Die in Artikel 38 EGKS-Vertrag vorgesehene Möglichkeit, Handlungen der Versammlung aufzuheben, sei in den EWG-Vertrag und den EAG-Vertrag nicht übernommen worden; die Artikel 173 EWG-Vertrag und 146 EAG-Vertrag sähen Klagen gegen Handlungen des Parlaments nicht vor. Es sei unzulässig, die Befugnis des Gerichtshofes, Handlungen des Parlaments aufzuheben, im Wege der Analogie auf den EWG-Vertrag und den EAG-Vertrag auszudehnen; eine solche Ausdehnung würde unter anderem voraussetzen, daß dem Parlament das Recht zuerkannt würde, selbst aufgrund der genannten Vorschriften Klagen zu erheben.

Durch die Annahme der streitigen Entschließung, die auf die Befugnis des Parlaments gestützt sei, die Art und Weise, in der es seine Aufgaben erfülle, souverän zu gestalten (Artikel 142 EWG-Vertrag, 112 EAG-Vertrag und 25 EGKS-Vertrag), habe das Parlament durch ein und dieselbe Handlung von seinen Befugnissen aus den drei Verträgen Gebrauch gemacht. Es sei undenkbar, daß diese die drei Gemeinschaften betreffende Entschließung im Rahmen der EGKS aufgehoben würde, während sie im Rahmen der EWG und EAG ihre Gültigkeit behielte. Artikel 38 EGKS-Vertrag sei somit unanwendbar.

Was die Zulässigkeit der Klage, soweit sie auf Artikel 173 EWG-Vertrag und Artikel 146 EGKS-Vertrag gestützt ist, angeht, widerspricht die luxemburgische Regierung der Auffassung, daß die Verfasser dieser Verträge das Parlament bewußt jeder Rechtmäßigkeitskontrolle hätten entziehen wollen, da mit dieser Auffassung die übereinstimmenden grundlegenden Organisationsvorschriften Artikel 31 EGKS-Vertrag, Artikel 164 EWG-Vertrag und Artikel 136 EAG-Vertrag außer acht gelassen würden, durch die dem Gerichtshof die Sorge für die Rechtmäßigkeit im absolutesten Sinne übertragen werde. Eine Zuständigkeit des Gerichtshofes für die Handlungen des Parlaments wäre weder übertrieben noch anomal. Das Verfassungssystem mehr als eines Mitgliedstaats der Gemeinschaft lasse die Überprüfung der Handlungen eines nationalen Parlaments durch ein Gericht oder ein Kollegium zu. Der Unterschied zwischen dem Wortlaut des EGKS-Vertrags einerseits und dem des EWG-Vertrags und des EAG-Vertrags andererseits erkläre sich daraus, daß es sich bei einem großen Teil der Handlungen der Versammlung aus der Sicht der Verfasser der letztgenannten beiden Verträge nicht um Entscheidungen handele, da der Rat und die Kommission in dem aus den Verträgen von Rom resultierenden System die einzigen Organe seien, die Rechtsakte zu erlassen hätten. Es wäre ein sehr schwerwiegender Schritt, wenn man die Entstehung einer rechtlich nicht kontrollierten und nicht kontrollierbaren Gewalt anerkennen und dem Parlament Immunität gegenüber den Gerichten gewähren würde. Eine etwaige Souveränität der Versammlung sei, selbst wenn diese aus allgemeinen Wahlen hervorgegangen sei, beim gegenwärtigen Stand der Dinge mit dem Ursprung, der Natur und der Ausgestaltung des institutionellen Systems unvereinbar. Im übrigen stehe der Gedanke, daß die Souveränität der repräsentativen Organe die Überprüfung ihrer Handlungen auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin ausschließe, im Widerspruch zu den modernen Tendenzen des freiheitlichen Verfassungsrechts. Daß die Versammlung gerichtlicher Kontrolle unterworfen sein müsse, sei ein allgemeiner Grundsatz, der zur Gewährleistung der Wahrung des Rechts erforderlich sei.

Der Begriff Beschluß umschreibe lediglich Handlungen, die Entscheidungen darstellten, das heißt, unmittelbare Rechtswirkungen entfalteten. Die Aufhebung einer Entscheidung sei nur sinnvoll, wenn diese im Gegensatz zu einer Erklärung, in der lediglich eine politische Position zum Ausdruck komme, Rechtswirkungen entfalte.

Jedenfalls sei klar zu unterscheiden zwischen den Handlungen des Parlaments, die Wirkungen gegenüber den anderen Organen und eventuell gegenüber den Mitgliedstaaten entfalten sollten, und solchen Handlungen, die die interne Organisation der Versammlung beträfen; letztere seien in einem Rahmen angesiedelt, innerhalb dessen die Autonomie des Parlaments durch die Verträge gewährleistet werde (Artikel 25 EGKS-Vertrag). Eine Handlung, die Ausfluß des Grundsatzes der internen Autonomie des Parlaments sei, könne nicht Gegenstand einer Klage sein.

Selbst wenn man annehme, daß Handlungen, die die interne Organisation beträfen, Gegenstand einer Klage sein könnten, zeige ein Vergleich zwischen den Änderungsanträgen zum Entwurf der streitigen Entschließung und deren endgültigem Wortlaut, daß die Entschließung keine Rechtswirkungen habe. So seien Änderungsanträge abgelehnt worden, durch die eine eindeutige Entscheidung des Parlaments für einen bestimmten Hauptarbeitsort verlangt oder das Präsidium aufgefordert worden sei, die bestehenden Mietverträge im Hinblick auf eine Verlegung sämtlicher Dienststellen zu kündigen. Die endgültige Entschließung halte sich voll und ganz im Rahmen des Beschlusses der Vertreter der Mitgliedstaaten vom 8. April 1965 über die vorläufigen Arbeitsorte, dessen Anwendung sie darstelle, so daß sie keine selbständige rechtliche Bedeutung habe.

Schließlich könne man sich fragen, ob die Klage nicht verspätet sei, weil die streitige Entschließung lediglich die Entscheidungen vom 12. Januar 1981 und vom 13. März 1981 bestätige, gegen die Luxemburg keine Klage erhoben habe.

Im vorliegenden Fall sei der Entscheidungscharakter der Entschließung auch dadurch unterstrichen worden, daß auf ihre Annahme inzwischen konkrete Durchführungsmaßnahmen gefolgt seien. Die luxemburgische Regierung bezieht sich insoweit zum einen auf einen Informationsauftrag, den das Präsidium des Parlaments dem Vizepräsidenten Danken erteilt habe und in dessen Durchführung das Sekretariat, sein Dienst und der Personalausschuß befragt worden seien und erste grundlegende Informationen über die geplanten Maßnahmen zur Verlegung von Personal und zum Abbau der Einrichtungen erhalten hätten, sowie auf Schreiben des Personalausschusses, die denselben Gegenstand beträfen. Auf diesen Informationsauftrag sei ein Bericht gefolgt, den der Vizepräsident Zagari gegenüber dem Erweiterten Präsidium und dem Parlament abgegeben habe. Aufgrund dieser Maßnahmen zur Sachaufklärung habe das Parlament in seiner Sitzung vom 16. Dezember 1981 eine Resolution angenommen, durch die es seine zuständigen Organe beauftragt habe, auch weiterhin Lösungsmöglichkeiten für die Durchführung von Ziffer 3c seiner Entschließung vom 7. Juli 1981 zu prüfen und bis zum 30. Juni 1982 einen Bericht vorzulegen, der auch die finanziellen Auswirkungen behandelt. In der Aussprache, die der Abstimmung über diese Entschließung vorausgegangen sei, habe der Abgeordnete Fergusson erklärt, Luxemburg sei nunmehr kein Arbeitsort des Parlaments mehr.

Man könne nicht davon ausgehen, daß die streitige Entschließung der Überprüfung durch den Gerichtshof entzogen sei, weil sie Ausdruck einer sogenannten internen Autonomie des Parlaments sei. Selbst die Entscheidung des Parlaments über seine Geschäftsordnung gemäß den Artikeln 25 EGKS-Vertrag, 142 EWG-Vertrag und 112 EAG-Vertrag sowie alle Vorschriften, die im Hinblick auf die Tätigkeit der Versammlung erlassen würden, unterlägen dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit. Dies werde durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere durch die Urteile vom 12. Juli 1957 in den verbundenen Rechtssachen 7/56 und 3 bis 7/57 (Algera u. a./Gemeinsame Versammlung, Slg. S. 83), vom 12. Mai 1964 in der Rechtssache 101/63 (Wagner/Fohrmann und Krier, Slg. S. 417) und vom 15. September 1981 in der Rechtssache 208/80 (Lord Bruce of Donington, Slg. S. 2205), bestätigt. Die internen und zwischengemeinschaftlichen Handlungen seien der Zuständigkeit des Gerichtshofes keineswegs entzogen. Die Unterscheidung zwischen externen und internen Handlungen werde in den nationalen Systemen der Länder, in denen es wie in der Bundesrepublik Deutschland und in Frankreich eine Überprüfung der parlamentarischen Handlungen auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin gebe, nicht anerkannt. Im übrigen überließen die Verträge es zwar jedem Organ, in Ausübung seiner internen Autonomie seine Geschäftsordnung zu erlassen, sie behielten aber die Entscheidung über den Sitz ausdrücklich den Mitgliedstaaten vor; dadurch werde jede Regelung, die den Sitz betreffe, der Sphäre der internen Autonomie der Organe entzogen.

Das Parlament versuche, die Tragweite seiner Entschließung bis zur Bedeutungslosigkeit herunterzuspielen; dies sei unvereinbar mit der Tatsache, daß das Parlament zunächst den Mitgliedstaaten eine Frist gesetzt habe, um sie regelrecht in Verzug zu setzen, sowie mit der feierlichen Form der Entschließung, ihrem Titel und ihren zahlreichen Hinweisen auf die Sitzfrage. Der Umstand, daß in der Entschließung der Wille der Regierungen, die Sitzfrage zu lösen, in Zweifel gezogen werde, beweise ebenfalls, daß mit der Entschließung das Handeln des Parlaments an die Stelle des Handelns der Regierungen habe gesetzt werden sollen. Die Entschließung regele selbst das Verfahren zu ihrer Durchführung, und diese sei tatsächlich bereits eingeleitet worden.

Aus dem sachlichen Inhalt der durch die streitige Entschließung getroffenen Anordnungen gehe hervor, daß mit der Entschließung die vom Europäischen Rat von Maastricht beschlossene und von der Konferenz der Regierungen der Mitgliedstaaten über den Sitz der Organe am 30. Juni 1981 wiederholte Bekräftigung des Status quo verkannt werde; denn Luxemburg sei in Nummer 3 Buchstaben a und b der Entschließung nicht mehr genannt, und es werde beschlossen, die Tätigkeit des Sekretariats und der Dienste zu überprüfen, um den Erfordernissen Rechnung zu tragen, die sich aus der Unterbringung des Parlaments als Organ in Brüssel und Straßburg ergäben.

Zu dem Vorbringen, daß die Klage verspätet sei, weil die streitige Entschließung eine Bestätigung darstelle, trägt die luxemburgische Regierung vor, die Entschließung vom 12. Januar 1981 sowie die Abstimmung vom 13. März 1981 über den Tagungskalender hätten sich nur auf eine bestimmte Tagung beziehungsweise auf die Tagungen eines bestimmten Jahres bezogen, während die streitige Entschließung sowohl zeitlich unbegrenzt als auch, was ihren Gegenstand betreffe, allgemein gehalten sei und für alle Gebiete der Tätigkeit des Parlaments gelte.

Außerdem habe die Kommission als Hüterin der Verträge keinerlei Einwände gegen die Entschließung erhoben.

Im Unterschied zu Artikel 170 EWG-Vertrag sähen weder Artikel 38 EGKS-Vertrag noch die Artikel 173 EWG-Vertrag und 146 EAG-Vertrag eine Befassung der Kommission vor Erhebung einer Nichtigkeitsklage vor. Da die Entscheidung über die Sitzfrage im übrigen allein Sache der Mitgliedstaaten sei, könne die Kommission auf diesem Gebiet nicht tätig werden.

Dies ergebe sich sowohl aus dem Titel der Entschließung, die als Entschließung zum Sitz der Organe bezeichnet werde, als auch aus ihrem Inhalt. Außerdem habe das Parlament vor Annahme der Entschließung einem Antrag auf Ablehnung der Aussprache wegen Unzulässigkeit die Zustimmung versagt, durch den habe erreicht werden sollen, daß das Parlament nicht den Regierungen vorbehaltene Verantwortlichkeiten an deren Stelle wahrnehme. Es sei bezeichnend, daß im Text der Entschließung mit keinem Wort auf die Befugnis des Parlaments, eine Geschäftsordnung für sich festzulegen, Bezug genommen werde; die Entschließung habe somit eindeutig mehr als eine einfache Maßnahme zur Organisierung der Parlamentstätigkeit sein sollen.

Die streitige Entschließung betreffe auch ihrem Inhalt nach die Sitzfrage. Die Zuständigkeit für die Festlegung des Sitzes der Organe schließe die Zuständigkeit zur Bestimmung der Arbeitsorte ein. Indem die Regierungen mangels einer Einigung über die Bestimmung eines Sitzes eine vorläufige Regelung getroffen und mehrere Arbeitsorte festgelegt hätten, hätten sie der Gemeinschaft die Entfaltung ihrer Tätigkeit ermöglicht und, worauf die Staats- und Regierungschefs zuletzt am 30. Juni 1981 hingewiesen hätten, im Rahmen der ihnen durch die Verträge vorbehaltenen Zuständigkeit gehandelt. Die Regierungen der Mitgliedstaaten seien stets einer Aufspaltung ihrer Zuständigkeit entgegengetreten. Die Festlegung eines Arbeitsorts bedeute im übrigen zwangsläufig eine Vorentscheidung über den Sitz. Die Beseitigung einer solchen Situation könne nicht einseitig angeordnet oder von einem hierzu nicht ermächtigten Organ beschlossen werden. Mit der Annahme der Entschließung vom 7. Juli 1981 habe sich das Parlament ein Recht angemaßt, das indessen allein den Regierungen zugestanden habe, und es habe einen einseitigen Schritt unternommen. Die neuen vom Parlament beschlossenen Regeln stellten die Geltung der im Laufe der Zeit gefaßten Beschlüsse der Regierungen der Mitgliedstaaten, insbesondere den Verbleib und die Tätigkeit des Generalsekretariats der Versammlung und ihrer Dienststellen in Luxemburg, in Frage. In einigen Begründungserwägungen der streitigen Entschließung werde zu Unrecht geltend gemacht, daß die Regierungen der Mitgliedstaaten es versäumt hätten, von ihrer Zuständigkeit, insbesondere hinsichtlich des Sitzes des Parlaments, Gebrauch zu machen. Zunächst werde eine unzuständige Stelle nicht dadurch zuständig, daß die zuständige Stelle ihre Zuständigkeit nicht oder nur zum Teil genutzt habe. Sodann hätten es die Mitgliedstaaten nicht versäumt, ihre Zuständigkeit auszuüben. Die Bestimmung eines Arbeitsorts sei eine feststehende Praxis, deren Rechtmäßigkeit das Parlament selbst stets anerkannt habe. Die Regierungen hätten das Parlament mehrfach darauf hingewiesen, daß eventuelle Ad-hoc-Maßnahmen stets mit ihrem Beschluß über die Arbeitsorte vereinbar sein müßten. Die Entschließung sei zu einem Zeitpunkt ergangen, als die Regierungen zweimal erneut ihre Zuständigkeit durch Bekräftigung des Status quo ausgeübt hätten. Sie stelle einen außergewöhnlich schwerwiegenden Eingriff in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten dar.

Im Rahmen des Beschlusses der Regierungen der Mitgliedstaaten von 1965, wonach Luxemburg, Brüssel und Straßburg die vorläufigen Arbeitsorte der Organe der Gemeinschaften blieben, sei durch die streitige Entschließung lediglich der Sitzungsort seiner Organe festgelegt worden. Nichts deute darauf hin, daß in der angegriffenen Entschließung der Sitz festgelegt worden sei. Keine den Arbeitsort oder die Organisierung der Tätigkeit betreffende Durchführungsmaßnahme könne die endgültige Wahl des Sitzes der Organe vorwegnehmen. Entgegen dem Vorbringen der luxemburgischen Regierung enthalte die streitige Entschließung keine Entscheidung über die Unterbringung des Generalsekretariats des Parlaments. Was die Parlamentssitzungen in Luxemburg anbelange, so habe ein anderer Mitgliedstaat förmlich die Rechtmäßigkeit der Sitzungsperioden des Parlaments in Luxemburg bestritten. Mit der Entschließung werde lediglich die Tätigkeit des Parlaments organisiert.

Das Parlament als Organ und als Vertretung der Bürger der Gemeinschaften müsse von den Mitgliedstaaten die Beachtung der Vertragsbestimmungen fordern, indem es von ihnen verlange, ohne weiteres Zögern den Sitz der Gemeinschaften zu bestimmen. In verfahrensmäßiger Hinsicht sei es Sache der Kommission, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Bestimmungen der Verträge über die Sitzfrage von den Mitgliedstaaten beachtet würden.

Mit der streitigen Entschließung würden überdies die Beschlüsse der Regierungen verletzt. Diese hätten zuletzt am 30. Juni 1981 zwar nur partiell, aber tatsächlich und darüber hinaus förmlich von ihrer Zuständigkeit Gebrauch gemacht.

Inhaltlich sei dieser Beschluß der Regierungen der Mitgliedstaaten auf die Aufrechterhaltung des Status quo gerichtet. Dieser habe sowohl einen rechtlichen Gehalt, der auf bestimmten früheren, aufrechterhaltenen Beschlüssen beruhe, als auch einen tatsächlichen Gehalt, der sich aus den Erklärungen, Stellungnahmen und Interpretationen der Beteiligten und vor allem aus der Situation in ihrer konkreten Ausgestaltung ergebe. Die tatsächlichen Elemente erlangten dadurch, daß sie von der zuständigen Stelle bekräftigt worden seien, ihrerseits rechtliche Verbindlichkeit. Die rechtlichen Elemente des Status quo beruhten auf dem Beschluß von 1965 über die vorläufigen Arbeitsorte der Organe und die Unterbringung des Generalsekretariats der Versammlung in Luxemburg sowie auf anderen formellen Gegebenheiten, wie zum Beispiel dem Schreiben des Präsidenten des Rates vom 22. September 1977 an den Präsidenten des Parlaments sowie der Erklärung des Präsidenten des Parlaments in der Sitzung der Versammlung vom 13. Februar 1978. Zu den tatsächlichen Elementen des Status quo gehöre es, daß das Sekretariat und seine Dienststellen von Anfang an in Luxemburg untergebracht gewesen seien sowie daß die Tagungen in Straßburg oder Luxemburg und die Ausschußsitzungen in Brüssel abgehalten worden seien. Schließlich bestehe der Status quo, was den Arbeitsort Luxemburg anbelange, darin, daß Luxemburg der einzige Arbeitsort des Sekretariats und der Dienststellen sowie einer der drei Versammlungsorte des Parlaments sei.

Demgegenüber enthalte die streitige Entschließung den Beschluß, daß Straßburg und Brüssel die Sitzungsorte sein sollten und daß das Sekretariat im Hinblick auf diese beiden alleinigen Sitzungsorte neu organisiert werden solle.

Die so bestimmten Inhalte des Status quo einerseits und der streitigen Entschließung andererseits seien miteinander unvereinbar. Was die Sitzungsorte anbelange, so gehe es nicht mehr, wie bei den früheren Beschlüssen und Entschließungen, um eine Entscheidung zur Festlegung eines mit der Angabe eines Ortes versehenen Tagungs- und Sitzungskalenders, sondern um eine endgültige Entscheidung, durch die Luxemburg ausgeschlossen werde. Was das Sekretariat und seine Dienststellen anbelange, so solle die Überprüfung der Tätigkeit im Hinblick auf die Tagungen und Sitzungen vorgenommen werden, die ausnahmslos außerhalb des Tätigkeitsorts des Sekretariats abgehalten werden sollten. Trotz der vorsichtigen Formulierung und der scheinbaren Harmlosigkeit der in der Entschließung aufgezählten Maßnahmen seien bereits Durchführungsmaßnahmen eingeleitet worden, durch die bereits vorher vorgenommene Transfers bestätigt worden seien und die auf einen Abbau und eine schrittweise Verlagerung des Sekretariats hinausliefen. Die luxemburgische Regierung bezieht sich in diesem Zusammenhang auf die Maßnahmen der Vizepräsidenten Dankert und Zagari, zu denen sie bereits im Rahmen ihres Vorbringens zur Rechtsnatur der streitigen Entschließung Ausführungen gemacht hat.