1.

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy zgodności włoskiego uregulowania, mającego zastosowanie do sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych, z dyrektywą 2006/123/WE ( 2 ).

2.

W spornym uregulowaniu zastosowano restrykcyjne kryteria oparte na odległości geograficznej i gęstości zaludnienia, dotyczące zezwoleń na utworzenie punktów sprzedaży wspomnianych wyrobów. Sąd odsyłający ma wątpliwości, czy kryteria te są zgodne z dyrektywą 2006/123.

I.

Ramy prawne

A.

Prawo Unii. Dyrektywa 2006/123

3.

Artykuł 1 („Przedmiot”) stanowi:

4.

Artykuł 2 („Zakres zastosowania”) stanowi:

5.

Artykuł 4 („Definicje”) ma następujące brzmienie:

6.

Artykuł 9 („Systemy zezwoleń”) stanowi:

7.

Zgodnie z art. 10 („Warunki udzielenia zezwolenia”):

8.

Artykuł 14 („Wymogi zakazane”) stanowi:

9.

Artykuł 15 („Wymogi podlegające ocenie”) ma następujące brzmienie:

B.

Prawo włoskie

1.

Ustawa 1293/1957 ( 3 )

10.

Zgodnie z art. 16 i nast. tej ustawy sprzedaż towarów objętych monopolem, w tym wyrobów tytoniowych, odbywa się za pośrednictwem zwykłych i specjalnych „punktów sprzedaży detalicznej” oraz „zezwoleń wtórnych”.

11.

Zwykłymi punktami sprzedaży detalicznej są lokale położone przy drodze publicznej, które zajmują się w szczególności sprzedażą wyrobów tytoniowych i innych towarów objętych monopolem. Są one powierzane w drodze koncesji podmiotom prywatnym na okres nieprzekraczający 9 lat ( 4 ).

12.

Specjalne punkty sprzedaży detalicznej są tworzone w celu zaspokojenia popytu w określonych miejscach (na dworcach kolejowych, w portach morskich, portach lotniczych, w miejscach obsługi podróżnych, w centrach handlowych itp.). Są one na ogół powierzane podmiotom prywatnym na okres nieprzekraczający 9 lat.

13.

Ponadto ADM może zezwolić na sprzedaż towarów objętych monopolem w lokalach użyteczności publicznej, wydając zezwolenie wtórne. Posiadacz takiego zezwolenia zaopatruje się w najbliższym zwykłym punkcie sprzedaży detalicznej.

14.

Zezwolenia wtórne muszą być uzasadnione potrzebą świadczenia usługi w miejscach i czasie, w których nie może ona być świadczona przez punkty sprzedaży detalicznej. Wydanie zezwolenia wtórnego jest niemożliwe w sytuacji, gdy w najbliższym punkcie sprzedaży detalicznej, znajdującym się w odległości nieprzekraczającej z góry ustalonych ograniczeń, zainstalowany został automat do sprzedaży wyrobów tytoniowych.

2.

Dekret z mocą ustawy 98/2011 ( 5 )

15.

Zgodnie z art. 24 ust. 42 tego dekretu z mocą ustawy ustawodawca przekazał ministrowi gospodarki i finansów kompetencje do ustanowienia w drodze dekretu zasad dotyczących tworzenia punktów sprzedaży detalicznej towarów objętych monopolem „tak aby, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony konkurencji, pogodzić konieczność zagwarantowania użytkownikom szeroko dostępnej sieci sprzedaży na danym terytorium z nadrzędnym interesem publicznym, jakim jest ochrona zdrowia, polegającym na zapobieganiu wszelkim formom sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych nieuzasadnionym rzeczywistym popytem na wyroby tytoniowe i ich kontrolowaniu”.

16.

W szczególności w art. 24 ust. 42 lit. b), w brzmieniu zmienionym przez art. 4 ustawy 37/2019, przewidziano, że zwykłe punkty sprzedaży detalicznej mogą być tworzone, „tylko jeżeli spełnione są określone wymogi dotyczące odległości, wynoszącej co najmniej 200 metrów, oraz liczby ludności, z zachowaniem stosunku jednego punktu sprzedaży detalicznej na 1500 mieszkańców”.

3.

Dekret 38/2013 ( 6 )

17.

Po zmianach wprowadzonych w 2021 r. art. 2 tego dekretu określa następujące kryteria dotyczące tworzenia zwykłych punktów sprzedaży detalicznej:

–

300 metrów, w gminach o liczbie mieszkańców do 30 000;

–

250 metrów, w gminach o liczbie mieszkańców od 30 001 do 100 000;

–

200 metrów, w gminach o liczbie mieszkańców powyżej 100 000;

18.

Kryterium dotyczące stosunku punktów sprzedaży detalicznej do liczby mieszkańców zostało wprowadzone ustawą 37/2019 i dekretem ministerialnym nr 51 z 2021 r., zastępując wymóg minimalnej produktywności przewidziany w pierwotnych wersjach dekretu z mocą ustawy 98/2011 i dekretu ministerialnego nr 38 z 2013 r. ( 7 )

19.

Zgodnie z art. 3:

20.

Zwykłe punkty sprzedaży detalicznej są tworzone zgodnie ze specjalnym planem przyjmowanym co sześć miesięcy przez właściwy oddział regionalny ADM po przeprowadzeniu postępowania, które przewiduje między innymi uprzednią publikację projektu planu wstępnego oraz przedstawienie uwag przez zainteresowane strony.

21.

W celu powierzenia prowadzenia nowo powstałych zwykłych punktów sprzedaży detalicznej stosuje się następujące procedury: w gminach o liczbie mieszkańców do 30 000 organ administracji przeprowadza konkurs zastrzeżony dla określonych kategorii osób; w gminach o liczbie mieszkańców przekraczającej 30 000 oraz w gminach będących stolicą prowincji powierzenie prowadzenia zwykłych punktów sprzedaży detalicznej następuje w drodze przetargu publicznego, otwartego dla wszystkich zainteresowanych.

II.

Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

22.

Spółka FA.RO. di YK & C. s.a.s. (zwana dalej „FA.RO.”) od wielu lat posiadała zezwolenie wtórne na sprzedaż wyrobów tytoniowych w zakładzie handlowym „Bar Rino” w miejscowości Finale Ligure (Włochy).

23.

W dniu 19 listopada 2021 r. ADM wszczęła postępowanie mające na celu cofnięcie zezwolenia ze względu na to, że w ramach zwykłego punktu sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych, który zaopatruje punkt sprzedaży detalicznej FA.RO., położonego w odległości mniejszej niż 300 metrów, zainstalowany został w maju 2021 r. automat do sprzedaży papierosów. Zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 7 dekretu 38/2013) okoliczność ta stanowi przeszkodę dla utrzymania zezwolenia wtórnego.

24.

FA.RO. poinformowała ADM o potrzebie utworzenia nowego zwykłego punktu sprzedaży detalicznej w lokalu „Bar Rino”, przedstawiając szereg okoliczności faktycznych wskazujących na dużą liczbę konsumentów.

25.

ADM nie uwzględnił wniosku FA.RO., ponieważ nie spełniła ona wymogów dotyczących odległości oraz stosunku punktów sprzedaży detalicznej do liczby mieszkańców, przewidzianych w art. 2 dekretu 38/2013 ( 8 ).

26.

FA.RO zaskarżyła decyzję ADM do Tribunale Amministrativo Regionale per Liguria (regionalnego sądu administracyjnego dla Ligurii, Włochy), wnosząc o stwierdzenie nieważności:

27.

FA.RO. utrzymywała, że przepis krajowy jest sprzeczny z art. 15 dyrektywy 2006/123. W związku z tym należy stwierdzić nieważność art. 2 dekretu 38/2013 lub przynajmniej wykluczyć jego stosowanie oraz odstąpić od stosowania art. 24 ust. 42 dekretu z mocą ustawy 98/2011.

28.

Zdaniem FA.RO. nowy punkt sprzedaży detalicznej w lokalu „Bar Rino” nie wywołałby efektu nadpodaży w stosunku do popytu, ponieważ chodzi o miejscowość, w której liczba rzeczywistych użytkowników usługi znacznie przewyższa liczbę mieszkańców ze względu na napływ odwiedzających w weekendy i w sezonie turystycznym.

29.

ADM wniosła o oddalenie skargi.

30.

W tym kontekście Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (regionalny sąd administracyjny dla Ligurii, Włochy) zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

III.

Postępowanie przed Trybunałem

31.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 16 stycznia 2023 r.

32.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez FA.RO., JS ( 9 ), rządy hiszpański i włoski oraz przez Komisję Europejską. Wszystkie te podmioty stawiły się na rozprawie, która odbyła się w dniu 24 stycznia 2024 r.

IV.

Ocena

A.

W przedmiocie dopuszczalności

33.

Rząd hiszpański uważa, że oba pytania prejudycjalne są niedopuszczalne, ponieważ są hipotetyczne. Natomiast rząd włoski uważa, że dyrektywa 2006/123 nie ma zastosowania w tym sporze.

1.

W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych w zakresie, w jakim dotyczą one art. 49, 56 i art. 106 ust. 2 TFUE

34.

Postanowienia traktatu FUE w dziedzinie swobody przedsiębiorczości (art. 49) i swobody świadczenia usług (art. 56) nie mają co do zasady zastosowania do sytuacji, której wszystkie elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego ( 10 ).

35.

Z postanowienia odsyłającego wynika, że wszystkie elementy sporu ograniczają się do Republiki Włoskiej: włoskie przedsiębiorstwo zwróciło się do włoskich organów z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie punktu sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych na terytorium Włoch.

36.

W przypadku gdy wszystkie elementy sytuacji ograniczają się do jednego państwa członkowskiego, wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są dopuszczalne tylko wtedy, gdy wskazują na okoliczności faktyczne lub czynniki, które pozwalają na ustalenie związku między przedmiotem lub okolicznościami sporu a art. 49 lub 56 TFUE.

37.

Do sądu odsyłającego należy wskazanie Trybunałowi „związku, jaki zawisły przed nim spór – mimo jego czysto wewnętrznego charakteru – wykazuje z postanowieniami prawa Unii gwarantującymi swobody podstawowe, który to związek czyni uzyskanie wykładni wnioskowanej w ramach odesłania prejudycjalnego niezbędnym dla rozstrzygnięcia owego sporu” ( 11 ).

38.

Jako że we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonym przez sąd włoski brak jest jakichkolwiek uściśleń w tym względzie, jego pytania prejudycjalne należy uznać za niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą one wykładni art. 49 i 56 TFUE ( 12 ).

39.

To samo dotyczy art. 106 ust. 2 TFUE. Sąd odsyłający nie wskazał powodów, dla których rozpatruje w szczególności kwestię wykładni tego przepisu lub związku, jaki jego zdaniem może istnieć między tym przepisem a uregulowaniami krajowymi. Wynika z tego, że Trybunał nie może dokonać wykładni tego artykułu, która byłaby przydatna dla rozstrzygnięcia sporu ( 13 ).

40.

Oba przedłożone pytania prejudycjalne są zatem niedopuszczalne w odniesieniu do wykładni art. 49, 56 i art. 106 ust. 2 TFUE.

41.

Stwierdzenie, że sytuacja rozpatrywana w sporze ma charakter czysto wewnętrzny, nie wpływa jednak na możliwość zastosowania przepisów dyrektywy 2006/123 dotyczących swobody przedsiębiorczości dla usługodawców. Trybunał orzekł już, że przepisy te mają zastosowanie do sytuacji, której elementy występują w obrębie tylko jednego państwa członkowskiego ( 14 ).

2.

W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych w odniesieniu do wykładni dyrektywy 2006/123

42.

Zdaniem rządu hiszpańskiego pytania prejudycjalne należy uznać za niedopuszczalne również w odniesieniu do wykładni dyrektywy 2006/123 na podstawie art. 1 ust. 3 tej dyrektywy.

43.

W art. 1 ust. 3 dyrektywy 2006/123 wyjaśniono, że dyrektywa ta „nie dotyczy zniesienia monopoli w zakresie świadczenia usług”.

44.

Wyłączenie to, interpretowane w świetle motywu 8 owej dyrektywy, prowadzi do wniosku, że dyrektywa 2006/123 nie ma zastosowania, gdy świadczenie usług dystrybucji handlowej podlega systemowi monopolu na sprzedaż ( 15 ), który całkowicie wyklucza konkurencję i pozostawia taką sprzedaż jednemu dostawcy ( 16 ).

45.

Włoski system sprzedaży wyrobów tytoniowych nie wydaje się być monopolem na sprzedaż towarów ani monopolem na świadczenie usług ( 17 ). Wyroby tytoniowe są sprzedawane przez dużą liczbę zwykłych i specjalnych punktów sprzedaży detalicznej oraz przez inne przedsiębiorstwa posiadające zezwolenia wtórne.

46.

Z informacji dostępnych w aktach sprawy wynika, że zarówno punkty sprzedaży detalicznej, jak i lokale posiadające zezwolenia wtórne znajdują się w rękach niezależnych podmiotów prywatnych, które świadczą usługi sprzedaży wyrobów tytoniowych dla ludności ( 18 ). Nie istnieje zatem monopol na sprzedaż ani na świadczenie usług.

47.

Udzielanie koncesji na prowadzenie punktów sprzedaży detalicznej i zezwoleń wtórnych wiąże się z wykonywaniem władzy publicznej przez włoską administrację, która zezwala na prowadzenie punktów sprzedaży. Nie oznacza to jednak, że państwo świadczy tę usługę ani że ADM może ingerować w ściśle handlowe decyzje podmiotów prowadzących punkty sprzedaży po ich powierzeniu. Państwowe punkty sprzedaży detalicznej należące do dawnego monopolu na sprzedaż tytoniu zostały zniesione w 1983 r. ( 19 )

48.

Prawdą jest, na co zwrócił uwagę sąd odsyłający ( 20 ), że sprzedaż detaliczna wyrobów tytoniowych jest działalnością handlową, która nie jest całkowicie porównywalna z innymi rodzajami działalności gospodarczej, ponieważ kanały dystrybucji są ograniczone i ponieważ jej przedmiotem jest wyrób szkodliwy dla zdrowia publicznego. Prawdą jest również, że aspekty tej działalności, takie jak reklama lub cena wyrobów tytoniowych, są ściśle regulowane. Pragnę jednak powtórzyć, że okoliczności te nie sprawiają, iż wspomniana sprzedaż detaliczna we Włoszech stanowi monopol państwa, i nie eliminują (ograniczonej) konkurencji między dostawcami tego rodzaju usługi.

49.

Podsumowując, zarzut rządu hiszpańskiego należy odrzucić.

50.

Rząd włoski powołuje się na art. 2 i motyw 8 dyrektywy 2006/123 w celu uzasadnienia braku możliwości stosowania tej dyrektywy. Podnosi on, że punkty sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych prowadzą działalność gospodarczą w interesie ogólnym, która umożliwia funkcjonowanie „monopolu podatkowego” na sprzedaż wyrobów tytoniowych ( 21 ).

51.

Trybunał stwierdził, że „z art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123 w związku z motywami 17, 70 i 72 tej dyrektywy wyraźnie wynika, że reguły ustanowione w owej dyrektywie są stosowane co do zasady do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ jedynie usługi o charakterze nieekonomicznym świadczone w interesie ogólnym są wykluczone z zakresu stosowania tych zasad” ( 22 ).

52.

W świetle tego założenia argument rządu włoskiego nie może zostać przyjęty: gdyby sprzedaż detaliczna wyrobów tytoniowych we Włoszech została uznana za usługę świadczoną w interesie ogólnym, zostałaby ona uznana za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, podlegającą wymogom dyrektywy 2006/123.

53.

Pytania prejudycjalne są zatem dopuszczalne w odniesieniu do wykładni przepisów dyrektywy 2006/123 mających zastosowanie do spornego uregulowania krajowego. Ponadto uważam, że należy rozpatrzyć je łącznie.

B.

Ocena co do istoty: zgodność uregulowania krajowego ograniczającego sprzedaży wyrobów tytoniowych z dyrektywą 2006/123

54.

Sąd odsyłający wnosi o dokonanie wykładni art. 15 dyrektywy 2006/123. Po wskazaniu, że „nie kwestionuje zgodności z prawem systemu zezwoleń na podstawie art. 9 dyrektywy 2006/123 w odniesieniu do sprzedaży detalicznej towarów objętych monopolem, w szczególności wyrobów tytoniowych i akcesoriów”, sąd ten uznał, że system ten jest uzasadniony nadrzędnym względem interesu ogólnego ( 23 ).

55.

Sąd ten ma jednak wątpliwości, czy kryteria geograficzne i demograficzne zawarte w przepisach włoskich [i o których mowa w art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123] są zgodne z zasadami konieczności i proporcjonalności, ponieważ:

1.

„System zezwoleń” lub „wymóg” w rozumieniu dyrektywy 2006/123

56.

Artykuł 4 pkt 6 i 7 dyrektywy 2006/123 definiuje pojęcia „systemu zezwoleń” i „wymogu” ( 24 ). Artykuły 9–13 dyrektywy 2006/123 mają zastosowanie do systemów zezwoleń. Wymogi zakazane lub podlegające ocenie są uregulowane w art. 14 i 15 tej dyrektywy.

57.

„System zezwoleń” różni się od „wymogu” tym, że ten pierwszy wiąże się z koniecznością podjęcia przez usługodawcę stosownych kroków, po których następuje formalna decyzja organu zezwalającego na działalność tego usługodawcy ( 25 ). Natomiast wymóg stanowi uregulowanie o charakterze ogólnym i bezosobowym, które ma zastosowanie do wszystkich usługodawców, niezależnie od wszelkich działań bądź czynności podjętych w celu uzyskania zezwolenia na podjęcie planowanej działalności ( 26 ).

58.

W wyroku X i Visser zakaz zawarty w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego, dotyczący prowadzenia handlu detalicznego towarami na określonym obszarze miasta, został uznany za wymóg w rozumieniu dyrektywy 2006/123 ( 27 ). Wszelkie inne zasady lub ograniczenia ogólne, mające zastosowanie z mocy prawa do określonego rodzaju działalności usługowej, mają ten sam charakter.

59.

Moim zdaniem przewidziana we włoskich przepisach regulacja sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych jest objęta zakresem pojęcia systemu zezwoleń. Usługodawca, który zamierza prowadzić zwykły lub specjalny punkt sprzedaży detalicznej lub posiadać zezwolenie wtórne, musi złożyć wniosek do ADM, który wyda decyzję o uwzględnieniu lub oddaleniu jego wniosku.

60.

W tym celu ADM będzie musiała najpierw opracować sześciomiesięczny plan sieci punktów sprzedaży i przeprowadzić przetarg publiczny, aby zainteresowani złożyli wnioski. Zgodnie z tym planem ADM powierza prowadzenie punktów sprzedaży detalicznej i wydaje zezwolenia wtórne odpowiednim podmiotom, zezwalając im na prowadzenie tej działalności.

61.

W celu opracowania planu sześciomiesięcznego i wydawania zezwoleń ADM stosuje wprawdzie wymogi prawne (wymogi geograficzny i demograficzny), ale czyni to po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek usługodawcy i po późniejszej korzystnej decyzji organu administracji.

62.

Innymi słowy, uregulowanie włoskie nakłada na osoby zamierzające prowadzić sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych obowiązek „poddania się procedurze, na gruncie której wymaga się od nich podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej decyzji zezwalającej im na podjęcie i prowadzenie takiej działalności usługowej” ( 28 ).

63.

Mamy zatem do czynienia z „systemem zezwoleń” w rozumieniu art. 4 pkt 6, a nie ze zwykłym „wymogiem” w rozumieniu art. 4 pkt 7 dyrektywy 2006/123.

64.

Jako taki system zezwoleń musi podlegać przepisom zawartym w sekcji 1 („Zezwolenia”) rozdziału III („Swoboda przedsiębiorczości dla usługodawców”) dyrektywy 2006/123. Ponadto nie może on zawierać wymogów zakazanych na mocy art. 14 tej dyrektywy ( 29 ).

2.

Czy podejmowanie działalności jest uzależnione od testu ekonomicznego?

65.

Należy ustalić, czy ustanowiony przez Włochy system zezwoleń dotyczący sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych jest objęty zakazem przewidzianym w art. 14 pkt 5 dyrektywy 2006/123. Chociaż sąd odsyłający nie włącza tego artykułu do tych, których dotyczy jego wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, analiza tego przepisu jest konieczna.

66.

Zgodnie z tym przepisem zakazane jest „stosowanie w poszczególnych przypadkach testu ekonomicznego uzależniającego udzielenie zezwolenia od udowodnienia istnienia potrzeby ekonomicznej lub popytu rynkowego, oceny potencjalnych bądź bieżących skutków ekonomicznych działalności, lub oceny stosowności działalności w odniesieniu do celów planowania ekonomicznego ustanowionych przez właściwe organy” ( 30 ).

67.

Zakaz stosowania testu ekonomicznego ( 31 ) odzwierciedla orzecznictwo Trybunału dotyczące tego, że niemożliwe jest, by powody o charakterze ekonomicznym stanowiły nadrzędne względy interesu ogólnego uzasadniające ograniczenia swobody przedsiębiorczości ( 32 ).

68.

Republika Włoska wprowadziła już wymóg o charakterze ekonomicznym (minimalna produktywność) dotyczący udzielania koncesji dla punktów sprzedaży detalicznej. Komisja uznała go ( 33 ) za niezgodny z art. 14 pkt 5 dyrektywy 2006/123, co doprowadziło do przyjęcia dekretu 51/2021. W dekrecie tym wspomniany wymóg został zniesiony, a zamiast niego wprowadzono kryterium stosunku liczby punktów sprzedaży wyrobów tytoniowych do liczby mieszkańców.

69.

Czy kryterium demograficzne oznacza, że test ekonomiczny jest niezgodny z art. 14 pkt 5 dyrektywy 2006/123? Zdaniem Komisji ( 34 ) z włoskiego ustawodawstwa i włoskiego orzecznictwa można wywnioskować, że udzielanie koncesji dla punktów sprzedaży detalicznej nadal zależy w pewnym stopniu od czynników związanych z rzeczywistością gospodarczą tego sektora.

70.

Na rozprawie Komisja stwierdziła, że postępowanie administracyjne w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Włochom zostało zakończone ze względów politycznych, a nie dlatego, że rozwiane zostały wątpliwości co do istnienia testu ekonomicznego. Jej zdaniem art. 3 ust. 2 lit. b) dekretu 38/2013 może zawierać ukryty test ekonomiczny, ponieważ sześciomiesięczne plany udzielenia koncesji na prowadzenie punktów sprzedaży detalicznej są sporządzane z uwzględnieniem zainteresowania usługą oraz między innymi w celu zachowania dochodów ( 35 ).

71.

Wykładnia prawa krajowego należy do sądu odsyłającego. Z zastrzeżeniem orzeczenia tego sądu uważam, że stosunek liczby ludności do liczby punktów sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych można uznać za mający na celu zapewnienie, aby działalność tych punktów sprzedaży detalicznej obejmowała w sposób zrównoważony („szeroko dostępny”) całe terytorium kraju w celu zapewnienia legalnej podaży tych wyrobów, z uwzględnieniem cech orograficznych i rozmieszczenia ludności we Włoszech.

72.

Rozumiany w ten sposób system zezwoleń administracyjnych oparty na stosunku liczby ludności:

73.

Kryterium demograficzne nie miałoby zatem charakteru czysto ekonomicznego w rozumieniu art. 14 pkt 5 dyrektywy 2006/123, ponieważ jego głównym celem nie byłoby zapewnienie wystarczających dochodów sprzedawcom wyrobów tytoniowych lub maksymalizacja poboru podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych. Byłby to raczej środek oparty na nadrzędnych względach interesu ogólnego, w szczególności ochrony zdrowia publicznego.

3.

Warunki udzielenia zezwolenia

74.

Zgodność krajowego systemu zezwoleń z dyrektywą 2006/123 należy oceniać w świetle art. 9 ust. 1 tej dyrektywy. Państwa członkowskie mogą wprowadzić taki system tylko wtedy, gdy nie ma on charakteru dyskryminującego oraz jest uzasadniony nadrzędnym względem interesu ogólnego i proporcjonalny do jego celu.

75.

Warunki uzyskania zezwolenia muszą być zgodne z art. 10 dyrektywy 2006/123. Zgodnie z tym przepisem systemy zezwoleń muszą opierać się na kryteriach, które wykluczają możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny, oraz odpowiadać cechom określonym w ust. 2 tego artykułu.

76.

Zarówno art. 9 ust. 1, dotyczący uzasadnienia, jak i art. 10 ust. 2 dyrektywy 2006/123, dotyczący kryteriów udzielania zezwoleń, zawierają jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki, nadające im bezpośrednią skuteczność ( 36 ).

77.

System zezwoleń administracyjnych musi zatem być zgodny z tymi dwoma artykułami. Zgodność ta wymaga dokonania oceny mającej na celu to, aby ograniczenie swobody przedsiębiorczości „przede wszystkim nie prowadziło do dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, następnie aby było uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym i wreszcie aby było odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu, nie wykraczało poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia, i aby nie istniała możliwość zastąpienia tych wymogów innymi, mniej restrykcyjnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć ten sam skutek” ( 37 ).

a)

Dyskryminacja

78.

Z informacji zawartych w aktach sprawy nie można wywnioskować, że system zezwoleń jest dyskryminujący, ponieważ ma on zastosowanie w równym stopniu do podmiotów gospodarczych mających siedzibę we Włoszech, jak i do obywateli innych państw członkowskich lub osób zamieszkałych w innych państwach członkowskich, które zamierzają prowadzić tę niezależną działalność gospodarczą na terytorium Włoch.

b)

Uzasadnienie nadrzędnymi względami interesu ogólnego

79.

Rząd włoski podnosi, że nawet jeśli system zezwoleń pociąga za sobą ograniczenie swobody przedsiębiorczości, jest on uzasadniony nadrzędnym względem interesu ogólnego, a mianowicie ochroną zdrowia publicznego ( 38 ). W szczególności ma on na celu zapewnienie ograniczonej i zgodnej z popytem podaży wyrobów tytoniowych, aby ograniczyć ich konsumpcję, a tym samym zwalczać palenie.

80.

Nie sądzę, aby istniały uzasadnione wątpliwości co do negatywnego wpływu konsumpcji wyrobów tytoniowych na zdrowie publiczne, uznanego przez instytucje międzynarodowe ( 39 ) i sam Trybunał ( 40 ). Prawo Unii zawiera przepisy mające na celu ograniczenie konsumpcji wyrobów tytoniowych, nie zakazując jednak ich sprzedaży ( 41 ).

81.

Ochrona zdrowia publicznego jest zatem nadrzędnym względem interesu ogólnego, na który państwo członkowskie może się powołać w celu uzasadnienia systemu zezwoleń na sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych. Jak już wskazałem, sąd odsyłający nie zaprzecza, że sporne ograniczenia w niniejszej sprawie są zgodne z tym celem.

c)

Adekwatność ograniczenia do jego celu

82.

Chociaż to do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy włoski system jest odpowiedni do osiągnięcia przyświecającego mu celu ochrony zdrowia publicznego, Trybunał może dostarczyć temu sądowi przydatnych wskazówek do wydania wyroku.

83.

Dokonując analizy, sąd odsyłający powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że państwom członkowskim przysługuje zakres uznania w granicach wyznaczonych przez prawo Unii w celu określenia poziomu ochrony zdrowia publicznego na swoim terytorium ( 42 ).

84.

Chodzi w szczególności o dokonanie oceny, czy system zezwoleń, który umożliwia uporządkowaną i kontrolowaną sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych na podstawie kryteriów geograficznych i demograficznych, jest odpowiedni do ochrony tego celu.

85.

Z pewnością najwłaściwszym sposobem zwalczania palenia tytoniu i ochrony zdrowia publicznego byłby zakaz sprzedaży wyrobów tytoniowych. Jednakże ta maksymalistyczna możliwość nie była stosowana na poziomie międzynarodowym ani nie została przyjęta przez prawodawcę Unii. Prawodawca Unii przyznaje państwom członkowskim możliwość określenia, jakie formy sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych akceptują one na swoim terytorium.

86.

W przypadku wykluczenia możliwości maksymalistycznej system zezwoleń administracyjnych, podlegający kryteriom geograficznemu i demograficznemu, może być bardziej odpowiedni w celu zwalczania palenia tytoniu niż alternatywne rozwiązanie, to znaczy zezwolenie na swobodną sprzedaż wyrobów tytoniowych.

87.

Rząd włoski wskazuje, że ponieważ konsumpcja wyrobów tytoniowych jest we Włoszech legalna, ten system zezwoleń chroni zdrowie publiczne, ponieważ zapewnia palaczom niezbędne zaopatrzenie w tę substancję, aby nie byli narażeni na negatywne konsekwencje nagłego głodu nikotynowego.

88.

Rząd włoski dodaje, że celem jest zapewnienie równowagi zwykłego popytu i dostępnej podaży wyrobów tytoniowych na najniższym możliwym poziomie. W ten sposób nie zachęca się do większej konsumpcji niż zwykle, a jednocześnie zapewnia się, że konsumenci uzależnieni od tytoniu mogą łatwo go uzyskać, bez konieczności podejmowania dużego wysiłku lub korzystania z wyrobów pochodzących z przemytu, sprzedawanych poza kontrolą państwa i po niższych cenach, pobudzając w ten sposób ich konsumpcję.

89.

W dyrektywie 2006/123 nie wykluczono, że systemy prawne państw członkowskich będą uzależniały podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od spełnienia wymogu przestrzegania „ilościow[ych] lub terytorialn[ych] ogranicze[ń] zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z liczbą ludności lub minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami” [art. 15 ust. 2 lit. a)]. Wymóg ten jest właśnie jednym z tych, które muszą zostać poddane ocenie w systemie zezwoleń.

90.

Połączenie kryterium geograficznego z kryterium demograficznym może jednocześnie zapewnić zaopatrzenie na całym terytorium i zapobiec niekontrolowanemu wzrostowi podaży, która doprowadziłaby do wzrostu konsumpcji wyrobów tytoniowych. Trybunał uznał bowiem za zgodne z prawem Unii systemy zezwoleń, w których stosowano w ramach innych rodzajów działalności związanych ze zdrowiem publicznym ( 43 ) kryteria demograficzne i geograficzne podobne do kryteriów stosowanych przez Włochy w odniesieniu do sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych.

91.

Z orzecznictwa tego można wyciągnąć wnioski, które przy zachowaniu wszelkich proporcji można zastosować w niniejszej sprawie:

92.

Niewątpliwie w tych dwóch przypadkach ograniczenia miały na celu ułatwienie (uporządkowanego) dostępu użytkownikom, natomiast włoski system zezwoleń ma na celu po części ograniczenie tego dostępu w celu zwalczania palenia tytoniu, a po części zapewnienie podaży odpowiadającej potrzebom palaczy. Niewątpliwie jest to trudna do osiągnięcia równowaga, nie uważam jednak, aby różnica ta była wystarczająca, aby wykluczyć zastosowanie wspomnianego orzecznictwa do tego sporu.

93.

W szczególności można by się zastanawiać, czy konkretny system minimalnych odległości (od 300 do 200 metrów, w zależności od miejscowości) między dwoma punktami sprzedaży jest lepiej lub gorzej dostosowany do wyżej wymienionych celów. Sąd odsyłający ma ostatnie słowo co do jego racjonalnego charakteru, który będzie musiał ocenić, nie pomijając okoliczności, że dostosowanie kryterium liczbowego do rzeczonych celów należy co do zasady do kompetencji ustawodawcy krajowego ( 46 ).

d)

Proporcjonalność i spójność ograniczenia

94.

Kolejnym krokiem jest ustalenie, czy włoski system zezwoleń:

95.

Do danego państwa członkowskiego należy wykazanie, że te łączne przesłanki są spełnione ( 49 ). Do sądu odsyłającego należy przeprowadzenie testu proporcjonalności środka krajowego z pomocą Trybunału, który dostarcza mu w tym celu wskazówek.

96.

W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający ma wątpliwości co do tego, czy włoskie uregulowanie jest zgodne z zasadą proporcjonalności, w szczególności ze względu na rozpowszechnienie automatów do sprzedaży, które sprzyjają dostępowi konsumentów do wyrobów tytoniowych bez ograniczeń czasowych (lub z mniejszymi ograniczeniami).

97.

Zgadzam się z sądem odsyłającym, że o ile celem systemu zezwoleń dla punktów sprzedaży jest ograniczenie podaży do poziomu niezbędnego do zaspokojenia popytu wśród palaczy, o tyle rozpowszechnienie automatów do sprzedaży wyrobów tytoniowych wydaje się zmierzać w przeciwnym kierunku.

98.

W świetle wyjaśnień przedstawionych przez rząd włoski na rozprawie wydaje się, że korzystanie z automatów do sprzedaży wyrobów tytoniowych jest ograniczone do punktów sprzedaży detalicznej i zakładów posiadających zezwolenia wtórne. Jest to przewidziane w art. 20 ( 50 ) ustawy 556/1977 ( 51 ) oraz w okólniku ADM nr 509/2007 ( 52 ).

99.

Zgodnie z tymi przepisami automaty do sprzedaży mogą być umieszczane wewnątrz punktów sprzedaży detalicznej lub poza nimi, w odległości 10 m od linii środkowej wejścia. Lokale, które mogą uzyskać zezwolenie wtórne, mogą zdecydować się na instalację automatu do sprzedaży wyrobów tytoniowych pod warunkiem uzyskania zezwolenia administracyjnego i jako alternatywne rozwiązanie dla wspomnianego zezwolenia wtórnego.

100.

Biorąc pod uwagę te wyjaśnienia, sąd odsyłający będzie musiał ocenić, czy system zastosowany do automatów do sprzedaży wyrobów tytoniowych jest zgodny z wymogiem proporcjonalności, czy też przeciwnie, prowadzi do nadmiernego wzrostu podaży wyrobów tytoniowych, który sprawia, że zastosowanie kryteriów dotyczących odległości geograficznej i gęstości zaludnienia jest mniej spójne.

101.

Jeśli chodzi o argumenty sądu odsyłającego zmierzające do podważenia proporcjonalności wymogu geograficznego, z pewnością skutek odstraszający wystąpiłby, gdyby minimalne odległości między punktami sprzedaży były ustalone w kilometrach, a nie w metrach. Jest to jednak decyzja, która ze względu na jej znaczący wpływ na legalną konsumpcję, powinna zostać rozważona przez ustawodawcę: próba znalezienia równowagi między popytem a podażą przy uwzględnieniu rozmieszczenia terytorialnego może skutkować systemem mniejszych lub większych odległości, przy czym moim zdaniem Trybunał nie może wskazać sądowi odsyłającemu najbardziej odpowiedniej odległości ( 53 ).

102.

Wreszcie, w odniesieniu do rzekomej sztywności kryteriów geograficznego i demograficznego (kryterium demograficzne jest związane z danymi pochodzącymi ze spisu mieszkańców) sąd odsyłający stwierdził, że ADM powinna być uprawniona do uwzględnienia innych okoliczności, niezwiązanych ze ścisłymi ograniczeniami odległości i liczby ludności.

103.

Wydaje mi się, że rozwiązanie legislacyjne o określonej sztywności jest zgodne z prawem w zakresie, w jakim zmierza do zapewnienia pewności prawa za pomocą z góry określonych obiektywnych kryteriów. Ponadto stosowanie czynników geograficznego i demograficznego zostało złagodzone w art. 3 ust. 1 i 2 dekretu 38/2013, który zawiera dodatkowe kryteria dotyczące udzielania zezwoleń na prowadzenie punktów sprzedaży detalicznej i zezwoleń wtórnych. Ich stosowanie mogłoby zapewnić elastyczność systemu, jak argumentuje rząd włoski ( 54 ).

104.

Na przykład można by wziąć pod uwagę szczególne okoliczności (nawet o charakterze sezonowym, takie jak wzrost rzeczywistej liczby ludności, a nie tylko wynikającej ze spisu, w ciągu kilku miesięcy w roku ze względu na turystykę). Otwarcie nowych punktów sprzedaży w takich przypadkach niekoniecznie skutkowałoby nadmiernym zwiększeniem podaży, aby zaspokoić potrzeby użytkowników, którzy wyjechali ze swoich miejsca zamieszkania.

105.

Z zastrzeżeniem oceny sądu odsyłającego, który oczywiście najlepiej zna prawo krajowe, art. 3 ust. 1 i 2 dekretu 38/2013 pozwoliłby ADM wziąć pod uwagę obszary charakteryzujące się rosnącą liczbą nowych inwestycji mieszkaniowych i handlowych, a także szczególne znaczenie skrzyżowań dróg i głównych skupisk miejskich, obecność biur lub zakładów produkcyjnych o szczególnym znaczeniu, które są często odwiedzane, które to okoliczności świadczą o zainteresowaniu usługą.

106.

Wydaje się zatem, że nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby sąd odsyłający ustalił, czy przy tych elementach zapewniających elastyczność ADM mogłaby ocenić, na podstawie jego szczególnych cech, stały napływ turystów w Finale Ligure w celu przyznania koncesji na prowadzenie nowego punktu sprzedaży detalicznej.

107.

W odniesieniu do wpływu Ramowej Konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu sąd odsyłający zauważa, że wśród środków zalecanych w celu zmniejszenia podaży i popytu na tytoń konwencja ta nie przewiduje ustanowienia ograniczeń skierowanych do sprzedawców ( 55 ). Państwo włoskie dysponuje jednak własnym zakresem uznania przy wyborze środków, które uważa za najbardziej odpowiednie dla ochrony zdrowia publicznego przed skutkami palenia. System zezwoleń administracyjnych, podlegający restrykcyjnym kryteriom, jest co do zasady odpowiedni do zapewnienia realizacji tego celu.

108.

Podsumowując, połączenie czynników geograficznego i demograficznego, ewentualnie uzupełnionych innymi elementami zapewniającymi elastyczność, mogłoby spełnić kryterium proporcjonalności i wymogi określone w art. 10 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123. Jeśli chodzi o instalację automatów do sprzedaży, to nie może ona prowadzić do nieuzasadnionego wzrostu podaży wyrobów tytoniowych, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego.

V.

Wnioski

109.

W świetle powyższych rozważań proponuję udzielić następującej odpowiedzi Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (regionalnemu sądowi administracyjnemu dla Ligurii, Włochy):