1.

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na usklađenost talijanskog zakonodavstva primjenjivog na maloprodaju duhanskih proizvoda s Direktivom 2006/123/EZ ( 2 ).

2.

U spornom se zakonodavstvu za dodjelu ovlaštenja za prodajna mjesta tih proizvoda primjenjuju ograničavajući kriteriji koji se temelje na geografskoj udaljenosti i gustoći naseljenosti. Sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti takvih kriterija s Direktivom 2006/123.

I.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije. Direktiva 2006/123

3.

Članak 1. („Predmet”) glasi:

4.

Člankom 2. („Područje primjene”) utvrđuje se:

5.

Člankom 4. („Definicije”) utvrđuje se:

6.

Članak 9. („Sustavi ovlašćivanja”) glasi:

7.

U skladu s člankom 10. („Uvjeti za dodjelu ovlaštenja”):

8.

U članku 14. („Zabranjeni zahtjevi”) navodi se:

9.

Članak 15. („Zahtjevi koji se trebaju ocijeniti”) glasi:

B.

Talijansko pravo

1.

Zakon 1293/1957 ( 3 )

10.

U skladu s člankom 16. i sljedećim člancima, roba nad kojom postoji monopol, među kojom je prerađeni duhan, stavlja se na tržište posredstvom redovnih i specijaliziranih „prodajnih mjesta” te na temelju „dopunskih dozvola za prodaju”.

11.

Redovna prodajna mjesta su prodavaonice posebno određene za prodaju duhanskih proizvoda i druge robe nad kojom postoji monopol, koje su smještene na javnim prometnicama. Za njih se dodjeljuje koncesija privatnim subjektima na razdoblje koje nije dulje od devet godina ( 4 ).

12.

Specijalizirana prodajna mjesta uspostavljaju se kako bi se zadovoljile potrebe za uslugom na određenim mjestima (željeznički kolodvori i pomorska pristaništa, zračne luke, odmorišta za motorna vozila, trgovački centri itd.). Koncesija za njih obično se dodjeljuje privatnim subjektima na razdoblje koje nije dulje od devet godina.

13.

Osim toga, Agencija može dodijeliti ovlaštenje za prodaju robe nad kojom postoji monopol u prodavaonicama otvorenima za javnost na temelju dopunske dozvole za prodaju. Nositelj te dozvole nabavlja robu iz najbližeg redovnog prodajnog mjesta.

14.

Dopunske dozvole za prodaju trebaju biti opravdane nužnošću pružanja usluge na mjestima i u vremenima u kojima tu uslugu ne mogu pružati prodajna mjesta. Mogućnost njihova izdavanja isključuje se ako je u najbližem prodajnom mjestu, koje se nalazi na udaljenosti manjoj od unaprijed određenih okvira, postavljen samoposlužni automat za prodaju prerađenog duhana.

2.

Uredba sa zakonskom snagom 98/2011 ( 5 )

15.

Na temelju članka 24. stavka 42. zakonodavac je odredio da će se uspostavljanje prodajnih mjesta robe nad kojom postoji monopol utvrditi uredbom ministra gospodarstva i financija „kako bi se, uz poštovanje zaštite tržišnog natjecanja, uspostavila ravnoteža između potrebe da se korisnicima osigura prodajna mreža koja je ravnomjerno raspoređena na državnom području s prevladavajućim javnim interesom zaštite zdravlja, koji se odnosi na to da se spriječe i nadziru svi slučajevi ponude duhana javnosti koji nisu opravdani stvarnom potražnjom za duhanskim proizvodima”.

16.

Konkretno, člankom 24. stavkom 42. točkom (b), kako je izmijenjen člankom 4. Zakona 37/2019, predviđa se da se redovna prodajna mjesta mogu uspostaviti „samo ako su ispunjeni određeni zahtjevi u pogledu udaljenosti, koja ne smije biti manja od 200 metara, te zahtjevi koji se odnose na populaciju, pri čemu se poštuje omjer od jednog prodajnog mjesta na svakih 1500 stanovnika”.

3.

Uredba 38/2013 ( 6 )

17.

Nakon izmjena uvedenih 2021., njezinim člankom 2. utvrđuju se sljedeći parametri za uspostavljanje redovnih prodajnih mjesta:

–

300 metara u mjestima do 30 000 stanovnika;

–

250 metara u mjestima od 30 001 do 100 000 stanovnika;

–

200 metara u mjestima s više od 100 000 stanovnika;

18.

Parametar koji se odnosi na omjer između prodajnih mjesta i populacije koja boravi na određenom području uveden je Zakonom 37/2019 te Ministarskom uredbom br. 51 iz 2021. umjesto zahtjeva koji se odnosio na minimalnu produktivnost predviđenog izvornim tekstovima Uredbe sa zakonskom snagom 98/2011 i Ministarske uredbe br. 38 iz 2013. ( 7 ).

19.

U skladu s člankom 3.:

20.

Redovna prodajna mjesta uspostavljaju se na temelju odgovarajućeg plana koji dva puta godišnje donosi nadležni regionalni ured Agencije nakon što se provede postupak kojim se predviđaju, među ostalim, prethodna objava nacrta privremenog plana i dostava primjedbi zainteresiranih subjekata.

21.

Novouspostavljena redovna prodajna mjesta raspodjeljuju na sljedeći način: u mjestima do 30 000 stanovnika upravno tijelo raspisuje natječaj namijenjen posebnim kategorijama osoba, a u mjestima s više od 30 000 stanovnika i mjestima koja su glavni gradovi pokrajina prodajna mjesta raspodjeljuju se na temelju postupka javne nabave u kojem mogu sudjelovati svi zainteresirani natjecatelji.

II.

Činjenice, spor i prethodna pitanja

22.

Društvo FA.RO. di YK & C. s.a.s. (u daljnjem tekstu: FA.RO.) bilo je dugi niz godina nositelj dopunske dozvole za prodaju duhanskih proizvoda u prodavaonici „Bar Rino” u mjestu Finale Ligure (Italija).

23.

Agencija je 19. studenoga 2021. pokrenula postupak ukidanja navedene dozvole jer je u redovnom prodajnom mjestu duhanskih proizvoda, iz kojeg društvo FA.RO. nabavlja robu i koje se nalazilo na udaljenosti manjoj od 300 metara, u svibnju 2021. postavljen samoposlužni automat za prodaju cigareta. Ta okolnost, u skladu s propisima koji su na snazi (članak 7. Uredbe 38/2013), onemogućuje zadržavanje dopunske dozvole za prodaju.

24.

Društvo FA.RO. obavijestilo je Agenciji o nužnosti uspostavljanja novog redovnog prodajnog mjesta u prodavaonici „Bar Rino”, pri čemu je iznijelo niz činjenica koje su upućivale na priljev velikog broja potrošača.

25.

Agencija je odbila prijavu društva FA.RO. jer je utvrdila da nisu ispunjeni zahtjevi u pogledu udaljenosti i omjera između prodajnih mjesta i stanovnika utvrđeni člankom 2. Uredbe 38/2013 ( 8 ).

26.

Društvo FA.RO. pobijalo je odluku Agencije pred Tribunalom Amministrativo Regionale per la Liguria (Okružni upravni sud za Liguriju, Italija) te je pritom tražilo poništenje:

27.

Društvo FA.RO. tvrdilo je da se nacionalno pravno pravilo protivi članku 15. Direktive 2006/123. Tvrdilo je da stoga treba poništiti članak 2. Uredbe 38/2013, ili ga barem izuzeti iz primjene, te da iz primjene treba izuzeti i članak 24. stavak 42. Uredbe sa zakonskom snagom 98/2011.

28.

Prema mišljenju društva FA.RO., uspostavljanje novog prodajnog mjesta u prodavaonici „Bar Rino” ne bi dovelo do toga da ponuda premašuje potražnju jer je riječ o mjestu u kojem je broj stvarnih korisnika usluge puno veći u odnosu na populaciju koja boravi na tom određenom području zbog velikog priljeva posjetitelja vikendima i tijekom turističke sezone.

29.

Agencija je zahtijevala da se tužba odbije.

30.

U tim okolnostima, Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Okružni upravni sud za Liguriju) Sudu upućuje sljedeća prethodna pitanja:

III.

Postupak pred Sudom

31.

Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 16. siječnja 2023.

32.

Pisana očitovanja podnijeli su društvo FA.RO., osoba JS ( 9 ), španjolska i talijanska vlada te Europska komisija. Svi su sudjelovali na raspravi održanoj 24. siječnja 2024.

IV.

Ocjena

A.

Dopuštenost

33.

Španjolska vlada smatra da su oba prethodna pitanja nedopuštena jer su hipotetska. Talijanska vlada pak smatra da Direktiva 2006/123 nije primjenjiva na spor.

1.

Dopuštenost prethodnih pitanja u dijelu u kojem se odnose na članke 49. i 56. te članak 106. stavak 2. UFEU‑a

34.

Odredbe UFEU‑a u području slobode poslovnog nastana (članak 49.) i slobodnog pružanja usluga (članak 56.) u pravilu se ne primjenjuju u situaciji u kojoj se svi elementi ograničavaju na unutarnja pitanja jedne države članice ( 10 ).

35.

Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se svi elementi spora odnose na Talijansku Republiku: talijansko društvo zahtijeva od talijanskih tijela ovlaštenje za upravljanje prodajnim mjestom duhanskih proizvoda na talijanskom državnom području.

36.

Kad su svi elementi situacije ograničeni na jednu državu članicu, zahtjevi za prethodnu odluku dopušteni su samo ako se u njima ističu činjenice ili čimbenici koji omogućuju utvrđenje veze između predmeta ili okolnosti spora i članaka 49. i 56. UFEU‑a.

37.

Sud koji je uputio zahtjev treba navesti Sudu „po čemu je, unatoč potpuno unutarnjoj naravi, spor koji se pred njim vodi povezan s odredbama prava Unije o temeljnim slobodama i prema tome čini zatraženo prethodno tumačenje potrebnim za rješavanje tog spora” ( 11 ).

38.

Budući da u odluci kojom talijanski sud upućuje prethodno pitanje nema nikakve naznake u tom smislu, njegova prethodna pitanja treba smatrati nedopuštenima u dijelu u kojem se odnose na tumačenje članaka 49. i 56. UFEU‑a ( 12 ).

39.

Isto vrijedi za članak 106. stavak 2. UFEU‑a. Sud koji je uputio zahtjev ne navodi razloge koji su ga konkretno naveli na postavljanje pitanja o tumačenju te odredbe, kao ni vezu koja, prema njegovu mišljenju, može postojati između te odredbe i nacionalnih pravila. Sud mu stoga ne može pružiti tumačenje tog članka koje bi bilo korisno za rješavanje spora ( 13 ).

40.

Stoga su oba upućena prethodna pitanja nedopuštena u dijelu u kojem se odnose na tumačenje članaka 49. i 56. te članka 106. stavka 2. UFEU‑a.

41.

Međutim, utvrđenje da je situacija koja je predmet spora potpuno unutarnja situacija ne utječe na primjenjivost odredbi Direktive 2006/123 o slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga. Sud je već presudio da se te odredbe primjenjuju na situaciju u kojoj su svi elementi ograničeni na jednu državu članicu ( 14 ).

2.

Dopuštenost prethodnih pitanja u dijelu u kojem se odnose na tumačenje Direktive 2006/123

42.

Prema mišljenju španjolske vlade, prethodna pitanja treba proglasiti nedopuštenima i u dijelu u kojem se odnose na tumačenje Direktive 2006/123, na temelju njezina članka 1. stavka 3.

43.

U članku 1. stavku 3. Direktive 2006/123 pojašnjava se da se ona „ne bavi ukidanjem monopola u području pružanja usluga”.

44.

Na temelju tog isključenja, tumačenog u vezi s njezinom uvodnom izjavom 8., Direktiva 2006/123 ne primjenjuje se ako se na pružanje usluga distribucije robe primjenjuje sustav monopola nad trgovinom ( 15 ) kojim se u potpunosti isključuje tržišno natjecanje i kojim se takva prodaja prepušta samo jednom dobavljaču ( 16 ).

45.

Međutim, čini se da se talijanski sustav prodaje prerađenog duhana ne uređuje kao monopol nad prodajom robe ni kao monopol nad pružanjem usluga ( 17 ). Duhanski proizvodi prodaju se na velikom broju redovnih i specijaliziranih prodajnih mjesta te ih prodaju i drugi poduzetnici nositelji dopunskih dozvola.

46.

Iz informacija dostupnih u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da prodajnim mjestima i prodavaonicama s dopunskim dozvolama upravljaju pojedinci koji obavljaju samostalnu gospodarsku djelatnost i koji javnosti pružaju uslugu prodaje prerađenog duhana ( 18 ). Stoga nema monopola nad trgovinom ni nad pružanjem usluga.

47.

Dodjela ovlaštenja za prodajna mjesta i izdavanje dopunskih dozvola podrazumijeva da talijansko upravno tijelo, koje ovlašćuje uspostavljanje prodajnih mjesta, izvršava javne ovlasti. Međutim, to ne znači da država pruža tu uslugu niti da Agencija može zadirati u isključivo poslovne odluke vlasnika prodajnih mjesta nakon što su dobili ovlaštenje za njihovo uspostavljanje. Državna prodajna mjesta nad kojima je nekada postojao monopol nad prodajom duhana ukinuta su 1983. ( 19 ).

48.

Točno je, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev ( 20 ), da je maloprodaja prerađenog duhana trgovačka djelatnost koja se ne može u potpunosti izjednačiti s drugim gospodarskim djelatnostima jer su distribucijski kanali ograničeni i jer je njezin predmet proizvod štetan za javno zdravlje. Također je točno da su aspekti te djelatnosti, poput oglašavanja ili cijene duhana, strogo regulirani. Međutim, ponavljam da zbog takvih okolnosti navedena maloprodaja u Italiji ne postaje državni monopol te se ne ukida (ograničeno) tržišno natjecanje među pružateljima te vrste usluge.

49.

Ukratko, prigovor španjolske vlade treba odbiti.

50.

Za potrebe obrane neprimjenjivosti te direktive talijanska vlada poziva se na članak 2. Direktive 2006/123 i njezinu uvodnu izjavu 8. Tvrdi da se na prodajnim mjestima duhanskih proizvoda obavlja gospodarska djelatnost u općem interesu kojom se dopušta „fiskalni monopol” nad prodajom duhana ( 21 ).

51.

Sud je utvrdio da „iz članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive 2006/123, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 17., 70. i 72., izričito proizlazi da se pravila utvrđena tom direktivom u načelu primjenjuju na usluge od općeg gospodarskog interesa, pri čemu su iz njihova područja primjene isključene samo usluge od općeg negospodarskog interesa” ( 22 ).

52.

Na temelju te pretpostavke, teza talijanske vlade ne može se prihvatiti: maloprodaja prerađenog duhana u Italiji, kad bi se kvalificirala kao usluga u općem interesu, bila bi obuhvaćena oblikom usluge u općem gospodarskom interesu, na koju se primjenjuju odredbe Direktive 2006/123.

53.

Stoga su prethodna pitanja dopuštena u dijelu u kojem se odnose na tumačenje odredbi Direktive 2006/123 koje se primjenjuju na sporni nacionalni propis. Smatram da ih je uostalom prikladno razmotriti zajedno.

B.

Ocjena merituma: usklađenost nacionalnih propisa kojima se ograničava prodaja prerađenog duhana s Direktivom 2006/123

54.

Sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje članka 15. Direktive 2006/123. Kad navodi da „ne dovodi u pitanje zakonitost sustava ovlašćivanja u skladu s člankom 9. Direktive 2006/123 za prodaju javnosti robe nad kojom postoji monopol, a osobito za prodaju duhanskih proizvoda i srodnih proizvoda”, smatra da se taj sustav opravdava važnim razlogom u općem interesu ( 23 ).

55.

Međutim, taj sud dvoji u pogledu toga jesu li kriterij udaljenosti i demografski kriterij iz talijanskog pravnog pravila (i na koje se upućuje u članku 15. stavku 2. točki (a) Direktive 2006/123) u skladu s načelima nužnosti i proporcionalnosti, s obzirom na to da:

1.

„Sustav ovlašćivanja” ili „zahtjev” u smislu Direktive 2006/123

56.

U članku 4. točkama 6. i 7. Direktive 2006/123 utvrđuju se pojmovi „sustav ovlašćivanja” i „zahtjev” ( 24 ). Na sustave ovlašćivanja primjenjuju se članci 9. do 13. Direktive 2006/123. Zabranjeni zahtjevi i zahtjevi koji se trebaju ocijeniti uređuju se člancima 14. i 15. te direktive.

57.

„Sustav ovlašćivanja” razlikuje se od „zahtjeva” jer podrazumijeva postupanje pružatelja usluge kao i službenu odluku kojom nadležna tijela dopuštaju djelatnost tog pružatelja ( 25 ). Suprotno tomu, zahtjev je opće i neosobno pravilo koje se primjenjuje na sve pružatelje usluga, neovisno o ijednoj radnji koju su poduzeli ili postupku koji su pokrenuli kako bi ishodili dozvolu za obavljanje planirane djelatnosti ( 26 ).

58.

U presudi X i Visser smatralo se da se zahtjev, u smislu Direktive 2006/123, odnosi na zabranu iz prostornog plana općine u vezi s obavljanjem djelatnosti maloprodaje proizvoda u određenoj gradskoj zoni ( 27 ). Bilo koje drugo opće pravilo ili ograničenje koje je primjenjivo ex lege na određenu vrstu uslužne djelatnosti ima istu prirodu.

59.

Prema mojem mišljenju, uređenje maloprodaje prerađenog duhana koje je utvrđeno talijanskim propisima obuhvaćeno je pojmom sustava ovlašćivanja. Pružatelj usluge koji želi uspostaviti redovno ili specijalizirano prodajno mjesto ili biti nositelj dopunske dozvole treba podnijeti zahtjev Agenciji koja će o njemu donijeti pozitivnu ili negativnu odluku.

60.

Agencija je u tu svrhu prethodno trebala izraditi polugodišnji plan za uspostavljanje novih prodajnih mjesta i provesti postupak javne nabave kako bi zainteresirani natjecatelji podnijeli svoje zahtjeve. Agencija u skladu s tim planom ovlašćuje odgovarajuće gospodarske subjekte za otvaranje prodajnih mjesta te im izdaje dopunske dozvole za obavljanje te djelatnosti.

61.

Točno je da Agencija za izradu polugodišnjeg plana i dodjelu ovlaštenja primjenjuje zakonske uvjete (u pogledu udaljenosti i populacije), ali to čini nakon završetka upravnog postupka u kojem pružatelj usluga podnosi zahtjev i nakon donošenja pozitivne odluke upravnog tijela.

62.

Drugim riječima, talijanskim pravnim pravilom zahtijeva se da se osobe koje žele obavljati maloprodaju prerađenog duhana „podvrg[nu] postupku koji ih obvezuje na određeno postupanje pri nadležnom tijelu kako bi od tog tijela ishodile službenu odluku koja im omogućuje pristup uslužnoj djelatnosti ili njezino obavljanje” ( 28 ).

63.

Stoga je riječ o „sustavu ovlašćivanja” u smislu članka 4. točke 6., a ne o pukom „zahtjevu” u smislu članka 4. točke 7. Direktive 2006/123.

64.

Kao takav, na taj sustav ovlašćivanja treba primijeniti odredbe odjeljka 1. („Ovlaštenja”) koji je dio poglavlja III. („Sloboda poslovnog nastana za pružatelje usluga”) Direktive 2006/123. Osim toga, ne smije uključivati zabranjene zahtjeve iz članka 14. te direktive ( 29 ).

2.

Je li pristup uvjetovan ekonomskim ispitivanjem?

65.

Treba provjeriti je li sustav ovlašćivanja koji je u Italiji utvrđen za maloprodaju prerađenog duhana obuhvaćen zabranom predviđenom u članku 14. točki 5. Direktive 2006/123. Iako sud koji je uputio zahtjev taj članak nije uključio među članke koji su dio sadržaja njegova zahtjeva za prethodnu odluku, nužno ga je analizirati.

66.

U skladu s tom odredbom, zabranjuje se „ovlašćivanje uvjet[ovati] dokazivanjem postojanja ekonomske potrebe ili potražnje na tržištu, ocjenom potencijalnih ili trenutačnih ekonomskih učinaka djelatnosti ili ocjenom primjerenosti djelatnosti s obzirom na ciljeve gospodarskog planiranja koje određuje nadležno tijelo” ( 30 ).

67.

Zabrana ekonomskog ispitivanja ( 31 ) odražava se u sudskoj praksi Suda koja se odnosi na nemogućnost da razlozi gospodarske prirode budu važni razlozi u općem interesu kojima se opravdavaju ograničenja slobode poslovnog nastana ( 32 ).

68.

Talijanska Republika svojedobno je za dodjelu ovlaštenja za prodajna mjesta uvela zahtjev usmjeren na ekonomske ciljeve (minimalnu produktivnost). Komisija je smatrala ( 33 ) da taj zahtjev nije u skladu s člankom 14. točkom 5. Direktive 2006/123, što je dovelo do donošenja Uredbe 51/2021. U toj je uredbi taj zahtjev uklonjen te je umjesto njega uveden kriterij omjera između prodajnih mjesta prerađenog duhana i populacije koja boravi na određenom području.

69.

Podrazumijeva li demografski kriterij ekonomsko ispitivanje koje nije u skladu s člankom 14. točkom 5. Direktive 2006/123? Prema Komisijinu mišljenju ( 34 ), na temelju talijanskog zakonodavstva i sudske prakse može se zaključiti da dodjela ovlaštenja za prodajna mjesta i dalje na neki način ovisi o čimbenicima koji se odnose na gospodarsku stvarnost sektora.

70.

Komisija je na raspravi tvrdila da je upravni postupak zbog povrede protiv Italije završen zbog razloga političke oportunosti, a ne zato što su otklonjene dvojbe o postojanju ekonomskog ispitivanja. Prema njezinu mišljenju, članak 3. stavak 2. točka (b) Uredbe 38/2013 mogao bi sadržavati prikriveno ekonomsko ispitivanje jer se polugodišnji plan za uspostavljanje novih prodajnih mjesta izrađuje uzimajući u obzir interes za uslugu te je njegov cilj, među ostalim, zadržavanje prihoda ( 35 ).

71.

Sud koji je uputio zahtjev treba protumačiti svoje nacionalno pravo. Ne dovodeći u pitanje njegova utvrđenja, prema mojem mišljenju, može se smatrati da je cilj omjera između populacije i prodajnih mjesta duhanskih proizvoda osigurati da se njihova djelatnost uravnoteženo (ravnomjerno) rasporedi na cijelom nacionalnom državnom području kako bi se zajamčila zakonita ponuda tog proizvoda, uzimajući u obzir orografske značajke i raspodjelu stanovništva u Italiji.

72.

Tako shvaćenim sustavom upravnog ovlašćivanja utemeljenim na omjeru populacije:

73.

Demografski kriterij stoga nije isključivo usmjeren na ekonomske ciljeve, u smislu članka 14. točke 5. Direktive 2006/123, jer njegov glavni cilj nije prodavateljima duhanskih proizvoda osigurati dovoljne prihode niti u najvećoj mogućoj mjeri naplaćivati trošarine kojima se oporezuje njihova potrošnja. Prije je riječ o mjeri utemeljenoj na važnim razlozima u općem interesu, osobito zaštiti javnog zdravlja.

3.

Uvjeti za dodjelu ovlaštenja

74.

Usklađenost nacionalnog sustava ovlašćivanja s Direktivom 2006/123 treba ocijeniti s obzirom na njezin članak 9. stavak 1. Države članice mogu ga uvesti samo ako nije diskriminirajući, opravdan je važnim razlogom u općem interesu i proporcionalan s obzirom na njegov cilj.

75.

Uvjeti za dodjelu ovlaštenja trebaju biti u skladu s člankom 10. Direktive 2006/123. U skladu s njime, sustavi ovlašćivanja trebaju se temeljiti na kriterijima koji sprečavaju nadležna tijela da samovoljno izvršavaju svoje ovlasti ocjenjivanja i koji imaju obilježja navedena u stavku 2. tog članka.

76.

Članak 9. stavak 1. koji se odnosi na opravdanje i članak 10. stavak 2. Direktive 2006/123 koji se odnosi na uvjete za dodjelu ovlaštenja sadržavaju jasne, precizne i bezuvjetne obveze koje im daju izravni učinak ( 36 ).

77.

Sustav upravnog ovlašćivanja stoga treba biti u skladu s ta dva članka. U svrhu te prilagodbe zahtijeva se ocjena da ograničenje prava poslovnog nastana „ponajprije, nije diskriminirajuće s obzirom na državljanstvo, potom da je opravdano prevladavajućim razlogom koji se odnosi na društveni interes te naposljetku da je prikladno za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; da ne prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja te da ga nije moguće zamijeniti drugim, manje strogim mjerama kojima se postiže isti rezultat” ( 37 ).

a)

Diskriminacija

78.

Na temelju podataka iz spisa ne može se zaključiti da je sustav ovlašćivanja diskriminirajući, s obzirom na to da se jednako primjenjuje na gospodarske subjekte s poslovnim nastanom u Italiji i na državljane drugih država članica ili osobe koje su njihovi rezidenti, a koji žele obavljati tu samostalnu gospodarsku djelatnost na talijanskom državnom području.

b)

Opravdanje važnim razlozima u općem interesu

79.

Talijanska vlada tvrdi da je sustav ovlašćivanja, čak i ako podrazumijeva ograničenje prava poslovnog nastana, opravdan važnim razlogom u općem interesu, odnosno zaštitom javnog zdravlja ( 38 ). Konkretno, njime se nastoji osigurati ograničena ponuda koja je u skladu s potražnjom prerađenog duhana, s ciljem smanjenja njegove potrošnje i posljedične borbe protiv ovisnosti o duhanu.

80.

Smatram da nema utemeljenih dvojbi u pogledu negativnog utjecaja potrošnje duhana na javno zdravlje koji priznaju međunarodna tijela ( 39 ) i sam Sud ( 40 ). Iako se pravom Unije ne zabranjuje prodaja duhana, ono sadržava pravna pravila kojima se nastoji smanjiti njegova potrošnja ( 41 ).

81.

Zaštita javnog zdravlja stoga je važan razlog u općem interesu na koji se država članica može pozvati kako bi opravdala sustav ovlašćivanja maloprodaje prerađenog duhana. Kao što sam to već naveo, sud koji je uputio zahtjev ne osporava da ograničenja koja su ovdje sporna imaju taj cilj.

c)

Usklađenost ograničenja s njegovim ciljem

82.

Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da razjasni je li talijanski sustav prikladan za postizanje cilja zaštite javnog zdravlja na kojem se temelji, Sud mu za donošenje odluke može pružiti korisne smjernice.

83.

Sud koji je uputio zahtjev u okviru svoje analize treba uzeti u obzir da države članice za određivanje razine zaštite javnog zdravlja na svojem državnom području imaju određenu marginu prosudbe u okviru granica utvrđenih pravom Unije ( 42 ).

84.

Konkretno, valja ocijeniti je li sustav ovlašćivanja kojim se dopušta uređena i nadzirana maloprodaja prerađenog duhana primjenom kriterija udaljenosti i demografskog kriterija prikladan za zaštitu tog cilja.

85.

Točno je da bi za borbu protiv ovisnosti o duhanu i zaštitu javnog zdravlja najprikladnije bilo zabraniti prodaju prerađenog duhana. Međutim, ta maksimalistička opcija nije odabrana na međunarodnoj razini niti ju je prihvatio zakonodavac Unije. On državama članicama priznaje sposobnost da odrede koje će oblike maloprodaje prerađenog duhana prihvatiti na svojem državnom području.

86.

Budući da je maksimalistička opcija isključena, sustav upravnog ovlašćivanja na koji se primjenjuju kriterij udaljenosti i demografski kriterij možda je prikladniji za borbu protiv ovisnosti o duhanu od alternativne opcije da se dopusti slobodna prodaja prerađenog duhana.

87.

Talijanska vlada navodi da, s obzirom na to da je potrošnja duhana zakonita u Italiji, tim se sustavom ovlašćivanja štiti javno zdravlje jer se njime pušačima osigurava nužna nabava tog proizvoda kako ne bi bili izloženi negativnim posljedicama iznenadne apstinencije.

88.

Talijanska vlada dodaje da je cilj da se uobičajena potražnja i dostupna ponuda prerađenog duhana uravnoteže na što je moguće nižoj razini. Na taj se način ne potiče potrošnja duhana veća od uobičajene te se istodobno osigurava da ga potrošači koji su ovisni o njemu mogu lakše kupiti a da ne moraju ulagati velike napore ili kupovati krijumčarene proizvode koji se prodaju bez državnog nadzora i po nižim cijenama koje potiču njegovu potrošnju.

89.

U Direktivi 2006/123 ne isključuje se da se u pravnim sustavima država članica pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetuje ispunjavanjem zahtjeva u pogledu poštovanja „kvantitativnih ili teritorijalnih ograničenja, a posebno u obliku granica koje se utvrđuju s obzirom na populaciju ili minimalnu geografsku udaljenost između pružateljâ usluga” (članak 15. stavak 2. točka (a)). Taj je zahtjev upravo jedan od onih koji se moraju ocijeniti u sustavu ovlašćivanja.

90.

Kombinacija kriterija udaljenosti i demografskog kriterija može osigurati opskrbu na cijelom državnom području i istodobno spriječiti da se ponuda nekontrolirano poveća te potakne povećanje potrošnje duhana. Naime, Sud je smatrao da su s pravom Unije usklađeni sustavi ovlašćivanja u okviru kojih se primjenjuju, u drugim djelatnostima povezanim s javnim zdravljem ( 43 ), demografski kriterij i kriterij udaljenosti slični onima koji se u Italiji primjenjuju na maloprodaju prerađenog duhana.

91.

Iz te sudske prakse mogu se izvesti zaključci koji se, uzimajući sve u obzir, mogu primijeniti na ovaj predmet:

92.

Točno je da se u ta dva slučaja ograničenjima nastojao omogućiti (uređen) pristup za korisnike, dok se talijanskim sustavom ovlašćivanja nastoji djelomično ograničiti taj pristup radi borbe protiv ovisnosti o duhanu, a djelomično osigurati ponuda koja ispunjava potrebe pušača. Tu je ravnotežu nedvojbeno teško postići, ali ipak smatram da ta razlika nije dovoljna kako bi se isključila primjena navedene sudske prakse na ovaj spor.

93.

Konkretno, može se raspravljati je li konkretan sustav minimalnih udaljenosti (od 300 do 200 metara, ovisno o mjestu) između dvaju prodajnih mjesta više ili manje usklađen s navedenim ciljevima. Sud koji je uputio zahtjev donosi konačnu odluku o njegovoj razumnosti, što treba ocijeniti a da se pritom ne zanemari da je usklađivanje brojčanog kriterija s tim ciljevima načelno na nacionalnom zakonodavcu ( 46 ).

d)

Proporcionalnost i dosljednost ograničenja

94.

Sljedeći je korak razjasniti je li talijanski sustav ovlašćivanja:

95.

Na svakoj je državi članici da dokaže da su ti kumulativni uvjeti ispunjeni ( 49 ). Sud koji je uputio zahtjev treba provesti test proporcionalnosti nacionalne mjere, uz pomoć Suda koji mu u tu svrhu pruža elemente.

96.

U svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu toga je li talijanski propis u skladu s načelom proporcionalnosti, konkretno, zbog povećanja broja samoposlužnih automata kojima se potrošaču olakšava pristup duhanu bez ograničenja (ili s manje ograničenja) u pogledu radnog vremena.

97.

Slažem se sa sudom koji je uputio zahtjev u vezi s time da, ako je cilj sustava ovlašćivanja za uspostavljanje prodajnih mjesta ograničiti ponudu na ono što je nužno za ispunjavanje potražnje pušača, čini se da je povećanje broja samoposlužnih automata za prodaju prerađenog duhana suprotno tom cilju.

98.

Iz objašnjenja koja je talijanska vlada pružila na raspravi proizlazi da se samoposlužni automati za prodaju duhana upotrebljavaju samo na prodajnim mjestima i s dopunskim dozvolama. Tako se utvrđuje u Zakonu 556/1977 ( 50 ) odnosno njegovu članku 20. ( 51 ) i Okružnici Agencije br. 509/2007 ( 52 ).

99.

Na temelju tih odredbi, samoposlužni automati mogu se postaviti unutar prodajnih mjesta ili izvan njih, unutar 10 metara od središnje linije ulaza. Prodajna mjesta koja mogu ishoditi dopunske dozvole mogu se umjesto navedene dozvole odlučiti za ugradnju samoposlužnog automata za prodaju duhana nakon što dobiju upravno ovlaštenje.

100.

Uzimajući u obzir ta objašnjenja, sud koji je uputio zahtjev treba ocijeniti ispunjava li sustav koji se primjenjuje na samoposlužne automate za prodaju duhana zahtjev proporcionalnosti ili, naprotiv, dovodi do prekomjernog povećanja ponude duhana kojim se narušava primjena kriterija geografske udaljenosti i gustoće naseljenosti.

101.

Kad je riječ o argumentima koje sud koji je uputio zahtjev ističe kako bi doveo u pitanje proporcionalnost zahtjeva u pogledu udaljenosti, zasigurno bi došlo do odvraćajućeg učinka kad bi se minimalne udaljenosti među prodajnim mjestima određivale u kilometrima, a ne u metrima. Međutim, upravo o tome zakonodavac treba odlučiti zbog znatnih učinaka na zakonitu potrošnju: težnja za postizanjem ravnoteže između ponude i potražnje, s obzirom na teritorijalnu raširenost, kao rezultat može imati sustav manjih ili većih udaljenosti, a Sud pritom, prema mojem mišljenju, ne može sudu koji je uputio zahtjev navesti najprikladniju udaljenost ( 53 ).

102.

Naposljetku, kad je riječ o navodnoj strogoći kriterija udaljenosti i demografskog kriterija (povezanog s podacima iz popisa stanovništva), sud koji je uputio zahtjev tvrdi da bi Agencija trebala biti ovlaštena uzeti u obzir druge okolnosti koje nisu povezane sa strogim ograničenjima u pogledu udaljenosti i populacije.

103.

Čini mi se da je zakonodavna opcija, koja je u određenoj mjeri stroga, legitimna ako se njome nastoji pružiti pravna sigurnost na temelju unaprijed određenih objektivnih kriterija. Osim toga, primjena čimbenika udaljenosti i demografskog čimbenika ublažena je u članku 3. stavcima 1. i 2. Uredbe 38/2013 koji sadržava određene dodatne kriterije za ovlaštenje prodajnih mjesta i izdavanje dopunskih dozvola. Njihovom primjenom sustav bi mogao postati fleksibilniji, kao što to tvrdi talijanska vlada ( 54 ).

104.

Primjerice, mogu se uzeti u obzir posebne okolnosti (uključujući okolnosti sezonske prirode, poput povećanja stvarnog broja stanovništva, a ne samo popisanog stanovništva, tijekom nekoliko mjeseci u godini zbog turizma). Otvaranje novih prodajnih mjesta u tim slučajevima ne bi nužno dovelo do prevelike ponude kako bi se namirili korisnici izvan svojeg mjesta boravka.

105.

Ne dovodeći u pitanje ocjenu suda koji je uputio zahtjev, koji je logično bolje upoznat s vlastitim nacionalnim pravom, člankom 3. stavcima 1. i 2. Uredbe 38/2013 Agenciji se dopušta da uzme u obzir područja koja obilježava izgradnja novih stambenih i poslovnih jedinica, kao i posebnu važnost prometnih čvorišta i glavnih urbanih mjesta okupljanja, postojanje ureda ili proizvodnih struktura koji imaju posebnu važnost ili se često posjećuju, zbog čega je očito da postoji interes za uslugu.

106.

Stoga se čini da se ništa ne protivi tomu da sud koji je uputio zahtjev razjasni je li Agencija, s pomoću tih elemenata fleksibilizacije, s obzirom na njihove posebnosti, mogla ocijeniti da u mjestu Finale Ligure postoji stalan priljev turista i da treba otvoriti novo prodajno mjesto.

107.

Kad je riječ o utjecaju Okvirne konvencije Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom, sud koji je uputio zahtjev naglašava da se njome određivanje ograničenja prodavateljima ne predviđa kao jedna od preporučenih mjera za smanjenje potražnje i ponude duhana ( 55 ). Međutim, talijanska država raspolaže vlastitom marginom prosudbe prilikom odabira načina za koje smatra da su najprikladniji za zaštitu javnog zdravlja od učinaka pušenja. Sustav upravnog ovlašćivanja na koje se primjenjuju ograničavajući kriteriji u načelu je prikladan za postizanje tog cilja.

108.

Naposljetku, kombinacija čimbenika udaljenosti i demografskog čimbenika koji se, po potrebi, nadopunjuju drugim elementima fleksibilnosti, može proći test proporcionalnosti i ispuniti zahtjeve iz članka 10. stavaka 1. i 2. Direktive 2006/123. Kad je riječ o ugradnji samoposlužnih automata, ona ne bi trebala dovesti do neopravdanog povećanja ponude prerađenog duhana, što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi.

V.

Zaključak

109.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se Tribunalu Amministrativo Regionale per la Liguria (Okružni upravni sud za Liguriju, Italija) odgovori na sljedeći način: