1.

Настоящото преюдициално запитване се отнася до съвместимостта с Директива 2006/123/ЕО ( 2 ) на италианската правна уредба, приложима за продажбата на дребно на тютюневи изделия.

2.

Разглежданата правна уредба предвижда ограничителни критерии, основани на географско разстояние и гъстота на населението, за разрешаването на създаването на обекти за продажба на посочените изделия. Запитващата юрисдикция има съмнения дали тези критерии са в съответствие с Директива 2006/123.

I.

Правна уредба

А.

Правото на Съюза. Директива 2006/123

3.

Член 1 („Предмет“) от тази директива гласи:

4.

Член 2 („Обхват“) предвижда:

5.

Член 4 („Определения“) гласи:

6.

Член 9 („Разрешителни режими“) предвижда:

7.

Съгласно член 10 („Условия за предоставяне на разрешение“):

8.

Член 14 („Забранени изисквания“) гласи:

9.

Член 15 („Изисквания, които подлежат на оценка“) предвижда:

Б.

Италианското право

1.

Закон 1293/1957 ( 3 )

10.

Съгласно член 16 и сл. от този закон търговията с монополни продукти, сред които са и тютюневите изделия, се извършва посредством обикновени и специални „обекти за продажба на дребно“ и „лицензи“.

11.

Обикновените обекти за продажба на дребно са обекти, разположени на обществени улици, предназначени по-специално за продажба на тютюневи изделия и други видове монополни продукти. Те са предоставени на концесия на частни лица за период, не по-дълъг от девет години ( 4 ).

12.

Специалните обекти за продажба на дребно са създадени за задоволяване на търсенето на определени места (железопътни и морски гари, летища, обслужващи зони на автомагистрали, търговски центрове и др.). Те са предоставени на концесия предимно на частни лица за период, не по-дълъг от девет години.

13.

Освен това ADM може да издаде разрешение за продажба на монополни стоки в обществените обекти посредством лиценз. Притежателят на подобен лиценз се снабдява от най-близкия обикновен обект за продажба на дребно.

14.

Лицензите трябва да бъдат обосновани от необходимостта услугата да се предоставя на места и във време, когато тя не може да бъде извършвана от обектите за продажба на дребно. Възможността за издаване на лицензи се изключва, когато в най-близкия обект за продажба на дребно, разположен на разстояние, по-малко от предварително определените граници, е инсталиран автомат за продажба на тютюневи изделия.

2.

Декрет-закон 98/2011 ( 5 )

15.

Съгласно член 24, параграф 42 от този декрет-закон законодателят е възложил на министъра на икономиката и финансите въвеждането посредством постановление на правила за създаване на обекти за продажба на дребно на монополни продукти „с цел, при спазване на защитата на конкуренцията, да се съчетае необходимостта от гарантиране на потребителите на мрежа за продажба на цялата територия с първостепенния обществен интерес за защита на здравето, състоящ се в предотвратяване и контролиране на всяко предлагане на тютюневи изделия на обществеността, което не е обосновано от действителното им търсене“.

16.

По-конкретно, в член 24, параграф 42, буква b) от Декрет-закон 98/2011, изменен с член 4 от Закон 37/2019, се предвижда, че обикновените обекти за продажба на дребно могат да бъдат създавани само „при спазването на определени изисквания за разстояние, не по-малко от 200 метра, и за население, в съответствие със съотношението един обект за продажба на дребно на всеки 1 500 жители“.

3.

Постановление 38/2013 ( 6 )

17.

След въведените през 2021 г. изменения член 2 от Постановление 38/2013 определя следните критерии за създаване на обикновени обекти за продажба на дребно:

–

300 метра в общини с население до 30 000 жители,

–

250 метра в общини с население от 30 001 до 100 000 жители,

–

200 метра в общини с население над 100 000 жители;

18.

Критерият относно съотношението обекти за продажба на дребно/местно население е въведен със Закон 37/2019 и с Министерско постановление № 51 от 2021 г. в замяна на изискването за минимална производителност, предвидено в първоначалните разпоредби на Декрет-закон 98/2011 и на Министерско постановление № 38 от 2013 г. ( 7 )

19.

Съгласно член 3 от Постановление 38/2013:

20.

Създаването на обикновени обекти за продажба на дребно се осъществява посредством специален план, изготвян на всеки шест месеца от компетентното регионално подразделение на ADM, след провеждане на процедура, в която се предвижда по-специално предварително публикуване на проект за временен план и представяне на становища от заинтересованите лица.

21.

За предоставянето на разрешение за новосъздадени обикновени обекти за продажба на дребно се прилагат следните процедури: в общините с население до 30 000 жители администрацията провежда конкурс, предназначен за определени категории лица; в общините с население над 30 000 жители и в областните центрове предоставянето на разрешение се извършва чрез обществена поръчка, отворена за всички кандидати.

II.

Фактите, спорът и преюдициалните въпроси

22.

Дружеството FA.RO. di YK & C. s.a.s. (наричано по-нататък „FA.RO.“) е дългогодишен притежател на лиценз за продажба на дребно на тютюневи изделия в търговския обект „Bar Rino“ в гр. Финале Лигуре (Италия).

23.

На 19 ноември 2021 г. ADM започва процедура за отнемане на лиценза, тъй като през май 2021 г. в обикновения обект за продажба на тютюневи изделия, към който е свързан лицензът на FA.RO., на по-малко от 300 метра е инсталиран автомат за продажба на цигари. Това обстоятелство възпрепятства запазването на лиценза, съгласно действащата правна уредба (член 7 от Постановление 38/2013).

24.

FA.RO. уведомява ADM за необходимостта от създаване на нов обикновен обект за продажба на дребно в „Bar Rino“, като излага редица факти, свидетелстващи за голям брой потребители.

25.

ADM отхвърля искането на FA.RO., тъй като предвидените в член 2 от Постановление 38/2013 изисквания за разстояние и за съотношение между обектите за продажба на дребно и жителите не са изпълнени ( 8 ).

26.

FA.RO. подава до Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Регионален административен съд Лигурия, Италия) жалба срещу решението на ADM за отмяна:

27.

FA.RO. твърди, че националната правна уредба противоречи на член 15 от Директива 2006/123. Поради това член 2 от Постановление 38/2013 трябвало да се отмени или поне да се изключи прилагането му и да се остави без приложение член 24, параграф 42 от Декрет-закон 98/2011.

28.

Според FA.RO. създаването на нов обект за продажба на дребно в „Bar Rino“ няма да доведе до прекомерно предлагане в сравнение с търсенето, тъй като става въпрос за населено място, в което действителните ползватели на услугата са много по-многобройни от местното население поради огромния приток на туристи през почивните дни и през туристическия сезон.

29.

ADM иска жалбата да се отхвърли.

30.

В този контекст Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Регионален административен съд Лигурия) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

III.

Производството пред Съда

31.

Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 16 януари 2023 г.

32.

Писмени становища представят FA.RO., JS ( 9 ), испанското и италианското правителство, както и Европейската комисия. Всички те се явяват в съдебното заседание, проведено на 24 януари 2024 г.

IV.

Анализ

А.

Допустимост

33.

Испанското правителство счита, че двата преюдициални въпроса са недопустими, тъй като са хипотетични. Италианското правителство от своя страна счита, че Директива 2006/123 не е приложима в случая.

1.

Допустимост на преюдициалните въпроси, доколкото се отнасят до членове 49 и 56 и член 106, параграф 2 ДФЕС

34.

Разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободата на установяване (член 49) и свободното предоставяне на услуги (член 56) по принцип не се прилагат към положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка ( 10 ).

35.

От акта за преюдициално запитване следва, че всички аспекти на спора са свързани само с Италианската република: италианско предприятие иска от италианските органи да му издадат разрешение за експлоатация на обект за продажба на тютюневи изделия на територията на Италия.

36.

Когато всички аспекти на положението са свързани само с една държава членка, преюдициалните запитвания са допустими само ако от тях личат обстоятелства или фактори, въз основа на които може да се установи връзка между предмета или обстоятелствата на спора и член 49 или член 56 ДФЕС.

37.

Запитващата юрисдикция трябва да укаже на Съда „по какъв начин, въпреки изцяло вътрешния [си] характер, висящият пред нея спор е свързан с разпоредбите на правото на Съюза относно основните свободи, така че исканото преюдициално тълкуване да е нужно за решаването на този спор“ ( 11 ).

38.

Тъй като актът за преюдициално запитване на италианския съд не съдържа никакво указание в този смисъл, преюдициалните му въпроси следва да се считат за недопустими, доколкото се отнасят до тълкуването на членове 49 и 56 ДФЕС ( 12 ).

39.

Същото важи и за член 106, параграф 2 ДФЕС. Запитващата юрисдикция не излага причините, поради които по-конкретно има въпроси относно тълкуването на тази разпоредба, нито установената от нея връзка между тази разпоредба и националните правила. Поради това Съдът не може да ѝ предостави полезно тълкуване на посочения член за решаването на спора ( 13 ).

40.

Следователно двата отправени преюдициални въпроса са недопустими по отношение на тълкуването на членове 49 и 56 и член 106, параграф 2 ДФЕС.

41.

Констатацията, че спорното положение е изцяло вътрешно, обаче не засяга приложимостта на разпоредбите на Директива 2006/123 относно свободата на установяване за доставчиците. Съдът е приел, че тези разпоредби се прилагат за положение, при което всички елементи настъпват в границите само на една държава членка ( 14 ).

2.

Допустимост на преюдициалните въпроси по отношение на тълкуването на Директива 2006/123

42.

Според испанското правителство преюдициалните въпроси относно тълкуването на Директива 2006/123 въз основа на член 1, параграф 3 от нея също трябва да бъдат обявени за недопустими.

43.

В член 1, параграф 3 от Директива 2006/123 се пояснява, че тя „не се прилага относно премахването на монополи, предоставящи услуги“.

44.

Това изключение, разглеждано във връзка със съображение 8 от нея, позволява да се направи извод, че Директива 2006/123 не се прилага, когато предоставянето на услуги за търговска дистрибуция подлежи на режим на монопол върху търговията ( 15 ), който напълно изключва конкуренцията и предоставя такава продажба само на един доставчик ( 16 ).

45.

Италианският режим на продажба на тютюневи изделия обаче, изглежда, не представлява монопол върху търговията със стоки, нито монопол върху предоставянето на услуги ( 17 ). Тютюневите изделия се продават от голям брой обикновени и специални обекти за продажба на дребно, както и от други предприятия, притежатели на лицензи.

46.

От наличната информация по делото следва, че както обектите за продажба на дребно, така и обектите, разполагащи с лиценз, са предоставени на независими частноправни субекти, които от своя страна предоставят на обществеността услугата за продажба на тютюневи изделия ( 18 ). Следователно няма монопол върху търговията, нито върху предоставянето на услуги.

47.

Предоставянето на концесии за експлоатация на обекти за продажба на дребно и на лицензи предполага упражняване на публична власт от страна на италианската администрация, която разрешава обектите за продажба. Това обаче не означава, че държавата предоставя тази услуга, нито че ADM може да се намесва в чисто търговските решения на притежателите на обектите за продажба след предоставянето им. Държавните обекти за продажба на дребно, попадащи в обхвата на предишния монопол върху продажбата на тютюневи изделия, са премахнати през 1983 г. ( 19 )

48.

Наистина, както посочва запитващата юрисдикция ( 20 ), продажбата на дребно на тютюневи изделия е търговска дейност, която не може напълно да се приравни на други икономически дейности, тъй като каналите за дистрибуция са ограничени и предметът им е продукт, който е вреден за общественото здраве. Също така е вярно, че някои аспекти на разглежданата дейност, като рекламата или цената на тютюна, са строго регулирани. Тези обстоятелства обаче, повтарям, не превръщат посочената продажба на дребно в Италия в държавен монопол и не премахват (ограничената) конкуренция между доставчиците на този вид услуга.

49.

В обобщение, възражението на испанското правителство следва да бъде отхвърлено.

50.

Италианското правителство се позовава на член 2 и съображение 8 от Директива 2006/123 в подкрепа на неприложимостта на тази директива. То твърди, че обектите за продажба на дребно на тютюневи изделия извършват икономическа дейност в обществен интерес, която позволява наличието на „фискален монопол“ върху продажбата на тютюневи изделия ( 21 ).

51.

Съдът приема, че „от член 2, параграф 2, буква а) от Директива 2006/123 във връзка със съображения 17, 70 и 72 от нея изрично следва, че установените в нея правила по принцип се прилагат по отношение на услугите от общ икономически интерес, като единствено нестопанските услуги от общ интерес са изключени от приложното поле на тези правила“ ( 22 ).

52.

При така установената предпоставка тезата на италианското правителство не може да се приеме: ако продажбата на дребно на тютюневи изделия в Италия бъде квалифицирана като услуга от общ интерес, то тя би била услуга от общ икономически интерес, за която се прилагат разпоредбите на Директива 2006/123.

53.

Следователно преюдициалните въпроси са допустими по отношение на тълкуването на разпоредбите на Директива 2006/123, приложими към разглежданата национална правна уредба. Освен това считам, че е уместно те да бъдат разгледани заедно.

Б.

Преценка по същество: съвместимост с Директива 2006/123 на национална правна уредба, ограничаваща продажбата на тютюневи изделия

54.

Запитващата юрисдикция иска тълкуване на член 15 от Директива 2006/123. След като посочва, че „не поставя под въпрос законосъобразността на разрешителния режим по член 9 от Директива 2006/123 за публична продажба на монополни продукти, и по-специално на тютюневи изделия и принадлежности“, тя приема, че този режим е обоснован от императивни съображения от обществен интерес ( 23 ).

55.

Запитваща юрисдикция обаче се съмнява, че географският и демографският критерий, включени в италианската правна уредба (и посочени в член 15, параграф 2, буква а) от Директива 2006/123), са съвместими с принципите на необходимост и пропорционалност, тъй като:

1.

„Разрешителен режим“ или „изискване“ по смисъла на Директива 2006/123

56.

В член 4, точки 6 и 7 от Директива 2006/123 са очертани понятията „разрешителен режим“ и „изискване“ ( 24 ). По отношение на разрешителните режими се прилагат членове 9—13 от Директива 2006/123. Забранените изисквания или изискванията, подлежащи на оценка, се уреждат от членове 14 и 15 от същата директива.

57.

„Разрешителният режим“ се различава от „изискването“ по това, че предполага предприети от доставчика на услугата постъпки, последвани от официално решение, с което органът разрешава неговата дейност ( 25 ). Обратно, изискването е общо и неперсонифицирано правило, което се прилага спрямо всички доставчици на услуги, независимо от каквито и да са действия или процедури, с цел получаването на разрешение за извършване на планираната дейност ( 26 ).

58.

В решение X и Visser за изискване по смисъла на Директива 2006/123 се счита забраната, съдържаща се в общ устройствен план, за извършване на търговска дейност за продажба на дребно на продукти в определена градска зона ( 27 ). Всяко друго общо правило или ограничение, приложимо ex lege към даден вид дейност по предоставяне на услуги, има същия този характер.

59.

Според мен правилата относно продажбата на дребно на тютюневи изделия, установени в италианската правна уредба, се вписват в понятието „разрешителен режим“. Доставчик на услуга, който иска да разполага с обикновен или специален обект за продажба на дребно или с лиценз, трябва да подаде молба до ADM, която издава решение, с което уважава или отхвърля молбата му.

60.

За тези цели ADM трябва преди това да е изготвила шестмесечен план за създаване на обекти за продажба и да е обявила тръжна процедура, за да могат заинтересованите лица да подадат молбите си. Съобразно този план ADM предоставя обектите за продажба на дребно и лицензите на съответните оператори, като им разрешава да упражняват тази дейност.

61.

За изготвянето на шестмесечния план и издаването на разрешенията ADM несъмнено прилага законовите изисквания (географското и демографското), но тя прави това след провеждането на административна процедура, образувана по молба на доставчика и включваща благоприятно решение на администрацията.

62.

С други думи, италианската правна уредба изисква от лицата, които желаят да извършват продажба на дребно на тютюневи изделия, „да спазят процедура, която ги задължава да предприемат постъпки пред компетентен орган, за да получат от него официално решение, позволяващо им достъп до и упражняване на дейността по предоставяне на услуга“ ( 28 ).

63.

Следователно става въпрос за „разрешителен режим“ по смисъла на член 4, точка 6, а не за „изискване“ по смисъла на член 4, точка 7 от Директива 2006/123.

64.

Такъв разрешителен режим трябва да е съобразен с разпоредбите на глава III („Свобода на установяване за доставчиците“), раздел 1 („Разрешения“) от Директива 2006/123. Освен това той не трябва да включва изисквания, забранени от член 14 от същата директива ( 29 ).

2.

Достъп, поставен в зависимост от икономически тест?

65.

Следва да се провери дали установеният от Италианската република разрешителен режим за продажбата на дребно на тютюневи изделия попада в забраната по член 14, точка 5 от Директива 2006/123. Въпреки че запитващата юрисдикция не се позовава на този член в преюдициалното си запитване, неговият анализ е необходим.

66.

Съгласно посочената разпоредба „прилагането спрямо конкретните случаи на икономически тест, който поставя издаването на разрешително в зависимост от доказването на икономическа нужда или пазарна необходимост, оценка на потенциала или текущия икономически ефект от дейността или оценка на това доколко дейността е подходяща с оглед целите на икономическото планиране, поставени от компетентния орган“, е забранено ( 30 ).

67.

Забраната за икономически тест ( 31 ) отразява практиката на Съда относно невъзможността мотиви от икономическо естество да представляват императивни съображения от общ интерес, които обосновават ограничение на свободата на установяване ( 32 ).

68.

По-рано Италианската република е въвела изискване от икономическо естество (минимална производителност) за предоставяне на обекти за продажба на дребно. Комисията е счела това изискване ( 33 ) за несъвместимо с член 14, точка 5 от Директива 2006/123, което води до приемането на Постановление 51/2021. В него изискването е премахнато и вместо него е въведен критерият относно съотношението обекти за продажба на дребно на тютюневи изделия/местно население.

69.

Представлява ли демографският критерий икономически тест, несъвместим с член 14, точка 5 от Директива 2006/123? Според Комисията ( 34 ) от италианското законодателство и съдебна практика може да се направи извод, че предоставянето на обекти за продажба на дребно продължава да зависи в известна степен от фактори, свързани с икономическата действителност в сектора.

70.

В съдебното заседание Комисията посочва, че административната процедура срещу Италия за неизпълнение на задължения е приключена по съображения за политическа целесъобразност, а не поради отпадане на съмненията за наличие на икономически тест. Според нея член 3, параграф 2, буква b) от Постановление 38/2013 може да съдържа прикрит икономически тест, тъй като шестмесечните планове за предоставяне на обекти за продажба на дребно се изготвят при отчитане на интереса от услугата, и по-специално с цел запазване на приходите ( 35 ).

71.

Запитващата юрисдикция следва да тълкува вътрешното си право. Без да се засяга нейното решение, считам, че съотношението между население и обекти за продажба на дребно на тютюн може да се счита за насочено към гарантиране на балансираното разпределение на тяхната дейност на цялата национална територия („повсеместно“), за да се осигури законното предлагане на този продукт, като се вземат предвид орографските характеристики и разпределението на населението в Италия.

72.

Разбиран по този начин, основаният на дела на населението административен разрешителен режим:

73.

Следователно демографският критерий не е от чисто икономическо естество по смисъла на член 14, точка 5 от Директива 2006/123, тъй като основната му цел не е да се гарантират достатъчно приходи на търговците на тютюневи изделия, нито да се осигури максимално събиране на акциза върху употребата му. По-скоро става въпрос за мярка, в основата на която стоят императивни съображения от обществен интерес, по-специално защитата на общественото здраве.

3.

Условия за предоставяне на разрешения

74.

Съответствието на национален разрешителен режим с Директива 2006/123 следва да се прецени с оглед на член 9, параграф 1 от нея. Държавите членки могат да въведат такъв режим само ако е недискриминационен, ако е оправдан от наложителни причини, свързани с обществения интерес, и ако е пропорционален на преследваната цел.

75.

Условията за получаване на разрешение трябва да са съобразени с член 10 от Директива 2006/123. Съгласно този член разрешителните режими трябва да се основават на критерии, които изключват възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин, и да отговарят на характеристиките, изброени в параграф 2 от него.

76.

Както член 9, параграф 1 относно обосноваността, така и член 10, параграф 2 от Директива 2006/123 относно критериите за предоставяне на разрешения предвиждат ясни, точни и безусловни задължения, които им придават директен ефект ( 36 ).

77.

Следователно административният разрешителен режим трябва да е в съответствие с тези два члена. Това съответствие изисква да се провери дали ограничението на свободата на установяване, „най-напред, […] не е дискриминационно на основание на гражданство, след това, […] е оправдано от наложителна причина, свързана с обществения интерес, и най-накрая, […] е подходящо за постигане на преследваната цел, […] не надхвърля необходимото за нейното постигане и […] не може да бъде заменено с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат“ ( 37 ).

а)

Дискриминация

78.

От данните по делото не може да се направи извод, че разрешителният режим е дискриминационен, тъй като се прилага еднакво както за установените в Италия икономически оператори, така и за установени или пребиваващи в други държави членки икономически оператори, които искат да упражняват тази независима икономическа дейност на територията на Италия.

б)

Обосновка с императивни съображения от обществен интерес

79.

Италианското правителство твърди, че разрешителният режим, дори ако предполага ограничение на правото на установяване, е обоснован от императивни съображения от обществен интерес, а именно защитата на общественото здраве ( 38 ). По-конкретно, това правителство цели да се осигури ограничено и съобразено с търсенето на тютюневи изделия предлагане с цел да се намали тяхната употреба и по този начин да се противодейства на тютюнопушенето.

80.

Не считам, че има основателни съмнения относно наличието на неблагоприятни последици от употребата на тютюн за общественото здраве, признати от международните организации ( 39 ) и от самия Съд ( 40 ). Без да стига до забрана на продажбата му, правото на Съюза съдържа норми, с които се цели намаляване на употребата на тютюн ( 41 ).

81.

Следователно защитата на общественото здраве е императивно съображение от обществен интерес, на което държава членка може да се позове, за да обоснове разрешителен режим за продажбата на дребно на тютюневи изделия. Запитващата юрисдикция, както посочих по-горе, не отрича, че разглежданите в случая ограничения обслужват тази цел.

в)

Относно изискването ограничението да е подходящо за постигането на преследваната с него цел

82.

Макар запитващата юрисдикция да е тази, която следва да прецени дали италианският режим е подходящ за постигането на целта за защита на общественото здраве, която стои в основата му, Съдът може да ѝ предостави полезни насоки за нейната преценка.

83.

При анализа си запитващата юрисдикция трябва да има предвид, че държавите членки се ползват със свобода на преценка в границите, установени от правото на Съюза, при определянето на степента на защита на общественото здраве на своите територии ( 42 ).

84.

По-конкретно, става въпрос за преценка дали разрешителен режим, който позволява уредена и контролирана продажба на дребно на тютюневи изделия чрез прилагане на географски и демографски критерии, е подходящ за постигането на посочената цел.

85.

Несъмнено най-подходящото средство за борба с тютюнопушенето и за защита на общественото здраве би било забраната на продажбата на тютюневи изделия. Този максималистичен вариант обаче не е избран на международно равнище, нито е възприет от законодателя на Съюза. Последният признава на държавите членки възможността да определят какви начини на продажба на дребно на тютюневи изделия приемат на своя територия.

86.

Като се изключи максималистичният вариант, административен разрешителен режим, основан на географски и демографски критерии, може да е по-подходящ за борба с тютюнопушенето в сравнение с алтернативата, т.е. с разрешаването на свободната продажба на тютюневи изделия.

87.

Италианското правителство посочва, че тъй като употребата на тютюн е законна в Италия, този разрешителен режим защитава общественото здраве, защото осигурява на пушачите необходимата доставка на това вещество, за да не бъдат изложени на неблагоприятните последици от рязкото спиране на тютюнопушенето.

88.

Италианското правителство добавя, че целта е обичайното търсене и наличното предлагане на тютюневи изделия да са изравнени на възможно най-ниско равнище. По този начин не се насърчава прекомерната употреба и същевременно се гарантира, че потребителите, които имат зависимост към тютюн, могат лесно да се снабдяват с него, без да полагат големи усилия и без да прибягват до контрабандни продукти, продавани извън контрола на държавата и на по-ниски цени, което води до насърчаване на употребата му.

89.

Директива 2006/123 не изключва възможността правните системи на държавите членки да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от спазването на „количествени или териториални ограничения, особено под формата на лимити, фиксирани в съответствие с население или минимално географско разстояние между доставчиците“ (член 15, параграф 2, буква a). Това именно е едно от изискванията, които трябва да бъдат преценени по отношение на даден разрешителен режим.

90.

Комбинацията от географския и демографския критерий може едновременно да гарантира доставките на цялата територия и да предотврати увеличаването на неконтролираното предлагане, което насърчава по-голямата употреба на тютюн. Всъщност Съдът счита за съвместими с правото на Съюза разрешителни режими, които в рамките на други свързани с общественото здраве дейности ( 43 ) използват демографски и географски критерии, сходни с прилаганите от Италианската република за продажбата на дребно на тютюневи изделия.

91.

От тази съдебна практика могат да бъдат изведени насоки, които са приложими по аналогия и в настоящия случай:

92.

Вярно е, че по посочените две дела ограниченията са насочени към улесняване на достъпа (уреден) на потребителите, докато с италианския разрешителен режим се цели отчасти този достъп да се ограничи с цел противодействие на тютюнопушенето и отчасти — да се гарантира предлагане, което задоволява нуждите на пушачите. Безспорно това равновесие е трудно постижимо, но не считам, че тази разлика е достатъчна, за да се изключи прилагането на посочената съдебна практика в настоящия случай.

93.

По-специално, може да се прецени дали конкретният режим с минимално разстояние (от 300 до 200 метра в зависимост от населеното място) между два обекта за продажба е по-подходящ, или по-неподходящ за постигането на посочените цели. Запитващата юрисдикция има последната дума относно обосноваността на този режим, която следва да прецени, без да пренебрегва обстоятелството, че съвместимостта на числовия критерий с посочените цели по принцип е от компетентността на националния законодател ( 46 ).

г)

Пропорционалност и съгласуваност на ограничението

94.

Следващата стъпка е да се прецени дали италианският разрешителен режим:

95.

Всяка държава членка трябва да докаже, че посочените две кумулативни условия са изпълнени ( 49 ). Запитващата юрисдикция следва да подложи националната мярка на тест за пропорционалност с помощта на Съда, който ѝ предоставя необходимите за него елементи.

96.

В акта си за преюдициално запитване запитващата юрисдикция изразява съмнения, че италианската правна уредба е в съответствие с принципа на пропорционалност, по-специално поради разпространението на автомати за продажба, които улесняват достъпа на потребителя до тютюневи изделия без (или с по-малко) времеви ограничения.

97.

Споделям становището на запитващата юрисдикция, че ако разрешителният режим за обектите за продажба има за цел да сведе предлагането до необходимото за задоволяване на търсенето на пушачите, то разпространението на автомати за продажба на тютюневи изделия, изглежда, е в разрез с това.

98.

От обясненията, предоставени от италианското правителство в съдебното заседание, е видно, че употребата на автомати за продажба на дребно на тютюневи изделия е ограничена до обектите за продажба на дребно и до притежателите на лицензи. Това било предвидено в Закон 556/1977 ( 50 ), и по-специално в член 20 от него ( 51 ), както и в Циркулярно писмо № 509/2007 на ADM ( 52 ).

99.

Въз основа на тези разпоредби автоматите за продажба могат да бъдат поставени в обектите за продажба на дребно или извън тях на разстояние до десет метра от главния вход. Обектите, които могат да получат лиценз, имат възможност да поставят автомат за продажба на тютюневи изделия след получаване на административно разрешение и като алтернатива на лиценза.

100.

Запитващата юрисдикция следва да прецени с оглед на тези обяснения дали режимът за автоматите за продажба на тютюневи изделия отговаря на изискванията за пропорционалност, или, обратно, води до прекомерно увеличение на предлагането на тютюневи изделия, което е в разрез с прилагането на критериите за географско разстояние и гъстота на населението.

101.

Що се отнася до аргументите, с които запитващата юрисдикция поставя под съмнение пропорционалността на географското изискване, наистина фиксирането на минималното разстояние между обектите за продажба в километри, а не в метри може да има възпиращо действие. Това обаче е решение, което поради същественото си влияние върху законната употреба следва да бъде преценено от законодателя: според мен стремежът към намирането на баланс между търсенето и предлагането с оглед на териториалното покритие може да доведе до режим с по-къси или по-дълги разстояния, без Съдът да може да посочи на запитващата юрисдикция най-подходящото разстояние ( 53 ).

102.

Накрая, що се отнася до твърдяната строгост на географския и демографския критерий (последният от които е свързан с данните от преброяването на населението), запитващата юрисдикция твърди, че ADM би трябвало да има право да взема предвид други обстоятелства, различни от строгите ограничения за разстояние и население.

103.

Според мен законодателно решение, характеризиращо се с известна степен на строгост, е законосъобразно, доколкото има за цел да осигури правна сигурност чрез предварително установени обективни критерии. Освен това прилагането на географски и демографски фактори е смекчено в член 3, параграфи 1 и 2 от Постановление 38/2013, който съдържа някои допълнителни критерии за издаването на разрешения за обекти за продажба на дребно и на лицензи. Тяхното използване може да придаде гъвкавост на системата, както посочва италианското правителство ( 54 ).

104.

Така например биха могли да се вземат предвид конкретни обстоятелства (включително от сезонен характер, като увеличаването на действителното население през няколко месеца от годината в резултат на туризма), а не само преброеното население. В такива случаи създаването на нови обекти за продажба с цел задоволяване на потребностите на потребителите извън тяхното местоживеене не би довело непременно до прекомерно предлагане.

105.

Без да се засяга преценката на запитващата юрисдикция, която логично познава най-добре националното право, член 3, параграфи 1 и 2 от Постановление 38/2013 позволява на ADM да вземе предвид районите, характеризиращи се с ново жилищно и търговско строителство, както и особеното значение на кръстовищата и основните места за срещи в града, наличието на офиси или производствени обекти от особено значение и с голяма посещаемост, от които става ясно съществуването на интерес от услугата.

106.

Следователно, изглежда, нищо не пречи запитващата юрисдикция да установи дали с оглед на тези осигуряващи гъвкавост елементи ADM би могла при предоставянето на нов обект за продажба на дребно да вземе предвид постоянния приток на туристи във Финале Лигуре, като отчете особеностите му.

107.

Що се отнася до значението на Рамковата конвенция на Световната здравна организация за контрол на тютюна, запитващата юрисдикция подчертава, че сред препоръчаните мерки за намаляване на предлагането и търсенето на тютюн не се предвижда установяването на ограничения, засягащи търговците ( 55 ). Италианската държава обаче има свобода на преценка при избора на начините, които счита за най-подходящи за защитата на общественото здраве от последиците от тютюнопушенето. Административен разрешителен режим, основан на ограничителни критерии, по принцип е подходящ за постигането на тази цел.

108.

В крайна сметка комбинацията от географския и демографския фактор, допълнена евентуално с други, осигуряващи гъвкавост елементи, може да издържи теста на пропорционалност и да отговори на изискванията на член 10, параграфи 1 и 2 от Директива 2006/123. Що се отнася до инсталирането на автомати за продажба, то не трябва да води до необосновано увеличаване на предлагането на тютюневи изделия, което обстоятелство следва да се провери от запитващата юрисдикция.

V.

Заключение

109.

С оглед на гореизложеното предлагам да се отговори на Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Регионален административен съд Лигурия) по следния начин: