1.

Prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka zlučiteľnosti talianskej právnej úpravy uplatniteľnej na maloobchodný predaj tabakových výrobkov so smernicou 2006/123/ES ( 2 ).

2.

V spornej právnej úprave sa používajú reštriktívne kritériá založené na geografickej vzdialenosti a hustote obyvateľstva pri udeľovaní povolení pre prevádzkarne, v ktorých sa predávajú tieto výrobky. Vnútroštátny súd pochybuje o tom, či sú také kritériá v súlade so smernicou 2006/123.

I.

Právny rámec

A.

Právo Únie. Smernica 2006/123

3.

V článku 1 s názvom „Predmet úpravy“ sa uvádza:

4.

Článok 2, nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, stanovuje:

5.

Článok 4, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, znie:

6.

Článok 9 s názvom „Systémy udeľovania povolení“ znie:

7.

Podľa článku 10, nazvaného „Podmienky pre udeľovanie povolení“:

8.

V článku 14 s názvom „Zakázané požiadavky“ sa uvádza:

9.

Článok 15, nazvaný „Požiadavky podliehajúce hodnoteniu“, znie:

B.

Talianske právo

1.

Zákon č. 1293/1957 ( 3 )

10.

Podľa článku 16 a nasl. tohto zákona sa predaj výrobkov podliehajúcich monopolu, vrátane tabakových výrobkov, uskutočňuje prostredníctvom riadnych a osobitných „prevádzok“ a na základe „oprávnení“.

11.

Riadne prevádzky sú prevádzkarne, ktoré sa nachádzajú na verejných komunikáciách, osobitne určené na predaj tabaku a iných výrobkov podliehajúcich monopolu. Prideľujú sa prostredníctvom koncesie jednotlivcom na obdobie najviac deviatich rokov. ( 4 )

12.

Osobitné prevádzky sa zriaďujú na uspokojenie potrieb dopytu na špecifických miestach (železničné stanice, námorné prístavy, letiská, cestné odpočívadlá, obchodné centrá atď.). Prideľujú sa vo všeobecnosti jednotlivcom na obdobie najviac deviatich rokov.

13.

ADM navyše môže povoliť predaj výrobkov podliehajúcich monopolu vo verejných zariadeniach prostredníctvom oprávnenia. Držiteľ oprávnenia odoberá tovar z najbližšej riadnej prevádzky.

14.

Udelenie oprávnenia musí byť odôvodnené potrebou poskytovať služby na miestach a v časovom období, v ktorých ich prevádzky nemôžu poskytovať. Nemožno ho udeliť, ak je v najbližšej prevádzke nachádzajúcej sa v menšej vzdialenosti, ako sú vopred určené limitné hodnoty, nainštalovaný výdajný automat na tabakové výrobky.

2.

Zákonný dekrét č. 98/2011 ( 5 )

15.

Podľa článku 24 ods. 42 tohto zákonného dekrétu zákonodarca poveril ministra hospodárstva a financií, aby vyhláškou upravil zriaďovanie prevádzok s predajom výrobkov podliehajúcich monopolu „s cieľom vyvážiť so zreteľom na ochranu hospodárskej súťaže potrebu zaručiť užívateľom predajnú sieť rovnomerne rozšírenú na území s prvoradým verejným záujmom ochrany zdravia, ktorý spočíva v predchádzaní a kontrole akejkoľvek ponuky tabakových výrobkov verejnosti, ktorá nie je odôvodnená skutočným dopytom po tabakových výrobkoch“.

16.

Článok 24 ods. 42 písm. b) v znení zmenenom článkom 4 zákona č. 37/2019 konkrétne stanovuje, že riadne prevádzky môžu byť zriadené „len pri splnení určitých požiadaviek týkajúcich sa vzdialenosti, ktorá nesmie byť menšia ako 200 metrov, a počtu obyvateľov, pričom musí byť dodržaný pomer jednej prevádzky na 1 500 obyvateľov“.

3.

Vyhláška č. 38/2013 ( 6 )

17.

Po zavedení zmien v roku 2021 článok 2 tejto vyhlášky stanovuje nasledujúce parametre na zriaďovanie riadnych prevádzok:

–

300 metrov v obciach s počtom obyvateľov do 30 000,

–

250 metrov v obciach s počtom obyvateľov od 30 001 do 100 000,

–

200 metrov v obciach s počtom obyvateľov nad 100 000;

18.

Parameter zodpovedajúci pomeru medzi prevádzkami a počtom obyvateľov bol zavedený zákonom č. 37/2019 a ministerskou vyhláškou č. 51 z roku 2021, pričom nahradil požiadavku minimálnej produktivity stanovenú v pôvodných zneniach zákonného dekrétu č. 98/2011 a ministerskej vyhlášky č. 38 z roku 2013. ( 7 )

19.

Podľa článku 3:

20.

Zriadenie riadnej prevádzky sa realizuje prostredníctvom osobitného plánu, ktorý vydáva raz za pol roka príslušný regionálny úrad ADM, v nadväznosti na postup, ktorý okrem iného stanovuje predchádzajúce uverejnenie návrhu predbežného plánu a predloženie pripomienok zainteresovanými stranami.

21.

Pri prideľovaní nových riadnych prevádzok sa používajú tieto postupy: v obciach s počtom obyvateľov do 30 000 správny orgán vyhlási výberové konanie vyhradené určitým kategóriám osôb a v obciach s počtom obyvateľov nad 30 000 a v obciach, ktoré sú hlavnými mestami provincií, sa zadávanie uskutoční postupom verejného obstarávania, ktorý je prístupný všetkým uchádzačom.

II.

Skutkový stav, spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

22.

Spoločnosť FA.RO. di YK & C. s.a.s. (ďalej len „FA.RO.“) bola dlhé roky držiteľkou oprávnenia na predaj tabaku v obchodnej prevádzke „Bar Rino“ v obci Finale Ligure (Taliansko).

23.

ADM začal 19. novembra 2021 konanie o zrušení tohto oprávnenia z dôvodu, že v rámci riadnej prevádzky tabakových výrobkov, od ktorej FA.RO. odoberá výrobky, nachádzajúcej sa vo vzdialenosti menšej ako 300 metrov, bol v máji 2021 nainštalovaný výdajný automat na cigarety. Táto okolnosť je podľa platných právnych predpisov (článok 7 vyhlášky č. 38/2013) prekážkou brániacou zachovaniu oprávnenia.

24.

FA.RO. oznámila ADM potrebu zriadiť novú riadnu prevádzku v „Bar Rino“, pričom uviedla viacero skutočností svedčiacich o veľkom počte spotrebiteľov.

25.

ADM nevyhovel žiadosti spoločnosti FA.RO., lebo neboli splnené požiadavky týkajúce sa vzdialenosti a pomeru prevádzok na počet obyvateľov, ktoré stanovuje článok 2 vyhlášky č. 38/2013. ( 8 )

26.

FA.RO. napadla rozhodnutie ADM žalobou na Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Regionálny správny súd pre región Ligúria, Taliansko), pričom navrhla zrušiť:

27.

FA.RO. uviedla, že vnútroštátny predpis odporuje článku 15 smernice 2006/123. V dôsledku toho je potrebné zrušiť článok 2 vyhlášky č. 38/2013 alebo aspoň vylúčiť jeho uplatnenie a neuplatniť článok 24 ods. 42 zákonného dekrétu č. 98/2011.

28.

Podľa názoru spoločnosti FA.RO. zriadenie novej prevádzky v „Bar Rino“ by nemalo za následok predimenzovanie ponuky vo vzťahu k dopytu, keďže ide o oblasť, v ktorej sú skutoční užívatelia služby oveľa početnejší než miestni obyvatelia z dôvodu veľkého počtu turistov cez víkendy a počas turistickej sezóny.

29.

ADM navrhol zamietnuť žalobu.

30.

Za týchto okolností Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Regionálny správny súd pre región Ligúria) predkladá Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

III.

Konanie na Súdnom dvore

31.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 16. januára 2023.

32.

Písomné pripomienky predložili FA.RO., JS ( 9 ), španielska a talianska vláda, ako aj Európska komisia. Všetci títo účastníci prejudiciálneho konania sa zúčastnili na pojednávaní konanom 24. januára 2024.

IV.

Posúdenie

A.

Prípustnosť

33.

Španielska vláda sa domnieva, že obe prejudiciálne otázky sú neprípustné, lebo sú hypotetické. Talianska vláda zasa zastáva názor, že smernica 2006/123 sa neuplatní na spor.

1.

Prípustnosť prejudiciálnych otázok v rozsahu, v akom sa týkajú článku 49, článku 56 a článku 106 ods. 2 ZFEÚ

34.

Ustanovenia Zmluvy o FEÚ týkajúce sa slobody usadiť sa (článok 49) a slobodného poskytovania služieb (článok 56) sa v zásade neuplatnia na situáciu, ktorá sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát. ( 10 )

35.

Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že spor sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje na Taliansku republiku: talianska spoločnosť žiada od talianskych orgánov povolenie na prevádzkovanie prevádzky na predaj tabaku na území Talianska.

36.

Ak sa situácia vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát, návrh na začatie prejudiciálneho konania je prípustný len vtedy, ak z neho vyplývajú skutočnosti alebo faktory, ktoré umožňujú vytvoriť súvislosť medzi predmetom alebo okolnosťami sporu a článkom 49 alebo 56 ZFEÚ.

37.

Prislúcha vnútroštátnemu súdu, aby Súdnemu dvoru poskytol vysvetlenie toho, „akú súvislosť má spor, ktorý prejednáva, napriek jeho čisto vnútroštátnej povahe, s ustanoveniami práva Únie týkajúcimi sa základných slobôd, takže výklad požadovaný v prejudiciálnom konaní je preň nevyhnutný pre rozhodnutie v tomto spore“ ( 11 ).

38.

Keďže v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal taliansky súd, sa nenachádza žiadna zmienka v tomto zmysle, jeho prejudiciálne otázky treba považovať za neprípustné v rozsahu, v akom sa týkajú výkladu článkov 49 a 56 ZFEÚ. ( 12 )

39.

To isté platí, pokiaľ ide o článok 106 ods. 2 ZFEÚ. Vnútroštátny súd neuvádza dôvody, pre ktoré sa konkrétne rozhodol položiť otázky týkajúce sa výkladu tohto ustanovenia, ani súvislosť, ktorá by podľa jeho názoru mohla existovať medzi týmto ustanovením a vnútroštátnymi predpismi. Preto mu Súdny dvor nemôže poskytnúť výklad uvedeného článku, ktorý by bol užitočný pre rozhodnutie sporu. ( 13 )

40.

Obe položené prejudiciálne otázky sú teda neprípustné, pokiaľ ide o výklad článku 49, článku 56 a článku 106 ods. 2 ZFEÚ.

41.

Konštatovanie, že situácia, ktorá je predmetom sporu, má čisto vnútroštátny charakter, však nemá vplyv na uplatniteľnosť ustanovení smernice 2006/123 týkajúcich sa slobody poskytovateľov usadiť sa. Súdny dvor už konštatoval, že tieto ustanovenia sa uplatnia na situáciu, ktorá sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát. ( 14 )

2.

Prípustnosť prejudiciálnych otázok, pokiaľ ide o výklad smernice 2006/123

42.

Podľa názoru španielskej vlády by sa prejudiciálne otázky mali vyhlásiť za neprípustné, aj pokiaľ ide o výklad smernice 2006/123, a to na základe jej článku 1 ods. 3.

43.

Článok 1 ods. 3 smernice 2006/123 spresňuje, že táto smernica „sa nezaoberá zrušením monopolov poskytujúcich služby“.

44.

Z takého vylúčenia, vykladaného vzhľadom na odôvodnenie 8 smernice 2006/123, možno vyvodiť, že táto smernica sa neuplatní, ak poskytovanie služieb obchodnej distribúcie podlieha režimu predajného monopolu ( 15 ), ktorý úplne vylučuje hospodársku súťaž a ponecháva taký predaj v rukách jediného dodávateľa ( 16 ).

45.

Taliansky režim predaja tabakových výrobkov však zrejme nie je koncipovaný ako monopol na predaj tovaru ani ako monopol na poskytovanie služieb. ( 17 ) Tabakové výrobky predáva veľký počet riadnych a osobitných prevádzok a iní podnikatelia, ktorí sú držiteľmi oprávnení.

46.

Z informácií obsiahnutých v spise vyplýva, že tak prevádzky, ako aj zariadenia, ktoré sú držiteľmi oprávnení, vlastnia nezávislí jednotlivci, ktorí poskytujú verejnosti službu predaja tabakových výrobkov. ( 18 ) Neexistuje teda monopol na predaj ani na poskytovanie služby.

47.

Povoľovanie prevádzok a udeľovanie oprávnení zahŕňa výkon verejnej moci zo strany talianskeho správneho orgánu, ktorý povoľuje predajné miesta. To však neznamená, že túto službu poskytuje štát alebo že ADM môže ovplyvňovať výlučne obchodné rozhodnutia prevádzkovateľov predajných miest, ktoré už boli pridelené. Štátne prevádzky, ktoré mali bývalý monopol na predaj tabaku, boli zrušené v roku 1983. ( 19 )

48.

Je pravda – a uvádza to vnútroštátny súd ( 20 ) –, že maloobchodný predaj tabakových výrobkov je obchodná činnosť, ktorá nie je úplne porovnateľná s inými hospodárskymi činnosťami, lebo distribučné kanály sú obmedzené a jej predmetom je výrobok škodlivý pre verejné zdravie. Tiež je pravda, že aspekty tejto činnosti, ako je reklama na tabak alebo cena tabaku, sú prísne regulované. Pripomínam však, že také okolnosti nemajú za následok, že uvedený maloobchodný predaj v Taliansku je štátnym monopolom, a neodstraňujú (obmedzenú) hospodársku súťaž medzi poskytovateľmi tohto typu služby.

49.

Aby som to zhrnul, námietku španielskej vlády treba zamietnuť.

50.

Talianska vláda poukazuje na článok 2 smernice 2006/123 a na jej odôvodnenie 8 s cieľom obhájiť neuplatniteľnosť tejto smernice. Tvrdí, že tabakové prevádzky vykonávajú hospodársku činnosť vo všeobecnom záujme, ktorá umožňuje, aby fungoval „daňový monopol“ na predaj tabaku. ( 21 )

51.

Súdny dvor konštatoval, že „z článku 2 ods. 2 písm. a) smernice 2006/123 v spojení s jej odôvodneniami 17, 70 a 72… vyplýva, že pravidlá, ktoré táto smernica stanovuje, sa v zásade uplatňujú na každú službu všeobecného hospodárskeho záujmu, pričom len služby všeobecného nehospodárskeho záujmu sú vyňaté z jej pôsobnosti“ ( 22 ).

52.

Vychádzajúc z tohto predpokladu, názor talianskej vlády nemožno uznať: ak by sa maloobchodný predaj tabakových výrobkov v Taliansku považoval za službu všeobecného záujmu, mal by formu služby všeobecného hospodárskeho záujmu, na ktorú sa vzťahujú ustanovenia smernice 2006/123.

53.

Prejudiciálne otázky sú teda prípustné, pokiaľ ide o výklad ustanovení smernice 2006/123 uplatniteľných na spornú vnútroštátnu právnu úpravu. Navyše považujem za vhodné zaoberať sa nimi súčasne.

B.

Vecné posúdenie: zlučiteľnosť vnútroštátnej právnej úpravy obmedzujúcej predaj tabakových výrobkov so smernicou 2006/123

54.

Vnútroštátny súd žiada o výklad článku 15 smernice 2006/123. Po uvedení, že „nespochybňuje legitímnosť systému udeľovania povolení na predaj výrobkov podliehajúcich monopolu verejnosti a najmä tabakových výrobkov a doplnkového tovaru na základe článku 9 smernice 2006/123 “, konštatuje, že uvedený režim je opodstatnený závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu. ( 23 )

55.

Ten istý súd však pochybuje o tom, či geografické kritérium a demografické kritérium, ktoré zahŕňa taliansky predpis [a na ktoré odkazuje článok 15 ods. 2 písm. a) smernice 2006/123], sú v súlade so zásadami nevyhnutnosti a proporcionality, lebo:

1.

„Systém udeľovania povolení“ o „požiadavka“ v zmysle smernice 2006/123

56.

V bodoch 6 a 7 článku 4 smernice 2006/123 sú vymedzené pojmy „systém udeľovania povolení“ a „požiadavka“ ( 24 ). Na systémy udeľovania povolení sa uplatňujú články 9 až 13 smernice 2006/123. Zakázané požiadavky alebo požiadavky podliehajúce hodnoteniu sú upravené v článkoch 14 a 15 tejto smernice.

57.

„Systém udeľovania povolení“ sa odlišuje od „požiadavky“ tým, že zahŕňa podniknutie krokov zo strany poskytovateľa služby, po ktorom nasleduje úradné rozhodnutie orgánu, ktorým sa povolí činnosť tohto poskytovateľa. ( 25 ) Naopak požiadavka je všeobecným a neosobným pravidlom, ktoré sa uplatňuje na každého poskytovateľa služieb bez ohľadu na to, aké opatrenie alebo aký postup sa vyžaduje na získanie povolenia zamýšľanej činnosti. ( 26 )

58.

V rozsudku X a Visser bol za požiadavku v zmysle smernice 2006/123 považovaný zákaz vykonávať maloobchodný predaj tovaru v určitej oblasti mesta, ktorý bol zahrnutý v územnom pláne obce. ( 27 ) Akékoľvek iné všeobecné pravidlo alebo obmedzenie, ktoré sa na základe zákona uplatňuje na určitý typ poskytovania služieb, má ten istý charakter.

59.

Právna úprava maloobchodného predaja tabakových výrobkov, ktorú stanovujú talianske právne predpisy, podľa môjho názoru spadá pod pojem systém udeľovania povolení. Poskytovateľ služby, ktorý chce získať povolenie pre riadnu alebo osobitnú prevádzku alebo oprávnenie, musí podať žiadosť na ADM, ktorý vyhovie jeho žiadosti alebo ju zamietne.

60.

Na tento účel je potrebné, aby ADM predtým vypracoval polročný plán rozmiestnenia predajných miest a vyhlásil verejnú výzvu, aby záujemcovia mohli podať žiadosti. Podľa uvedeného plánu ADM prideľuje prevádzky a udeľuje oprávnenia príslušným subjektom, pričom im povoľuje vykonávať túto činnosť.

61.

Pri vypracúvaní tohto polročného plánu a udeľovaní povolení ADM síce uplatňuje zákonné požiadavky (geografickú požiadavku a demografickú požiadavku), ale uplatňuje ich po skončení správneho konania vedeného na základe žiadosti poskytovateľa a po vydaní následného kladného rozhodnutia správneho orgánu.

62.

Inak povedané, taliansky predpis vyžaduje, aby osoby, ktoré chcú vykonávať maloobchodný predaj tabakových výrobkov, „podstúpi[li] konanie, v dôsledku ktorého musia podniknúť kroky na to, aby od príslušného orgánu získali jeho úradné rozhodnutie, ktoré im umožní prístup k tejto činnosti poskytovania služieb a jej vykonávanie“ ( 28 ).

63.

Preto v tomto prípade ide o „systém udeľovania povolení“ v zmysle článku 4 bodu 6 a nie len o „požiadavku“ v zmysle článku 4 bodu 7 smernice 2006/123.

64.

Keďže ide o taký systém udeľovania povolení, musia sa naň uplatniť ustanovenia uvedené v oddiele 1 („Udeľovanie povolení“) kapitoly III („Sloboda poskytovateľov usadiť sa“) smernice 2006/123. Tento systém navyše nesme zahŕňať požiadavky zakázané článkom 14 tejto smernice. ( 29 )

2.

Ide o prístup podmienený hospodárskym testom?

65.

Je potrebné overiť, či systém udeľovania povolení na maloobchodný predaj tabakových výrobkov zavedený Talianskom spadá pod zákaz stanovený v článku 14 bode 5 smernice 2006/123. Hoci vnútroštátny súd nezahrnul tento článok medzi články uvedené v jeho návrhu na začatie prejudiciálneho konania, je potrebné rozobrať ho.

66.

Podľa uvedeného ustanovenia je zakázané, aby „udelenie povolenia podliehalo predloženiu dôkazu o existencii hospodárskej potreby alebo dopytu na trhu, hodnoteniu pravdepodobných alebo existujúcich hospodárskych vplyvov činnosti alebo hodnoteniu vhodnosti činnosti vo vzťahu k cieľom hospodárskeho plánovania stanoveným príslušným orgánom“ ( 30 ).

67.

Zákaz hospodárskeho testu ( 31 ) odzrkadľuje judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej dôvody hospodárskej povahy nemôžu predstavovať naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré by odôvodňovali obmedzenia slobody usadiť sa. ( 32 )

68.

Talianska republika v minulosti zaviedla požiadavku hospodárskej povahy (minimálnu produktivitu) na povoľovanie prevádzok. Komisia ju označila ( 33 ) za nezlučiteľnú s článkom 14 bodom 5 smernice 2006/123, čo viedlo k schváleniu vyhlášky č. 51/2021. Touto vyhláškou bola uvedená požiadavka zrušená a naopak bolo zavedené kritérium pomeru medzi miestami predaja tabakových výrobkov a počtom obyvateľov na danom území.

69.

Predstavuje demografické kritérium hospodársky test, ktorý je nezlučiteľný s článkom 14 bodom 5 smernice 2006/123? Podľa Komisie ( 34 ) z talianskych právnych predpisov a talianskej judikatúry možno vyvodiť, že prevádzky sa povoľujú v istom zmysle v závislosti od faktorov, ktoré súvisia s hospodárskou situáciou v odvetví.

70.

Na pojednávaní Komisia uviedla, že konanie o nesplnení povinnosti proti Taliansku bolo zastavené z dôvodov politickej vhodnosti, a nie preto, lebo pominuli pochybnosti o existencii hospodárskeho testu. Podľa jej názoru by článok 3 ods. 2 písm. b) vyhlášky č. 38/2013 mohol obsahovať skrytý hospodársky test, lebo polročné plány na povoľovanie prevádzok sa vypracúvajú s prihliadnutím na záujem o službu a okrem iných cieľov aj na zachovanie príjmov. ( 35 )

71.

Prináleží vnútroštátnemu súdu, aby vyložil svoje vnútroštátne právo. Bez toho, aby bolo dotknuté jeho rozhodnutie, by sa podľa môjho názoru mohlo konštatovať, že pomer medzi počtom obyvateľov a tabakovými prevádzkami má zaručiť, aby bola činnosť týchto prevádzok vyvážene rozdelená („kapilárna“) na celom území štátu v záujme zaručenia legálnej ponuky tohto výrobku, s prihliadnutím na geografické charakteristiky a rozdelenie obyvateľstva v Taliansku.

72.

Systém udeľovania správnych povolení založený na pomere počtu obyvateľov by v tomto zmysle:

73.

Demografické kritérium by teda nesledovalo výlučne hospodárske ciele v zmysle článku 14 bodu 5 smernice 2006/123, lebo jeho hlavným cieľom by nebolo zaručiť dostatočné príjmy predajcom tabakových výrobkov ani maximalizovať výber dane z ich spotreby. Išlo by skôr o opatrenie založené na závažných dôvodoch týkajúcich sa verejného záujmu, najmä na ochrane verejného zdravia.

3.

Podmienky pre udeľovanie povolení

74.

Súlad vnútroštátneho režimu udeľovania povolení so smernicou 2006/123 treba posúdiť z hľadiska článku 9 ods. 1 tejto smernice. Členské štáty ho môžu zaviesť len vtedy, ak nie je diskriminačný, je odôvodnený závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu a je primeraný vo vzťahu k jeho cieľu.

75.

Podmienky na získanie povolenia musia byť v súlade s článkom 10 smernice 2006/123. Podľa neho sa systémy udeľovania povolení musia zakladať na kritériách, ktoré vymedzujú výkon hodnotiacej právomoci príslušných orgánov a spĺňajú znaky uvedené v jeho odseku 2.

76.

Tak článok 9 ods. 1, ktorý sa týka odôvodnenia, ako aj článok 10 ods. 2 smernice 2006/123 týkajúci sa kritérií udeľovania povolení obsahujú jasné, presné a bezpodmienečné povinnosti, ktoré im priznávajú priamy účinok. ( 36 )

77.

Systém udeľovania správnych povolení teda musí byť v súlade s uvedenými dvoma článkami. Tento súlad si vyžaduje posúdiť, či obmedzenie práva usadiť sa nie je „v prvom rade diskriminačné z hľadiska štátneho občianstva, ďalej [je] odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, a napokon… samo osebe zaruč[uje] dosiahnutie sledovaného cieľa, ne[jde] nad rámec toho, čo je potrebné na jeho dosiahnutie[,] a nem[ôže] byť nahradené inými menej obmedzujúcimi opatreniami umožňujúcimi dosiahnuť rovnaký výsledok“ ( 37 ).

a)

Diskriminácia

78.

Z informácií, ktoré sú obsiahnuté v spise, nemožno vyvodiť, že systém udeľovania povolení je diskriminačný, keďže sa uplatňuje rovnako na hospodárske subjekty usadené v Taliansku a na osoby, ktoré sú štátnymi príslušníkmi iných členských štátov alebo sú v nich usadené a ktoré chcú vykonávať nezávislú hospodársku činnosť na území Talianska.

b)

Opodstatnenie závažnými dôvodmi týkajúcimi sa verejného záujmu

79.

Talianska vláda uvádza, že hoci systém udeľovania povolení spôsobuje obmedzenie práva usadiť sa, je opodstatnený závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu, a to ochranou verejného zdravia. ( 38 ) Jeho cieľom je konkrétne zaručiť obmedzenú ponuku tabakových výrobkov, ktorá je prispôsobená dopytu, s cieľom obmedziť ich konzumáciu, a tak bojovať proti fajčeniu.

80.

Nemyslím si, že existujú dôvodné pochybnosti o nepriaznivom vplyve konzumácie tabaku na verejné zdravie, ktorý uznali medzinárodné inštitúcie ( 39 ) a samotný Súdny dvor ( 40 ). Právo Únie síce nezakazuje jeho predaj, no obsahuje predpisy, ktorých cieľom je obmedziť konzumáciu tabaku. ( 41 )

81.

Ochrana verejného zdravia je teda závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu, na ktorý sa členský štát môže odvolávať s cieľom odôvodniť systém udeľovania povolení na maloobchodný predaj tabakových výrobkov. Ako som už uviedol, vnútroštátny súd nepopiera, že obmedzenia, o ktoré ide v prejednávanej veci, sú v súlade s týmto zámerom.

c)

Vhodnosť obmedzenia vo vzťahu k jeho cieľu

82.

Hoci prináleží vnútroštátnemu súdu určiť, či je taliansky režim vhodný na dosiahnutie cieľa ochrany verejného zdravia, na ktorom je založený, Súdny dvor mu môže poskytnúť usmernenia, ktoré sú užitočné pre jeho posúdenie.

83.

Pri vykonávaní svojho rozboru musí vnútroštátny súd vziať do úvahy, že členské štáty disponujú pri určovaní úrovne ochrany verejného zdravia na svojom území určitou mierou voľnej úvahy v medziach, ktoré stanovuje právo Únie. ( 42 )

84.

Ide konkrétne o určenie, či je systém udeľovania povolení, ktorý umožňuje regulovaný a kontrolovaný maloobchodný predaj tabakových výrobkov pri uplatnení geografických a demografických kritérií, vhodný na ochranu uvedeného cieľa.

85.

Je pravda, že najvhodnejším spôsobom, ako bojovať proti fajčeniu a chrániť verejné zdravie, by bol zákaz predaja tabakových výrobkov. Táto maximalistická možnosť však nebola vybratá na medzinárodnej úrovni a nevybral si ju ani normotvorca Únie. Tento normotvorca priznáva členským štátom právomoc určiť, ktoré formy maloobchodného predaja tabakových výrobkov povolia na svojom území.

86.

Ak je vylúčená maximalistická možnosť, systém udeľovania správnych povolení, na ktorý sa vzťahuje geografické kritérium a demografické kritérium, môže byť vhodnejší na boj proti fajčeniu než jeho alternatíva, teda než povolenie voľného predaja tabakových výrobkov.

87.

Talianska vláda uvádza, že vzhľadom na to, že konzumácia tabaku je v Taliansku legálna, tento systém udeľovania povolení chráni verejné zdravie, lebo zabezpečuje fajčiarom nevyhnutné dodávky tejto látky, aby neboli vystavení nepriaznivým dôsledkom okamžitej abstinencie.

88.

Talianska vláda dodáva, že cieľom je, aby obvyklý dopyt a dostupná ponuka tabakových výrobkov boli vyvážené na čo najnižšej úrovni. Takto sa nepodporuje konzumácia, ktorá je vyššia než obvyklá konzumácia, a súčasne za zaručuje, aby spotrebitelia závislí od tabaku mohli ľahko získať tabak bez toho, aby museli vynaložiť veľké úsilie alebo kupovať pašované výrobky, ktoré sa predávajú mimo kontroly štátu a za nižšie ceny, čo podnecuje konzumáciu tabaku.

89.

Smernica 2006/123 nevylučuje, aby právne systémy členských štátov podmieňovali prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie splnením požiadavky, ktorou sú „kvantitatívne alebo územné obmedzenia, najmä vo forme obmedzení stanovených podľa počtu obyvateľstva alebo vo forme minimálnej geografickej vzdialenosti medzi poskytovateľmi“ [článok 15 ods. 2 písm. a)]. Táto požiadavka je práve jednou z požiadaviek, ktoré musia podliehať hodnoteniu v rámci systému udeľovania povolení.

90.

Kombinácia geografického kritéria s demografickým kritériom môže zaručiť dodávky na celom území a zároveň zabrániť tomu, aby sa ponuka nekontrolovane zväčšovala a podnecovala zvýšenie konzumácie tabaku. Súdny dvor v skutočnosti rozhodol, že s právom Únie sú zlučiteľné systémy udeľovania povolení, v ktorých sa pri iných činnostiach súvisiacich s verejným zdravím ( 43 ) používali demografické a geografické kritériá podobné kritériu, ktoré Taliansko uplatňuje na maloobchodný predaj tabakových výrobkov.

91.

Z uvedenej judikatúry možno vyvodiť poznatky, ktoré sa dajú analogicky uplatniť aj na túto vec:

92.

Je pravda, že v uvedených dvoch prípadoch bolo cieľom obmedzení uľahčiť (regulovaný) prístup používateľov, zatiaľ čo taliansky systém udeľovania povolení má za cieľ sčasti obmedziť tento prístup s cieľom bojovať proti fajčeniu a sčasti zaručiť ponuku, ktorá splní potreby fajčiarov. Bezpochyby je ťažké dosiahnuť túto rovnováhu, avšak nemyslím si, že tento rozdiel postačuje na odmietnutie uplatnenia uvedenej judikatúry na tento spor.

93.

Konkrétne by bolo možné diskutovať o tom, či konkrétny režim minimálnych vzdialeností (od 300 do 200 metrov podľa lokality) medzi dvoma predajnými miestami viac alebo menej zodpovedá uvedeným cieľom. Vnútroštátny súd musí s konečnou platnosťou rozhodnúť o jeho primeranosti, ktorú bude musieť vyhodnotiť so zreteľom na to, že vnútroštátnemu zákonodarcovi v zásade prináleží, aby zosúladil číselné kritérium s uvedenými cieľmi. ( 46 )

d)

Proporcionalita a koherentnosť obmedzenia

94.

Nasledujúci krok spočíva v objasnení, či je taliansky režim udeľovania povolení:

95.

Prináleží každému členskému štátu preukázať, že tieto kumulatívne požiadavky sú splnené. ( 49 ) Vnútroštátny súd musí preskúmať proporcionalitu vnútroštátneho opatrenia s pomocou Súdneho dvora, ktorý mu poskytne usmernenia na vykonanie tohto preskúmania.

96.

Vnútroštátny súd v jeho návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyjadruje pochybnosti o tom, či je talianska právna úprava v súlade so zásadou proporcionality, a to najmä z dôvodu rozšírenia výdajných automatov, ktoré uľahčujú prístup spotrebiteľa k tabaku bez časových obmedzení (alebo s menšími časovými obmedzeniami).

97.

Súhlasím s vnútroštátnym súdom v tom, že ak je cieľom systému udeľovania povolení pre predajné miesta obmedziť ponuku na to, čo je nevyhnutné na uspokojenie dopytu fajčiarov, rozšírenie výdajných automatov na tabakové výrobky by zrejme malo opačný účinok.

98.

Vzhľadom na vysvetlenia, ktoré poskytla talianska vláda na pojednávaní, sa zdá, že používanie výdajných automatov na tabakové výrobky je obmedzené na zariadenia, ktoré boli povolené ako prevádzky a pre ktoré boli udelené oprávnenia. Podľa tejto vlády to stanovuje zákon č. 556/1977 ( 50 ) v článku 20 ( 51 ) a obežník ADM č. 509/2007 ( 52 ).

99.

Podľa týchto ustanovení sa výdajné automaty môžu umiestňovať v interiéri prevádzok alebo v ich exteriéri, a to do vzdialenosti desiatich metrov od stredovej línie vstupu. Priestory, ktoré môžu získať oprávnenia, sa môžu rozhodnúť pre inštaláciu výdajného automatu na tabakové výrobky po udelení správneho povolenia, pričom ide o alternatívu k tomuto oprávneniu.

100.

S prihliadnutím na tieto vysvetlenia musí vnútroštátny súd posúdiť, či je režim uplatňovaný na výdajné automaty na tabakové výrobky v súlade s požiadavkou proporcionality, alebo či naopak vyvoláva neprimerané zväčšenie ponuky tabaku, ktoré znižuje koherentnosť uplatňovania kritérií geografickej vzdialenosti a hustoty obyvateľstva.

101.

Pokiaľ ide o argumenty, ktorými sa vnútroštátny súd usiluje spochybniť proporcionalitu geografickej požiadavky, určite by vznikol odradzujúci účinok, ak by minimálne vzdialenosti medzi predajnými miestami boli stanovené v kilometroch, a nie v metroch. Je to však rozhodnutie, ktoré musí vzhľadom na jeho značné účinky na legálnu konzumáciu zvážiť zákonodarca: výsledkom úsilia nastoliť rovnováhu medzi dopytom a ponukou so zreteľom na územné rozmiestnenie môže byť režim menších alebo väčších vzdialeností, pričom Súdny dvor podľa môjho názoru nemôže vnútroštátnemu súdu oznámiť, aká je najvhodnejšia vzdialenosť. ( 53 )

102.

Pokiaľ ide napokon o údajnú rigiditu geografického kritéria a demografického kritéria (pričom demografické kritérium je viazané na údaje pochádzajúce z registra obyvateľov), vnútroštátny súd tvrdí, že ADM by mal byť oprávnený zohľadniť iné okolnosti, ktoré nesúvisia so striktnými limitnými hodnotami vzdialenosti a počtu obyvateľov.

103.

Legislatívne rozhodnutie, ktoré je do určitej miery rigidné, sa mi zdá legitímne, keďže má za cieľ poskytnúť právnu istotu prostredníctvom vopred stanovených objektívnych kritérií. Okrem toho uplatňovanie geografického faktora a demografického faktora je zmiernené v článku 3 ods. 1 a 2 vyhlášky č. 38/2013, ktorý obsahuje niektoré doplňujúce kritériá na povoľovanie prevádzok a udeľovanie oprávnení. Ich použitie by mohlo zabezpečiť flexibilnosť systému, ako tvrdí talianska vláda. ( 54 )

104.

Mohli by sa vziať do úvahy napríklad špecifické okolnosti (a to aj sezónneho charakteru, ako je zvýšenie počtu skutočných, a nie len registrovaných obyvateľov počas niekoľkých mesiacov roka z dôvodu cestovného ruchu). Zriadenie nových predajných miest v takých prípadoch by nevyhnutne neviedlo k predimenzovaniu ponuky na uspokojenie potrieb užívateľov, ktorí sa nenachádzajú v mieste svojho bydliska.

105.

S výhradou posúdenia vnútroštátneho súdu, ktorý logicky lepšie pozná svoje právo, by článok 3 ods. 1 a 2 vyhlášky č. 38/2013 umožnil ADM zohľadniť oblasti charakterizované novým rozvojom v oblasti bývania a obchodu, ako aj osobitný význam cestných križovatiek a hlavných mestských lokalít stretávania sa a prítomnosť obzvlášť významných a navštevovaných kancelárií alebo výrobných priestorov, ktoré svedčia o existencii záujmu o službu.

106.

Nič teda zrejme nebráni tomu, aby vnútroštátny súd objasnil, či by ADM pomocou týchto prvkov zabezpečujúcich väčšiu flexibilnosť mohol pri povoľovaní novej prevádzky – v závislosti od jej špecifík – posúdiť počet turistov, ktorí navštevujú Finale Ligure.

107.

Čo sa týka vplyvu rámcového dohovoru Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku, vnútroštátny súd zdôrazňuje, že sa v ňom medzi odporúčanými opatreniami na zníženie dopytu a ponuky tabaku nenachádza uloženie obmedzení predajcom. ( 55 ) Talianska republika však disponuje vlastnou mierou voľnej úvahy pri výbere prostriedkov, ktoré považuje za najvhodnejšie na ochranu verejného zdravia pred účinkami fajčenia. Systém udeľovania správnych povolení podliehajúci reštriktívnym kritériám je v zásade vhodný na zabezpečenie dosiahnutia tohto cieľa.

108.

Aby som to zhrnul, kombinácia geografického faktora a demografického faktora, ktoré sú prípadne doplnené o iné prvky flexibility, by mohla vyhovieť kritériu proporcionality a spĺňať požiadavky stanovené v článku 10 ods. 1 a 2 smernice 2006/123. Pokiaľ ide o inštaláciu výdajných automatov, táto inštalácia nemusí vyvolať neodôvodnené zväčšenie ponuky tabakových výrobkov, o čom musí rozhodnúť vnútroštátny súd.

V.

Návrh

109.

Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem odpovedať na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Regionálny správny súd pre región Ligúria, Taliansko), takto: