De mogelijkheid om een handeling van de Vergadering te vernietigen, voorzien door artikel 38 EGKS-Verdrag, is niet in het EEG- en het EGA-Verdrag overgenomen, en de artikelen 173 EEG-Verdrag en 146 EGA-Verdrag laten geen beroep tegen handelingen van het Parlement toe. De bevoegdheid van het Hof om handelingen van het Parlement nietig te verklaren, mag niet bij analogie tot het EEG- en het EGA-Verdrag worden uitgebreid; in dat geval zou onder meer moeten worden aangenomen, dat het Parlement het recht heeft krachtens diezelfde bepalingen zelf beroep in te stellen.

Met de bestreden resolutie, die berust op de bevoegdheid van het Parlement om op eigen gezag te bepalen hoe het zijn taken vervult (artikelen 142 EEG-Verdrag, 112 EGA-Verdrag en 25 EGKS-Verdrag), heeft het Parlement op één en dezelfde wijze zijn uit de drie Verdragen voortvloeiende bevoegdheden uitgeoefend. Het is ondenkbaar dat deze resolutie, die de drie Gemeenschappen betreft, in het kader van de EGKS nietig zou worden verklaard, terwijl zij in het EEG-en EGA-kader van kracht zou blijven. Artikel 38 EGKS-Verdrag kan dus niet worden toegepast.

Wat de ontvankelijkheid van het beroep op grond van de artikelen 173 EEG-Verdrag en 146 EGA-Verdrag betreft, betwist de Luxemburgse regering de stelling, dat de verdragsauteurs het Parlement opzettelijk aan elke wettigheidscontrole hebben willen onttrekken; deze stelling houdt immers geen rekening met de — gelijkluidende — organieke en wezenlijke bepalingen van de artikelen 31 EGKS-Verdrag, 146 EEG-Verdrag, en 136 EGA-Verdrag, die het Hof belasten met de wettigheidscontrole in de meest absolute zin. Een bevoegdheid van het Hof ten aanzien van handelingen van het Parlement is niet excessief of abnormaal. Het grondwettelijk stelsel van verscheidene landen van de Gemeenschap laat de controle van handelingen van een nationaal parlement door een rechterlijke instantie of een raad toe. Het verschil tussen de tekst van het EGKS-Verdrag en die van het EEG- en het EGA-Verdrag vindt zijn verklaring hierin, dat een groot gedeelte van de handelingen van de Vergadering in de ogen van de auteurs van deze laatste Verdragen geen echte besluiten waren, aangezien in het oorspronkelijk stelsel van de Verdragen van Rome de Raad en de Commissie de enige instellingen waren die tot taak hadden rechtshandelingen te verrichten Het zou uiterst gevaarlijk zijn, een rechtens ongecontroleerde en oncontroleerbare macht te laten ontstaan en het Parlement immuniteit van rechtspraak te waarborgen. Een soevereine Vergadering, zelfs indien verkozen via algemene verkiezingen, zou in de huidige situatie onverenigbaar zijn met de oorsprong, de aard en de inrichting van het communautaire stelsel. Overigens is de gedachte dat de soevereiniteit van representatieve instellingen aan de grondwettigheidsstoetsing van hun handelingen in de weg staat, in strijd met de gangbare opvattingen in het liberale constitutionele recht. De onderwerping van de Vergadering, aan de controle door de rechter is in beginsel noodzakelijk om de eerbiediging van het recht te verzekeren.

Het begrip besluit omvat enkel beslissingen, dat wil zeggen handelingen die directe rechtsgevolgen teweegbrengen. De vernietiging van een beslissing heeft slechts zin, wanneer zij, anders dan een verklaring waarin een politieke opvatting wordt uitgedrukt, rechtsgevolgen heeft.

In ieder geval moet duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen handelingen van het Parlement, die bestemd zijn om ten aanzien van de andere instellingen, en eventueel ten aanzien van de Lid-Staten, gevolgen teweeg te brengen, en die welke betrekking hebben op de interne organisatie van de Vergadering; laatstbedoelde handelingen betreffen een gebied waarop de autonomie van het Parlement door de Verdragen (artikel 25 EGKS-Verdrag) wordt gewaarborgd. Geen beroep is mogelijk tegen een handeling die op het beginsel van de interne autonomie van het Parlement berust.

Zelfs in de veronderstelling dat handelingen van interne organisatie vatbaar zijn voor beroep, blijkt uit een vergelijking tussen de op het ontwerp van de bestreden resolutie ingediende amendementen en de definitieve tekst ervan, dat er geen sprake is van enig rechtsgevolg. Zo zijn amendementen verworpen waarbij van het Parlement een duidelijke beslissing ten gunste van één bepaalde hoofdvestigingsplaats werd verlangd, of waarbij het Bureau werd verzocht de bestaande huurcontracten op te zeggen en alle diensten naar elders over te brengen. De definitieve resolutie past volledig in het kader van het besluit van de vertegenwoordigers van de regeringen van 8 april 1965 over de voorlopige vestigingsplaatsen, waaraan zij uitvoering geeft, en zij heeft bijgevolg geen eigen rechtskarakter.

Tenslotte kan men zich afvragen, of het beroep niet te laat is ingesteld, aangezien de bestreden resolutie slechts een bevestiging is van de besluiten van 12 januari en 13 maart 1981, waartegen Luxemburg geen beroep heeft ingesteld.

Dat in casu de resolutie als een besluit moet worden beschouwd, wordt nog bevestigd door het feit dat zij thans door concrete uitvoeringsmaatregelen wordt gevolgd. De Luxemburgse regering wijst op een informatieopdracht waarmee het Bureau van het Parlement ondervoorzitter Dankert heeft belast, en in het kader waarvan het secretariaat, zijn diensten en het personeelscomité zijn ondervraagd en op de hoogte gebracht van de eerste contacten over de beoogde maatregelen tot overplaatsing van personeel en de ontmanteling van de installaties, en op brieven van het personeelscomité over hetzelfde onderwerp. Deze opdracht is gevolgd door een verslag van ondervoorzitter Zagari aan het bureau in uitgebreide samenstelling en aan het Parlement. Na deze onderzoekmaatregelen heeft het Parlement tijdens zijn vergadering van 16 december 1981 een resolutie aangenomen, waarbij het zijn bevoegde organen de opdracht gaf het onderzoek naar oplossingen ter uitvoering van paragraaf 3c van de resolutie van 7 juli 1981 voort te zetten, en ze verzocht voor 30 juni 1982 een verslag over de financiële gevolgen van deze oplossingen voor te leggen. Tijdens het debat dat aan de stemming over deze resolutie voorafging, verklaarde het parlementslid Fergusson, dat Luxemburg voortaan geen arbeidsplaats van het Parlement meer zou zijn.

Er mag niet van worden uitgegaan, dat de bestreden resolutie aan het toezicht van het Hof is onttrokken omdat zij op een zogenaamde interne autonomie van het Parlement berust. Ook voor besluiten van interne orde van het Parlement, gebaseerd op de artikelen 25 EGKS-Verdrag, 142 EEG-Verdrag en 112 EGA-Verdrag, en voor alle met het oog op de werking van de Vergadering vastgestelde regels geldt het wettigheidsbeginsel. Dit wordt bevestigd door de rechtspraak van het Hof, met name de arresten van 12 juli 1957 (gevoegde zaken 7/56 en 3-7/57, Algera e. a. Jurispr. 1957, blz. 85), 12 mei 1964 (zaak 101/63, Wagner, Jurispr. 1964, blz. 405) en 15 september 1981 (zaak 208/80, Lord Bruce of Donington, Jurispr. 1981, blz. 2205). Interne en intercommunautaire handelingen zijn geenszins aan de bevoegdheid van het Hof onttrokken. Het onderscheid tussen externe en interne handelingen wordt ook niet aangenomen in de nationale stelsels van landen die de grondwettigheidstoetsing van parlementaire handelingen kennen, zoals de Bondsrepubliek Duitsland of Frankrijk. Overigens houden de Verdragen, terwijl zij het aan elke instelling overlaten in het kader van de uitoefening van haar interne autonomie haar eigen reglement van orde vast te stellen, de beslissing over de zetel uitdrukkelijk aan de Lid-Staten voor, zodat elke beslissing dienaangaande buiten de sfeer van de interne institutionele autonomie valt.

Het Parlement tracht de draagwijdte van zijn resolutie zodanig te minimaliseren dat zij elke betekenis verliest, hetgeen in tegenspraak is met het feit dat het Parlement eerst een echte ingebrekestelling tot de Lid-Staten had gericht, alsook met de plechtige vorm van de resolutie, het opschrift ervan en de talrijke verwijzingen daarin naar de zetel. Ook uit de considerans van de resolutie, waar de wil van de regeringen om het zetelprobleem op te lossen in twijfel wordt getrokken, blijkt dat de resolutie de actie van het Parlement in de plaats van die van de regeringen wil stellen. De resolutie regelt zelf haar uitvoeringsprocedure, waarmee reeds daadwerkelijk een aanvang is gemaakt.

Uit de materiële inhoud van de in de bestreden resolutie vastgestelde bepalingen blijkt, dat deze de status quo miskent waartoe de Europese Raad van Maastricht heeft besloten en die op 30 juni 1981 is bevestigd door de Conferentie van de regeringen van de Lid-Staten over de zetel van de instellingen. Luxemburg wordt in de alinea's a en b van paragraaf 3 van de resolutie immers niet meer genoemd en men heeft besloten de werkwijze van het secretariaat en van de diensten te herzien en aan te passen aan de eisen die de vestiging van de parlementaire instelling te Brussel en te Straatsburg stelt.

Met betrekking tot de stelling, dat geen beroep meer mogelijk zou zijn wegens het zogezegd bevestigende karakter van de bestreden resolutie, wijst de Luxemburgse regering erop, dat de resolutie van 12 januari 1981 en de stemming op 13 maart 1981 over de data en de plaats van de vergaderperioden slechts betrekking hadden op een bepaalde vergaderperiode respectievelijk op de vergaderperioden in een bepaald jaar, terwijl de bestreden resolutie niet in de tijd beperkt is en tevens een algemene strekking heeft, aangezien zij van toepassing is op alle werkgebieden van het Parlement.

Bovendien heeft de Commissie, die toch over de Verdragen heeft te waken, geen enkel bezwaar gemaakt tegen de resolutie.

Anders dan artikel 170 EEG-Verdrag, bepalen noch artikel 38 EGKS-Verdrag noch de artikelen 173 EEG-Verdrag en 146 EGA-Verdrag, dat de zaak bij de Commissie aanhangig moet worden gemaakt vooraleer beroep tot nietigverklaring wordt ingesteld. Aangezien de beslissing over de zetel alleen aan de Lid-Staten toekent, zou de Commissie op dit gebied trouwens niet kunnen tussenkomen.

Dit volgt uit het opschrift van de resolutie, volgens hetwelk deze over de zetel gaat, en uit de strekking ervan. Bovendien heeft het Parlement, alvorens de resolutie te aanvaarden, een exceptie van onbevoegdheid verworpen die gebaseerd was op de overweging dat het Parlement zich niet kon mengen in de verantwoordelijkheid van de regeringen. Het is van belang vast te stellen, dat in de tekst van de resolutie nergens wordt verwezen naar de bevoegdheid van het Parlement om zijn reglement van orde vast te stellen; de resolutie wilde dus duidelijk meer zijn dan een eenvoudige maatregel inzake de organisatie van de werkzaamheden.

Ook inhoudelijk heeft de bestreden resolutie betrekking op de zetel. De bevoegdheid om de zetel van de instellingen vast te stellen, houdt de bevoegdheid in om de arbeidsplaatsen te bepalen. Door bij gebreke van onderlinge overeenstemming over de aanduiding van een zetel voorlopige maatregelen te nemen en verschillende arbeidsplaatsen vast te stellen, hebben de regeringen het mogelijk gemaakt dat de gemeenschapsactiviteiten zich ontplooiden, en hebben zij, zoals de staatshoofden en regeringsleiders laatstelijk op 30 juni 1981 hebben herhaald, in het kader van de hun door de Verdragen voorbehouden bevoegdheid gehandeld. De regeringen van de Lid-Staten hebben zich steeds tegen een verbrokkeling van hun bevoegdheid verzet. De vaststelling van een arbeidsplaats prejudicieert trouwens onvermijdelijk op de beslissing over de zetel. Aan een dergelijke situatie kan geen einde worden gemaakt door een eenzijdig genomen besluit of door een beslissing van een instelling die daartoe niet bevoegd is. Met zijn resolutie van 7 juli 1981 heeft het Parlement zich een recht aangematigd dat steeds alleen aan de Lid-Staten toekwam, en heeft het eenzijdig gehandeld. De nieuwe, door het Parlement vastgestelde bepalingen brengen de toepassing van de opeenvolgende beslissingen van de regeringen van de Lid-Staten en met name de handhaving en de werking van het secretariaat-generaal van de Vergadering en van zijn diensten te Luxemburg in gevaar.

In sommige overwegingen van de resolutie wordt ten onrechte getracht aan te voeren, dat de regeringen van de Lid-Staten hebben verzuimd hun bevoegdheid aan te wenden, met name wat de zetel van het Parlement betreft. Vooreerst wordt een onbevoegd gezagsorgaan niet bevoegd doordat de bevoegde instantie heeft nagelaten gebruik te maken van haar bevoegdheid, of er slechts ten dele gebruik van heeft gemaakt. Voorts hebben de staten niet verzuimd hun bevoegdheid uit te oefenen. De aanduiding van een arbeidsplaats vormt een vaste praktijk, waarvan het Parlement zelf steeds de rechtmatigheid heeft erkend. De regeringen hebben het Parlement er herhaaldelijk aan herinnerd, dat eventuele regelingen ad hoc verenigbaar moesten blijven met hun beslissing over de arbeidsplaats. De resolutie is gekomen op een ogenblik waarop de regeringen van de Lid-Staten bij twee gelegenheden nogmaals hun bevoegdheid hadden uitgeoefend door de status quo te bevestigen. Zij komt neer op een ongemeen ernstige inbreuk op de aan de Lid-Staten voorbehouden bevoegdheid.

De vaststelling van de vergaderplaats van de organen van het Parlement in de bestreden resolutie past juist in het kader van het besluit van de regeringen van de Lid-Staten van 1965, volgens hetwelk Luxemburg, Brussel en Straatsburg voorlopig de plaatsen bijven waar de instellingen van de Gemeenschap gevestigd zijn. In de bestreden resolutie is nergens sprake van de vaststelling van de zetel. Een uitvoeringsmaatregel betreffende de arbeidsplaats of de organisatie van de werkzaamheden kan geenszins prejudiciëren op de definitieve keuze van de zetel van de instellingen. Anders dan de Luxemburgse regering beweert, bevat de bestreden resolutie geen enkele beslissing over de vestiging van het secretariaat-generaal van het Parlement. Wat de parlementaire vergaderingen te Luxemburg betreft, heeft een andere Lid-Staat de rechtmatigheid van de zittingen van het Parlement te Luxemburg formeel betwist. De resolutie regelt slechts de werkzaamheden van het Parlement.

Het Parlement moet — als instelling en als vertegenwoordiging van de burgers van de Gemeenschappen — van de Lid-Staten eisen dat zij de bepalingen van de Verdragen naleven, en hen daartoe verzoeken onverwijld tot de vaststelling van de zetel van de Gemeenschappen over te gaan. Formeel gezien, staat het aan de Commissie, de nodige maatregelen te nemen om de verdragsbepalingen betreffende de zetel door de Lid-Staten te doen nakomen.

Bovendien maakt de bestreden resolutie inbreuk op de beslissingen van de regeringen. Deze laatste hebben — de laatste keer op 30 juni 1981 — weliswaar gedeeltelijk doch daadwerkelijk en, wat meer is, op formele wijze gebruik gemaakt van hun bevoegdheid.

Deze laatste beslissing van de regeringen van de Lid-Staten houdt in, dat de status quo wordt gehandhaafd. Deze status quo heeft tegelijkertijd een inhoud rechtens, in zoverre hij berust op bepaalde eerdere beslissingen die worden gehandhaafd, en een feitelijke inhoud, in zoverre hij de neerslag is van verklaringen, standpunten en uitleggingen van de betrokken partijen en vooral van de situatie zoals zij zich in werkelijkheid concreet voordoet. De bevestiging van de feitelijke elementen door het bevoegde gezag verleent deze op hun beurt rechtswaarde. De rechtselementen van de status quo berusten op het besluit van 1965 betreffende de voorlopige arbeidsplaatsen van de instellingen en de vestiging van het secretariaat-generaal van de Vergadering te Luxemburg, alsmede op andere formele gegevens, zoals de brief van de voorzitter van de Raad aan de voorzitter van het Parlement van 22 september 1977 en de verklaring van de voorzitter van het Parlement tijdens de zitting van de Vergadering van 13 februari 1978. De feitelijke elementen van de status quo omvatten het feit dat het secretariaat en zijn diensten vanaf het begin te Luxemburg zijn gevestigd, het feit dat de zittingen te Straatsburg en te Luxemburg worden gehouden, en het feit dat de commissievergaderingen te Brussel worden belegd. Uiteindelijk kan de status quo, wat de arbeidsplaats Luxemburg betreft, aldus worden omschreven, dat Luxemburg de enige arbeidsplaats van het secretariaat en één van de drie vergaderplaatsen van het Parlement is.

Volgens de resolutie nu zijn de vergaderplaatsen Straatsburg en Brussel en moet het secretariaat in functie van deze enige twee vergaderplaatsen worden gereorganiseerd.

Aldus omschreven zijn de inhoud van de status quo en die van de bestreden resolutie onverenigbaar. Wat de vergaderplaatsen betreft, gaat het niet meer — zoals bij de vroegere beslissingen en resoluties — om een besluit waarbij een schema van vergaderperioden of van vergaderingen met aanduiding van de plaats wordt vastgesteld, maar om een definitieve beslissing waarbij Luxemburg wordt uitgeschakeld. De werking van het secretariaat en zijn diensten moet worden herzien in functie van vergaderperioden en vergaderingen die zonder uitzondering buiten de arbeidsplaats van het secretariaat zullen plaatsvinden. Ondanks de voorzichtige bewoordingen en het ogenschijnlijk onschuldige karakter van de in de resolutie opgesomde middelen, is reeds een aanvang gemaakt met uitvoeringsmaatregelen, waardoor eerder verrichte, stilzwijgende overplaatsingen, die neerkomen op de ontmanteling en de geleidelijke overbrenging van het secretariaat, worden bevestigd. De Luxemburgse regering wijst in dit verband op de maatregelen genomen door de ondervoorzitters Dankert en Zagari, waarop zij reeds is ingegaan in het kader van haar argumenten betreffende het rechtskarakter van de bestreden resolutie.