dejstev ter tehničnih in znanstvenih podatkov, ki so bili na razpolago v času sprejetja zadevne določbe, to izbiro utemeljil na objektivnih in primernih merilih glede na zastavljene cilje, tako da je v celoti upošteval vpletene interese, v smislu sodne prakse, navedene v točkah 313 in 314 te sodbe.

326

Kar na drugem mestu zadeva obstoj domnevne diskriminacije med vozniki, ki ga zatrjujeta Republika Litva in Republika Bolgarija, trditve teh dveh držav članic večinoma, če že ne v celoti, temeljijo na napačni premisi, da naj bi člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 voznikom nalagal, da se morajo vrniti v operativni center delodajalca ali v kraj svojega prebivališča, ne da bi lahko prosto izbrali kraj, kjer bodo preživeli redni ali nadomestni tedenski čas počitka. V tem smislu je treba tako trditev zavrniti, kot je bilo že navedeno v točki 200 te sodbe.

327

Poleg tega so vsi vozniki, zaposleni v Uniji, v primerljivem položaju, kar zadeva pravico, da izrabijo redni ali nadomestni tedenski čas počitka. Natančneje, vsi ti vozniki ne glede na svoje državljanstvo in državo članico, v kateri ima sedež njihov delodajalec, morajo imeti možnost ta čas počitka redno preživljati v kraju svojega prebivališča, če to želijo.

328

Kot je navedel generalni pravobranilec v točki 342 sklepnih predlogov, v teh okoliščinah ni mogoče šteti, da je zakonodajalec Unije očitno prekoračil svoje široko polje proste presoje, ker ni razlikoval med različnimi vozniki glede na razdaljo, ki jo morajo premagati za vrnitev v kraj svojega prebivališča ali v operativni center delodajalca, čeprav bi tako razlikovanje lahko privedlo do izključitve nekaterih voznikov iz socialne zaščite, zagotovljene z ukrepom iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, zaradi ekonomskega modela, ki ga je izbral njihov delodajalec.

329

Kot namreč pravilno trdi Svet, je treba vsem voznikom v sektorju cestnega prevoza, ki so glede pravice do izrabe rednega ali nadomestnega tedenskega počitka v primerljivem položaju, priznati enake pravice, zlasti kar zadeva vrnitev v kraj prebivališča ali operativni center delodajalca, kljub različnim stroškom, ki jih uresničevanje teh pravic lahko povzroči njihovim delodajalcem glede na poslovni model, ki so ga ti izbrali.

330

Kot je bilo v zvezi s tem navedeno v točki 279 te sodbe, prav vozniki, zaposleni pri prevoznih podjetjih, ki večino ali celo vse svoje storitve zagotavljajo prejemnikom v državah članicah daleč od države članice, v kateri imajo ta podjetja sedež, in ki torej svoje prevoze načeloma opravljajo daleč od kraja svojega prebivališča, najbolj potrebujejo zaščito, ki izhaja iz harmonizacijskega pravila iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054.

331

Kar na tretjem mestu zadeva obstoj domnevne diskriminacije med državami članicami v nasprotju z načelom enakosti držav članic pred Pogodbama, določenim v členu 4(2) PEU, na katero se sklicuje Republika Bolgarija, trditve te države članice večinoma, če že ne v celoti, temeljijo na napačni premisi, da naj bi člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 voznikom nalagal, da se morajo vrniti v operativni center delodajalca ali v kraj svojega prebivališča, ne da bi lahko prosto izbrali kraj, kjer bodo preživeli redni ali nadomestni tedenski čas počitka. V tem smislu je treba take trditve zavrniti.

332

Poleg tega, tudi če bi ta določba, kljub temu, da se uporablja brez razlikovanja, nekatere države članice posredno bolj prizadela kot druge, zadostuje opozoriti, da v skladu s sodno prakso Sodišča akta Unije, katerega namen je izenačiti predpise držav članic, če se enako uporablja za vse države članice, ni mogoče šteti za diskriminatornega, saj tak akt za harmonizacijo neizogibno povzroči različne učinke glede na predhodno stanje v različnih nacionalnih zakonodajah in praksah (glej v tem smislu sodbo z dne 13. novembra 1990, Fedesa in drugi, C‑331/88, EU:C:1990:391, točka 20).

333

Teh preudarkov ni mogoče omajati s trditvijo Romunije, ki se nanaša na splošni diskriminatorni učinek, ki naj bi izhajal iz vseh določb v okviru „svežnja o mobilnosti“, ki je predmet treh tožb, ki jih je ta država članica vložila v zadevah od C‑546/20 do C‑548/20. Romunija namreč v zadevi C‑546/20 ni dokazala, da iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 izhaja diskriminacija. V preostalem bodo očitki te države članice v zvezi z Uredbo 2020/1055 in Direktivo 2020/1057 preučeni v okviru tožbenih razlogov in trditev, ki jih je ta navedla v podporo tožbam v zadevah C‑547/20 in C‑548/20 za utemeljitev svojih predlogov za razglasitev delne ničnosti teh aktov Unije ali za njihovo razglasitev ničnosti v celoti.

334

Zato je treba prvi del petega tožbenega razloga Republike Bolgarije delno zavreči kot nedopusten in delno zavrniti kot neutemeljen, drugi del drugega tožbenega razloga Republike Litve in drugi del tretjega tožbenega razloga Romunije pa zavrniti kot neutemeljena.

335

Na prvem mestu, Republika Litva s prvim tožbenim razlogom in Republika Bolgarija s prvim delom prvega tožbenega razloga trdita, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 krši člen 45 PDEU, ker je z njim naloženo vračanje voznikov v njihov kraj prebivališča ali operativni center delodajalca, ne da bi bila zanje določena možnost, da sami izberejo kraj, kjer želijo preživeti redni ali nadomestni tedenski čas počitka. Te države članice poleg tega navajajo, da imajo vozniki v skladu s členom 4(f) Uredbe št. 561/2006 temeljno pravico izbrati kraj, kjer bodo izrabili svoj čas počitka.

336

Člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 naj bi voznike prikrajšal tudi za pravico do prebivanja v eni od držav članic zaradi opravljanja dela ali za pravico do tega, da ostanejo na ozemlju ene od držav članic po prenehanju zaposlitve. Vozniki naj namreč ne bi mogli ostati v državi članici gostiteljici, potem ko so tam opravili prevoze.

337

Kot naj bi Sodišče razsodilo v sodbi z dne 7. maja 1998, Clean Car Autoservice (C‑350/96, EU:C:1998:205, točki 20 in 21), bi morala pravico delavcev, da se zaposlijo in da so zaposleni brez diskriminacije, če naj bo učinkovita in uporabna, nujno dopolnjevati pravica delodajalcev, da jih zaposlijo ob upoštevanju pravil o prostem gibanju delavcev. Vendar naj bi zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 vzpostavil predpise, ki prevoznim podjetjem nalagajo kršitev prostega gibanja delavcev, ker naj bi jim naložil, da voznike prisilijo, da se zoper svojo voljo vrnejo v kraj svojega prebivališča ali operativni center podjetja. Tako naj bi ta določba povzročila diskriminacijo voznikov, ki delajo v sektorju cestnega prevoza, v primerjavi z delavci iz drugih prevoznih sektorjev.

338

Na drugem mestu, Republika Litva s prvim delom drugega tožbenega razloga trdi, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ni združljiv s ciljem učinkovitega in konkurenčnega delovanja notranjega trga iz člena 26 PDEU. Navedeni člen 1, točka 6(d), naj bi namreč po eni strani pomenil oviro za prosto gibanje delavcev, po drugi strani pa naj bi povzročil diskriminatorno obravnavanje delavcev, zaposlenih v državah članicah na obrobju Unije, v primerjavi z delavci, zaposlenimi v državah članicah v osrednji Uniji in v regijah, ki jo obdajajo.

339

Prvi naj bi bili namreč postavljeni v objektivno bolj zapleten položaj, saj naj bi morali za uresničevanje pravice do rednega ali nadomestnega tedenskega počitka prevoziti daljše razdalje in si vzeti več časa kot drugi. Prav tako naj bi bilo uresničevanje svoboščin, značilnih za notranji trg, za prevozna podjetja s sedežem v državah članicah na obrobju Unije ovirano, saj naj bi bila v manj ugodnem položaju v primerjavi s podjetji s sedežem v državah članicah v osrednjem delu Unije. Člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 naj bi bil torej iz istih razlogov, kot so bili navedeni v točki 303 te sodbe v okviru trditev, ki se nanašajo na kršitev načela sorazmernosti, protekcionističen ukrep.

340

Na tretjem mestu, Republika Bolgarija z drugim delom prvega tožbenega razloga trdi, da sta s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 kršena člen 21(1) PDEU in člen 45 Listine.

341

Vozniki naj bi se imeli namreč kot državljani Unije v času počitka pravico svobodno gibati na ozemlju Unije. To, da jim je naložena obveznost zapustitve ozemlja ene od države članic in odhoda v točno določen kraj, da bi tam izrabili redni ali nadomestni tedenski čas počitka, naj bi torej pomenilo omejevanje prostega gibanja, zagotovljenega s temi določbami.

342

Poleg tega naj ta omejitev ne bi bila utemeljena z legitimnim ciljem izboljšanja delovnih pogojev.

343

Na eni strani naj obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne bi bila primerna za uresničitev tega cilja. Pravica voznikov do prostega razpolaganja s svojim časom počitka naj bi namreč morala vključevati prosto izbiro kraja, kjer nameravajo preživeti ta čas počitka, in prosto odločitev, ali nameravajo v ta namen potovati ali ne, zlasti ob upoštevanju pogostosti ciklov vračanja v državo prebivališča ter povečanja stresa in utrujenosti zaradi pogostih dolgih potovanj, povezanih z izpolnitvijo obveznosti glede vračanja. Zadevni ukrep naj bi moral zadevnim delavcem zagotoviti dejansko prednost, ki pomembno prispeva k njihovi socialni zaščiti.

344

Na drugi strani naj bi ta obveznost presegala to, kar je nujno za uresničitev z njo zastavljenega cilja. Cilj zagotovitve običajnega vračanja voznikov v kraj prebivališča naj bi bilo namreč mogoče enako učinkovito uresničiti z ukrepom, ki mu je dal prednost Parlament in v skladu s katerim bi bila voznikom priznana pravica do izbire drugega kraja počitka, če bi bil delodajalec o njej pisno obveščen vsaj teden dni pred izrabo takega časa počitka.

345

Na četrtem mestu, Romunija z drugim tožbenim razlogom trdi, da člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, čeprav se uporablja brez razlikovanja, neupravičeno omejuje svobodo ustanavljanja iz člena 49 PDEU.

346

Na eni strani naj bi člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 podjetjem povzročil nove upravne obveznosti, zaradi katerih naj bi se povečali njihovi stroški. Ta podjetja naj bi namreč morala biti zmožna zlasti dokazati organizacijo rednega vračanja voznikov s tahografskimi zapisi, urniki dela voznikov ali drugimi dokumenti. Poleg tega naj bi se ustanovitev prevoznega podjetja v državi članici na obrobju Unije izkazala za manj donosno glede na stroške dodatnih več tisoč kilometrov dolgih potovanj vsake štiri tedne zaradi organizacije vračanja iz držav članic, v katerih je zgoščeno povpraševanje po prevoznih storitvah.

347

Na drugi strani naj bi člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 povzročil zmanjšanje prihodkov prevoznih podjetij. Ker naj bi bila namreč večina teh podjetij MSP, naj bi imelo uresničevanje ukrepov, ki izhajajo iz njega, posledice za velik del trga, zlasti ob upoštevanju obdobij, v katerih vozniki ne opravljajo nobene pridobitne dejavnosti, kar naj bi torej učinkovalo kot omejitev poslovne dejavnosti navedenih podjetij. Ta določba naj bi torej prevozna podjetja s sedežem v državah članicah na obrobju Unije spodbujala k ustanavljanju odvisnih družb ali podružnic oziroma celo k selitvi dejavnosti v države članice v osrednjem ali zahodnem delu Unije, hkrati pa naj bi imela odvračilni učinek na prevozna podjetja s sedežem v zadnjenavedenih državah članicah, kar zadeva ustanavljanje družb v prvonavedenih. Vendar naj do te selitve ne bi prišlo zaradi resnične izbire podjetij, ampak naj bi bila posledica omejitev, ki izhajajo iz obveznosti izpolnjevanja novih pogojev, določenih s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054.

348

Na petem mestu, Romunija v okviru drugega dela prvega tožbenega razloga trdi, da lahko obveznost za prevoznike, da svojo dejavnost organizirajo tako, da se redni ali nadomestni tedenski čas počitka izkoristi v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, povzroči neutemeljene omejitve svobode opravljanja storitev. Republika Bolgarija v okviru petega tožbenega razloga še trdi, da ta določba pomeni kršitev navedene temeljne svoboščine.

349

Romunija v zvezi s tem poudarja, da bodo morala prevozna podjetja zaradi člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 svoje dejavnosti organizirati tako, da bodo navedeni časi počitka izkoriščeni v skladu s temi zahtevami. Vendar naj bi bila večina med njimi MSP, o čemer naj bi pričalo dejstvo, da naj bi imelo v tej državi članici približno 83 % prevoznih podjetij od eno do pet vozil. V teh okoliščinah naj bi ukrepi, sprejeti za uskladitev s to določbo, pogojevali tudi obdobja, v katerih vozniki ne opravljajo nobene pridobitne dejavnosti, kar naj bi povzročilo upad prihodkov. Ker naj bi organizacija vračanja voznikov povzročila večje izgube za prevozna podjetja s sedežem v državah članicah na obrobju Unije, naj bi bila ta zaradi zmanjšanja stroškov prisiljena svoje dejavnosti usmeriti proti državam članicam v zahodni Evropi, tako da bi tam ustanovila odvisne družbe ali podružnice ali celo tja preselila svojo dejavnost. Prevozni sektor pa naj bi bil bistven za nacionalno gospodarstvo, zlasti z vidika izvoza.

350

Parlament in Svet menita, da ti tožbeni razlogi in trditve niso utemeljeni.

351

Uvodoma je treba zavrniti trditev Republike Bolgarije, ki se nanaša na kršitev „svobode opravljanje storitev“, saj se ta država članica v nasprotju z zahtevami, ki izhajajo iz člena 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in člena 120(c) Poslovnika, navedenimi v točki 139 te sodbe, na tako kršitev sklicuje, ne da bi predložila posebne trditve v podporo zatrjevanemu.

352

Po tem pojasnilu je treba opozoriti, da na področju prevoza svobode opravljanja storitev ne ureja člen 56 PDEU, ki se nanaša na svobodo opravljanja storitev na splošno, ampak člen 58(1) PDEU, ki je posebna določba in v skladu s katero „[s]vobodno opravljanje prevoznih storitev urejajo določbe naslova o prevozu“, to je naslova VI tretjega dela Pogodbe DEU, ki zajema člene od 90 do 100 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 22. decembra 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb,C‑338/09, EU:C:2010:814, točka 29, in z dne 21. decembra 2023, Komisija/Danska (Najdaljše trajanje parkiranja), C‑167/22, EU:C:2023:1020, točka 39).

353

Iz tega izhaja, da so prevozne storitve v smislu člena 58(1) PDEU izključene s področja uporabe člena 56 PDEU (sodbi z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 160, in z dne 21. decembra 2023, Komisija/Danska (Najdaljše trajanje parkiranja), C‑167/22, EU:C:2023:1020, točka 39 in navedena sodna praksa).

354

Uporaba načela svobode opravljanja prevoznih storitev mora biti zato v skladu s PDEU dosežena z izvajanjem skupne prometne politike, kot jo urejajo členi od 90 do 100 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 22. decembra 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb,C‑338/09, EU:C:2010:814, točka 30).

355

Natančneje, v zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da v skladu s členom 91(1) PDEU Parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku ter po posvetovanju z EESO in OR za izvajanja te skupne politike in ob upoštevanju posebnosti prometa določita, prvič, skupna pravila, ki se uporabljajo za mednarodni prevoz na ozemlje ali z ozemlja države članice ali za prevoz prek ozemlja ene ali več držav članic, drugič, pogoje, pod katerimi lahko prevozniki opravljajo prevoz v državi članici, v kateri nimajo sedeža, tretjič, ukrepe za izboljšanje varnosti prometa in, četrtič, vse druge ustrezne predpise. Zakonodajalec Unije mora pri sprejemanju teh ukrepov na podlagi člena 91(2) PDEU upoštevati primere, ko bi njihova uporaba lahko resno vplivala na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture. Dalje, v skladu s členom 94 PDEU je treba pri vseh ukrepih, ki so sprejeti v okviru Pogodbe in ki se nanašajo na prevozne tarife in pogoje, upoštevati ekonomski položaj prevoznikov. Nazadnje, člen 95 PDEU v odstavku 1 prepoveduje diskriminacijo pri prevozu znotraj Unije, ki je v tem, da prevozniki zaračunavajo različne prevoznine in nalagajo različne pogoje za prevoz enakega blaga na istih prometnih povezavah glede na državo porekla tega blaga ali namembno državo.

356

Svoboda opravljanja storitev, kot je zagotovljena s členom 56 PDEU, se torej lahko za prevozne storitve uporablja le, če je bila njena uporaba določena z aktom Unije, sprejetim na podlagi določb Pogodb, ki se nanašajo na prevoz (glej v tem smislu sodbe z dne 5. oktobra 1994,Komisija/Francija,C‑381/93, EU:C:1994:370, točki 12 in 13; z dne 6. februarja 2003, Stylianakis,C‑92/01, EU:C:2003:72, točka 24, in z dne 21. decembra 2023, Komisija/Danska (Najdaljše trajanje parkiranja), C‑167/22, EU:C:2023:1020, točka 40).

357

Nasprotno pa se določbe Pogodbe DEU na področju svobode ustanavljanja iz členov od 49 do 55 PDEU za prevoz uporabljajo neposredno (glej v tem smislu sodbo z dne 22. decembra 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb,C‑338/09, EU:C:2010:814, točka 33).

358

Iz tega sledi, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 48 in 50 sklepnih predlogov, da je za ureditev prevoza v pravu Unije značilna uporaba, na eni strani, pravice do ustanavljanja v kateri koli državi članici, ki temelji na Pogodbi DEU, v povezavi z, na drugi strani, pravico prevoznikov do svobode opravljanja prevoznih storitev, ki je zagotovljena le, če je bila ta pravica priznana z ukrepi sekundarnega prava, ki jih je zakonodajalec Unije sprejel v okviru skupne prometne politike, določene v členih od 90 do 100 PDEU. Ta posebna ureditev tako omejuje možnost državljanov držav članic, da začasno opravljajo storitve cestnega prevoza v državi članici, ki ni država članica, v kateri imajo sedež, medtem ko imajo državljani vseh držav članic pravico, da na podlagi uresničevanja temeljne svoboščine, določene v členih od 49 do 55 PDEU, v drugi državi članici ustanovijo stalni sedež in tam opravljajo dejavnost prevoznika pod enakimi pogoji kot državljani navedene države članice.

359

Kar v obravnavani zadevi na prvem mestu zadeva domnevno kršitev na eni strani člena 26 PDEU v zvezi z delovanjem notranjega trga ter na drugi strani člena 21(1) PDEU in člena 45(1) Listine v zvezi s prostim gibanjem državljanov Unije, pa tudi člena 45 PDEU v zvezi s prostim gibanjem delavcev, je treba ugotoviti, da tožbeni razlogi in trditve, ki sta jih v zvezi s tem navedli Republika Litva in Republika Bolgarija, v celoti temeljijo na napačni premisi – kot je bilo navedeno v točkah od 168 do 180 te sodbe – da naj bi člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 voznikom nalagal, da se morajo vrniti v operativni center delodajalca ali kraj svojega prebivališča, ne da bi lahko prosto izbrali kraj, kjer bodo preživeli redni ali nadomestni tedenski čas počitka. Kot je bilo navedeno v točki 200 te sodbe, je treba te tožbene razloge in trditve torej zavrniti že samo iz tega razloga.

360

Na drugem mestu, v zvezi z zatrjevano kršitvijo svobode ustanavljanja, na katero se sklicuje Romunija, je treba opozoriti, da člen 49, prvi odstavek, PDEU določa, da se v okviru določb iz poglavja 2 naslova IV tretjega dela Pogodbe DEU omejitve glede pravice do ustanavljanja za državljane ene države članice na ozemlju druge države članice prepovejo.

361

Kot je razvidno iz točke 357 te sodbe, se te določbe Pogodbe DEU s področja svobode ustanavljanja uporabljajo neposredno za prevoz, in ne – drugače kot svoboda opravljanja storitev – prek naslova VI tretjega dela Pogodbe DEU, ki se nanaša na prevoz.

362

V skladu z ustaljeno sodno prakso svoboda ustanavljanja, ki jo člen 49 PDEU priznava državljanom držav članic in ki tem državljanom daje pravico začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba ter pravico do ustanovitve in vodenja podjetij pod enakimi pogoji, kot jih za svoje državljane določa zakonodaja države članice, v kateri se taka ustanovitev izvede, v skladu s členom 54 PDEU za družbe, ki so ustanovljene v skladu z zakonodajo države članice in ki imajo statutarni sedež, glavno upravo ali glavni kraj poslovanja v Uniji, vključuje pravico opravljati dejavnost v zadevni državi članici prek odvisne družbe, podružnice ali agencije (sodba z dne 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network in drugi, od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, točka 36 in navedena sodna praksa).

363

Pojem „ustanavljanje“ v smislu Pogodbe DEU ima zelo širok obseg ter državljanu države članice omogoča, da stalno in neprekinjeno sodeluje na gospodarskem področju države članice, ki ni njegova matična država, in ima od tega koristi, drugače kot svoboda opravljanja storitev, na podlagi katere opravlja tak državljan svojo dejavnost v drugi državi članici začasno (glej v tem smislu sodbo z dne 30. novembra 1995, Gebhard,C‑55/94, EU:C:1995:411, točki 25 in 26).

364

Ta pojem tako pomeni dejansko opravljanje gospodarske dejavnosti za nedoločen čas prek stalne poslovne enote v državi članici gostiteljici. Zato predpostavlja resnično namestitev zadevnega subjekta v tej državi članici in opravljanje dejanske gospodarske dejavnosti v njej (sodba z dne 2. septembra 2021, Institut des Experts en Automobiles,C‑502/20, EU:C:2021:678, točka 32 in navedena sodna praksa).

365

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba za omejitev svobode ustanavljanja šteti vsak ukrep, ki prepoveduje, ovira ali zmanjšuje privlačnost uresničevanja svoboščine, zagotovljene s členom 49 PDEU (sodbi z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi, C‑391/20, EU:C:2022:638, točka 61 in navedena sodna praksa, ter z dne 8. junija 2023, Prestige and Limousine,C‑50/21, EU:C:2023:448, točka 61), pri čemer ta prepoved ne velja le za nacionalne ukrepe, pač pa tudi za ukrepe, ki jih sprejemajo institucije Unije (v zvezi s svobodo opravljanja storitev glej po analogiji sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 104 in navedena sodna praksa).

366

V zvezi s tem je treba še pojasniti, da je s Pogodbo DEU načeloma prepovedana celo majhna ali manj pomembna omejitev te temeljne svoboščine (sodba z dne 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network in drugi, od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, točka 40 in navedena sodna praksa).

367

V skladu z ustaljeno sodno prakso je omejitev svobode ustanavljanja dopustna le, če jo je, prvič, mogoče upravičiti z nujnim razlogom v splošnem interesu in, drugič, če se spoštuje načelo sorazmernosti, kar pomeni, da je primerna za dosledno in sistematično zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev (sodbi z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi, C‑391/20, EU:C:2022:638, točka 65, in z dne 8. junija 2023, Prestige and Limousine,C‑50/21, EU:C:2023:448, točka 64).

368

V obravnavani zadevi člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ki se brez razlikovanja uporablja za vsa prevozna podjetja, zajeta s področjem uporabe Uredbe 561/2006, ne glede na državo članico, v kateri imajo sedež, v nasprotju s trditvijo Romunije ne pomeni niti najmanjšega omejevanja svobode ustanavljanja, zagotovljene s členom 49 PDEU.

369

Po eni strani člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 nikakor ne posega v pravico prevoznih podjetij s sedežem v drugih državah članicah razen Romunije, da tam opravljajo prevozne dejavnosti z ustanovitvijo odvisne družbe, podružnice ali agencije.

370

Po drugi strani ta določba nič bolj ne posega v pravico prevoznih podjetij s sedežem v Romuniji do opravljanja dejavnosti v drugih državah članicah po svoji izbiri, tako da v njih ustanovijo odvisno družbo, podružnico ali agencijo.

371

Teh preudarkov ni mogoče omajati s trditvami Romunije v zvezi s stroški, ki naj bi jih za prevozna podjetja povzročila obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054.

372

Drži sicer, da bodo prevozna podjetja, ki pred sprejetjem te določbe dela svojih voznikov niso organizirala tako, da so se ti lahko, odvisno od primera, vsake tri ali štiri tedne vrnili v državo članico, v kateri imajo ta podjetja sedež, ali kraj svojega prebivališča, morda morala nositi dodatne stroške zaradi uvedbe obveznosti iz navedene določbe. Vendar tak vpliv za navedena podjetja nastane ne glede na državo članico, v kateri imajo sedež, zaradi poslovnega modela, ki so ga izbrala.

373

Poleg tega ima lahko obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 sicer res večji vpliv na prevozna podjetja, katerih vozniki dolgo časa opravljajo vožnje daleč od operativnega centra delodajalca ali od kraja svojega prebivališča, saj lahko za ta podjetja povzroči določene dodatne stroške in morebitne izgube prihodkov. Vendar ta različen vpliv, ki izhaja iz poslovnega modela, za katerega so se odločila navedena podjetja, v ničemer ne kaže na obstoj omejevanja svobode ustanavljanja, saj – kot je bilo navedeno v točki 370 te sodbe – prevoznih podjetij nikakor ne omejuje z vidika ustanavljanja v drugih državah članicah, tako da se tja umestijo in tam dejansko opravljajo dejavnost prevoznika prek stalne poslovne enote.

374

Kar na tretjem in zadnjem mestu zadeva trditev Romunije, da bi lahko člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 povzročil neutemeljene omejitve svobode opravljanja storitev, zadostuje ugotovitev, da tudi če bi se zaradi obveznosti iz te določbe lahko zmanjšala privlačnost opravljanja prevoznih storitev v skladu s poslovnim modelom, opisanim v točkah 372 in 373 te sodbe, iz tega ne bi nič bolj izhajala kršitev pravil Pogodbe DEU s področja svobode opravljanja storitev.

375

Kot namreč izhaja iz točk od 352 do 358 te sodbe, svobode opravljanja prevoznih storitev ne ureja člen 56 PDEU, ki se nanaša na svobodo opravljanja storitev na splošno, ampak člen 58(1) PDEU, ki je posebna določba, v skladu s katero svobodo opravljanja prevoznih storitev urejajo členi od 90 do 100 PDEU, ki tvorijo naslov VI tretjega dela Pogodbe DEU, ki se nanaša na skupno prometno politiko. Zato je treba v skladu s to pogodbo uporabo načela svobode opravljanja prevoznih storitev uresničevati z izvajanjem skupne prometne politike, za katero veljajo določbe, ki jih sprejmeta Parlament in Svet na podlagi predvsem člena 91(1) PDEU.

376

Prav to je namen Uredbe 2020/1054, ki jo je zakonodajalec Unije sprejel na podlagi te določbe, da bi spremenil Uredbo št. 561/2006, ki je bila sprejeta na podlagi člena 71 Pogodbe ES, ki je postal člen 91 PDEU, da bi harmoniziral nekatere določbe socialne zakonodaje na področju cestnega prometa.

377

Iz tega izhaja, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 177 sklepnih predlogov, da ima zakonodajalec Unije pravico, da s prilagoditvijo zakonodajnega akta tako, da se poveča socialna zaščita zadevnih delavcev, spremeni pogoje, pod katerimi se uresničuje svoboda opravljanja storitev na področju cestnega prevoza, saj v skladu s členom 58(1) PDEU stopnje liberalizacije na tem področju ne določa neposredno člen 56 PDEU, ampak zakonodajalec Unije v okviru izvajanja skupne prometne politike. Cilj ukrepov, ki jih navedeni zakonodajalec sprejme na področju svobode opravljanja prevoznih storitev, je torej lahko ne le olajšati uresničevanje te svoboščine, ampak tudi, če je to primerno, zagotoviti varstvo drugih temeljnih interesov, ki jih priznava Unija in v katere lahko posega ta svoboščina (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2020, Madžarska/Parlament in Svet, C‑620/18, EU:C:2020:1001, točka 105), vključno z izboljšanjem pogojev zaposlitve iz preambule Pogodbe DEU in člena 151, prvi odstavek, PDEU ter zagotavljanjem ustrezne socialne zaščite v smislu člena 9 in člena 151, prvi odstavek, PDEU.

378

Kot je poleg tega razvidno iz člena 90 PDEU, mora skupna prometna politika Unije omogočiti uresničevanje ciljev Pogodb, ki vključujejo tiste iz prejšnje točke.

379

Iz tega izhaja, da ima zakonodajalec Unije v okviru ukrepov, sprejetih za izvajanje skupne prometne politike, kakršni so tisti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, da zagotovi, da vozniki, ki jih zaposlujejo prevozna podjetja, ne ostanejo v dolgih obdobjih zunaj kraja svojega prebivališča, pravico sprejeti ukrepe za izboljšanje njihovih pogojev zaposlitve in za zagotovitev njihove ustrezne socialne zaščite.

380

Zato je treba trditev glede kršitve svobode opravljanja storitev, ki jo navaja Republika Bolgarija v okviru petega tožbenega razloga, kot je bila navedena v točki 351 te sodbe, zavreči kot nedopustno. Poleg tega je treba kot neutemeljene zavrniti prvi tožbeni razlog in prvi del drugega tožbenega razloga, ki ju je navedla Republika Litva, prvi tožbeni razlog, ki ga je navedla Republika Bolgarija, drugi tožbeni razlog, ki ga je navedla Romunija, ter trditve v zvezi s kršitvijo pravil Pogodbe DEU glede svobode opravljanja storitev, ki jih je navedla ta država članica v okviru drugega dela prvega tožbenega razloga.

381

Romunija v okviru trditev v podporo drugemu delu prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, in Republika Poljska s tretjim oziroma četrtim tožbenim razlogom trdita, da zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ni upošteval zahtev, ki izhajajo iz člena 91(2) in člena 94 PDEU.

382

Na prvem mestu, Republika Poljska v zvezi s kršitvijo člena 91(2) PDEU trdi, da zaradi površnosti ocene učinka – socialni sklop in neobstoja ocene učinka, ki bi se nanašala na ukrep, ki je bil nazadnje sprejet v okviru člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, ni mogoče šteti, da je bil ustrezno upoštevan vpliv te določbe na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture. Čeprav ima zakonodajalec Unije široko polje proste presoje, naj obveznost, ki mu je naložena, da upošteva nekatere učinke, ne bi mogla biti omejena le na seznanitev z njimi, sicer bi bil členu 91(2) PDEU odvzet njegov učinek.

383

Po eni strani Republika Poljska v zvezi z učinkom na izkoriščanje prometne infrastrukture meni, da v oceni učinka – socialni sklop zlasti niso bile upoštevane posledice, ki izhajajo iz povečanja števila potovanj na glavnih tranzitnih cestah Unije, ki naj bi konkretno znašalo 8.880.000 povratnih potovanj na leto. Po mnenju te države članice bi se zaradi teh dodatnih voženj povečali zastoji na cestah, s čimer naj bi se še dodatno poslabšalo stanje cestnih infrastruktur, ugotovljeno v oceni učinka – socialni sklop. V tem okviru naj bi bilo treba upoštevati „zakon četrte potence“, ki ga je izoblikoval ameriški organ za standardizacijo American Association of State Highway and Transportation Officials (AASHTO), ki dokazuje vpliv vozil na cestne infrastrukture in po katerem učinek slabšanja stanja cest s povečevanjem mase vozila eksponentno narašča, in sicer s četrto potenco. Čeprav je težkih tovornih vozil manj kot osebnih, naj bi bil torej njihov vpliv na infrastrukture veliko večji.

384

Po drugi strani, kar zadeva učinek na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti, naj bi povečanje cestnega prometa škodovalo tudi kakovosti življenja na območjih v bližini glavnih prometnih vozlišč. Republika Poljska meni, da bodo pravne spremembe v zvezi s cestnim prevozom privedle do povprečno 19‑odstotnega povečanja števila tveganih ravnanj voznikov, povezanih s poskusi kršitve predpisov, da bi se prilagodili tej novi obveznosti ali jo zaobšli, s čimer naj bi se hkrati povečalo število nesreč s smrtnim izidom. Prav tako naj ne bi bile upoštevane hude posledice za voznike in prevozna podjetja s sedežem v državah članicah na obrobju Unije, za katere naj bi bila povratna potovanja v operativni center delodajalca v povprečju precej daljša, niti dodatne upravne in organizacijske obremenitve za prevozna podjetja, med katerimi jih je več kot polovica MSP. Iz tega naj bi izhajalo znatno tveganje za stečaj številnih prevoznih podjetij ali njihovo selitev v države članice v osrednjem delu Unije. V istem smislu Romunija trdi, da bo obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 za podjetja s sedežem v državah članicah na obrobju Unije povzročila znatnejše povečanje stroškov in zmanjšanje prihodkov kot za prevozna podjetja s sedežem v državah članicah v osrednjem delu Unije, zato naj bi se jih precej preselilo v zadnjenavedene države članice.

385

Na drugem mestu, kar zadeva kršitev člena 94 PDEU, Republika Poljska trdi, da zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ni upošteval ekonomskega položaja prevoznih podjetij, zlasti MSP, ki predstavljajo največji del teh podjetij v Uniji. V oceni učinka – socialni sklop naj bi bil namreč vpliv te določbe na MSP preučen površno, čeprav naj bi jim bile z njo naložene upravne in organizacijske obremenitve. Romunija še meni, da je z obveznostjo iz zadnjenavedene določbe iz tega razloga resno poseženo v položaj prevoznih podjetij.

386

Poleg tega Republika Poljska poudarja, da bi bilo treba povečanje števila kilometrov, ki nujno izhaja iz te obveznosti, presoditi v celovitem okviru prvega svežnja ukrepov za mobilnost, katerega del je Uredba 2020/1055. Uporaba določb te uredbe pa naj bi vsako leto povzročila potovanja v obsegu 2.035.200.000 kilometrov samo za vozila, ki se vračajo v operativne centre na Poljskem. Ob predpostavki, da bi bilo samo 60 % teh voženj opravljenih brez tovora, bi ta vozila v enem letu prevozila 1.221.120.000 kilometrov brez tovora. Zakonodajalec Unije naj bi med številnimi ukrepi, ki jih je imel na voljo za zagotovitev, da delavci izkoristijo pravico do počitka, tako izbral tistega, ki je za prevozna podjetja najbolj obremenjujoč.

387

Eden od učinkov tega položaja naj bi bil umik s trga dela prevoznih podjetij iz sektorja MSP s sedežem v državah članicah na obrobju Unije, saj naj bi ta podjetja zaradi njihove oddaljenosti od osrednjega dela Unije še posebej težko izpolnila upravne in organizacijske zahteve, povezane z obveznostjo iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054. Del prevoznih podjetij naj bi se lahko odločil tudi za selitev operativnega centra v države članice v osrednjem delu Unije. Predpostavka, da poslovna odločitev o selitvi podjetja temu ne more škodovati, naj bi bila v nasprotju z dejstvom, da selitev sedeža podjetja pomeni zelo veliko breme za njegovo delovanje. Poleg tega naj bi bila MSP drugače kot multinacionalke povezana s krajem, iz katerega opravljajo storitve.

388

Po mnenju Republike Poljske naj bi dejstvo, da je bila obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 naložena med pandemijo covida-19, prav tako kazalo, da ekonomski položaj prevoznih podjetij ni bil upoštevan. Ekonomske učinke te pandemije naj bi namreč še posebej občutil prevozni sektor, ki je bil izpostavljen upadu povpraševanja in omejitvam pri prehodu notranjih meja, ki so jih države članice spet vzpostavile. Ti učinki pa naj bi bili prisotni že med zakonodajnim postopkom.

389

Parlament in Svet menita, da ti tožbeni razlogi in trditve niso utemeljeni.

390

Najprej je treba poudariti, kot je bilo navedeno v točkah 352, 354 in 355 te sodbe, da sta tako člen 91(2) PDEU kot člen 94 PDEU del naslova VI tretjega dela Pogodbe DEU, ki se nanaša na skupno prometno politiko.

391

Na prvem mestu je treba v zvezi z zatrjevano kršitvijo člena 91(2) PDEU opozoriti, da mora zakonodajalec Unije v skladu s to določbo, kadar sprejema ukrepe iz odstavka 1 tega člena, katerih namen je izvajanje skupne prometne politike ob upoštevanju njenih posebnih značilnosti, upoštevati primere, ko bi uporaba teh ukrepov lahko resno vplivala na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture.

392

Ker je zakonodajalec Unije Uredbo 2020/1054 sprejel na podlagi člena 91(1) PDEU, ta pravna podlaga pa se v okviru teh tožb ne izpodbija, bi moral torej pri sprejetju člena 1, točka 6(d), te uredbe upoštevati zahteve, ki izhajajo iz člena 91(2) PDEU.

393

V zvezi s tem člen 91(2) PDEU zakonodajalcu Unije nalaga obveznost, da mora, kadar sprejme ukrepe iz odstavka 1 tega člena 91, „upoštevati“ njihov resen vpliv na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture, kar spada v širši okvir ponderiranja različnih zadevnih ciljev in interesov. Kot je poleg tega poudaril generalni pravobranilec v točki 285 sklepnih predlogov, uporaba izraza „resno“ kaže na to, da člen 91(2) PDEU zahteva precej visoko stopnjo učinka zadevnih ukrepov na te parametre, ne pa zgolj to, da je poseženo vanje.

394

Tako je iz člena 91(2) PDEU razvidno, da resni vplivi na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture ne pomenijo absolutnih meja z vidika širokega polja proste presoje, ki ga ima zakonodajalec Unije na področju skupne prometne politike za sprejetje ukrepov v zvezi s tem, če upošteva te elemente.

395

Iz tega izhaja, da mora zakonodajalec Unije v okviru presoje vplivov, ki jih povzroči sprejetje ukrepa na podlagi člena 91(1) PDEU, uravnoteženo upoštevati različne zadevne interese, da bi dosegel legitimne cilje, ki si jih je zastavil. Tako zgolj dejstvo, da mora ta upoštevati življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter torej ekonomske interese prevoznih podjetij, ne nasprotuje temu, da se v zvezi z njimi sprejmejo omejujoči ukrepi (glej po analogiji sodbo z dne 9. septembra 2004, Španija in Finska/Parlament in Svet, C‑184/02 in C‑223/02, EU:C:2004:497, točka 72 in navedena sodna praksa).

396

Iz tega izhaja, da člen 91(2) PDEU v bistvu odraža obveznost za zakonodajalca Unije, da ravna v skladu z načelom sorazmernosti, tako da sprejme ukrepe, s katerimi je mogoče uresničiti zastavljeni cilj in ki očitno ne presegajo tega, kar je nujno za njegovo uresničitev.

397

Poleg dejstva, da so bili tožbeni razlogi in trditve, navedeni v okviru preučitve domnevne kršitve načela sorazmernosti, zavrnjeni, Romunija in Republika Poljska v podporo obravnavanih tožbenim razlogom in trditvam, s katerimi se zatrjuje kršitev člena 91(2) PDEU, nista predložili nobenega dodatnega elementa, s katerim bi podkrepili svojo trditev, da bi obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 resno vplivala na življenjsko raven in stopnjo zaposlenosti v nekaterih regijah ter na izkoriščanje prometne infrastrukture, česar naj zakonodajalec Unije v nasprotju s členom 91(2) PDEU z določitvijo te obveznosti ne bi upošteval.

398

Poleg tega se ti tožbeni razlogi in trditve bodisi v celoti – kar zadeva Romunijo – bodisi večinoma – kar zadeva Republiko Poljsko – prekrivajo s tistimi, že navedenimi v podporo tožbenim razlogom v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti.

399

Kar tako zadeva, prvič, vpliv člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 na izkoriščanje prometne infrastrukture, trditve, s katerimi Republika Poljska oceni učinka – socialni sklop očita, da v njej niso bili preučeni negativni učinki te določbe na cestne infrastrukture, v celoti temelji na premisi, da se bo zaradi obveznosti za prevozna podjetja, da delo voznikov organizirajo tako, da se bodo ti lahko vračali v operativni center delodajalca ali v kraj svojega prebivališča, znatno povečal promet. Kot pa je razvidno iz točk 236 in 295 te sodbe, je ta premisa napačna, ker temelji na predpostavki, prvič, da se je pred sprejetjem tega ukrepa manjše število voznikov vračalo v enega ali drugega od teh krajev in, drugič, da bi bilo treba ta povratek nujno opraviti z vozilom, ki ga uporablja voznik.

400

Kot je bilo poleg tega poudarjeno v točki 295 te sodbe, člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 prevoznemu podjetju ne prepoveduje, da vrnitev voznika združi s prevozom, ki ga ta opravi v državo članico, v kateri se nahajata navedena kraja, da se tako omejijo vrnitve brez tovora, namenjene izključno izpolnjevanju obveznosti iz te določbe. Vendar Republika Poljska v zvezi s tem ne pojasnjuje, kako naj bi taka vrnitev bolj vplivala na cestne infrastrukture kot katera koli druga vožnja, ki jo opravijo isti vozniki s svojim vozilom v okviru rednih prevoznih dejavnosti svojega delodajalca. Poleg tega ni bilo dokazano niti, da bi vozilo, ki se ne vrne v operativni center delodajalca ali v kraj voznikovega prebivališča, nujno mirovalo in se torej v ustreznem obdobju ne bi uporabljalo za redne poslovne dejavnosti prevoznega podjetja.

401

Kar zadeva, drugič, vpliv navedenega člena 1, točka 6(d), na kakovost življenja na območjih v bližini glavnih prometnih vozlišč in na tveganja, ki naj bi jih obveznost iz te določbe povzročila za varnost v cestnem prometu, trditve Republike Poljske prav tako večinoma temeljijo na isti napačni premisi, da naj bi se zaradi navedene določbe znatno povečal promet, kar pa ne omogoča ugotovitve, da naj zakonodajalec Unije ne bi upošteval tega vpliva. V preostanku je treba trditve te države članice v delu, v katerem zakonodajalcu Unije očita nepreučitev učinkov iste določbe na voznike, zaposlene v nekaterih državah članicah, zaradi precejšnjih razdalj, ki jih bodo morali prepotovati, in posledične večje utrujenosti, zavrniti iz razlogov, že navedenih v točki 292 te sodbe.

402

Kar zadeva, tretjič, vpliv člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, na stopnjo zaposlenosti, Republika Poljska trdi, da bo ta določba povzročila dodatne upravne in organizacijske obremenitve, zaradi katerih se „zelo verjetno tvega“, da bodo šla številna prevozna podjetja v stečaj ali bodo preseljena v „osrednje države Unije“. Vendar je treba tako trditev, ker ni njena utemeljenost podprta z nobenim konkretnim elementom, obravnavati kot špekulativno in vsekakor nezadostno, da bi z njo dokazali resen vpliv na stopnjo zaposlenosti. Kot je bilo navedeno v točkah 276 in 293 te sodbe, enako velja za prav tako splošno in abstraktno trditev Romunije, da bo obveznost iz te določbe povzročila selitev prevoznih podjetij s sedežem v nekaterih državah članicah, ker naj bi se jim povečali stroški in zmanjšali prihodki.

403

S tega vidika z navedenimi trditvami ni mogoče ovreči ugotovitev Komisije iz ocene učinka – socialni sklop (del 1/2, str. 60 in 61), da bi morali ukrepi v zvezi z delovnim časom in pravili glede tedenskega počitka pozitivno vplivati na privlačnost vozniškega poklica in s tem na ponudbo na trgu dela, saj je iz te ocene učinka v zvezi s tem razvidno, da je pomanjkanje voznikov delno posledica poslabšanja delovnih pogojev, ki škoduje podobi in privlačnosti poklica (del 1/2, str. 9). Kot pa je razvidno iz študije, na katero se sklicuje Republika Poljska („Transport of the Future. Report on prospects for the development of road transport in Poland in 2020–2030“ („Prevoz prihodnosti: poročilo o obetih za razvoj cestnega prevoza na Poljskem v obdobju 2020–2030“), 2019, str. 42), naj bi bile prav dolge razdalje daleč od kraja prebivališča eden od razlogov za tako pomanjkanje.

404

Vsekakor je treba še enkrat poudariti, da v nasprotju s trditvami Romunije in Republike Poljske zgolj dejstva, da bi lahko nekatera podjetja zaradi povečanja socialne zaščite, zagotovljene voznikom s členom 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054, nosila večje stroške in upravna bremena, ni mogoče nikakor šteti za nazadovanje pri vzpostavitvi skupne prometne politike, ki bi pomenilo kršitev člena 91(2) PDEU.

405

Kot je bilo namreč navedeno v točki 266 te sodbe, čeprav so bile z zakonodajnim aktom že usklajene zakonodaje držav članic na določenem področju delovanja Unije, zakonodajalcu Unije ne sme biti odvzeta možnost, da ta akt prilagodi vsaki spremembi okoliščin ali razvoju znanja, glede na njegovo nalogo, da skrbi za varstvo splošnih interesov, ki jih priznava Pogodba DEU, in da upošteva prečne cilje Unije, določene v členu 9 te pogodbe, med katerimi je zagotavljanje ustrezne socialne zaščite. Zakonodajalec Unije lahko namreč v takem primeru svojo nalogo varovanja teh splošnih interesov in teh prečnih ciljev pravilno izvaja le, če ima možnost prilagajanja upoštevne zakonodaje Unije takim spremembam ali razvoju.

406

Na drugem mestu, v zvezi z zatrjevano kršitvijo člena 94 PDEU je treba opozoriti, da je treba v skladu s to določbo pri vseh ukrepih, sprejetih v okviru Pogodb, „ki se nanašajo na prevozne tarife in pogoje“, upoštevati ekonomski položaj prevoznikov.

407

Vendar člen 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 ne ureja prevoznih tarif in pogojev za prevoz blaga ali potnikov, ampak določa pogoje, pod katerimi vozniki izkoristijo redni ali nadomestni tedenski čas počitka, z določitvijo, da morajo prevozna podjetja delo voznikov organizirati tako, da se ti lahko, odvisno od primera, vsake tri ali štiri tedne vrnejo v operativni center delodajalca ali v kraj svojega prebivališča. Zato je vpliv te določbe na prevozne tarife ter pogoje za prevoz blaga in potnikov preveč posreden, da bi lahko spadal na področje uporabe člena 94 PDEU, kar zadostuje za zavrnitev trditev, ki sta jih navedli Romunija in Republika Poljska v zvezi s kršitvijo navedene določbe.

408

Torej je treba trditev, ki jo je Romunija navedla v okviru drugega dela prvega tožbenega razloga v zvezi s kršitvijo člena 91(2) in člena 94 PDEU, ter tretji in četrti tožbeni razlog, ki ju je navedla Republika Poljska, zavrniti kot neutemeljene.

409

Republika Litva s tretjim tožbenim razlogom in Republika Poljska s petim tožbenim razlogom trdita, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 kršil pravila prava Unije na področju varstva okolja. Republika Litva v zvezi s tem zatrjuje kršitev člena 3(3) PEU, členov 11 in 191 PDEU ter „politike Unije na področju okolja in boja proti podnebnim spremembam“, medtem ko Republika Poljska zatrjuje kršitev člena 11 PDEU in člena 37 Listine.

410

Ti državi članici poudarjata, da mora zakonodajalec Unije v skladu s temi določbami upoštevati zahteve glede varstva okolja tako pri določanju in izvajanju drugih politik Unije kot tudi v okviru drugih ukrepov Unije. Cilja varstva okolja, določenega s členom 191 PDEU, naj namreč ne bi bilo mogoče upoštevati niti uresničiti samo z ukrepi, sprejetimi na podlagi člena 192 PDEU, v okviru ločene in samostojne politike. Načelo vključevanja, določeno v členu 11 PDEU, naj bi omogočalo uskladitev ciljev in zahtev glede varstva okolja z drugimi interesi in cilji, ki si jih je zastavila Unija.

411

Republika Poljska meni, da razlaga, po kateri naj bi se člen 11 PDEU nanašal na področja prava Unije, ne pa na posamične ukrepe, ne bi omogočala uresničitve cilja, zastavljenega s to določbo. To, da je Uredba 2020/1054 sestavni del širšega svežnja, katerega namen je zmanjšanje emisij onesnaževal, ki jih povzroči sektor cestnega prevoza, naj ne bi dokazovalo, da je bil vpliv te uredbe na okolje, še zlasti na možnost doseganja okoljskih ciljev, določenih v dokumentih in aktih, ki jih je sprejela Unija na področju okolja, ustrezno upoštevan. Poleg tega naj ne bi bilo mogoče niti šteti, da ostanejo cilji glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov, ko so enkrat določeni, nespremenjeni ne glede na to, kakšne dodatne emisije nastanejo v prihodnosti zaradi uresničevanja obveznosti, ki izhajajo iz nove ureditve Unije.

412

Republika Litva in Republika Poljska se strinjata z razlago generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda v točkah 59 in 60 sklepnih predlogih v zadevi Avstrija/Parlament in Svet (C‑161/04, EU:C:2006:66), po kateri se lahko člen 11 PDEU uporablja kot standard za preizkus veljavnosti zakonodaje Unije, samo kadar je očitno, da okoljski interesi niso bili upoštevani ali so bili povsem prezrti. Kadar se ugotovi, da posamezni ukrep, ki ga sprejme zakonodajalec Unije, škodljivo vpliva na uresničevanje ciljev, ki jih je ta določil v drugih aktih sekundarnega prava, sprejetih na področju okolja, naj bi moral ta zakonodajalec uravnovesiti interese v navzkrižju in, če je to primerno, vnesti ustrezne spremembe v akte, ki se uporabljajo na področju okolja.

413

V obravnavani zadevi naj zakonodajalec Unije ne bi izpolnil te obveznosti, ker naj ne bi preučil vpliva izvajanja obveznosti iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 na zahteve na področju okolja.

414

Vendar naj bi izpolnjevanje zadnjenavedene obveznosti povzročilo dodatne vožnje težkih tovornih vozil, tudi brez tovora, na dolge razdalje in s tem emisije CO2 in onesnaževal zraka, ki so razlog za številne zdravstvene težave. Okoljske učinke izpodbijanih določb Uredbe 2020/1054 naj bi bilo treba preučiti tudi skupaj s takimi učinki, ki jih povzročita Uredba 2020/1055 in Direktiva 2020/1057, ki sta prav tako del „svežnja o mobilnosti“ ter naj bi voznikom težkih tovornih vozil prav tako nalagali opravljanje dodatnih voženj.

415

Republika Litva je poleg tega prepričana, da bo obveznost iz člena 1, točka 6(d), Uredbe 2020/1054 neizogibno zmanjšala učinkovitost sistema prevoza ter posegla v politiko Unije na področju okolja in boja proti podnebnim spremembam.

416

Republika Poljska natančneje navaja, da bodo na podlagi presoj Mednarodne zveze za cestni promet (IRU), kot izhajajo iz odprtega pisma z dne 26. oktobra 2018, samo vrnitve vozil, naložene z Uredbo 2020/1055, povzročile do dodatnih 100.000 ton CO2 na leto. Iz poročila, ki ga je pripravila mreža KPMG („Impact assessment regarding provisional agreement on Mobility Package I“ („Ocena učinka v zvezi z začasnim sporazumom glede prvega svežnja ukrepov za mobilnost“), 20. februar 2020), naj bi bilo na podlagi primera bolgarskih prevoznikov prav tako razvidno, da bo letno povečanje emisij CO2, ki ga bodo povzročile te obvezne vrnitve v Bolgarijo, znašalo približno 71.000 ton. V skladu z drugo oceno, ki jo je opravil European Centre for International Political Economy (ECIPE) (Evropski center za mednarodno politično ekonomijo) (M. Bauer, „4 Million Tonnes Additional CO2 due to Proposed EU Cabotage Laws in Mobility Package“ („Dodatni 4 milijoni ton CO2 zaradi predlaganih pravil Unije o kabotaži v svežnju ukrepov za mobilnost“), januar 2020) na podlagi izračunov mreže KPMG za bolgarski sektor mednarodnega prevoza in podatkov Eurostata, naj bi dodatne emisije CO2 za celotno Unijo, nastale zaradi predlagane spremembe določb o kabotaži, znašale približno štiri milijone ton. Na podlagi lastnih ocen Republike Poljske naj bi dodatna potovanja brez tovora zaradi obveznosti vračanja vozil, ki se bo uporabljala za poljski vozni park vozil, katerih masa presega 2,5 tone in ki delujejo v mednarodnem prevozu, povzročila 672.024 ton CO2.