1.

Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee tupakkatuotteiden vähittäismyyntiin sovellettavan Italian lainsäädännön yhteensopivuutta direktiivin 2006/123/EY ( 2 ) kanssa.

2.

Kyseisessä lainsäädännössä käytetään maantieteelliseen etäisyyteen ja asukastiheyteen perustuvia rajoittavia arviointiperusteita, joiden nojalla myönnetään lupa tupakkatuotteiden myyntipisteiden perustamiseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma siitä, ovatko nämä perusteet direktiivin 2006/123 mukaisia.

I 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus. Direktiivi 2006/123

3.

Direktiivin 1 artiklassa (”Kohde”) säädetään seuraavaa:

4.

Direktiivin 2 artiklassa (”Soveltamisala”) säädetään seuraavaa:

5.

Direktiivin 4 artiklassa (”Määritelmät”) säädetään seuraavaa:

6.

Direktiivin 9 artiklassa (”Lupajärjestelmät”) säädetään seuraavaa:

7.

Direktiivin 10 artiklassa (”Luvan myöntämisehdot”) säädetään seuraavaa:

8.

Direktiivin 14 artiklassa (”Kielletyt vaatimukset”) säädetään seuraavaa:

9.

Direktiivin 15 artiklassa (”Arvioitavat vaatimukset”) säädetään seuraavaa:

B 

Italian oikeus

1. 

Laki nro 1293/1957 ( 3 )

10.

Lain 16 §:n ja sitä seuraavien pykälien mukaan monopolituotteiden, kuten tupakkatuotteiden, myynti tapahtuu tavanomaisten ja erityisten vähittäiskauppojen (rivendita) kautta sekä erityisluvalla (patentino).

11.

Tavanomaiset vähittäiskaupat ovat yleisen kadun varressa sijaitsevia myymälöitä, joiden nimenomaiseksi tehtäväksi on annettu tupakan ja muiden monopolituotteiden myynti. Ne annetaan konsessiosopimuksen nojalla yksityishenkilöiden hoidettavaksi enintään yhdeksän vuoden ajaksi. ( 4 )

12.

Erityiset vähittäiskaupat on perustettu tiettyjen paikkojen (kuten rautatieasemien, satamien, lentoasemien, huoltoasemien ja kauppakeskusten) kysyntään liittyvien erityistarpeiden täyttämiseksi. Nekin annetaan yleensä yksityishenkilöiden hoidettavaksi enintään yhdeksän vuoden ajaksi.

13.

Virasto voi lisäksi myöntää erityisluvan monopolituotteiden myyntiin yleisissä liikeyrityksissä. Tällaisen erityisluvan haltija hankkii myytävät tuotteet lähimmästä tavanomaisesta vähittäiskaupasta.

14.

Erityisluvan perusteena on oltava tarve tarjota palvelua sellaisissa paikoissa tai sellaisina aikoina, joissa tai joina vähittäiskaupat eivät ole käytettävissä. Erityislupaa ei voida myöntää silloin, jos sellaisen lähimmän vähittäiskaupan yhteyteen, joka sijaitsee tiettyä ennalta määritettyä etäisyyttä lähempänä, on asennettu tupakkatuotteiden jakeluautomaatti.

2. 

Asetus nro 98/2011 ( 5 )

15.

Asetuksen 24 §:n 42 momentilla lainsäätäjä antoi talous- ja valtiovarainministeriön tehtäväksi säätää asetuksella monopolituotteiden myyntipisteiden perustamisesta ”siten, että sovitetaan yhteen kilpailua suojaten yhtäältä tarve taata käyttäjille kaikkialle tasaisesti ulottuva myyntiverkosto ja toisaalta terveyden suojelua koskeva ensisijainen yleinen etu, johon sisältyy tarve ehkäistä ja valvoa sitä, ettei tupakkaa tarjota yleisölle ilman tosiasiallista tupakan kysyntää”.

16.

Erityisesti asetuksen 24 §:n 42 momentin b kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna lain nro 37/2019 4 §:llä, säädetään, että tavanomaisia vähittäiskauppoja voidaan perustaa ”ainoastaan tiettyjen etäisyyttä ja asukaslukua koskevien edellytysten täyttyessä: etäisyyden on oltava vähintään 200 metriä ja asukasluvun jokaista vähittäiskauppaa kohti vähintään 1500 asukasta”.

3. 

Asetus nro 38/2013 ( 6 )

17.

Vuonna 2021 tehtyjen muutosten jälkeen asetuksen 2 §:ssä vahvistetaan seuraavat tavanomaisten vähittäiskauppojen perustamista koskevat ehdot:

–

300 metriä kunnissa, joiden asukasluku on enintään 30 000

–

250 metriä kunnissa, joiden asukasluku on vähintään 30 001 ja enintään 100 000

–

200 metriä kunnissa, joiden asukasluku on yli 100 000

18.

Vähittäiskauppojen ja kunnan asukasluvun välistä suhdelukua koskeva ehto otettiin käyttöön lailla nro 37/2019 ja ministeriön asetuksella nro 51/2021, ja sillä korvattiin asetuksessa nro 98/2011 ja ministeriön asetuksessa nro 38/2013 alun perin säädetty vähimmäistuottavuuden vaatimus. ( 7 )

19.

Asetuksen 3 §:ssä säädetään seuraavaa:

20.

Tavanomaisten vähittäiskauppojen perustaminen tapahtuu erityisen suunnitelman mukaisesti, jonka viraston toimivaltainen aluetoimisto puolivuosittain julkaisee toteutettuaan ensin menettelyn, johon sisältyy muun muassa alustavan suunnitelmaluonnoksen julkaiseminen ja asianosaisten mahdollisuus esittää huomautuksia.

21.

Uudet tavanomaisia vähittäiskauppoja koskevat sopimukset tehdään seuraavia menettelyjä noudattaen: kunnissa, joiden asukasluku on enintään 30 000, virasto järjestää kilpailun, joka on avoin vain tietyille henkilöryhmille; kunnissa, joiden asukasluku on yli 30 000, ja maakuntien pääkaupungeissa sopimukset tehdään kaikille halukkaille avointen julkisten tarjouskilpailun kautta.

II 

Tosiseikat, riita-asia ja ennakkoratkaisukysymykset

22.

FA.RO. di YK & C. s.a.s. ‑yhtiöllä (Jäljempänä FA.RO.) oli useita vuosia erityislupa tupakkatuotteiden jälleenmyyntiin Bar Rino ‑nimisessä liiketoimipaikassa Finale Liguren (Italia) paikkakunnalla.

23.

Virasto käynnisti 19.11.2021 menettelyn erityisluvan lakkauttamiseksi, koska tavanomainen tupakkatuotteiden vähittäiskauppa, josta FA.RO. hankki myytävät tuotteensa ja joka sijaitsee alle 300 metrin etäisyydellä, oli toukokuussa 2021 asentanut savukkeiden jakeluautomaatin. Tämä seikka on voimassa olevan lainsäädännön mukaan (asetuksen nro 38/2013 7 §) este erityisluvan voimassaolon jatkamiselle.

24.

FA.RO. ilmoitti virastolle, että Bar Rinon yhteyteen oli tarpeen perustaa uusi tavanomainen vähittäiskauppa, ja esitti joukon tosiseikkoja, jotka osoittivat, että Bar Rinossa kävi runsaasti kuluttajia.

25.

Virasto hylkäsi FA.RO:n pyynnön sillä perusteella, että asetuksen nro 38/2013 2 §:ssä säädetyt välimatkaa sekä vähittäiskauppojen ja asukasluvun välistä suhdetta koskevat edellytykset eivät täyttyneet. ( 8 )

26.

FA.RO. valitti viraston päätöksestä Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguriaan (Ligurian alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) ja vaati seuraavien toimien kumoamista:

27.

FA.RO. väitti kansallisen oikeussäännön olevan ristiriidassa direktiivin 2006/123 15 artiklan kanssa. Näin ollen asetuksen nro 38/2013 2 § on sen mukaan kumottava tai sitä on ainakin jätettävä soveltamatta, samoin kuin asetuksen nro 98/2011 24 §:n 42 momenttia.

28.

FA.RO:n mukaan uuden vähittäiskaupan perustamisesta Bar Rinon yhteyteen ei seuraisi kysyntään nähden liiallista tarjontaa, koska kyseessä on paikkakunta, jossa palvelun käyttäjiä on tosiasiassa paljon enemmän kuin kunnan asukasluvun verran, koska viikonloppuisin ja matkailukauden aikana matkailijoita on erittäin runsaasti.

29.

Virasto vaati valituksen hylkäämistä.

30.

Tässä yhteydessä Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

III 

Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa

31.

Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 16.1.2023.

32.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet FA.RO., JS ( 9 ), Espanjan ja Italian hallitukset sekä Euroopan komissio. Ne kaikki olivat edustettuina 24.1.2024 pidetyssä istunnossa.

IV 

Asian arviointi

A 

Tutkittavaksi ottaminen

33.

Espanjan hallitus katsoo, että molemmat ennakkoratkaisukysymykset on jätettävä tutkimatta niiden hypoteettisuuden vuoksi. Italian hallitus puolestaan katsoo, ettei direktiiviä 2006/123 voida soveltaa nyt käsiteltävään asiaan.

1. 

Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottaminen siltä osin kuin ne koskevat SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa sekä SEUT 106 artiklan 2 kohtaa

34.

EUT-sopimuksen sijoittautumisvapautta (49 artikla) ja palvelujen tarjoamisen vapautta (56 artikla) koskevia määräyksiä ei lähtökohtaisesti sovelleta tilanteeseen, jonka kaikki osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle. ( 10 )

35.

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kaikki oikeusriidan osatekijät rajoittuvat Italian tasavallan sisälle, koska italialainen yritys hakee Italian viranomaisilta lupaa harjoittaa tupakkatuotteiden vähittäiskauppatoimintaa Italian alueella.

36.

Kun kaikki tilanteeseen liittyvät seikat rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle, ennakkoratkaisupyynnöt voidaan ottaa tutkittaviksi vain, jos niistä ilmenee tosiseikkoja tai tekijöitä, joiden perusteella voidaan todeta oikeusriidan kohteen tai olosuhteiden ja SEUT 49 tai SEUT 56 artiklan välinen yhteys.

37.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ilmoitettava unionin tuomioistuimelle ”miltä osin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevalla oikeusriidalla sen puhtaasti sisäisestä luonteesta huolimatta on sellainen liittymä perusvapauksia koskeviin unionin oikeuden määräyksiin, joka tekee pyydetyn tulkinnan välttämättömäksi oikeusriidan ratkaisemiselle”. ( 11 )

38.

Koska italialaisen tuomioistuimen esittämässä ennakkoratkaisupyynnössä ei ole mitään tämänsuuntaista mainintaa, sen esittämät ennakkoratkaisukysymykset on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin ne koskevat SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan tulkintaa. ( 12 )

39.

Sama koskee SEUT 106 artiklan 2 kohtaa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei esitä syitä, joiden vuoksi se pyytää erityisesti kyseisen määräyksen tulkintaa, eikä mainitse yhteyttä, joka sen mukaan voisi olla kyseisen määräyksen ja kansallisten sääntöjen välillä. Siksi unionin tuomioistuin ei voi esittää kyseisestä artiklasta sellaista tulkintaa, josta olisi hyötyä asian ratkaisemisen kannalta. ( 13 )

40.

Esitetyt kaksi ennakkoratkaisukysymystä on näin ollen jätettävä tutkimatta siltä osin kuin ne koskevat SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan sekä SEUT 106 artiklan 2 kohdan tulkintaa.

41.

Toteamus, jonka mukaan kyseessä oleva tilanne on täysin jäsenvaltion sisäinen, ei kuitenkaan vaikuta niiden direktiivin 2006/123 säännösten sovellettavuuteen, jotka koskevat palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta. Unionin tuomioistuin on jo todennut, että kyseisiä säännöksiä sovelletaan tilanteeseen, jonka osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle. ( 14 )

2. 

Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottaminen siltä osin kuin ne koskevat direktiivin 2006/123 tulkintaa

42.

Espanjan hallituksen mukaan ennakkoratkaisukysymykset on jätettävä tutkimatta myös direktiivin 2006/123 tulkinnan osalta direktiivin 1 artiklan 3 kohdan nojalla.

43.

Direktiivin 2006/123 1 artiklan 3 kohdassa säädetään, että direktiivissä ”ei käsitellä palveluja tarjoavien monopolien purkamista”.

44.

Edellä mainitusta soveltamisalan ulkopuolelle jättämisestä, kun sitä tulkitaan direktiivin johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen valossa, voidaan päätellä, että direktiiviä 2006/123 ei sovelleta silloin, kun kaupallisten jakelupalvelujen tarjoaminen kuuluu sellaisen kaupan pitämistä koskevan monopolijärjestelmän piiriin, ( 15 ) jossa suljetaan kokonaan pois kilpailu ja jätetään tällainen myynti yhden ainoan jakelijan tehtäväksi. ( 16 )

45.

Ei kuitenkaan vaikuta siltä, että Italian tupakkatuotteiden myyntijärjestelmä olisi tavaroiden kaupan pitämistä tai palvelujen tarjoamista koskeva monopoli. ( 17 ) Tupakkatuotteita myy suuri määrä tavanomaisia ja erityisiä vähittäiskauppoja sekä muita yrityksiä, joilla on erityislupa.

46.

Asiakirja-aineiston tiedoista ilmenee, että sekä tavanomaiset vähittäiskaupat että erityisluvan saaneet liikeyritykset ovat sellaisten itsenäisten yksityishenkilöiden hallussa, jotka tarjoavat yleisölle tupakkatuotteiden myyntipalveluja. ( 18 ) Näin ollen kyse ei ole kaupan pitämistä eikä palvelujen tarjoamista koskevasta monopolista.

47.

Myöntäessään tupakkatuotteiden vähittäismyyntilupia ja näitä tuotteita koskevia erityislupia myyntipisteille Italian viranomaiset käyttävät julkista valtaa. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että valtio tarjoaisi tätä palvelua ja että virasto voisi puuttua myyntipisteiden haltijoiden yksinomaan kaupallisiin päätöksiin myyntilupien myöntämisen jälkeen. Aiemman tupakan myyntimonopolin piiriin kuuluneet valtion vähittäiskaupat lakkautettiin vuonna 1983. ( 19 )

48.

Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, ( 20 ) on totta, että tupakkatuotteiden vähittäismyynti on kaupallista toimintaa, jota ei voida täysin rinnastaa muuhun taloudelliseen toimintaan, koska jakelukanavia on rajoitettu ja toiminnan kohteena on kansanterveyden kannalta haitallinen tuote. On myös totta, että tähän toimintaan liittyviä näkökohtia, kuten mainontaa tai tupakan hintaa, säännellään tiukasti. Toistan, että tällaiset seikat eivät kuitenkaan muuta mainittua vähittäismyyntiä Italiassa valtion monopoliksi eivätkä poista tämäntyyppisten palveluntarjoajien välistä (rajoitettua) kilpailua.

49.

Näin ollen Espanjan hallituksen väite on hylättävä.

50.

Italian hallitus vetoaa direktiivin 2006/123 2 artiklaan ja direktiivin johdanto-osan kahdeksanteen perustelukappaleeseen sen väitteensä tueksi, ettei kyseistä direktiiviä voida soveltaa. Se väittää, että tupakkatuotteiden vähittäiskaupat harjoittavat yleisen edun mukaista taloudellista toimintaa, joka mahdollistaa tupakkatuotteiden myyntiä koskevan fiskaalisen monopolin toiminnan. ( 21 )

51.

Unionin tuomioistuin on todennut, että ”direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan a alakohdasta, luettuna yhdessä direktiivin johdanto-osan 17, 70 ja 72 perustelukappaleen kanssa, ilmenee nimenomaisesti, että kyseisellä direktiivillä vahvistettuja sääntöjä lähtökohtaisesti sovelletaan yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin ja että niiden soveltamisalan ulkopuolelle jäävät vain muut kuin taloudelliset yleistä etua koskevat palvelut”. ( 22 )

52.

Tämän lähtökohdan perusteella Italian hallituksen väitettä ei voida hyväksyä: jos tupakkatuotteiden vähittäismyynti Italiassa luokiteltaisiin yleisen edun mukaiseksi palveluksi, se luokiteltaisiin sellaiseksi yleistä taloudellista etua koskevana palveluna, johon sovelletaan direktiivin 2006/123 säännöksiä.

53.

Ennakkoratkaisukysymykset voidaan siis ottaa tutkittaviksi siltä osin kuin ne koskevat kyseessä olevaan kansalliseen lainsäädäntöön sovellettavien direktiivin 2006/123 säännösten tulkintaa. Mielestäni kysymyksiä on lisäksi syytä käsitellä yhdessä.

B 

Asian aineellinen arviointi: tupakkatuotteiden myyntiä rajoittavan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuus direktiivin 2006/123 kanssa

54.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää tulkitsemaan direktiivin 2006/123 15 artiklaa. Todettuaan, että se ”ei kyseenalaista sellaisen direktiivin 2006/123 9 artiklassa säädetyn lupajärjestelmän lainmukaisuutta, joka koskee monopolituotteiden, erityisesti tupakkatuotteiden ja lisätarvikkeiden, vähittäismyyntiä”, se katsoo, että kyseinen järjestelmä on oikeutettu yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä. ( 23 )

55.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kuitenkin epävarma siitä, ovatko Italian lainsäädäntöön sisältyvät maantieteelliset ja väestöä koskevat kriteerit (joihin viitataan direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan a alakohdassa) tarpeellisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisia, seuraavista syistä:

1. 

Direktiivissä 2006/123 tarkoitettu lupajärjestelmä tai siinä tarkoitettu vaatimus

56.

Direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 ja 7 alakohdassa määritellään lupajärjestelmän ja vaatimuksen käsitteet. ( 24 ) Lupajärjestelmiin sovelletaan direktiivin 2006/123 9–13 artiklaa. Kielletyistä tai arvioitavista vaatimuksista säädetään saman direktiivin 14 ja 15 artiklassa.

57.

Lupajärjestelmä eroaa vaatimuksesta siten, että ensiksi mainittu edellyttää palveluntarjoajan toimenpidettä, jonka johdosta viranomainen antaa kyseisen palveluntarjoajan toiminnan sallimista koskevan virallisen päätöksen. ( 25 ) Sitä vastoin vaatimus on yleisluonteinen sääntö, jota sovelletaan kaikkiin palveluntarjoajiin riippumatta toteutetuista toimista tai menettelyistä sellaisen päätöksen saamiseksi, jolla suunnitellulle toiminnalle saadaan lupa. ( 26 )

58.

Tuomiossa X ja Visser katsottiin, että kunnan yleiskaavaan sisältyvä kielto harjoittaa tavaroiden vähittäiskauppaan liittyvää toimintaa kyseisen kaupungin tietyllä alueella oli direktiivissä 2006/123 tarkoitettu vaatimus. ( 27 ) Mikä tahansa muu yleinen sääntö tai rajoitus, jota sovelletaan lain nojalla tiettyyn palvelutoimintaan, on vastaavanlainen vaatimus.

59.

Italian lainsäädännön mukainen tupakkatuotteiden vähittäismyyntiä koskeva sääntely kuuluu mielestäni lupajärjestelmän käsitteen piiriin. Palveluntarjoajan, joka haluaa saada tavanomaisen tai erityisen vähittäiskaupan toimiluvan tai erityisluvan, on tehtävä hakemus virastolle, joka joko hyväksyy tai hylkää hakemuksen.

60.

Tätä varten viraston on ensin pitänyt laatia puolivuotissuunnitelma myyntipisteiden perustamisesta ja järjestää julkinen tarjouskilpailu, jotta asianomaiset toimijat voisivat jättää hakemuksensa. Virasto myöntää suunnitelman mukaisesti vähittäiskauppojen toimiluvat ja erityisluvat asianomaisille toimijoille ja antaa niille näin luvan harjoittaa vähittäiskauppatoimintaa.

61.

Puolivuotissuunnitelman laatimiseen ja lupien myöntämiseen virasto soveltaa luonnollisesti lakisääteisiä (maantieteellisiä ja väestöä koskevia) edellytyksiä, mutta tekee näin vasta hallinnollisessa menettelyssä, jossa palveluntarjoaja jättää hakemuksen, ja hallinnon myöhemmin tekemän hyväksymispäätöksen jälkeen.

62.

Toisin sanoen Italian lainsäädännössä velvoitetaan henkilöt, jotka haluavat harjoittaa tupakkatuotteiden vähittäismyyntiä, ”noudattamaan menettelyä, joka velvoittaa ne olemaan yhteydessä toimivaltaiseen viranomaiseen, jotta tämä antaa virallisella toimella luvan aloittaa tämän palvelutoiminnan ja harjoittaa sitä”. ( 28 )

63.

Kyse on siis direktiivin 2006/123 4 artiklan 6 alakohdassa tarkoitetusta lupajärjestelmästä, ei pelkästään saman direktiivin 4 artiklan 7 alakohdassa tarkoitetusta vaatimuksesta.

64.

Tällaiseen lupajärjestelmään on sovellettava direktiivin 2006/123 III luvun (”Palveluntarjoajien sijoittautumisvapaus”) 1 jakson (”Luvat”) säännöksiä. Järjestelmään ei myöskään saa sisältyä saman direktiivin 14 artiklassa kiellettyjä vaatimuksia. ( 29 )

2. 

Onko taloudellinen testi toiminnan aloittamisen edellytys?

65.

On tutkittava, kuuluuko tupakkatuotteiden vähittäismyyntiä koskeva lupajärjestelmä, jonka Italia on ottanut käyttöön, direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohdassa tarkoitetun kiellon piiriin. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole sisällyttänyt kyseistä artiklaa ennakkoratkaisupyyntöönsä, sitä on tarpeen tarkastella.

66.

Kyseisessä säännöksessä kielletään sellainen testi, jossa ”luvan myöntämisen ehdoksi asetetaan taloudellisen tarpeen tai markkinakysynnän osoittaminen, tai jossa arvioidaan toiminnan mahdolliset tai toteutuneet taloudelliset vaikutukset tai toiminnan tarkoituksenmukaisuus toimivaltaisen viranomaisen vahvistaman talousohjelman tavoitteiden kannalta”. ( 30 )

67.

Taloudellista testiä koskeva kielto ( 31 ) ilmenee unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, jonka mukaan taloudellisia syitä ei voida pitää yleisen edun mukaisina pakottavina syinä, joiden vuoksi sijoittautumisvapauden rajoitukset olisivat perusteltuja. ( 32 )

68.

Italian tasavalta oli aiemmin asettanut vähittäismyyntilupien myöntämiselle taloudellisen vaatimuksen (vähimmäistuottavuus). Komissio katsoi ( 33 ) sen olevan ristiriidassa direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohdan kanssa, mikä johti asetuksen nro 51/2021 antamiseen. Asetuksessa poistettiin vaatimus ja otettiin puolestaan käyttöön peruste, joka koskee tupakkatuotteiden myyntipisteiden ja asukasluvun välistä suhdetta.

69.

Edellyttääkö väestöä koskeva kriteeri direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohdan kanssa ristiriidassa olevaa taloudellista testiä? Komission mukaan ( 34 ) Italian lainsäädännöstä ja oikeuskäytännöstä voidaan päätellä, että vähittäismyyntilupien myöntäminen riippuu tietyllä tavalla edelleen alan taloudelliseen tilanteeseen liittyvistä tekijöistä.

70.

Komissio väitti istunnossa, että Italiaa vastaan aloitettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely päätettiin poliittisiin tarkoitusperiin liittyvistä syistä, ei sen vuoksi, että epäilyt taloudellisen testin olemassaolosta olisivat hälvenneet. Komission mukaan asetuksen nro 38/2013 3 §:n 2 momentin b kohta voi sisältää peitellyn taloudellisen testin, koska vähittäismyyntilupien myöntämistä koskevia puolivuotissuunnitelmia laadittaessa otetaan huomioon palvelun tarve ja muiden tavoitteiden lisäksi tulojen turvaaminen. ( 35 )

71.

Kansallisen oikeuden tulkitseminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä. Jollei sen ratkaisusta muuta johdu, voidaan mielestäni katsoa, että asukasluvun ja tupakan vähittäiskauppojen välisen suhdeluvun tarkoituksena on taata, että niiden toiminta ulottuu tasaisesti (kaikkialle) koko maan alueella tämän tuotteen laillisen tarjonnan varmistamiseksi, kun otetaan huomioon maantieteelliset erityispiirteet ja väestön jakautuminen Italiassa.

72.

Näin ollen väestön suhteelliseen osuuteen perustuvalla hallinnollisella lupajärjestelmällä

73.

Väestöä koskeva kriteeri ei siis ole direktiivin 2006/123 14 artiklan 5 alakohdassa tarkoitetulla tavalla puhtaasti taloudellinen peruste, koska sen päätavoitteena ei ole taata tupakkatuotteiden myyjille riittäviä tuloja eikä maksimoida tupakan kulutuksesta kannettavaa veroa. Kyseessä on pikemminkin toimenpide, joka perustuu yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin, erityisesti kansanterveyden suojeluun.

3. 

Luvan myöntämisedellytykset

74.

Kansallisen lupajärjestelmän yhteensopivuutta direktiivin 2006/123 kanssa on arvioitava sen 9 artiklan 1 kohdan perusteella. Jäsenvaltiot voivat ottaa lupajärjestelmän käyttöön vain, jos se ei ole syrjivä, se on perusteltavissa yleiseen etuun liittyvästä pakottavasta syystä ja se on oikeassa suhteessa sen tavoitteeseen nähden.

75.

Luvan myöntämisedellytysten on oltava direktiivin 2006/123 10 artiklan mukaisia. Sen mukaan lupajärjestelmien on perustuttava kriteereihin, joilla rajataan toimivaltaisten viranomaisten harkintavallan laajuus ja joiden on oltava kyseisen artiklan 2 kohdassa säädettyjen edellytysten mukaisia.

76.

Sekä direktiivin 2006/123 9 artiklan 1 kohdassa, joka koskee lupajärjestelmän oikeuttamista, että sen 10 artiklan 2 kohdassa, joka koskee lupien myöntämiskriteerejä, ilmaistaan selkeitä, täsmällisiä ja ehdottomia velvollisuuksia, joiden johdosta niillä on välitön oikeusvaikutus. ( 36 )

77.

Hallinnollisen lupajärjestelmän on siis oltava kahden edellä mainitun artiklan mukainen. Niiden noudattaminen edellyttää, että sijoittautumisvapauden rajoitus ”ensinnäkin – – ei ole syrjivä kansalaisuuden suhteen, että tämän jälkeen se on perusteltu yleisen edun mukaisin pakottavin syin ja että lopuksi se on omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttamisen, sillä ei ylitetä sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi, eikä muilla vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä voida saavuttaa samaa tulosta”. ( 37 )

a) 

Syrjintä

78.

Asiakirja-aineistoon sisältyvistä tiedoista ei voida päätellä, että lupajärjestelmä olisi syrjivä, koska sitä sovelletaan yhtäläisesti Italiaan sijoittautuneisiin talouden toimijoihin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin tai niissä asuviin henkilöihin, jotka haluavat harjoittaa taloudellista toimintaa itsenäisinä ammatinharjoittajina Italian alueella.

b) 

Oikeuttaminen yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä

79.

Italian hallitus väittää, että vaikka lupajärjestelmä merkitsee sijoittautumisvapauden rajoittamista, se on oikeutettavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä eli kansanterveyden suojelulla. ( 38 ) Sillä pyritään erityisesti varmistamaan tupakkatuotteiden rajoitettu ja kysynnän mukainen tarjonta niiden kulutuksen vähentämiseksi ja siten tupakkariippuvuuden torjumiseksi.

80.

Nähdäkseni ei ole perusteltua epäillä tupakoinnin kielteistä vaikutusta kansanterveyteen, minkä kansainväliset organisaatiot ( 39 ) ja unionin tuomioistuin ( 40 ) ovat myöntäneet. Unionin oikeudessa ei kielletä tupakan myyntiä, mutta joillakin sen säädöksillä pyritään vähentämään tupakan kulutusta. ( 41 )

81.

Kansanterveyden suojelu on siis yleistä etua koskeva pakottava syy, johon jäsenvaltio voi vedota oikeuttaakseen tupakkatuotteiden vähittäismyyntiä koskevan lupajärjestelmän. Kuten jo totesin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kiistä sitä, että nyt kyseessä olevat rajoitukset ovat tämän tarkoituksen mukaisia.

c) 

Rajoituksen soveltuminen tarkoitukseensa

82.

Vaikka onkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä tutkia, soveltuuko Italian järjestelmä sen taustalla olevan kansanterveyden suojelutavoitteen saavuttamiseen, unionin tuomioistuin voi antaa sille hyödyllisiä tietoja sen arvioimiseksi.

83.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioinnissaan otettava huomioon se, että jäsenvaltiot voivat käyttää harkintavaltaa unionin oikeudessa asetetuissa rajoissa määrittäessään kansanterveyden suojelun tasoa alueellaan. ( 42 )

84.

On arvioitava erityisesti, soveltuuko lupajärjestelmä, joka mahdollistaa tupakkatuotteiden hallitun ja valvotun vähittäismyynnin maantieteellisten ja väestöä koskevien kriteerien perusteella, tämän tavoitteen turvaamiseen.

85.

On totta, että kaikkein paras tapa torjua tupakkariippuvuutta ja suojella kansanterveyttä olisi tupakkatuotteiden myynnin kieltäminen. Tätä kaikkein ankarinta vaihtoehtoa ei kuitenkaan ole noudatettu kansainvälisellä tasolla, eikä unionin lainsäätäjä ole hyväksynyt sitä. Se antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden päättää, mitkä tupakkatuotteiden vähittäismyyntijärjestelyt ne hyväksyvät alueellaan.

86.

Koska kaikkein ankarin vaihtoehto on suljettu pois, hallinnollinen lupajärjestelmä, jossa noudatetaan maantieteellisiä ja väestöä koskevia perusteita, voi soveltua parhaiten tupakoinnin torjuntaan sille vaihtoehtoisen järjestelmän eli tupakkatuotteiden vapaan myynnin sallimisen sijasta.

87.

Italian hallitus toteaa, että tupakan käyttö on Italiassa laillista, joten lupajärjestelmällä suojellaan kansanterveyttä, koska sillä varmistetaan kyseisen aineen välttämättömät toimitukset tupakoitsijoille, jotta he eivät altistu tupakoinnin äkillisen lopettamisen kielteisille seurauksille.

88.

Italian hallituksen mukaan tavoitteena on lisäksi se, että tupakkatuotteiden tavanomainen kysyntä ja niiden tarjonta ovat tasapainossa mahdollisimman alhaisella tasolla. Tällä tavoin vältetään tavanomaista suuremman kulutuksen edistäminen ja varmistetaan samalla, että tupakasta riippuvaiset kuluttajat saavat sitä helposti ilman suurta vaivannäköä ja ettei heidän tarvitse käyttää laittomia tuotteita, joiden myyntiä valtio ei valvo ja joiden hinta on alhaisempi, mikä kannustaa niiden kulutusta.

89.

Direktiivissä 2006/123 ei suljeta pois sitä, että jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä asetetaan palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi ”määrälliset tai alueelliset rajat, jotka vahvistetaan esimerkiksi väestömäärän tai palveluntarjoajien välisen maantieteellisen vähimmäisetäisyyden muodossa” (15 artiklan 2 kohdan a alakohta). Juuri tämä vaatimus kuuluu niihin, joita on arvioitava lupajärjestelmän yhteydessä.

90.

Yhdistämällä maantieteellinen ja väestöä koskeva kriteeri voidaan samanaikaisesti taata toimitukset koko maan alueella ja estää tarjonnan hallitsematon lisääntyminen ja sen tupakan kulutusta kannustava vaikutus. Unionin tuomioistuin on nimittäin katsonut unionin oikeuden mukaisiksi lupajärjestelmät, joissa käytettiin muissa kansanterveyteen liittyvissä toiminnoissa ( 43 ) väestöä koskevia ja maantieteellisiä kriteerejä, jotka ovat samankaltaisia kuin Italian tupakkatuotteiden vähittäismyyntiin soveltamat kriteerit.

91.

Tästä oikeuskäytännöstä voidaan löytää perusteluja, jotka ovat eroista huolimatta sovellettavissa nyt käsiteltävään asiaan:

92.

On totta, että molemmissa edellä mainituissa asioissa rajoituksilla pyrittiin helpottamaan käyttäjien kannalta (tarkoituksenmukaista) saatavuutta, kun taas Italian lupajärjestelmällä pyritään osittain rajoittamaan saatavuutta tupakkariippuvuuden torjumiseksi ja osittain varmistamaan tupakoitsijoiden tarpeita vastaava tarjonta. Tällainen tasapaino on epäilemättä vaikea saavuttaa, mutta mielestäni kyseinen ero ei kuitenkaan ole riittävä peruste jättää soveltamatta mainittua oikeuskäytäntöä nyt käsiteltävään asiaan.

93.

Erityisesti voitaisiin pohtia, soveltuuko kahden myyntipisteen välistä vähimmäisetäisyyttä (paikkakunnasta riippuen 200–300 metriä) koskeva konkreettinen järjestelmä paremmin vai huonommin mainittujen tavoitteiden saavuttamiseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päättää viime kädessä järjestelmän järkevyydestä, jota arvioidessaan sen on otettava huomioon, että kansallisella lainsäätäjällä on toimivalta sovittaa lukuihin perustuva kriteeri yhteen näiden tavoitteiden kanssa. ( 46 )

d) 

Rajoituksen oikeasuhteisuus ja johdonmukaisuus

94.

Seuraavassa kohdassa selvitetään, täyttääkö Italian lupajärjestelmä seuraavat edellytykset:

95.

Kunkin jäsenvaltion on osoitettava, että nämä kumulatiiviset edellytykset täyttyvät. ( 49 ) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida kansallisen toimenpiteen oikeasuhteisuus käyttäen apuna unionin tuomioistuinta, joka antaa sille tietoja sen arvioimiseksi.

96.

Kansallinen tuomioistuin epäilee ennakkoratkaisupyynnössään sitä, onko Italian lainsäädäntö suhteellisuusperiaatteen mukainen, erityisesti sen vuoksi, että jakeluautomaattien lisääntyminen on helpottanut tupakan asettamista kuluttajien saataville poistamalla aukioloaikoja koskevat rajoitukset (tai vähentämällä niitä).

97.

Olen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että jos myyntipaikkoja koskevan lupajärjestelmän tavoitteena on rajoittaa tarjonta siihen, mikä on tarpeen tupakoitsijoiden kysynnän tyydyttämiseksi, tupakkatuotteiden jakeluautomaattien lisääntymisen vaikutus on päinvastainen.

98.

Italian hallituksen istunnossa esittämien selitysten perusteella vaikuttaa siltä, että tupakan jakeluautomaattien käyttö rajoittuu vähittäiskauppoihin ja erityisluvan saaneisiin toimijoihin. Tämä vahvistetaan lain nro 556/1977 ( 50 ) 20 §:ssä ( 51 ) ja viraston yleiskirjeessä nro 509/2007. ( 52 )

99.

Näiden säännösten mukaan jakeluautomaatit voidaan sijoittaa vähittäiskauppojen sisä- tai ulkopuolelle, kymmenen metrin säteelle sisäänkäynnin keskilinjasta. Liiketilat, joille voidaan myöntää erityislupa, voivat kyseisen luvan hakemisen sijasta vaihtoehtoisesti asentaa tupakan jakeluautomaatin saatuaan siihen hallintoviranomaisen luvan.

100.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on otettava nämä selitykset huomioon arvioidessaan, onko tupakan jakeluautomaatteihin sovellettava järjestelmä oikeasuhteisuutta koskevan vaatimuksen mukainen vai johtaako se päinvastoin tupakan tarjonnan liialliseen lisääntymiseen, mikä heikentää maantieteellistä etäisyyttä ja asukastiheyttä koskevien kriteerien johdonmukaista soveltamista.

101.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen argumenteista, joilla pyritään kyseenalaistamaan maantieteellisen edellytyksen oikeasuhteisuus, on todettava, että jos myyntipisteiden väliset vähimmäisetäisyydet olisivat kilometrejä metrien sijasta, sillä olisi varmasti käyttäjiä karkottava vaikutus. Koska tällä päätöksellä olisi kuitenkin huomattavia vaikutuksia lailliseen kulutukseen, sen arviointi on lainsäätäjän tehtävä: kun pyritään löytämään kysynnän ja tarjonnan välinen tasapaino, jossa otetaan huomioon myyntipisteiden sijoittuminen alueelle, tuloksena voi olla pienempiin tai suurempiin etäisyyksiin perustuva järjestelmä, eikä unionin tuomioistuin nähdäkseni voi ilmoittaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle sopivinta etäisyyttä. ( 53 )

102.

Lopuksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa maantieteellisten ja väestöä koskevien kriteerien (viimeksi mainittu kriteeri liittyy väestönlaskennasta saatuihin tietoihin) joustamattomuutta koskevasta väitteestä, että virastolla pitäisi olla oikeus ottaa huomioon muita seikkoja etäisyyksille ja asukasluvulle asetettujen tiukkojen rajojen lisäksi.

103.

Jossain määrin joustamaton lainsäädännöllinen ratkaisu on mielestäni hyväksyttävä siltä osin kuin sillä pyritään takaamaan oikeusvarmuus ennalta määrättyjen objektiivisten perusteiden avulla. Lisäksi maantieteellisten ja väestöä koskevien tekijöiden soveltamista lievennetään asetuksen nro 38/2013 3 §:n 1 ja 2 momentissa säädetyillä lisäperusteilla, jotka koskevat vähittäiskauppalupia ja erityislupia. Kuten Italian hallitus väittää, näiden perusteiden soveltaminen voisi lisätä järjestelmän joustavuutta. ( 54 )

104.

Esimerkiksi erityisolosuhteet (myös kausiluonteiset olosuhteet, kuten todellisen eikä vain väestönlaskentaan perustuvan asukasluvun kasvu useiden kuukausien aikana matkailun seurauksena) voidaan ottaa huomioon. Uusien myyntipisteiden avaaminen tällaisissa tapauksissa ei välttämättä johda ylimitoitettuun tarjontaan, jolla on tarkoitus vastata pois kotipaikastaan matkustaneiden käyttäjien palvelun tarpeeseen.

105.

Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka tietenkin tuntee paremmin kansallisen oikeuden, arvioinnista muuta ilmene, asetuksen nro 38/2013 3 §:n 1 ja 2 momentissa annetaan virastolle mahdollisuus ottaa huomioon alueet, joille rakennetaan uusia asuin- ja liiketiloja, sekä valtateiden risteysten ja kaupunkien tärkeimpien kokoontumispaikkojen erityinen merkitys ja se, sijaitseeko alueella erityisen tärkeitä toimipaikkoja tai tuotantorakenteita, joiden kävijämäärät ovat suuria ja joille ilmeisesti syntyy palvelun tarvetta.

106.

Mikään ei siis näytä estävän ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta tutkimasta, voiko virasto näiden joustavuutta lisäävien tekijöiden avulla arvioida Finale Liguren, jossa käy jatkuvasti runsaasti matkailijoita, erityispiirteiden perusteella uuden vähittäiskauppaluvan myöntämistä.

107.

Tupakoinnin torjuntaa koskevan Maailman terveysjärjestön puitesopimuksen vaikutuksen osalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, ettei siinä mainita tupakan kysynnän ja tarjonnan vähentämiseksi suositeltujen keinojen joukossa myyjiin kohdistuvien rajoitusten käyttöönottoa. ( 55 ) Italian valtio voi kuitenkin oman harkintavaltansa rajoissa valita keinot, jotka sen mielestä soveltuvat parhaiten kansanterveyden suojelemiseen tupakkariippuvuuden vaikutuksilta. Hallinnollinen lupajärjestelmä, johon sovelletaan rajoittavia kriteerejä, soveltuu lähtökohtaisesti parhaiten tämän tavoitteen saavuttamiseen.

108.

Loppujen lopuksi maantieteellisten ja väestöä koskevien tekijöiden yhdistelmä, jota tarvittaessa täydennetään muilla joustavuutta lisäävillä tekijöillä, voisi täyttää oikeasuhteisuutta koskevan edellytyksen ja direktiivin 2006/123 10 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyt edellytykset. Jakeluautomaattien asentamisesta on todettava, että se ei saa johtaa tupakkatuotteiden tarjonnan perusteettomaan lisääntymiseen, minkä arviointi on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.

V 

Ratkaisuehdotus

109.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunale Amministrativo Regionale per la Ligurian esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: