1.

La présente demande de décision préjudicielle porte sur la compatibilité de la réglementation italienne applicable à la vente au détail de produits du tabac avec la directive 2006/123/CE  ( 2 ).

2.

La réglementation litigieuse fait usage de critères restrictifs, fondés sur la distance géographique et la densité de population, pour autoriser l’établissement de points de vente de ces produits. La juridiction de renvoi doute que ces critères soient conformes à la directive 2006/123.

I.

Le cadre juridique

A.

Le droit de l’Union. La directive 2006/123

3.

L’article 1er (« Objet ») de la directive 2006/123 dispose :

4.

Aux termes de l’article 2 (« Champ d’application ») de la directive 2006/123 :

5.

L’article 4 (« Définitions ») de la directive 2006/123 énonce ce qui suit :

6.

L’article 9 (« Régimes d’autorisation ») de la directive 2006/123 dispose :

7.

En vertu de l’article 10 (« Conditions d’octroi de l’autorisation ») de la directive 2006/123 :

8.

Aux termes de l’article 14 (« Exigences interdites ») de la directive 2006/123 :

9.

L’article 15 (« Exigences à évaluer ») de la directive 2006/123 prévoit ce qui suit :

B.

Le droit italien

1.

La loi 1293 de 1957

10.

Conformément aux articles 16 et suivants de la legge n. 1293 – Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio (loi no 1293 relative à l’organisation des services de distribution et de vente des produits soumis à monopole), du 22 décembre 1957  ( 3 ), la commercialisation des produits soumis à monopole, dont les produits du tabac, s’effectue par l’intermédiaire de « points de vente », ordinaires et spéciaux, et de « licences ».

11.

Les points de vente ordinaires sont des établissements spécifiquement consacrés à la vente de tabac et autres produits soumis à monopole, situés sur la voie publique. Ils sont confiés en concession à des particuliers pour une durée n’excédant pas neuf ans  ( 4 ).

12.

Les points de vente spéciaux sont institués pour répondre à des besoins de services particuliers au sein de lieux spécifiques (gares ferroviaires et maritimes, aéroports, aires d’autoroute, centres commerciaux, etc.). Ils sont exploités au moyen d’une concession généralement accordée à des particuliers pour une période n’excédant pas neuf ans.

13.

L’ADM peut, en outre, accorder l’autorisation de vendre des produits soumis à monopole dans les lieux publics au moyen d’une licence. Le titulaire d’une telle licence s’approvisionne auprès du point de vente ordinaire le plus proche.

14.

Les licences doivent se justifier par la nécessité de fournir le service en des lieux et à des horaires où il ne peut être assuré par les points de vente ordinaires. L’octroi d’une licence est exclu lorsqu’un distributeur automatique de produits du tabac est installé dans le point de vente ordinaire le plus proche, situé à une distance inférieure à des limites prédéterminées.

2.

Le décret-loi 98 de 2011

15.

Aux termes de l’article 24, paragraphe 42, du decreto legge n. 98 – Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (décret‑loi no 98 portant mesures urgentes pour la stabilisation économique), du 6 juillet 2011 (GURI no 155, du 6 juillet 2011), converti, après modifications, en la loi 111 de 2011, du 15 juillet 2011 (GURI no 164, du 16 juillet 2011), tel que modifié par la loi 37 de 2019, du 3 mai 2019 (GURI no 109, du 11 mai 2019)  ( 5 ), le législateur a délégué au ministre de l’Économie et des Finances le soin de prévoir, par arrêté spécial, les règles relatives à l’institution des points de vente de produits soumis à monopole « afin de concilier, dans le respect de la protection de la concurrence, la nécessité de garantir aux usagers un réseau de vente capillaire sur l’ensemble du territoire, d’une part, et l’intérêt public primordial que représente la protection de la santé, d’autre part, consistant à prévenir et à contrôler toute situation d’offre de tabac au public non justifiée par la demande effective de produits du tabac ».

16.

En particulier, l’article 24, paragraphe 42, point b), du décret‑loi 98 de 2011, tel que modifié par l’article 4 de la loi 37 de 2019, prévoit que les points de vente ordinaires ne peuvent être institués « qu’à la condition que soient remplies des conditions précises, afférentes à la distance, non inférieure à 200 m, et à la population, le ratio un point de vente pour 1 500 habitants devant être respecté ».

3.

L’arrêté ministériel 38 de 2013

17.

À la suite des modifications apportées en 2021, l’article 2 du decreto ministeriale n. 38 – Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo (arrêté no 38 du ministre de l’Économie et des Finances, portant règlement sur la distribution et la vente de produits du tabac), du 21 février 2013 (GURI no 89, du 16 avril 2013), tel que modifié par l’arrêté no 51 du ministre de l’Économie et des Finances, du 12 février 2021  ( 6 ), subordonne l’institution de points de vente ordinaires au respect des paramètres suivants :

–

300 mètres, dans les communes dont la population n’excède pas 30 000 habitants ;

–

250 mètres, dans les communes dont la population est comprise entre 30 001 et 100 000 habitants ;

–

200 mètres, dans les communes dont la population est supérieure à 100 000 habitants ;

18.

Le paramètre correspondant au ratio point de vente/population résidente a été introduit par la loi 37 de 2019 et par l’arrêté ministériel no 51 de 2021, en lieu et place de la condition de productivité minimale prévue dans les textes initiaux du décret-loi 98 de 2011 et de l’arrêté ministériel 38 de 2013  ( 7 ).

19.

En vertu de l’article 3 de l’arrêté ministériel 38 de 2013 :

20.

L’institution des points de vente ordinaires s’effectue au moyen d’un plan, approuvé tous les six mois par le bureau régional compétent de l’ADM à la suite d’une procédure qui prévoit, entre autres, la publication préalable d’un projet de plan provisoire et la présentation d’observations par les parties intéressées.

21.

L’attribution des points de vente ordinaires nouvellement créés suit les procédures suivantes : dans les communes dont la population n’excède pas 30 000 habitants, l’administration annonce l’organisation d’un concours réservé à des catégories particulières de personnes ; dans les communes dont la population est supérieure à 30 000 habitants et dans celles qui sont des chefs-lieux de province, l’attribution se fait par une procédure publique de passation de marché, ouverte à tous les candidats.

II.

Les faits, le litige et les questions préjudicielles

22.

La société FA.RO. di YK & C. Sas (ci-après « FA.RO. ») était titulaire, depuis de nombreuses années, d’une licence lui permettant de vendre du tabac dans l’établissement commercial « Bar Rino », situé dans la localité de Finale Ligure (Italie).

23.

Le 19 novembre 2021, l’ADM a engagé la procédure de révocation de cette licence au motif que le point de vente ordinaire de tabac auquel la licence de FA.RO. était rattachée pour approvisionnement, situé à une distance inférieure à 300 mètres, avait installé un distributeur automatique de cigarettes en mai 2021. En vertu de la réglementation en vigueur (article 7 de l’arrêté ministériel 38 de 2013), cette circonstance fait obstacle au maintien de ladite licence.

24.

FA.RO. a informé l’ADM de la nécessité d’instituer un nouveau point de vente ordinaire au Bar Rino, en invoquant un certain nombre de circonstances qui indiquaient une forte affluence des consommateurs.

25.

L’ADM n’a pas fait droit à la demande de FA.RO., au motif que les conditions de distance et de ratio point de vente/population résidente, fixées à l’article 2 de l’arrêté ministériel 38 de 2013, n’étaient pas respectées  ( 8 ).

26.

FA.RO. a introduit un recours contre la décision de l’ADM devant le Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (tribunal administratif régional de Ligurie, Italie) et a demandé l’annulation :

27.

FA.RO. a fait valoir que la règle nationale était contraire à l’article 15 de la directive 2006/123. Par conséquent, il y avait lieu d’annuler l’article 2 de l’arrêté ministériel 38 de 2013 ou, à tout le moins, d’en écarter l’application et de laisser inappliqué l’article 24, paragraphe 42, du décret-loi 98 de 2011.

28.

Selon FA.RO., l’institution d’un nouveau point de vente au « Bar Rino » n’entraînerait pas de surdimensionnement de l’offre par rapport à la demande, dès lors qu’il est question d’une localité dans laquelle les utilisateurs réels du service sont beaucoup plus nombreux que la population résidente en raison de l’afflux de visiteurs pendant les week‑ends et la saison touristique.

29.

L’ADM a conclu au rejet de ce recours.

30.

Dans ce contexte, le Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (tribunal administratif régional de Ligurie) saisit la Cour des questions préjudicielles suivantes :

III.

La procédure devant la Cour

31.

La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 16 janvier 2023.

32.

Des observations écrites ont été déposées par FA.RO., JS  ( 9 ), les gouvernements italien et espagnol, ainsi que par la Commission. Tous ont comparu à l’audience du 24 janvier 2024.

IV.

Appréciation

A.

Recevabilité

33.

Le gouvernement espagnol estime que les deux questions préjudicielles sont irrecevables en ce qu’elles sont hypothétiques. Le gouvernement italien estime quant à lui que la directive 2006/123 n’est pas applicable au litige.

1.

Sur la recevabilité des questions préjudicielles en ce qu’elles concernent les articles 49, 56 et l’article 106, paragraphe 2, TFUE

34.

Les dispositions du traité FUE en matière de liberté d’établissement (article 49) et de libre prestation des services (article 56) ne trouvent, en principe, pas à s’appliquer à une situation dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre  ( 10 ).

35.

Il ressort de la décision de renvoi que tous les éléments du litige se cantonnent à l’intérieur de l’Italie : une entreprise italienne demande aux autorités italiennes l’autorisation d’exploiter un point de vente de produits du tabac sur le territoire italien.

36.

Lorsque tous les éléments de la situation se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre, les demandes de décision préjudicielle ne sont recevables que si elles révèlent des faits ou des facteurs permettant d’établir un lien entre l’objet ou les circonstances du litige et les articles 49 ou 56 TFUE.

37.

Il appartient à la juridiction de renvoi d’indiquer à la Cour « en quoi, en dépit de son caractère purement interne, le litige pendant devant elle présente avec les dispositions du droit de l’Union relatives aux libertés fondamentales un élément de rattachement qui rend l’interprétation préjudicielle sollicitée nécessaire à la solution de ce litige »  ( 11 ).

38.

Comme la décision de renvoi déférée par la juridiction italienne ne contient aucune indication en ce sens, ses questions préjudicielles doivent être considérées comme irrecevables en ce qui concerne l’interprétation des articles 49 et 56 TFUE  ( 12 ).

39.

Il en va de même en ce qui concerne l’article 106, paragraphe 2, TFUE. La juridiction de renvoi n’expose pas les raisons qui la conduisent, notamment, à s’interroger sur l’interprétation de cette disposition ni le lien qui, selon elle, pourrait exister entre ladite disposition et les règles nationales. La Cour n’est donc pas en mesure de lui fournir une interprétation de cet article qui soit utile à la solution du litige  ( 13 ).

40.

Les deux questions posées sont, par conséquent, irrecevables en ce qui concerne l’interprétation des articles 49, 56 et l’article 106, paragraphe 2, TFUE.

41.

Le constat du caractère purement interne de la situation en cause n’affecte cependant pas l’applicabilité des dispositions de la directive 2006/123 relatives à la liberté d’établissement des prestataires de services. La Cour a déjà jugé que ces dispositions s’appliquent à une situation dont les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre  ( 14 ).

2.

Sur la recevabilité des questions préjudicielles en ce qu’elles concernent l’interprétation de la directive 2006/123

42.

Selon le gouvernement espagnol, les questions préjudicielles devraient également être déclarées irrecevables en ce qui concerne l’interprétation de la directive 2006/123, en vertu de son article 1er, paragraphe 3.

43.

Cette disposition prévoit que la directive 2006/123 « ne traite pas de l’abolition des monopoles fournissant des services ».

44.

Cette exclusion, lue à la lumière du considérant 8 de cette directive, permet de déduire que celle-ci ne trouve pas à s’appliquer lorsque la fourniture de services de distribution commerciale est soumise à un régime de monopole de commercialisation  ( 15 ) qui exclut toute concurrence et laisse une telle vente entre les mains d’un seul fournisseur  ( 16 ).

45.

Or, le régime italien de vente des produits du tabac ne semble pas être conçu comme un monopole de commercialisation de marchandises ni comme un monopole de prestation de services  ( 17 ). Les produits dérivés du tabac sont vendus par un grand nombre de points de vente, ordinaires et spéciaux, ainsi que par d’autres entreprises titulaires de licences.

46.

Il ressort des informations versées au dossier que les points de vente et les établissements titulaires de licences sont entre les mains de particuliers indépendants, qui fournissent au public le service de vente de produits du tabac  ( 18 ). Il n’existe donc pas de monopole de commercialisation ni de prestation de service.

47.

L’octroi de concessions d’exploitation de points de vente et de licences implique l’exercice de la puissance publique par l’administration italienne, qui autorise ces points de vente. Cela ne signifie cependant pas que l’État assure ce service ni que l’ADM peut s’immiscer dans les décisions strictement commerciales des titulaires des points de vente une fois ceux-ci attribués. Les points de vente de l’État relevant de l’ancien monopole sur la vente de tabac ont été supprimés en 1983  ( 19 ).

48.

Il est vrai, ainsi que le relève la juridiction de renvoi  ( 20 ), que la vente au détail de produits du tabac n’est pas une activité commerciale totalement assimilable à d’autres activités économiques, car les canaux de distribution sont limités et elle a pour objet un produit nocif pour la santé publique. Il est également vrai que certains aspects de cette activité, tels que la publicité ou le prix du tabac, sont strictement réglementés. Cela étant, je le répète, ces circonstances ne transforment pas cette vente au détail en Italie en monopole d’État et n’éliminent pas la concurrence (limitée) entre les prestataires de ce type de services.

49.

J’estime dès lors qu’il y a lieu de rejeter l’objection du gouvernement espagnol.

50.

Le gouvernement italien invoque l’article 2 et le considérant 8 de la directive 2006/123 pour défendre l’inapplicabilité de cette directive. Selon le gouvernement italien, les points de vente de tabac se livrent à une activité économique d’intérêt général, qui permet au système de « monopole fiscal » sur la vente de tabac de fonctionner  ( 21 ).

51.

La Cour a jugé qu’« il ressort expressément de l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la directive 2006/123, lu en combinaison avec les considérants 17, 70 et 72 de celle-ci, que les règles établies par cette directive s’appliquent, en principe, aux services d’intérêt économique général, seuls les services d’intérêt général non économiques étant exclus de leur champ d’application »  ( 22 ).

52.

Cette prémisse étant posée, la thèse du gouvernement italien ne saurait être accueillie : si la vente au détail de produits du tabac en Italie devait être qualifiée de « service d’intérêt général », elle relèverait de la catégorie des services d’intérêt économique général, soumise aux prescriptions de la directive 2006/123.

53.

Les questions préjudicielles sont donc recevables en ce qui concerne l’interprétation des dispositions de la directive 2006/123 applicables à la réglementation nationale en cause. J’estime, du reste, qu’il est opportun de les traiter conjointement.

B.

Appréciation sur le fond : compatibilité d’une réglementation nationale restrictive de la vente de produits du tabac avec la directive 2006/123

54.

La juridiction de renvoi sollicite l’interprétation de l’article 15 de la directive 2006/123. Après avoir indiqué qu’elle « ne met pas en cause la légalité du régime d’autorisation en application de l’article 9 de la [directive 2006/123] pour la vente au public de produits soumis à monopole et, en particulier, de produits du tabac et de leurs accessoires », elle estime que ce régime est justifié par une raison impérieuse d’intérêt général  ( 23 ).

55.

La juridiction de renvoi doute cependant que les critères géographique et démographique que comporte la règle italienne [et qui sont visés à l’article 15, paragraphe 2, sous a), de la directive 2006/123] soient conformes aux principes de nécessité et de proportionnalité, dans la mesure où :

1.

« Régime d’autorisation » ou « exigence » au sens de la directive 2006/123

56.

L’article 4 de la directive 2006/123 définit, à ses points 6 et 7, les notions de « régime d’autorisation » et d’« exigence »  ( 24 ). Les régimes d’autorisation relèvent des articles 9 à 13 de la directive 2006/123. Les exigences interdites ou soumises à évaluation sont régies par les articles 14 et 15 de cette directive.

57.

Un « régime d’autorisation » se distingue d’une « exigence » en ce qu’il implique une démarche de la part du prestataire de services ainsi qu’un acte formel par lequel les autorités autorisent l’activité de ce prestataire  ( 25 ). En revanche, une exigence est une règle générale et impersonnelle qui s’applique à tous les prestataires de services, indépendamment de toute action entreprise ou de toute procédure suivie en vue d’obtenir l’autorisation de l’activité envisagée  ( 26 ).

58.

Dans l’arrêt X et Visser, la Cour a considéré que l’interdiction, figurant dans un plan d’occupation des sols d’une commune, d’exercer une activité de commerce de détail de produits dans une zone géographique donnée de la ville constitue une exigence au sens de la directive 2006/123  ( 27 ). Toute autre règle ou restriction à portée générale, applicable en vertu de la loi à un certain type d’activités de services, a ce même caractère.

59.

L’organisation de la vente au détail de produits du tabac instaurée par la réglementation italienne relève, à mon sens, de la notion de régime d’autorisation. Un prestataire de services qui veut être titulaire d’une licence ou d’un point de vente, ordinaire ou spécial, doit en faire la demande à l’ADM, qui statuera dans un sens favorable ou défavorable.

60.

À cette fin, l’ADM aura préalablement dû élaborer un plan semestriel de déploiement des points de vente et lancer un appel d’offres public afin que les intéressés présentent leurs demandes. En application de ce plan, l’ADM attribue les points de vente et les licences aux opérateurs concernés, en les autorisant à exercer cette activité.

61.

Certes, l’ADM applique les exigences légales (géographique et démographique) pour l’élaboration du plan semestriel et l’octroi des autorisations, mais elle le fait au terme d’une procédure administrative qui comporte une demande du prestataire et une décision favorable ultérieure de l’administration.

62.

En d’autres termes, la réglementation italienne impose aux personnes souhaitant vendre au détail des produits du tabac « de se soumettre à une procédure qui a pour effet de les obliger à effectuer une démarche auprès d’une autorité compétente en vue d’obtenir de cette dernière un acte formel leur permettant d’accéder à cette activité de service et de l’exercer »  ( 28 ).

63.

Il s’agit donc d’un « régime d’autorisation » au sens de l’article 4, point 6, et non d’une simple « exigence » au sens de l’article 4, point 7, de la directive 2006/123.

64.

Un tel régime d’autorisation doit respecter les prescriptions énoncées au chapitre III (« Liberté d’établissement des prestataires »), section 1 (« Autorisations »), de la directive 2006/123. Il ne peut par ailleurs comporter d’exigences interdites par l’article 14 de cette directive  ( 29 ).

2.

L’accès est-il subordonné à un test économique ?

65.

Il convient de vérifier si le régime d’autorisation mis en place par l’Italie pour la vente au détail de produits du tabac relève de l’interdiction visée à l’article 14, point 5, de la directive 2006/123. Bien que la juridiction de renvoi n’intègre pas cette disposition parmi celles qui composent sa demande de décision préjudicielle, son analyse est nécessaire.

66.

Aux termes de l’article 14, point 5, de la directive 2006/123, il est interdit de « subordonner l’octroi de l’autorisation à la preuve de l’existence d’un besoin économique ou d’une demande du marché, [d’]évaluer les effets économiques potentiels ou actuels de l’activité ou [d’]évaluer l’adéquation de l’activité avec les objectifs de programmation économique fixés par l’autorité compétente »  ( 30 ).

67.

L’interdiction du test économique  ( 31 ) reflète la jurisprudence de la Cour selon laquelle des motifs de nature économique ne sauraient constituer des raisons impérieuses d’intérêt général de nature à justifier des restrictions à la liberté d’établissement  ( 32 ).

68.

La République italienne avait, à une époque, subordonné l’octroi de points de vente à une exigence de nature économique (à savoir la productivité minimale). La Commission a considéré  ( 33 ) que cette exigence était incompatible avec l’article 14, point 5, de la directive 2006/123, ce qui a conduit à l’adoption de l’arrêté ministériel no 51 de 2021. Ce texte a supprimé ladite exigence et a introduit, à la place, le ratio point de vente de produits du tabac/population résidente.

69.

Le critère démographique implique-t-il un test économique incompatible avec l’article 14, point 5, de la directive 2006/123 ? Selon la Commission  ( 34 ), la législation et la jurisprudence italiennes permettraient de conclure que l’octroi de points de vente reste en quelque sorte dépendant de facteurs qui touchent à la réalité économique du secteur.

70.

Lors de l’audience, la Commission a affirmé que la procédure administrative en manquement à l’encontre de l’Italie a été clôturée pour des raisons d’opportunité politique et non parce que les doutes quant à l’existence d’un test économique avaient disparu. Selon elle, l’article 3, paragraphe 2, sous b), de l’arrêté ministériel 38 de 2013 pourrait comporter un test économique dissimulé, dans la mesure où les plans semestriels pour l’octroi de points de vente sont élaborés en tenant compte de l’intérêt du service et ont pour objectif, entre autres, de protéger les recettes  ( 35 ).

71.

Il appartient à la juridiction de renvoi d’interpréter son droit interne. Sous réserve de sa décision, j’estime que le ratio entre la population et les points de vente de tabac pourrait être considéré comme visant à garantir que l’activité de ces derniers soit répartie de manière équilibrée (« capillaire ») sur l’ensemble du territoire national, afin d’assurer l’offre légale de ce produit en tenant compte des caractéristiques orographiques et de la répartition de la population en Italie.

72.

Ainsi compris, le régime d’autorisation administrative fondé sur le ratio de population :

73.

Le critère démographique ne serait donc pas de nature purement économique au sens de l’article 14, point 5, de la directive 2006/123, car son objectif principal ne serait pas d’assurer un revenu suffisant aux vendeurs de produits du tabac ni de maximiser la perception des prélèvements fiscaux sur leur consommation. Il s’agirait plutôt d’une mesure inspirée par des raisons impérieuses d’intérêt général et, en particulier, par la protection de la santé publique.

3.

Conditions d’octroi de l’autorisation

74.

La conformité d’un régime d’autorisation national à la directive 2006/123 doit être appréciée au regard de l’article 9, paragraphe 1, de cette directive. Les États membres ne peuvent instaurer un tel régime que s’il n’est pas discriminatoire, s’il est justifié par une raison impérieuse d’intérêt général et s’il est proportionné à l’objectif poursuivi.

75.

Les conditions d’obtention de l’autorisation doivent être conformes à l’article 10 de la directive 2006/123. Aux termes de celui‑ci, les régimes d’autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités compétentes et répondre aux caractéristiques énoncées à son paragraphe 2.

76.

L’article 9, paragraphe 1, relatif à la justification, et l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2006/123, relatif aux critères d’octroi des autorisations, énoncent tous deux des obligations claires, précises et inconditionnelles qui leur confèrent un effet direct  ( 36 ).

77.

Le régime d’autorisation administrative doit donc se conformer à ces deux articles. Cette conformité exige de vérifier que la restriction au droit d’établissement, « tout d’abord, ne soit pas discriminatoire en fonction de la nationalité, ensuite, soit justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et, enfin, soit propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi, n’aille pas au‑delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre et ne puisse pas être remplacée par d’autres mesures moins contraignantes permettant d’atteindre le même résultat »  ( 37 ).

a)

Discrimination

78.

Les éléments du dossier ne permettent pas de conclure au caractère discriminatoire du régime d’autorisation, car celui-ci s’applique de la même manière aux opérateurs économiques établis en Italie et aux ressortissants ou résidents d’autres États membres qui souhaiteraient exercer cette activité économique indépendante sur le territoire italien.

b)

Justification par des raisons impérieuses d’intérêt général

79.

Le gouvernement italien fait valoir que, même s’il entraîne une restriction au droit d’établissement, le régime d’autorisation est justifié par une raison impérieuse d’intérêt général, à savoir la protection de la santé publique  ( 38 ). Concrètement, le gouvernement italien entend assurer une offre de produits du tabac limitée et conforme à la demande, afin de réduire leur consommation et, ce faisant, de lutter contre le tabagisme.

80.

Je ne crois pas qu’il y ait de doutes sérieux quant à l’incidence négative de la consommation de tabac sur la santé publique, qui est reconnue par des organismes internationaux  ( 39 ) et par la Cour elle‑même  ( 40 ). Sans aller jusqu’à en interdire la vente, le droit de l’Union dispose de règles visant à réduire la consommation de tabac  ( 41 ).

81.

La protection de la santé publique est donc une raison impérieuse d’intérêt général qu’un État membre peut invoquer pour justifier un régime d’autorisation de la vente au détail de produits du tabac. Comme je l’ai déjà exposé, la juridiction de renvoi ne conteste pas que les restrictions litigieuses poursuivent cet objectif.

c)

Aptitude de la restriction à réaliser son objectif

82.

Même s’il appartient à la juridiction de renvoi de déterminer si le régime italien est apte à atteindre l’objectif de protection de la santé publique qui l’inspire, la Cour peut lui fournir des indications utiles à son appréciation.

83.

Dans son analyse, la juridiction de renvoi devra tenir compte du fait que les États membres disposent d’une marge d’appréciation, dans les limites fixées par le droit de l’Union, pour déterminer le niveau de protection de la santé publique sur leur territoire  ( 42 ).

84.

Il s’agit d’apprécier, en particulier, si un régime d’autorisation qui permet la vente au détail ordonnée et contrôlée des produits du tabac, en appliquant des critères géographiques et démographiques, est apte à réaliser cet objectif.

85.

La voie idéale pour lutter contre le tabagisme et protéger la santé publique serait certes l’interdiction de la vente de produits du tabac. Cette option maximaliste n’a cependant pas été suivie au niveau international et n’a pas été retenue par le législateur de l’Union. Celui-ci reconnaît aux États membres la compétence de déterminer les modalités de vente au détail de produits du tabac qu’ils acceptent sur leur territoire.

86.

L’option maximaliste étant exclue, un régime d’autorisation administrative soumis aux critères géographique et démographique peut être plus approprié pour lutter contre le tabagisme que son alternative, à savoir la vente libre des produits du tabac.

87.

Le gouvernement italien indique que, comme la consommation de tabac est légale en Italie, ce régime d’autorisation protège la santé publique en ce qu’il assure aux fumeurs l’indispensable approvisionnement de cette substance afin qu’ils ne soient pas exposés aux conséquences négatives d’une abstinence soudaine.

88.

Le gouvernement italien ajoute que l’objectif est d’équilibrer la demande habituelle et l’offre disponible à un niveau aussi bas que possible. Cette approche n’encourage pas une consommation supérieure à la consommation habituelle et permet simultanément de s’assurer que chaque consommateur dépendant du tabac puisse l’obtenir facilement, sans devoir déployer un grand effort ni recourir à des produits de contrebande vendus hors du contrôle de l’État et à des prix inférieurs, ce qui stimule sa consommation.

89.

La directive 2006/123 n’exclut pas que les ordres juridiques des États membres subordonnent l’accès à une activité de service ou son exercice à l’exigence de respecter des « limites quantitatives ou territoriales sous forme, notamment, de limites fixées en fonction de la population ou d’une distance géographique minimum entre prestataires » [article 15, paragraphe 2, sous a)]. Cette exigence est précisément l’une de celles qui doivent faire l’objet d’une évaluation dans le cadre d’un régime d’autorisation.

90.

La combinaison des critères géographique et démographique peut, à la fois, garantir l’approvisionnement sur l’ensemble du territoire et empêcher que l’offre augmente de manière incontrôlée et incite à l’augmentation de la consommation de tabac. La Cour a d’ailleurs jugé que des régimes d’autorisation qui utilisaient, dans le cadre d’autres activités liées à la santé publique, des critères démographiques et géographiques similaires à ceux que l’Italie applique à la vente au détail de produits du tabac étaient compatibles avec le droit de l’Union  ( 43 ).

91.

Cette jurisprudence permet de tirer des enseignements transposables, toutes proportions gardées, à la présente affaire :

92.

Il est vrai que, dans ces deux affaires, les restrictions visaient à faciliter l’accès (ordonné) des utilisateurs, alors que le système d’autorisation italien vise, pour partie, à limiter cet accès afin de lutter contre le tabagisme et, pour partie, à assurer une offre répondant aux besoins des fumeurs. Il s’agit, sans aucun doute, d’un équilibre difficile à atteindre, mais je ne pense cependant pas que cette différence soit suffisante pour écarter l’application de cette jurisprudence au présent litige.

93.

Le débat pourrait notamment porter sur le point de savoir si le régime concret de distances minimales (de 300 à 200 mètres selon les localités) entre deux points de vente est plus ou moins apte à réaliser les objectifs cités. La juridiction de renvoi a le dernier mot sur le caractère raisonnable de ce régime, qu’elle devra évaluer sans perdre de vue que l’adaptation du critère numérique à ces objectifs relève, en principe, de la compétence du législateur national  ( 46 ).

d)

Proportionnalité et cohérence de la restriction

94.

L’étape suivante consiste à déterminer si le régime italien d’autorisation :

95.

Il incombe à chaque État membre de démontrer que ces conditions cumulatives sont remplies  ( 49 ). C’est à la juridiction de renvoi qu’il appartient de procéder au test de proportionnalité de la mesure nationale, avec l’aide de la Cour, qui lui fournit des éléments pour le réaliser.

96.

Dans sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi doute que la réglementation italienne respecte le principe de proportionnalité, notamment en raison de la prolifération des distributeurs automatiques, qui favorisent un accès du consommateur au tabac sans restriction (ou avec moins de restrictions) horaire.

97.

Je partage l’avis de la juridiction de renvoi lorsqu’elle estime que, si l’objectif du régime d’autorisation pour les points de vente est de limiter l’offre à ce qui est indispensable pour satisfaire la demande des fumeurs, la prolifération de distributeurs automatiques de produits du tabac semble aller dans le sens opposé.

98.

À la suite des explications fournies par le gouvernement italien lors de l’audience, il apparaît que l’utilisation de distributeurs automatiques de tabac est limitée aux points de vente et aux titulaires de licences. Cela serait prévu par la legge n. 556 semplificazione delle procedure dei concorsi di accesso alle carriere e categorie del personale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, modificazione dei ruoli organici del personale operaio dell’Amministrazione stessa e modifiche alla legge n. 1095, di 14 novembre 1967 (loi no 556, simplifiant les procédures de concours ouvrant l’accès aux carrières et aux catégories de personnel dans l’administration autonome des monopoles d’État, modifiant les fonctions organiques des travailleurs de cette administration, et modifiant la loi no 1095, du 14 novembre 1967), du 8 août 1977  ( 50 ), à son article 20  ( 51 ), ainsi que par la circolare n. 509/2007, distributori automatici di sigarette. Aggiornamento disposizioni operative (circulaire no 509/2007, relative aux distributeurs automatiques de cigarettes, mise à jour des dispositions opérationnelles), du 11 janvier 2007  ( 52 ).

99.

En vertu de ces dispositions, les distributeurs automatiques peuvent être placés à l’intérieur ou à l’extérieur des points de vente, à un maximum de dix mètres de la ligne centrale de l’entrée. Les locaux susceptibles d’obtenir des licences pourraient choisir d’installer un distributeur automatique de tabac, après autorisation administrative et comme alternative à cette licence.

100.

Il appartiendra à la juridiction de renvoi d’apprécier, en tenant compte de ces explications, si le régime appliqué aux distributeurs automatiques de tabac respecte l’exigence de proportionnalité ou s’il entraîne, au contraire, une augmentation excessive de l’offre de tabac qui rend l’application des critères de distance géographique et de densité de population moins cohérente.

101.

S’agissant des arguments sur la base desquels la juridiction de renvoi met en doute la proportionnalité du critère géographique, fixer les distances minimales entre les points de vente en kilomètres, et non en mètres, aurait certainement un effet dissuasif. En raison de ses conséquences considérables sur la consommation légale, il s’agit cependant d’une décision qu’il appartient au législateur d’apprécier : la recherche d’un point d’équilibre entre l’offre et la demande, compte tenu de la couverture territoriale, peut aboutir à un régime de distances inférieures ou supérieures, sans que la Cour puisse, selon moi, indiquer à la juridiction de renvoi la distance la plus appropriée  ( 53 ).

102.

S’agissant, enfin, de la rigidité alléguée des critères géographique et démographique (ce dernier étant lié aux données tirées du recensement des résidents), la juridiction de renvoi affirme que l’ADM devrait être en droit de prendre en considération d’autres circonstances, étrangères aux strictes limites de distance et de population.

103.

Un choix législatif doté d’une certaine rigidité me paraît légitime en ce qu’il tend à assurer la sécurité juridique au moyen de critères objectifs prédéterminés. En outre, l’application des facteurs géographique et démographique est atténuée à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de l’arrêté ministériel 38 de 2013, qui contient certains critères complémentaires pour l’autorisation de points de vente et de licences. Comme le fait valoir le gouvernement italien  ( 54 ), l’emploi de ces critères pourrait donner de la flexibilité au système.

104.

Des circonstances spécifiques (même saisonnières, telles que l’augmentation de la population réelle, et pas seulement de la population enregistrée, pendant plusieurs mois de l’année en raison du tourisme) pourraient, par exemple, être prises en compte. Dans de tels cas, l’ouverture de nouveaux points de vente ne se traduirait pas nécessairement par un surdimensionnement de l’offre en vue de couvrir les besoins des utilisateurs qui se déplacent hors de leur domicile.

105.

Sous réserve de l’appréciation de la juridiction de renvoi, qui connaît logiquement mieux son droit national, l’article 3, paragraphes 1 et 2, de l’arrêté ministériel 38 de 2013 permettrait à l’ADM de tenir compte des zones caractérisées par de nouveaux développements résidentiels et commerciaux, de l’importance spécifique des intersections de routes et des principaux lieux urbains de rencontre, ainsi que de la présence de bureaux ou de structures de production présentant une importance et une fréquentation particulières, de nature à rendre évidente l’existence d’un intérêt au service.

106.

Rien ne semble donc s’opposer à ce que la juridiction de renvoi détermine si, par ces éléments d’assouplissement, l’ADM pourrait prendre en considération, en fonction de ses particularités, l’afflux touristique constant à Finale Ligure en vue de l’attribution d’un nouveau point de vente.

107.

En ce qui concerne l’incidence de la CCLAT, la juridiction de renvoi souligne que celle-ci n’envisage pas la fixation de restrictions touchant les vendeurs au nombre des mesures qu’elle recommande pour réduire la demande et l’offre de tabac  ( 55 ). Cela étant, l’État italien dispose d’une marge d’appréciation propre dans le choix des moyens qu’il estime les plus appropriés pour protéger la santé publique contre les effets du tabagisme. Un régime d’autorisation administrative soumise à des critères restrictifs est, en principe, apte à assurer la réalisation de cet objectif.

108.

En définitive, la combinaison des facteurs géographique et démographique, complétés, le cas échéant, par d’autres facteurs de flexibilité, pourrait satisfaire au contrôle de proportionnalité et répondre aux exigences de l’article 10, paragraphes 1 et 2, de la directive 2006/123. Quant à l’installation de distributeurs automatiques, elle ne doit pas entraîner une augmentation injustifiée de l’offre de produits du tabac, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

V.

Conclusion

109.

Eu égard à ce qui précède, je suggère de répondre au Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (tribunal administratif régional de Ligurie, Italie) de la manière suivante :