1.

Eelotsusetaotluse aluseks oleva vaidluse pooled on AS LatRailNet (üksus, mille ülesanne on täita raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja olulisimaid ülesandeid Lätis) ( 2 ) ja Valsts dzelzceļa administrācija (raudteesektori reguleeriv asutus selles riigis). ( 3 )

2.

Vaidlus käib raudteeinfrastruktuuri kasutustasude lisatasude ümber, mida kohaldatakse reisijate raudteeveo sektoris. Direktiiviga 2012/34/EL ( 4 ) on teatavatel tingimustel lubatud nendele kasutustasudele (mille arvutamisel tuleb lähtuda ainult otseste kulude hüvitamisest) lisada iga turusegmendi kohta lisatasusid. ( 5 )

3.

Vaidlus tekkis siis, kui reguleeriv asutus kohustas äriühingut LatRailNet tegema teatud muudatusi lisatasu arvutamise meetodis, mida kohaldatakse ettevõtjatele, kes osutavad reisijate raudteeveo teenust „avaliku teenindamise lepingu alusel“, välistades teised ettevõtjad. ( 6 )

4.

Eelotsusetaotlusega palub asja menetlev kohus tõlgendada direktiivi 2012/34: a) reguleeriva asutuse pädevuse osas (esimene ja teine küsimus) ja b) kasutustasude puhul selle direktiivi artikli 32 lõikes 1 ette nähtud lisatasu osas (kolmas küsimus).

5.

Euroopa Kohtu juhiste järgi on käesolev ettepanek tehtud ainult kolmanda eelotsuse küsimuse kohta.

I.

Õiguslik raamistik

A.

Liidu õigus

1.

Direktiiv 2012/34

6.

Artiklis 31 („Kasutustasude määramise põhimõtted“) on sätestatud:

7.

Artiklis 32 („Erandid kasutustasude määramise põhimõttest“) on ette nähtud:

2.

Määrus nr 1370/2007

8.

Artiklis 2 („Mõisted“) on sätestatud:

9.

Artiklis 3 („Avaliku teenindamise lepingud ja üldeeskirjad“) on sätestatud:

B.

Läti õigus. Raudteeseadus (Dzelzceļa likums)

10.

Artiklis 11 on sätestatud:

11.

Artiklis 111 on sätestatud:

II.

Faktilised asjaolud ja eelotsusetaotlus

12.

LatRailNet võttis 30. juunil 2017 raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ( 7 ) põhiülesannete täitmisel vastu vaidlusaluse kasutustasude süsteemi.

13.

Lisatasu suurus igas turusegmendis määrati kindlaks valemi järgi, mille komponentide hulgas on turu kaalumiskoefitsient mcbs.

14.

See koefitsient võib varieeruda väärtusest 0 (mille korral asjaomase turusegmendi suhtes lisatasu ei kohaldata) kuni väärtuseni 1 (mis tähendab maksimaalse lisatasu lisamist).

15.

Koefitsiendi mcbs kindlaksmääramiseks kasutatakse kolme tegurit või hindamiskriteeriumi, mida nimetatakse Cs, Vs ja Ss. Kõige kõrgema väärtusega kriteerium määrab koefitsiendi mcbs väärtuse.

16.

Mudeli järgi, mida kasutas LatRailNet reisijateveoteenuste turusegmendi jaoks avaliku teenindamise lepingu raames, ( 8 ) oli kriteeriumi Ss väärtus 1. Seevastu teistes turusegmentides määratakse see väärtus kindlaks eksperdi tehtud hindamise alusel.

17.

Selle mudeli tõttu ei ole kriteeriumidel Cs ja Vs enam tähtsust, isegi kui nende väärtus on 0. Nimelt, kuna kriteeriumi Ss väärtus avaliku teenindamise lepingu raames reisijateveo turusegmendi puhul on 1, tõuseb turu kaalumiskoefitsient mcbs automaatselt väärtuseni 1, ilma et turuolukorda oleks vaja hinnata.

18.

Reguleeriv asutus tühistas 27. juunil 2018 LatRailNeti rakendatud tasude süsteemi, andes sellele äriühingule korralduse seda reisijateveoteenuste turusegmendile avaliku teenindamise lepingu raames kohaldatava lisatasu osas kohandada.

19.

LatRailNet esitas 26. juulil 2018 reguleeriva asutuse otsuse peale Administratīvā rajona tiesale (rajooni halduskohus, Läti) kaebuse, milles ta pidas seda otsust kehtetuks järgmistel põhjustel:

–

kuna Pasažieru vilciens teostab ainuõigust osutada ühistransporditeenuseid maakonna raudteeliinidel, siis ei ole nende teenuste osutamisel konkurentsi;

–

reguleerival asutusel ei ole võimalik teha raudteeteenuste turul konkurentsiolukorra järelevalvet, kui selle turu üks segment (avalike reisijateveoteenuste osutamine ainuõigusliku avaliku teenindamise lepingu raames) ei ole konkurentsile avatud;

–

konkurentsi puudumise tõttu ei saa raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja „hinnata asjaomase turusegmendi konkurentsivõimet ja kasumlikkust enne lisatasu kohaldamist ja selle summa kindlaksmääramist“ ( 9 ).

20.

Latvijas Dzelzceļš kui Läti raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja astus põhikohtuasjas menetlusse kahel viisil:

–

esiteks esitas ta 5. detsembril 2018 reguleeriva asutuse 7. novembri 2018. aasta otsuse peale tühistamiskaebuse, milles ta leidis, et tal ei olnud alust kasutustasude süsteemi vaidlustada;

–

teiseks palus eelotsusetaotluse esitanud kohus (13. novembri 2018. aasta otsusega) tal osaleda LatRailNeti algatatud menetluses huvitatud kolmanda isikuna.

21.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus liitis need kaks halduskohtumenetlust 5. veebruaril 2019.

22.

Latvijas dzelzceļš leiab oma argumentides, et „kriteeriumi Ss kohta on võimalik kindlaks määrata maksimaalset väärtust, kuna Pasažieru vilciens, kes on reisijateveo turusegmendi ainus esindaja ja kes maksab […] infrastruktuuri kasutustasu (sh lisatasu), oli kaitstud ka igasuguse kahju eest, mis võis selle kasutustasu kindlaksmääramisest tekkida“ ( 10 ).

23.

Nendel asjaoludel esitas Administratīvā rajona tiesa (rajooni halduskohus) Euroopa Kohtule muu hulgas selle eelotsuse küsimuse: ( 11 )

III.

Menetlus Euroopa Kohtus

24.

Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtus 27. märtsil 2020.

25.

Kirjalikud seisukohad on esitanud Latvijas dzelzceļš, reguleeriv asutus, Itaalia valitsus ja Euroopa Komisjon. Euroopa Kohus ei pidanud kohtuistungi pidamist vajalikuks.

IV.

Õiguslik hinnang

26.

Kolmanda eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas liikmesriikide võimalus nõuda „lisatasusid, tagades seejuures raudtee turusegmentide optimaalse konkurentsivõime“ (direktiivi 2012/34 artikli 32 lõige 1), on kohaldatav juhul, kui teatavas turusegmendis teostab reisijatevedu ainuõiguskorra alusel üksainus raudtee-ettevõtja.

A.

Kasutustasud ja lisatasud raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja rahastamises

27.

Vaidluse sisu kindlaksmääramiseks tuleks meenutada, et teenused, mida tuleb osutada raudteeveoettevõtjatele, on vastavalt direktiivi 2012/34 II lisale muu hulgas:

–

punktis 1 nimetatud minimaalse juurdepääsupaketi teenused;

–

vastavates punktides 2, 3 ja 4 vastavalt sätestatud teenindusrajatiste teenused, lisateenused ja abiteenused.

28.

Direktiivi 2012/34 artikkel 13 käsitleb tingimusi, mille alusel saavad raudteeveoettevõtjad eri teenuseid kasutada:

–

minimaalse juurdepääsupaketi teenuseid peavad osutama raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjad mittediskrimineerival viisil (lõige 1);

–

teenindusrajatiste puhul pakuvad nende käitajad raudteeveoettevõtjatele „juurdepääsu II lisa punktis 2 osutatud rajatistele ja nendes rajatistes osutatavatele teenustele, sealhulgas raudteele“ (lõige 2).

29.

Direktiivis 2012/34 on ette nähtud nii raudteeinfrastruktuuri kui ka teenindusrajatiste kasutamise eest tasude maksmine. Neid kasutustasusid makstakse vastavalt raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale ja teenindusrajatise käitajale ning neid kasutatakse nende tegevuse rahastamiseks (artikli 31 lõige 1) vastavalt järgmistele kriteeriumidele:

–

minimaalse juurdepääsupaketi puhul võrdub kasutustasu „kulude[ga], mis rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevad“ (direktiivi 2012/34 artikli 31 lõike 3 esimene lõik);

–

teenindusrajatiste puhul ei või kasutustasu ületada teenuse osutamise maksumust koos mõistliku kasumiga (sama direktiivi artikli 31 lõige 7).

30.

Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjat rahastatakse ( 12 ) seega muu hulgas tuludest, ( 13 ) mis saadakse infrastruktuuri kasutamise tasust, mida ta kogub infrastruktuure kasutavatelt ettevõtjatelt. Miski ei takista seda, et ta saab toetust ka riigilt. ( 14 )

31.

Selle tuluallika reguleerimine kasutustasude ja lisatasudega on sätestatud direktiivi 2012/34 ( 15 ) artiklites 31 ja 32, mis näevad kokkuvõttes ette järgmist:

–

üldreegel (artikli 31 lõige 3) on, et kasutustasu juurdepääsu eest minimaalsele teenustepaketile ning teenindusrajatisi ühendavale infrastruktuurile vastab rongiliikluse korraldamisega otseselt kaasnevatele kuludele (otsesed kulud); ( 16 )

–

erandina (artikli 32 lõige 1) on võimalik lisada lisatasusid „raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kulude [lisaks otsestele kuludele] täieliku tagasisaamise kindlustamiseks“. Nii võib see olla vaid juhul, kui „turg seda talub […], tagades seejuures raudtee turusegmentide optimaalse konkurentsivõime“. Neid tohib kehtestada „tõhusate, läbipaistvate ja mittediskrimineerivate põhimõtete alusel“.

32.

Selle skeemi kohaselt võib raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja otsesed kulud raudtee kasutustasudesse üle kanda. Seevastu lisatasusid on lubatud kehtestada muude kulude katmiseks ainult siis, kui turg seda talub ja kui on tagatud asjaomaste turusegmentide optimaalne konkurentsivõime.

33.

Kolmas eelotsuse küsimus puudutab täpsemalt lisatasu kehtestamise tingimusi.

B.

Lisatasu kehtestamise tingimused

34.

Direktiivi 2012/34 kohaselt peab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja lisatasude kehtestamisel võtma arvesse asjaomase turusegmendi konkreetseid iseärasusi. Nende kehtestamise põhitingimus on – kordan –, et „turg seda talub“ ( 17 ).

35.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu tähelepanu keskmes on siiski direktiivi 2012/34 artikli 32 lõikes 1 sätestatud konkurentsivõime mõiste. Ta rõhutab sellega seoses, et:

–

turusegment, milles vaidlusalust lisatasu kohaldatakse, on reisijatevedu avaliku teenindamise lepingu raames, kus teenuseid osutab ainuõiguskorra alusel ainult üks raudteeveoettevõtja;

–

võiks väita, et kuna selles turusegmendis konkurents puudub, siis direktiivi 2012/34 artikli 32 lõiget 1 ei kohaldata, sest seal ei ole vaja tagada „optimaalset konkurentsivõimet“.

36.

Selline käsitusviis langeb osaliselt kokku Läti raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja omaga. Latvijas dzelzceļš väidab nimelt, et direktiivi 2012/34 artikli 32 tõlgendus eeldab, et konkurentsi puudumine reisijateveo segmendis takistab eo ipso selle konkurentsivõime ja kasumlikkuse hindamist. ( 18 )

37.

Konkurentsitegurit rõhutades on jäetud tähelepanuta asjaolu, et kasutustasude põhimõtetest erandite tegemise võtmeelement (tegelik raskuskese) direktiivi 2012/34 artiklis 32 ei ole mitte nimetatud tegur, vaid see, et turg, kus lisatasud kehtestatakse, suudab neid taluda.

38.

Siiski tuleks tõstatada küsimus, et millised tagajärjed on selles kontekstis direktiivi 2012/34 artikli 32 lõikes 1 nimetatud konkurentsivõimel. Täpsemalt tuleks välja selgitada, kas see mõiste on sama, mis konkurents raudteeveoettevõtjate vahel.

39.

Direktiivi 2012/34 artikli 31 lõike 5 teine lõik ja artikli 32 lõike 4 neljas lõik sätestavad, et „rakendusaktid [mida komisjon võib vastu võtta] ei tohi kaasa tuua põhjendamatut konkurentsi moonutamist raudteeveo-ettevõtjate vahel ega mõjutada raudteesektori üldist konkurentsivõimet“.

40.

Samamoodi nõuab direktiivi 2012/34 artikli 8 lõige 4, nagu ma juba rõhutasin, ka seda, et „raudteeveod suudaks teiste veoliikidega konkureerida“. Samalaadset väljendit kasutatakse direktiivi põhjenduses 5, kus on nõutud, et raudteeveod oleksid „teiste veoliikidega konkurentsivõimelise[d]“.

41.

Ma arvan, et need sätted annavad alust eristada direktiivi 2012/34 kontekstis ühelt poolt „konkurentsi“ kui mänguruumi, kus raudteeveoettevõtjad peavad tegutsema, ja teiselt poolt raudteesektori või mõne selle segmendi „konkurentsivõimet“:

–

kui direktiivis 2012/34 nimetatakse konkurentsi, siis väljendab see konkurentsi, mis peab olema raudteeveoettevõtjate vahel raudteeteenuste osutamisel või raudteeveo turgudel;

–

seevastu, kui direktiivis 2012/34 nimetatakse konkurentsivõimet, siis kasutatakse seda raudteesektori (või raudteeturu segmentide) iseloomustava joone või omadusena, kuid ei samastata seda konkurentsiga raudteeveoettevõtjate vahel.

42.

Direktiivi 2012/34 artikli 32 lõike 1 erinevate keeleversioonide analüüs ( 19 ) kinnitab seda hinnangut. Konkurentsivõime, mille peavad raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjad tagama, on konkurentsivõime, mis peab olema raudteeveosegmendil (millele lisatasu kohaldatakse) võrreldes teiste alternatiivsete transpordiliikidega.

43.

Selline oli ka suundumus, millest oli inspireeritud direktiiv 2001/14, mille põhjenduses 39 oli viidatud „turu jaoks vastuvõetava osaga tootlus[ele]“ ( 20 ).

44.

Konkurentsivõime, mida tuleb lisatasu kehtestamisel arvesse võtta, ei ole seega raudteeveoettevõtjate vahelise konkurentsi sünonüüm. Lisatasu tõttu ei tohi üks teatav segment kaotada teiste transpordiliikidega konkureerimise võimet (st konkurentsivõimet). Reisijate raudteeveo puhul võimaldaks see konkureerimisvõime konkureerida lennuveo, maanteeveo või muude transpordiliikidega.

45.

Seda silmas pidades tuleks lisatasu kehtestamisel hinnata segmendi kasumlikkust võrreldes muude transpordiliikidega peale raudteeveo. Raudteeveoettevõtjad võiksid seega võtta kohustuse maksta kasutustasu ja ka lisatasu, tingimusel et see ei ole nii suur, et see sunniks neid tariife tõstma sel määral, et see muudaks need heidutavaks kasutajate jaoks, kes otsustaksid teiste transpordiliikide kasutamise kasuks.

46.

See, et raudteeveoettevõtjate vahel konkurentsi ei ole, ei takista hinnata ühe reisijate raudteeveo segmendi konkurentsivõimet. See võib olla konkurentsivõimeline (võrreldes teiste transpordiliikidega), isegi kui seda käitab ainult üks raudteeveoettevõtja. ( 21 )

47.

Tõsi on, et kasutustasude süsteem võib mõjutada negatiivselt konkurentsi raudteeveoettevõtjate vahel. Reguleeriva asutuse ülesanne on seepärast muu hulgas takistada kasutustasusid, mis võiksid olla konkurentsivastased (ristsubsideerimine, röövellik hinnakujundus ja liiga kõrge hinna kehtestamine) ja mis võiksid olla seotud lisatasudega. ( 22 ) See on aga üks osa probleemist, mida ei ole eelotsusetaotluses käsitletud ja mille keskmes on lisatasude kehtestamiseks nõutavad tingimused.

48.

Kokkuvõtteks tuleb märkida, et kuigi lisaks raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja otsestele kuludele kõikide kulude täielikult katmise eesmärgil on põhimõtteliselt lubatud lisatasusid kehtestada, kasutatakse seda võimalust tingimusel, et „turg seda talub“.

49.

Turu taluvusega kaasneb omakorda muu hulgas tegur, et lisatasu ei tohi kahjustada asjaomase raudteesegmendi konkurentsivõimet. ( 23 ) Täpsemalt, kui reisijate raudteeveo ettevõtjad ei suuda lisatasu maksta, sest nende kajastamine lõpphindades, mida peavad maksma kasutajad, paneks kasutajaid nende teenuste kasutamisest loobuma, võiks see selle segmendi „optimaalse konkurentsivõime“ ohtu seada.

50.

Vastupidi sellele, mida väidab Latvijas dzelzceļš, ei eira see seisukoht direktiivi 2012/34 eesmärke, sest raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja (muude kui otseste) kulude lisatasudega tasa teenimine ei ole tingimusteta, vaid selle suhtes kehtivad selle direktiivi artikli 32 lõike 1 kriteeriumid, mida on juba analüüsitud.

51.

Latvijas dzelzceļši põhiseisukoht (et maksimumsummast väiksem lisatasu takistaks infrastruktuuriettevõtjal kõiki kulusid tasa teenida) ( 24 ) eirab täielikult direktiivis 2012/34 selles valdkonnas kehtestatud tingimusi.

C.

Lisatasud ja teenuse osutamine avaliku teenindamise lepingu raames

52.

Direktiivi 2012/34 artikli 32 lõike 1 kolmandas lõigus on ette nähtud, et „[e]nne lisatasude nõudmise heakskiitmist tagavad liikmesriigid, et raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjad hindavad nende asjakohasust konkreetsete turusegmentide puhul“. Üks segmentidest, milles tuleb selline hindamine kohustuslikus korras läbi viia, on „avaliku teenindamise lepingu raames osutatavad reisijateveo teenused“.

53.

Sellest artiklist ilmneb seega, et põhimõtteliselt ei takista miski kehtestada kasutustasusid, mida nõutakse raudteeveoettevõtjatelt, kui nad haldavad reisijatevedu avaliku teenindamise lepingu alusel.

54.

Määrus nr 1370/2007 näeb liikmesriikidele ja kohalikele omavalitsustele ette võimaluse sõlmida avaliku teenindamise lepingud, mis võivad sisaldada teatavate teenuste osutamise ainuõigust. Sellele võimalusele – ja vastavale kohustusele – on viidatud ka direktiivi 2012/34 põhjenduses 19, mis kutsub üles tõlgendama seda kooskõlas selle määrusega.

55.

Määrus nr 1370/2007 näeb ette avaliku teenindamise lepingu kui vahendi, mis võimaldab tagada reisijate maismaaveo teenuste osutamise, mis on „üldise [majandusliku] huvi seisukohalt vajalik[ud]“, juhtudel, kus nende osutamine „ei paku […] majanduslikku huvi“ ( 25 ).

56.

Mehhanismid, mis võimaldavad pädeval asutusel maksta avaliku teenuse osutajale tasu, on määruse nr 1370/2007 artikli 3 lõike 1 kohaselt „ainuõiguse ja/või […] ükskõik millise hüvitise“ ( 26 ) andmine.

57.

Sama määruse artikli 2 punktis f on ainuõigus määratletud kui „õigus, millega antakse ühele avaliku teenuse osutajale õigus teatud avalike reisijateveoteenuste osutamiseks teataval liinil, teatavas võrgus või teatavas piirkonnas, välistades sealjuures mis tahes teise võimaliku teenusepakkuja“.

58.

Avaliku teenuse osutamise kohustustel on tavaliselt mõju majandusliku tasuvuse puudumise korral, millele lisanduvad neid kohustusi põhjendavad üldise huvi põhjused. Ettevõtja, kes need kohustused võtab, ainult oma ärilisest huvist seda ei teeks (või ei võtaks neid kohustusi samal määral või samadel tingimustel). ( 27 )

59.

Selle mudeli kohaselt osutab raudteeveoettevõtja avalikku reisijateveoteenust ning maksab kasutustasusid vastavalt raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale ja teenindusrajatiste käitajale. Vastutasuks saab see ettevõtja tegevusest (st piletite müük) tulu ja vajaduse korral hüvitist avaliku teenuse osutamise eest.

60.

Nõustun seega komisjoniga ( 28 ), et direktiivi 2012/34 artikli 32 lõiget 1 ei jäeta kohaldamata, kui raudteeveoettevõtja on sõlminud lepingu, mis annab talle õiguse osutada avalikke reisijateveoteenuseid teisi ettevõtjaid välistades.

61.

Teoreetiliselt ei takista miski seda, et avaliku teenindamise lepingu raames reisijate raudteeveo ettevõtjad saavad teatavat kasumit. Niisuguses olukorras võib raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja pärast selle kasumlikkuse hindamist kohaldada neile lisatasu, mis lisandub kasutustasule, kui ülejäänud direktiivi 2012/34 artikli 32 lõike 1 tingimused on täidetud.

62.

Igal juhul, nagu ma juba märkisin, nõuab segmendi kasumlikkuse hindamine hoolikat hindamist. Nii on reguleeriva asutuse otsuse täitmiseks LatRailNeti 21. augusti 2018. aasta kokkuleppes märgitud, et „kriteeriumi Ss väärtus määratakse kindlaks kõikide turusegmentide kohta eksperdihinnangu alusel“ ( 29 ).

63.

Nii võrdsustub reisijateveo turusegmendi kord avaliku teenindamise lepingu raames teiste segmentide korraga, mille jaoks oli sama meede juba ette nähtud. ( 30 )

D.

Lisatasu arvutamine ja rahastamine riiklikest vahenditest

64.

Selles eelotsusetaotluses oma kirjalikud seisukohad esitanud isikud võtsid ühel või teisel viisil seisukoha reguleeriva asutuse otsuse sisu ( 31 ) suhtes riikliku rahastamise kuluartiklite kohta, mis pidid lisatasude arvutamise alusest välja jääma. ( 32 )

65.

Ma ei vaidle vastu, et see küsimus on vaidluse poolte jaoks huvipakkuv, kuid eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole sellele oma kolmandas eelotsuse küsimuses viidanud. Selle küsimuse sõnastuses ega eelotsusetaotluse põhjendustes ( 33 ) ei väljenda kohus selles suhtes mingit kahtlust, mistõttu ei ole Euroopa Kohtul põhjust sellesse arutellu sekkuda.

V.

Ettepanek

66.

Eeltoodut arvestades teen ettepaneku vastata Administratīvā rajona tiesa (rajooni halduskohus, Läti) kolmandale eelotsuse küsimusele järgmiselt: