1.

Šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par Itālijas tiesiskā regulējuma, kas piemērojams tabakas izstrādājumu pārdošanai mazumtirdzniecībā, saderību ar Direktīvu 2006/123/EK  ( 2 ).

2.

Minēto izstrādājumu tirdzniecības punktu atļaušanai strīdīgajā tiesiskajā regulējumā ir izmantoti ierobežojoši kritēriji, kas balstīti uz ģeogrāfisko attālumu un apdzīvotības blīvumu. Iesniedzējtiesai ir šaubas par šo kritēriju atbilstību Direktīvai 2006/123.

I.

Atbilstošās tiesību normas

A.

Savienības tiesības. Direktīva 2006/123

3.

Direktīvas 1. pantā (“Temats”) ir noteikts:

4.

Minētās direktīvas 2. pantā “Piemērošanas joma” ir paredzēts:

5.

Direktīvas 4. pantā “Definīcijas” ir noteikts:

6.

Tās 9. pantā “Atļauju sistēmas” ir paredzēts:

7.

Saskaņā ar 10. pantu “Nosacījumi atļaujas piešķiršanai”:

8.

Direktīvas 14. pantā “Neatļautas prasības” ir norādīts:

9.

Tās 15. pantā “Novērtējamas prasības” ir noteikts:

B.

Itālijas tiesības

1.

Likums Nr. 1293/1957  ( 3 )

10.

Saskaņā ar minētā likuma 16. un nākamajiem pantiem monopolpreču, tostarp tabakas izstrādājumu, tirdzniecība notiek ar parasto un speciālo “mazumtirdzniecības punktu” un “atļauju” starpniecību.

11.

Parastie mazumtirdzniecības punkti ir īpašas tirdzniecības vietas tabakas un citu monopolpreču pārdošanai, kuras atrodas sabiedriskā vietā. To koncesija tiek piešķirta privātpersonām uz laiku, kas nepārsniedz deviņus gadus  ( 4 ).

12.

Īpašie mazumtirdzniecības punkti tiek izveidoti, lai apmierinātu īpašu pakalpojuma nepieciešamību specifiskās vietās (dzelzceļa stacijās un jūras terminālos, lidostās, autoservisos, tirdzniecības centros utt.). Koncesiju parasti piešķir privātpersonām uz laiku, kas nepārsniedz deviņus gadus.

13.

Visbeidzot, dienests var izsniegt atļauju monopolpreču pārdošanai sabiedrisko pakalpojumu sniegšanas vietās ar pagaidu atļauju. Šajā gadījumā šo atļauju īpašnieks iegādājas preces no tuvākā parastā mazumtirdzniecības punkta.

14.

Atļaujām ir jābūt pamatotām ar nepieciešamību sniegt pakalpojumu vietās un laikos, kuros mazumtirdzniecības punkti to nevar sniegt. Atļaujas izsniegšanas iespēja tiek izslēgta, ja tuvākajā mazumtirdzniecības punktā, kas atrodas tuvāk par iepriekš noteiktu minimālo attālumu, ir uzstādīts tabakas izstrādājumu tirdzniecības automāts.

2.

Dekrētlikums Nr. 98/2011  ( 5 )

15.

Saskaņā ar šā dekrētlikuma 24. panta 42. punktu likumdevējs ir uzticējis Ekonomikas un finanšu ministram ar īpašu dekrētu izstrādāt noteikumus monopolpreču mazumtirdzniecības punktu izveidei un atļauju izsniegšanai tā, “lai, ievērojot konkurences aizsardzību, saskaņotu nepieciešamību garantēt lietotājiem plašu tirdzniecības tīklu visā teritorijā ar primārajām sabiedrības veselības aizsardzības interesēm, kas ir novērst un kontrolēt jebkādu iespējamu tabakas piedāvājumu, kurš nav pamatots ar faktisko tabakas pieprasījumu”.

16.

It īpaši tā 24. panta 42. punkta b) apakšpunktā, redakcijā, kas grozīta ar Likuma Nr. 37/2019 4. pantu, ir noteikts, ka parastos mazumtirdzniecības punktus var izveidot “tikai ievērojot noteiktu ar attālumu saistītu prasību, kurš ir ne mazāks par 200 metriem, un ar iedzīvotāju skaitu saistītu prasību, ņemot vērā viena mazumtirdzniecības punkta uz 1500 iedzīvotājiem attiecību”.

3.

Dekrēts Nr. 38/2013  ( 6 )

17.

Pēc grozījumiem, kas ieviesti 2021. gadā, šī dekrēta 2. pantā ir noteikti šādi kritēriji parasto mazumtirdzniecības punktu izveidei:

–

300 metri pašvaldībās ar iedzīvotāju skaitu līdz 30 000;

–

250 metri pašvaldībās ar iedzīvotāju skaitu no 30 001 līdz 100 000;

–

200 metri pašvaldībās ar iedzīvotāju skaitu vairāk nekā 100 000;

18.

Mazumtirdzniecības punktu/pastāvīgo iedzīvotāju skaita attiecības kritērijs kā atbilstošs parametrs tika ieviests ar Likumu Nr. 37/2019 un ar Ministrijas dekrētu Nr. 51/2021, aizstājot minimālās produktivitātes prasību, kas bija noteikta Dekrētlikuma Nr. 98/2011 un Ministrijas Dekrēta Nr. 38/2013 sākotnējos tekstos  ( 7 ).

19.

Saskaņā ar minētā dekrēta 3. pantu:

20.

Jaunu parasto mazumtirdzniecības punktu izveide notiek, izmantojot īpašu plānu, ko reizi sešos mēnešos sagatavo kompetentais Dienesta reģionālais birojs pēc tādas procedūras veikšanas, kas cita starpā paredz provizoriskā plāna shēmas iepriekšēju publicēšanu un ieinteresēto personu apsvērumu iesniegšanu.

21.

Jaunizveidoto parasto mazumtirdzniecības punktu izveidošanai ir paredzēti šādi veidi: pašvaldībās ar iedzīvotāju skaitu līdz 30 000 pārvalde izsludina konkursu, kas paredzēts vienīgi konkrētām personu kategorijām; pašvaldībās ar iedzīvotāju skaitu, kas ir lielāks par 30 000, un provinču galvaspilsētās piešķiršana notiek ar publiskā iepirkuma procedūru, kurā var piedalīties visi pretendenti.

II.

Fakti, tiesvedība pamatlietā un prejudiciālie jautājumi

22.

Sabiedrībai FA.RO. di YK & C. s.a.s. (turpmāk tekstā – “FA.RO.”) daudzus gadus bija tabakas mazumtirdzniecības atļauja mazumtirdzniecības punktā “Bar Rino” Fināles Ligures [Finale Ligure] pilsētā (Itālija).

23.

Dienests 2021. gada 19. novembrī uzsāka procedūru atļaujas atņemšanai, jo parastajā tabakas mazumtirdzniecības punktā – kuram ir piesaistīta FA.RO. atļauja – kas atrodas mazāk nekā 300 metru attālumā, 2021. gada maijā tika uzstādīts cigarešu tirdzniecības automāts. Šis apstāklis saskaņā ar spēkā esošo tiesisko regulējumu (Dekrēta Nr. 38/2013 7. pants) nepieļauj atļaujas saglabāšanu.

24.

FA.RO. informēja dienestu par nepieciešamību izveidot jaunu parasto mazumtirdzniecības punktu bārā “Bar Rino”, minot virkni faktu, kas norādīja uz lielu patērētāju pieplūdumu.

25.

Dienests FA.RO. lūgumu atstāja bez virzības, jo konstatēja neatbilstību Dekrēta Nr. 38/2013 2. pantā noteiktajai prasībai par attālumu un mazumtirdzniecības punktu/iedzīvotāju attiecību  ( 8 ).

26.

FA.RO. pārsūdzēja dienesta lēmumu Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Ligūrijas Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija), lūdzot atcelt:

27.

FA.RO. apgalvoja, ka valsts tiesību norma ir pretrunā Direktīvas 2006/123 15. pantam. Līdz ar to būtu jāatceļ Dekrēta 38/2013 2. pants vai vismaz jāatceļ tā piemērošana, un jāpārtrauc piemērot Dekrētlikuma Nr. 98/2011 24. panta 42. punktu.

28.

FA.RO. ieskatā jauna mazumtirdzniecības punkta izveide “Bar Rino” neizraisītu pārmērīgu piedāvājumu attiecībā pret pieprasījumu, jo tā ir vieta, kur pakalpojuma faktisko izmantotāju būtu daudz vairāk nekā pastāvīgo iedzīvotāju, pateicoties milzīgajam viesu pieplūdumam nedēļas nogalēs un tūrisma sezonas laikā.

29.

Dienests lūdza noraidīt prasību.

30.

Šajos apstākļos Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Ligūrijas Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija) ir uzdevusi Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:

III.

Tiesvedība Tiesā

31.

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesā tika reģistrēts 2023. gada 16. janvārī.

32.

Rakstveida apsvērumus iesniedza FA.RO., JS  ( 9 ), Spānijas un Itālijas valdības un Eiropas Komisija. Visi minētie piedalījās tiesas sēdē 2024. gada 24. janvārī.

IV.

Vērtējums

A.

Pieņemamība

33.

Spānijas valdība uzskata abus prejudiciālos jautājumus par nepieņemamiem, jo tie ir hipotētiski. Itālijas valdība savukārt uzskata, ka Direktīva 2006/123 šim strīdam nav piemērojama.

1.

Prejudiciālo jautājumu pieņemamība, ciktāl tie attiecas uz LESD 49. pantu, LESD 56. pantu un LESD 106. panta 2. punktu

34.

LESD normas brīvības veikt uzņēmējdarbību jomā (49. pants) un pakalpojumu sniegšanas brīvības jomā (56. punkts) principā nav piemērojamas situācijā, kad visi elementi ir saistīti ar vienu vienīgu dalībvalsti  ( 10 ).

35.

No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu izriet, ka visi strīda elementi iekļaujas Itālijas Republikas robežās: viens Itālijas uzņēmums ir lūdzis Itālijas iestādēm atļauju tabakas mazumtirdzniecības punkta ekspluatācijai Itālijas teritorijā.

36.

Ja kādā situācijā visi tās elementi ir saistīti ar vienu vienīgu dalībvalsti, lūgumi sniegt prejudiciālu nolēmumu ir pieņemami tikai tad, ja tajos ir norādīti fakti vai faktori, kas ļauj konstatēt saikni starp strīda priekšmetu vai apstākļiem un LESD 49. vai 56. pantu.

37.

Tieši iesniedzējtiesai ir Tiesai jānorāda, ka, “neraugoties uz tā absolūti iekšējo raksturu, strīds, ko tā izskata, ir saistīts ar Savienības tiesību normām par pamatbrīvībām, kas prasīto prejudiciālo interpretāciju padara vajadzīgu strīdus atrisināšanai”  ( 11 ).

38.

Tā kā šajā nozīmē Itālijas tiesas iesniegtajā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nevienas šādas norādes nav, tās prejudiciālie jautājumi ir jāuzskata par nepieņemamiem, ciktāl tas attiecas uz LESD 49. un 56. panta interpretāciju  ( 12 ).

39.

Tas pats ir attiecībā uz LESD 106. panta 2. punktu. Iesniedzējtiesa nav izklāstījusi iemeslus, kas tai likuši šaubīties par šīs tiesību normas interpretāciju, nedz arī ir norādījusi saikni, ko tā konstatējusi starp šo tiesību normu un valsts tiesību aktiem. Tāpēc Tiesa nevar sniegt iesniedzējtiesai minētā panta interpretāciju, kas būtu noderīga strīda izšķiršanai  ( 13 ).

40.

Attiecīgi abi uzdotie prejudiciālie jautājumi ir nepieņemami, ciktāl tas attiecas uz LESD 49. panta, LESD 56. panta un LESD 106. panta 2. punkta interpretāciju.

41.

Konstatējums, ka strīda pamatā esošā situācija ir tīri valsts iekšēja situācija, tomēr neietekmē Direktīvas 2006/123 par pakalpojumu sniedzēju brīvību veikt uzņēmējdarbību noteikumu piemērojamību. Tiesa jau ir atzinusi, ka šīs tiesību normas ir piemērojamas situācijai, kuras elementi ir saistīti ar vienu vienīgu dalībvalsti  ( 14 ).

2.

Prejudiciālo jautājumu pieņemamība, ciktāl tie attiecas uz Direktīvas 2006/123 interpretāciju

42.

Spānijas valdības ieskatā prejudiciālie jautājumi būtu jāatzīst par nepieņemamiem arī attiecībā uz Direktīvas 2006/123 interpretāciju, saskaņā ar tās 1. panta 3. punktu.

43.

Direktīvas 2006/123 1. panta 3. punktā ir paskaidrots, ka tā “neattiecas [..] uz pakalpojumu sniedzēju monopolu likvidēšanu”.

44.

Šī izslēgšana, aplūkojot to Direktīvas 2006/123 8. apsvēruma gaismā, ļauj secināt, ka tā nav piemērojama, kad komercizplatīšanas pakalpojumu sniegšana ir pakļauta komercmonopolu shēmai  ( 15 ), kas pilnībā izslēdz konkurenci un atstāj tirdzniecību viena vienīga tirgotāja rokās  ( 16 ).

45.

Tabakas izstrādājumu tirdzniecības sistēma Itālijā nešķiet veidota kā preču tirdzniecības monopols vai kā pakalpojumu sniegšanas monopols  ( 17 ). Tabakas izstrādājumus tirgo liels parasto un īpašo mazumtirdzniecības punktu skaits, kā arī citi uzņēmumi, kas saņēmuši atļaujas.

46.

No lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ietvertās informācijas izriet, ka gan mazumtirdzniecības punkti, gan uzņēmumi, kas saņēmuši atļaujas, atrodas neatkarīgu privātpersonu rokās, kas sniedz sabiedrībai tabakas izstrādājumu tirdzniecības pakalpojumu  ( 18 ). Tādējādi nepastāv ne tirdzniecības monopols, ne pakalpojuma sniegšanas monopols.

47.

Mazumtirdzniecības punktu izveides atļaušana un atļauju piešķiršana nozīmē, ka Itālijas valsts pārvaldes iestādes īsteno valsts varu, atļaujot ierīkot tirdzniecības punktus. Tas tomēr nenozīmē, ka valsts sniedz šo pakalpojumu, nedz, ka dienests var iejaukties tirdzniecības punktu īpašnieku strikti komerciālajos lēmumos jau pēc atļauju piešķiršanas. Valsts mazumtirdzniecības punkti, kam agrāk bija tabakas tirdzniecības monopols, tika aizvērti 1983. gadā  ( 19 ).

48.

Ir taisnība, un to norāda arī iesniedzējitesa  ( 20 ), ka tabakas izstrādājumu mazumtirdzniecība ir komercdarbība, kas nav pilnībā pielīdzināma citām saimnieciskajām darbībām, jo izplatīšanas kanāli ir ierobežoti un darbības priekšmets ir izstrādājums, kas kaitē sabiedrības veselībai. Ir arī skaidrs, ka daži šīs darbības aspekti, kā tabakas reklāma vai cena, tiek stingri regulēti. Tomēr šādi apstākļi, atkārtoju, nepārvērš minēto mazumtirdzniecību Itālijā par valsts monopolu un nelikvidē (ierobežoto) konkurenci starp šā veida pakalpojuma sniedzējiem.

49.

Īsumā, Spānijas valdības iebildums ir jānoraida.

50.

Itālijas valdība norāda uz Direktīvas 2006/123 2. pantu un 8. apsvērumu, lai pierādītu šīs direktīvas nepiemērojamību. Tā apgalvo, ka tabakas mazumtirdzniecības punkti īsteno vispārējas nozīmes saimniecisko darbību, kas attiecībā uz tabakas tirdzniecību ļauj darboties “fiskālajam monopolam”  ( 21 ).

51.

Tiesa ir atzinusi, ka “no [Direktīvas 2006/123] 2. panta 2. punkta a) apakšpunkta, lasot to kopā ar tās 17., 70. un 72. apsvērumu, tieši izriet, ka tajā paredzētie noteikumi principā ir piemērojami visiem vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumiem, ciktāl no šo tiesību normu piemērošanas jomas ir izslēgti tikai vispārējas nozīmes pakalpojumi, kas nav saimnieciski pakalpojumi”  ( 22 ).

52.

Pēc šīs premisas Itālijas valdības tēze nevar tikt pieņemta: ja tabakas izstrādājumu mazumtirdzniecība Itālijā tiktu kvalificēta kā vispārējas nozīmes pakalpojums, tā atbilstu pakalpojumam ar vispārēju tautsaimniecisku nozīmi, kam jāatbilst Direktīvas 2006/123 noteikumiem.

53.

Tādējādi prejudiciālie jautājumi ir pieņemami, ciktāl tas attiecas uz strīdīgajam valsts tiesiskajam regulējumam piemērojamo Direktīvas 2006/123 noteikumu interpretāciju. Turklāt uzskatu par nepieciešamu skatīt tos kopā.

B.

Lietas izskatīšana pēc būtības: valsts tiesiskā regulējuma, kas ierobežo tabakas izstrādājumu tirdzniecību, saderība ar Direktīvu 2006/123

54.

Iesniedzējtiesa ir lūgusi interpretēt Direktīvas 2006/123 15. pantu. Norādījusi, ka “netiek apšaubīts atļauju piešķiršanas sistēmas saskaņā ar Direktīvas 2006/123 9. pantu, lai pārdotu sabiedrībai monopolpreces un, it īpaši, tabakas izstrādājumus un piederumus, likumīgums”, tā uzskata, ka šo sistēmu pamato primārs vispārējo interešu apsvērums  ( 23 ).

55.

Tā pati tiesa tomēr šaubās, ka Itālijas tiesību normā iekļautie [un Direktīvas 2006/123 15. panta 2. punkta a) apakšpunktā minētie] ģeogrāfiskais un demogrāfiskais kritēriji atbilst nepieciešamības un samērīguma principiem, jo:

1.

“Atļauju piešķiršanas sistēma” vai “prasības” Direktīvas 2006/123 izpratnē

56.

Direktīvas 2006/123 4. panta 6. un 7. punktā ir nošķirti “atļauju piešķiršanas sistēmas” un “prasību” jēdzieni  ( 24 ). Atļauju piešķiršanas sistēmām piemēro Direktīvas 2006/123 9.‑13. pantu. Prasības par aizliegumu vai nepieciešamību pakļaut izvērtējumam ir regulētas tās pašas direktīvas 14. un 15. pantā.

57.

“Atļauju piešķiršanas sistēma” atšķiras no “prasības” ar to, ka tā ir saistīta ar pakalpojuma sniedzēja rīcību, kam seko formāls akts, ar kuru iestāde atļauj šī pakalpojumu sniedzēja darbību  ( 25 ). Savukārt prasība ir vispārīgs un bezpersonisks noteikums, kurš ir spēkā un ir attiecināms uz visiem pakalpojumu sniedzējiem, neatkarīgi no jebkādas darbības vai procedūras, lai iegūtu lēmumu, kas atļautu veikt to iecerēto darbību  ( 26 ).

58.

Spriedumā X un Visser tika uzskatīts par prasību Direktīvas 2006/123 izpratnē pilsētas detālplānojumā ietvertais aizliegums veikt ražojumu mazumtirdzniecību kādā noteiktā pilsētas zonā  ( 27 ). Ikvienam citam noteikumam vai vispārējam ierobežojumam, kas ar likumu piemērojami noteiktam pakalpojumu darbības veidam, ir tāds pats raksturs.

59.

Itālijas tiesiskajā regulējumā noteiktais tabakas izstrādājumu mazumtirdzniecības regulējums, manuprāt, iekļaujas atļauju piešķiršanas sistēmas jēdzienā. Pakalpojumu sniedzējam, kurš vēlas kļūt par parasta vai īpaša mazumtirdzniecības punkta vai atļaujas īpašnieku, ir jāiesniedz dienestam pieteikums, kas šo pieteikumu apmierina vai noraida.

60.

Šajā nolūkā dienestam vispirms būs bijis jāizstrādā tirdzniecības punktu izvietojuma semestra plāns un jāuzsludina publiskā iepirkuma procedūra, kurā ieinteresētās personas iesniedz savus pieteikumus. Saskaņā ar šo plānu dienests ļauj ierīkot mazumtirdzniecības punktus un piešķir atļaujas atbilstošajiem operatoriem, atļaujot tiem veikt šo darbību.

61.

Lai izstrādātu semestra plānu un izsniegtu atļaujas, dienests, protams, piemēro tiesību aktos paredzētās prasības (ģeogrāfisko un demogrāfisko), taču dara to pēc administratīva procesa beigām pēc pakalpojumu sniedzēja pieteikuma un turpmāka labvēlīga pārvaldes lēmuma.

62.

Citiem vārdiem, ar Itālijas tiesisko regulējumu personām, kas vēlas pārdot mazumtirdzniecībā tabakas izstrādājumus, “ir noteikts pienākums ievērot procedūru, saskaņā ar kuru tām ir jāvēršas kompetentajā iestādē, lai saņemtu no tās formālu aktu, kas ļautu tām piekļūt šai pakalpojuma darbībai un to veikt”  ( 28 ).

63.

Tāpēc šeit ir runa par “atļauju piešķiršanas sistēmu” Direktīvas 2006/123 4. panta 6. punkta izpratnē, nevis vienkāršu “prasību” Direktīvas 2006/123 4. panta 7. punkta izpratnē.

64.

Kā šāda atļauju shēma tā ir jāpakļauj noteikumiem, kas paredzēti Direktīvas 2006/123 III nodaļas “Pakalpojumu sniedzēju brīvība veikt uzņēmējdarbību” 1. iedaļā “Atļaujas”. Tāpat tā nedrīkst iekļaut prasības, kas aizliegtas tās pašas direktīvas 14. pantā  ( 29 ).

2.

Vai piekļuve ir pakļauta ekonomiskai pārbaudei?

65.

Ir jāpārbauda, vai atļauju piešķiršanas sistēma, ko Itālija noteikusi attiecībā uz tabakas izstrādājumu mazumtirdzniecību, iekļaujas Direktīvas 2006/123 14. panta 5. punktā paredzētajā aizliegumā. Lai gan iesniedzējtiesa nav iekļāvusi šo pantu tajos, par ko ir lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu, tas ir jāizanalizē.

66.

Saskaņā ar šo tiesību normu ir aizliegts “par priekšnoteikumu atļaujas piešķiršanai izvirz[īt] pierādījumu par saimnieciskas vajadzības vai tirgus pieprasījuma esamību, darbības potenciālās vai pašreizējās saimnieciskās ietekmes izvērtējumu vai darbības piemērotības izvērtējumu saistībā ar ekonomikas plānošanas mērķiem, ko noteikusi kompetentā iestāde”  ( 30 ).

67.

Ekonomiskās pārbaudes aizliegums  ( 31 ) atspoguļo Tiesas judikatūru par to, ka tikai un vienīgi saimnieciskas dabas apsvērumi nevar būt primāri vispārējo interešu apsvērumi, kas varētu pamatot brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumus  ( 32 ).

68.

Itālijas Republika kādreiz bija ieviesusi ekonomiska rakstura prasību (minimālā produktivitāte) mazumtirdzniecības punktu izveides atļaušanai. Komisija to uzskatīja  ( 33 ) par nesaderīgu ar Direktīvas 2006/123 14. panta 5. punktu, kā rezultātā tika pieņemts Dekrēts Nr. 51/2021. Tajā tika atcelta minētā prasība un tika savukārt ieviests kritērijs par tabakas izstrādājumu tirdzniecības punktu/pastāvīgo iedzīvotāju attiecību.

69.

Vai demogrāfiskais kritērijs nozīmē ekonomisku pārbaudi, kas nav saderīga ar Direktīvas 2006/123 14. panta 5. punktu? Komisijas ieskatā  ( 34 ) no Itālijas tiesību aktiem un judikatūras var secināt, ka mazumtirdzniecības punktu koncesijas turpinās, zināmā mērā, atkarībā no faktoriem, kas attiecas uz nozares ekonomisko realitāti.

70.

Tiesas sēdē Komisija apgalvoja, ka administratīvā pārkāpuma procedūra pret Itāliju tika izbeigta politiskās lietderības apsvērumu dēļ, nevis tāpēc, ka būtu zudušas šaubas par ekonomiskas pārbaudes esamību. Tās ieskatā Dekrēta Nr. 38/2013 3. panta 2. punkta b) apakšpunkts varētu saturēt slēptu ekonomisko pārbaudi, jo semestra plāni mazumtirdzniecības punktu izveides atļaušanai tiek izstrādāti, ņemot vērā pakalpojuma intereses un, citu mērķu starpā, lai saglabātu ieņēmumus  ( 35 ).

71.

Iesniedzējtiesai ir jāinterpretē savas valsts tiesības. Neskarot tās pieņemamo nolēmumu, uzskatu, ka iedzīvotāju/tabakas mazumtirdzniecības punktu attiecība varētu tikt uzskatīta par orientētu uz to, lai garantētu, ka šo punktu darbība ir izkliedēta vienmērīgi (kā “tīkls”) visā valsts teritorijā, lai nodrošinātu šī izstrādājumu likumīgu piedāvājumu, ņemot vērā iedzīvotāju skaita orogrāfisko (straujas augšupvērstas virziena maiņas) raksturu un iedzīvotāju izplatību Itālijā.

72.

Atbilstoši šai izpratnei administratīvo atļauju piešķiršanas sistēma, kas balstās uz apdzīvotību:

73.

Demogrāfiskajam kritērijam neesot tīri ekonomiska rakstura Direktīvas 2006/123 14. panta 5. punkta izpratnē, jo tā galvenais mērķis neesot ne garantēt pietiekamus ienākumus tabakas izstrādājumu tirgotājiem, ne arī maksimāli palielināt nodokļu ieņēmumus no šī patēriņa. Tas drīzāk esot pasākums, kas pamatots ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem, konkrēti, sabiedrības veselības aizsardzību.

3.

Nosacījumi atļaujas saņemšanai

74.

Valsts atļauju sistēmas atbilstība Direktīvai 2006/123 ir jāvērtē tās 9. panta 1. punkta gaismā. Dalībvalstis var to ieviest tikai tad, ja tā nav diskriminējoša, to pamato primārs vispārējo interešu apsvērums un tā ir samērīga ar savu mērķi.

75.

Nosacījumiem atļaujas saņemšanai ir jāatbilst Direktīvas 2006/123 10. pantam. Saskaņā ar to atļauju sistēmām ir jābalstās uz tās 2. punktā minētajiem kritērijiem, kas liedz kompetentajām iestādēm savas izvērtēšanas tiesības īstenot patvaļīgi.

76.

Gan Direktīvas 2006/123 9. panta 1. punktā par pamatojumu, gan tās 10. panta 2. punktā par atļauju piešķiršanas kritērijiem ir ietverti skaidri, precīzi un beznosacījuma noteikumi, kas tiem piešķir tiešu iedarbību  ( 36 ).

77.

Administratīvo atļauju piešķiršanas sistēma būs jāpielāgo abiem šiem pantiem. Šai pielāgošanai ir vajadzīgs vērtējums, ka attiecībā uz brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu ir jānodrošina, “lai šis ierobežojums vispirms nebūtu diskriminējošs saistībā ar valstspiederību, pēc tam – lai tas būtu pamatots ar sevišķi svarīgu iemeslu saistībā ar sabiedrības interesēm, un, visbeidzot – lai tas būtu piemērots noteiktā mērķa sasniegšanai, nepārsniegtu to, kas ir nepieciešams šī mērķa sasniegšanai, un lai to nebūtu iespējams aizstāt ar citiem mazāk ierobežojošiem pasākumiem, ar kuriem būtu iespējams sasniegt tādu pašu rezultātu”  ( 37 ).

a)

Diskriminācija

78.

No lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ietvertās informācijas nevar secināt, ka atļauju sistēma būtu diskriminējoša, jo tā tiek piemērota vienādi visiem Itālijā reģistrētiem operatoriem un citu dalībvalstu pilsoņiem vai pastāvīgajiem iedzīvotājiem, kuri vēlas Itālijas teritorijā īstenot šo neatkarīgo saimniecisko darbību.

b)

Pamatojums ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem

79.

Itālijas valdība apgalvo, ka atļauju sistēma, lai arī tā ietver brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumus, ir pamatota ar primāru vispārējo interešu apsvērumu, proti, sabiedrības veselības aizsardzību  ( 38 ). Konkrēti, tās nolūks ir nodrošināt ierobežotu un tabakas izstrādājumu pieprasījumam pielāgotu piedāvājumu ar mērķi samazināt tabakas patēriņu un tādējādi cīnīties pret smēķēšanu.

80.

Nedomāju, ka pastāv pamatotas šaubas par tabakas patēriņa negatīvo ietekmi uz sabiedrības veselību, ko atzinušas gan starptautiskās iestādes  ( 39 ), gan pati Tiesa  ( 40 ). Neaizliedzot šo tirdzniecību, Savienības tiesības satur normas, vērstas uz tabakas patēriņa samazināšanu  ( 41 ).

81.

Sabiedrības veselības aizsardzība ir primārs vispārējo interešu apsvērums, ko dalībvalsts var izmantot, lai pamatotu atļauju piešķiršanas sistēmu attiecībā uz tabakas izstrādājumu mazumtirdzniecību. Iesniedzējtiesa, kā jau izklāstīju, nenoliedz, ka tagad strīdīgie ierobežojumi pakļaujas šim plānam.

c)

Ierobežojuma pielāgošana tā mērķim

82.

Lai gan iesniedzējtiesai ir jānoskaidro, vai Itālijas tiesiskais regulējums ir atbilstošs tam pamatā esošā sabiedrības veselības aizsardzības mērķa sasniegšanai, Tiesa var sniegt tai norādes, kas būs lietderīgas lietas izspriešanai.

83.

Lai veiktu analīzi, iesniedzējtiesai būs jāņem vērā tas, ka dalībvalstīm ir rīcības brīvība Savienības tiesībās paredzētajās robežās, lai noteiktu sabiedrības veselības aizsardzības līmeni savā teritorijā  ( 42 ).

84.

Konkrēti, ir jāizvērtē, vai atļauju sistēma, kas atļauj tabakas izstrādājumu mazumtirdzniecību un kas ir sakārtota un kontrolēta, piemērojot ģeogrāfiskos un demogrāfiskos kritērijus, ir atbilstoša minētā mērķa aizsardzībai.

85.

Protams, atbilstošākais veids, kā cīnīties pret smēķēšanu un aizsargāt sabiedrības veselību, būtu aizliegt tabakas izstrādājumu tirdzniecību. Tomēr šī maksimālistiskā pieeja nav guvusi virzību ne starptautiskajā mērogā, ne to ir pieņēmis Savienības likumdevējs. Tas dod dalībvalstīm spēju noteikt, kāda veida tabakas izstrādājumu mazumtirdzniecības kārtība to teritorijā ir pieņemama.

86.

Līdz ar maksimālistiskās pieejas izslēgšanu ģeogrāfiskajam un demogrāfiskajam kritērijiem pakļauta administratīvo atļauju sistēma var būt atbilstošāka cīņai pret smēķēšanu salīdzinājumā ar alternatīvu, proti, tabakas izstrādājumu brīvas tirdzniecības atļaušanu.

87.

Itālijas valdība norāda, ka, tā kā tabakas lietošana Itālijā ir likumīga, šī atļauju sistēma aizsargā sabiedrības veselību, jo nodrošina smēķētājiem šīs vielas nepieciešamo devu, lai nepieļautu pēkšņas atturēšanās izraisītas negatīvas sekas.

88.

Itālijas valdība piebilst, ka mērķis ir nodrošināt, lai līdzsvars starp ierasto pieprasījumu un pieejamo tabakas izstrādājumu piedāvājumu nostabilizētos uz minimālās iespējamās robežas. Tādējādi netiek veicināts par parasto lielāks patēriņš, un savukārt tiek nodrošināts, ka no tabakas atkarīgie patērētāji var to viegli iegādāties, bez nepieciešamības stipri piepūlēties vai meklēt kontrabandas ražojumus, ko pārdod ārpus valsts kontroles un par zemākām cenām, stimulējot tabakas patēriņu.

89.

Direktīva 2006/123 neizslēdz iespēju, ka dalībvalstis savās tiesību sistēmās kā nosacījumu, lai atļautu piekļuvi pakalpojumu darbībai vai tās veikšanu, paredz atbilstību tādai prasībai kā “kvantitatīvi vai teritoriāli ierobežojumi, jo īpaši tādu ierobežojumu veidā, kas noteikti saistībā ar iedzīvotāju skaitu vai saistībā ar minimālo ģeogrāfisko attālumu starp pakalpojumu sniedzējiem” (15. panta 2. punkta a) apakšpunkts). Šī prasība, protams, ir viena no tām, kas ir jāizvērtē atļauju piešķiršanas sistēmā.

90.

Ģeogrāfiskā kritērija un demogrāfiskā kritērija apvienošana var vienlaikus garantēt piedāvājumu visā teritorijā un nepieļaut, ka piedāvājums nekontrolēti pieaug un mudina uz tabakas patēriņa palielinājumu. Faktiski Tiesa ir atzinusi par saderīgām ar Savienības tiesībām tādas atļauju sistēmas, kas citās ar sabiedrības veselību saistītās darbībās  ( 43 ) izmantoja demogrāfiskos un ģeogrāfiskos kritērijus, kas līdzīgi tiem, ko Itālijā piemēro tabakas izstrādājumu mazumtirdzniecībai.

91.

No šīs judikatūras var gūt ekstrapolētas mācības attiecībā uz šo lietu, neskarot pastāvošās atšķirības:

92.

Ir skaidrs, ka abās minētajās lietās ierobežojumiem bija tendence atvieglot lietotājiem (kontrolētu) piekļuvi, savukārt Itālijas atļauju piešķiršanas sistēma vēlas, daļēji, ierobežot šo piekļuvi, lai apkarotu smēķēšanu, un daļēji, nodrošināt piedāvājumu, kas apmierina smēķētāju vajadzības. Tas, bez šaubām, ir grūti sasniedzams līdzsvars, tomēr nedomāju, ka šī atšķirība ir pietiekama, lai šim strīdam nepiemērotu aplūkoto judikatūru.

93.

It īpaši, varētu diskutēt, vai konkrētā minimālo attālumu (no 300 līdz 200 metriem, atkarībā no atrašanās vietas) starp diviem tirdzniecības punktiem shēma labāk vai sliktāk atbilst minētajiem mērķiem. Pēdējais vārds par shēmas saprātīgumu pieder iesniedzējtiesai, kam tas būs jāizvērtē, paturot prātā, ka skaitlisko kritēriju piešķiršana šiem mērķiem principā paliek valsts likumdevēja ziņā  ( 46 ).

d)

Ierobežojuma samērīgums un konsekvence

94.

Nākamais solis ir noskaidrot, vai Itālijas atļauju piešķiršanas sistēma:

95.

Katrai dalībvalstij ir jāpierāda, ka ir izpildītas šīs kumulatīvās prasības  ( 49 ). Tieši iesniedzējtiesai ir jāpārbauda valsts pasākuma samērīgums, saņemot Tiesas palīdzību, kas tai sniegs elementus pārbaudes veikšanai.

96.

Lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu iesniedzējtiesa ir paudusi šaubas par Itālijas tiesiskā regulējuma atbilstību samērīguma principam, it īpaši tirdzniecības automātu izplatības dēļ, kas veicina patērētāju piekļuvi tabakai bez laika ierobežojumiem (vai mazāk ierobežojumu).

97.

Piekrītu iesniedzējtiesai, ka, ja tirdzniecības punktu atļauju piešķiršanas sistēmas mērķis ir ierobežot piedāvājumu līdz nepieciešamajam, lai apmierinātu smēķētāju pieprasījumu, tabakas izstrādājumu tirdzniecības automātu izplatība šķietami iet pretējā virzienā.

98.

Pēc paskaidrojumiem, ko Itālijas valdība sniedza tiesas sēdē, šķiet, ka tabakas tirdzniecības automātu izmantošana tiek ierobežota līdz mazumtirdzniecības punktiem un atļaujām. To nosakot Likums Nr. 556/1977  ( 50 ) tā 20. pantā  ( 51 ) un Dienesta apkārtraksts Nr. 509/2007  ( 52 ).

99.

Saskaņā ar minētajām tiesību normām tirdzniecības automātus var izvietot mazumtirdzniecības punktos vai ārpus tiem, desmit metru robežās no ieejas centrālās līnijas. Punkti ar iespēju saņemt atļaujas varēs izvēlēties uzstādīt tabakas tirdzniecības automātu, pirms tam saņemot administratīvu atļauju un kā alternatīvu minētajai atļaujai.

100.

Ņemot vērā šos paskaidrojumus, iesniedzējtiesai būs jāizvērtē, vai sistēma, kas tiek piemērota tabakas tirdzniecības automātiem, atbilst samērīguma prasībai vai, gluži pretēji, izraisa pārmērīgu tabakas piedāvājuma palielinājumu, kas samazina konsekvenci ar ģeogrāfiskā attāluma un apdzīvotības blīvuma kritēriju piemērošanu.

101.

Attiecībā uz iesniedzējtiesas argumentiem ģeogrāfiskās prasības samērīguma apšaubīšanai, protams, rastos atturošs efekts, ja minimālie attālumi starp tirdzniecības punktiem būtu noteikti kilometros, nevis metros. Taču tas ir lēmums, kas tā ievērojamās ietekmes uz likumīgo patēriņu dēļ ir jāizvērtē likumdevējam: vēlmei panākt līdzsvaru starp pieprasījumu un piedāvājumu, uzmanību pievēršot izvietojumam teritorijā, rezultāts var būt mazāku vai lielāku attālumu shēma, tā kā Tiesai, manuprāt, nav iespējas norādīt iesniedzējtiesai atbilstošāko attālumu  ( 53 ).

102.

Visbeidzot, attiecībā uz ģeogrāfiskā un demogrāfiskā kritēriju apgalvoto neelastīgumu (jo tie ir saistīti ar pastāvīgo iedzīvotāju skaitīšanas datiem) iesniedzējtiesa apgalvo, ka dienestam būtu jābūt iespējai ņemt vērā citus apstākļus, kas nav saistīti ar stingrajiem attāluma un apdzīvotības ierobežojumiem.

103.

Leģislatīvā izvēle ar zināmu neelastīgumu man šķiet leģitīma, jo cenšas piedāvāt tiesisko drošību caur iepriekš noteiktiem objektīviem kritērijiem. Turklāt ģeogrāfiskā un demogrāfiskā faktoru piemērošana šķiet pieklusināta Dekrēta Nr. 38/2013 3. panta 1. un 2. punktā, kas satur vairākus papildu kritērijus mazumtirdzniecības punktu ierīkošanas un atļauju izsniegšanas atļaušanai. To izmantošana, kā apgalvo Itālijas valdība, varētu piešķirt sistēmai elastīgumu  ( 54 ).

104.

Piemēram, varētu tikt ņemti vērā specifiski apstākļi (tostarp sezonālais raksturs, kā reālo, nevis tikai tautas skaitīšanā uzskaitīto [pastāvīgo] iedzīvotāju skaita palielinājums dažādos gada mēnešos tūrisma ietekmē). Jaunu mazumtirdzniecības punktu atvēršana tādos gadījumos neizraisītu katrā ziņā pārmērīgu piedāvājumu, lai apkalpotu no savām mājām izbraukušos tabakas izstrādājumu lietotājus.

105.

Atstājot izvērtējumu iesniedzējtiesas ziņā, kas, protams, labāk pārzina savas valsts tiesības, Dekrēta Nr. 38/2013 3. panta 1. un 2. punkts ļautu dienestam ņemt vērā teritorijas, kurām ir raksturīga jaunu apdzīvoto un tirdzniecības vietu attīstība, kā arī ceļu mezglu un galveno pilsētas satikšanās vietu īpašo nozīmi, biroju vai ražotņu esamību ar īpašu nozīmi un apmeklēšanas biežumu, kas norāda uz pakalpojuma interešu esamību.

106.

Nekas nešķiet liedzam iesniedzējtiesai noskaidrot, vai ar šiem fleksibilizācijas elementiem dienests varētu izvērtēt, atkarībā no to īpatnībām, pastāvīgo tūristu pieplūdumu Fināle Ligure pilsētā, lai piešķirtu atļauju jauna mazumtirdzniecības punkta izveidei.

107.

Attiecībā uz Pasaules Veselības organizācijas Vispārējās konvencijas par tabakas uzraudzību ietekmi iesniedzējtiesa uzsver, ka ieteikto pasākumu vidū tabakas pieprasījuma un piedāvājuma samazināšanai tā neaplūko ierobežojumu noteikšanu pārdevējiem  ( 55 ). Itālijas valstij ir rīcības brīvība izvēlēties pasākumus, ko tā uzskata par atbilstošākajiem sabiedrības veselības aizsardzībai pret smēķēšanas ietekmi. Ierobežojošiem kritērijiem pakļauta administratīvo atļauju sistēma principā ir piemērota šā mērķa sasniegšanai.

108.

Galu galā, ģeogrāfiskā un demogrāfiskā faktoru kombinācija, attiecīgā gadījumā apvienojumā ar citiem elastīguma elementiem, varētu atbilst samērīguma testam un izpildīt Direktīvas 2006/123 10. panta 1. un 2. punktā noteiktās prasības. Ciktāl ir runa par tirdzniecības automātu uzstādīšanu, tā nedrīkst izraisīt tabakas izstrādājumu piedāvājuma nepamatotu palielinājumu, un šis apstāklis ir jānosaka iesniedzējtiesai.

V.

Secinājumi

109.

Ievērojot izklāstīto, ierosinu Tiesai uz Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Ligūrijas Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija) uzdotajiem jautājumiem atbildēt šādi: