Dans l'affaire 230/81,
Grand-Duché de Luxembourg, représenté par son agent Joseph Weiland, directeur des relations économiques internationales au ministère des affaires étrangères, assisté d'André Elvinger, avocat au barreau de Luxembourg, Jean Boulouis, professeur à l'Université de droit, d'économie et de sciences sociales de Paris, et Francis Jacobs du Middle Temple, barrister, ayant élu domicile en l'étude d'André Elvinger,
Parlement européen, représenté par son secrétaire général Hans-Joachim Opitz, le directeur général Francesco Pasetti-Bombardella et le conseiller juridique Roland Bieber en tant qu'agents, assistés d'Alessandro Migliazza, professeur à l'université de Milan, domicilié auprès du secrétariat général du Parlement européen, plateau du Kirchberg, Luxembourg,
ayant pour objet l'annulation de la résolution du Parlement européen, du
LA COUR,
composée de MM. J. Mertens de Wilmars, président, P. Pescatore, A. O'Keeffe et U. Everling, présidents de chambre, Mackenzie Stuart, G. Bosco, O. Due, K. Bahlmann et Y. Galmot, juges,
avocat général : M. G. F. Mancini
greffier: M. P. Heim
rend le présent
Les faits de la cause, le déroulement de la procédure, les conclusions et les moyens et arguments des parties peuvent être résumés comme suit:
De même, les articles 216 du traité CEE et 189 du traité CEEA disposent que
A la suite de cette décision, la première réunion de l'Assemblée commune de la CECA, de même que ses réunions suivantes, à l'exception d'une réunion à Bruxelles et d'une réunion à Rome, se sont tenues à Strasbourg. Le secrétariat général de l'Assemblée a commencé à travailler à Luxembourg, lieu où le Conseil se réunissait et où étaient présents la Haute Autorité et ses services ainsi que le secrétariat du Conseil.
Jusqu'à l'entrée en vigueur des traités de Rome, la question du siège des institutions ou de leur lieu de travail n'a plus fait l'objet d'autres décisions ou déclarations.
A l'effet de procéder au choix du siège, ils ont décidé de se réunir à nouveau avant le ... Entre-temps, les commissions se réuniront, sur convocation de leurs présidents. Compte tenu du fait qu'aucun siège définitif ou provisoire n'a été fixé, les gouvernements recommandent aux commissions de tenir leurs réunions à Val Duchesse (Bruxelles) ou à Luxembourg, en fonction de raisons d'ordre pratique et de facilités matérielles. Les conseils de ministres des deux Communautés et le bureau de la Banque d'investissement se réuniront à la diligence de leurs présidents. L'Assemblée se réunira à Strasbourg. ...
A la suite de cette décision, l'Assemblée a continué à tenir ses séances plénières à Strasbourg, et son secrétariat général a continué à fonctionner à Luxembourg. En ce qui concerne les réunions des ses commissions, la pratique a progressivement commencé à s'établir de les tenir fréquemment à Bruxelles, où étaient présents les membres des conseils et des commissions des deux Communautés ainsi que l'appareil administratif de ces institutions.
Au cours des années suivantes, aucune autre décision des gouvernements des Etats membres n'est intervenue au sujet du siège ou du lieu de travail des institutions, et la situation est restée inchangée malgré plusieurs résolutions adoptées par le Parlement européen, insistant sur la nécessité pour lui de fixer un siège.
Le
Outre ces dispositions, cette décision concernait notamment les réunions du Conseil, l'implantation de la Cour de justice et des organismes juridictionnels, et quasi juridictionnels, l'installation de la Banque européenne d'investissement, des services d'intervention financière de la Haute Autorité de la CECA et d'autres organismes et services communautaires, le transfert des services de gestion du marché du charbon et de l'acier de la Commission, ainsi que le transfert ou le maintien à Luxembourg de certains services de la Commission. Son but était, sans préjudice de la fixation du siège des institutions, de régler certains problèmes particuliers au grand-duché de Luxembourg résultant de la création d'un Conseil unique et d'une Commission unique.
Par la suite, pour des raisons fonctionnelles, toutes les périodes de session de courte durée du Parlement se sont généralement tenues à Luxembourg.
Lorsque, en 1970, les autorités luxembourgeoises ont entrepris la construction d'un nouveau bâtiment administratif pour les services du Parlement, ce bâtiment contenait, à la demande du Parlement, toutes les installations nécessaires à la tenue de séances plénières ainsi que de réunions des commissions et des groupes du Parlement.
Par lettre du
Le
Dans sa réponse du
Le ministre des affaires étrangères du Luxembourg, par une lettre du
Par une lettre du
Lors de la séance du Parlement du
Le
Le
Conformément à cette résolution, une proposition concernant le calendrier et les lieux des périodes de session du Parlement pour l'année 1981 a été soumise au Parlement. Cette proposition comportait exclusivement des périodes de session à Strasbourg durant le second semestre de 1981. Elle a été adoptée par le Parlement en séance plénière le
En outre, faisant suite à un mémorandum du gouvernement français visant les difficultés rencontrées par l'Assemblée pour assumer les fonctions que lui confèrent les traités du fait de la dispersion des lieux dans lesquels elle exerce ses activités, les représentants des gouvernements des États membres se sont réunis dans le cadre d'une conférence sur le siège des institutions de la Communauté, qui s'est terminée, le
Au sujet de cet accord, le président du Conseil a souligné lors d'une réunion organisée entre le Bureau élargi du Parlement et les dix ministres des affaires étrangères, le
qu'à cet effet, il y a lieu de faire appel, dans la mesure la plus large qui soit, aux moyens de télécommunication les plus modernes, tant pour les contacts personnels que pour la transmission des documents; qu'il y a également lieu d'utiliser les techniques les plus avancées pour faciliter la coopération entre les institutions, cependant que les liaisons routières, ferroviaires et aériennes entre les principaux centres de l'activité communautaire doivent être améliorées; que sous l'égide du président et du bureau élargi, les organes compétents du Parlement préciseront les mesures à prendre et évalueront leur coût; ils présenteront au Parlement, avant la fin de l'année, un rapport assorti des propositions qui s'imposent
La procédure écrite a suivi un cours régulier. A la demande du grand-duché de Luxembourg, le président de la Cour a décidé, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, d'accorder un délai supplémentaire au grand-duché de Luxembourg pour répondre à certains développements contenus dans la duplique du Parlement, sans préjudice de la question de savoir si ces développements constituent ou non un- moyen nouveau au sens de l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure. Le Parlement n'a pas estimé nécessaire de répondre à ces observations complémentaires du gouvernement luxembourgeois.
La Cour, sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, a décidé d'ouvrir la procédure orale sans mesures d'instruction préalables. Elle a cependant posé au Parlement une question concernant les installations matérielles dont il dispose à Luxembourg, ä Strasbourg et à Bruxelles ainsi que sur l'évolution du nombre des fonctionnaires affectés à ces endroits; le Parlement y a répondu par écrit.
déclarer nulle et non avenue, pour incompétence et violation des formes substantielles, la délibération de l'Assemblée des Communautés européennes du statuer sur les frais ce qu'en droit il appartiendra.
Le
déclarer le recours irrecevable; le rejeter quant au fond; condamner la partie requérante aux dépens.
La possibilité d'annuler un acte de l'Assemblée, prévue par l'article 38 du traité CECA, n'aurait pas été reprise dans les traités CEE et CEEA, et les articles 173 du traité CEE et 146 du traité CEEA ne prévoiraient pas de recours contre les actes du Parlement. Un élargissement aux traités CEE et CEEA, par voie analogique, du pouvoir de la Cour d'annuler des actes du Parlement ne serait pas admissible et supposerait, entre autres, la reconnaissance du droit du Parlement d'introduire lui-même des recours en vertu de ces mêmes dispositions.
Par la résolution litigieuse, se fondant sur le pouvoir du Parlement d'organiser souverainement la façon dont il remplit ses tâches (articles 142 du traité CEE, 112 du traité CEEA et 25 du traité CECA), le Parlement aurait fait un usage identique et unique de ses compétences en vertu des trois traités. Il ne serait pas concevable que cette résolution concernant les trois Communautés soit annulée dans le cadre de la CECA, tout en conservant sa valeur dans le cadre de la CEE et de la CEEA. L'article 38 du traité CECA serait donc inapplicable.
En ce qui concerne la recevabilité du recours sur base des articles 173 du traité CEE et 146 du traité CEEA, le gouvernement luxembourgeois conteste la thèse selon laquelle les auteurs de ces traités auraient délibérément voulu soustraire le Parlement à tout contrôle de légalité, car cette thèse négligerait les dispositions organiques et fondamentales contenues, d'une façon identique, dans les articles 31 du traité CECA, 164 du traité CEE et 136 du traité CEEA, qui confient à la Cour la garde de la légalité au sens le plus absolu. Une compétence de la Cour portant sur les actes du Parlement ne serait pas excessive ni anormale. Plusieurs systèmes constitutionnels nationaux de la Communauté permettraient le contrôle des actes d'un parlement national par une juridiction ou un conseil. La différence entre les textes des traités CECA, d'une part, et CEE et CEEA, d'autre part, s'expliquerait par l'absence de caractère décisionnel d'une grande partie des actes de l'Assemblée aux yeux des auteurs de ces traités, le Conseil et la Commission étant, dans le système originaire des traités de Rome, les seules institutions appelées à poser des actes juridiques. Il serait d'une extrême gravité d'admettre la naissance d'un pouvoir juridiquement incontrôlé et incontrôlable, et d'assurer au Parlement une immunité juridictionnelle, une souveraineté de l'Assemblée, même élue au suffrage universel, serait incompatible, en l'état actuel, avec l'origine, la nature et l'aménagement du système institutionnel. Du reste, la conception selon laquelle la souveraineté des institutions représentatives exclurait le contrôle de la constitutionnalité de leurs actes, serait contraire aux tendances contemporaines du droit constitutionnel libéral. La soumission de l'Assemblée au contrôle du juge serait un principe général nécessaire à la garantie du respect du droit.
Une mesure d'organisation interne relevant des trois traités ne pourrait donc être attaquée directement que si ses aspects CECA sont identifiables et separables. Dans le cas contraire, seul un contrôle au titre de l'article 177 du traité resterait possible. Ce résultat serait confirmé par le fait que dans le système constitutionnel de plusieurs États membres, le contrôle juridictionnel sur des actes du Parlement serait considéré comme allant à l'encontre du principe de séparation des pouvoirs.
Ce résultat ne serait pas affecté par le rôle de la Cour d'assurer le respect du droit. La Cour n'exercerait son contrôle qu'en utilisant les moyens expressément prévus par les traités. Elle aurait toujours reconnu ce principe, car elle aurait toujours précisé la règle du traité justifiant sa saisine à l'égard d'un cas d'espèce. La protection juridictionnelle des intéressés ne ferait pas défaut par rapport aux actes du Parlement, mais elle devrait s'effectuer dans le cadre d'autres types de procédures. Le Parlement cite à cet égard l'éventualité d'un recours en responsabilité en vertu de l'article 215, alinéa 2, du traité CEE.
La notion de
Il faudrait en tout cas distinguer clairement entre les actes du Parlement destinés à produire des effets à l'égard des autres institutions et, éventuellement, des États membres, et ceux relatifs à l'organisation interne de l'Assemblée, ces derniers se situant dans un cadre dans lequel l'autonomie du Parlement serait garantie par les traités (article 25 du traité CECA). Un acte découlant du principe de l'autonomie interne du Parlement ne pourrait pas faire l'objet d'un recours.
Même si l'on admettait que des actes en matière d'organisation interne peuvent faire l'objet d'un recours, une comparaison entre les amendements présentés au projet de la résolution litigieuse et le texte final de celle-ci illustrerait l'absence d'effet juridique. Ainsi, des amendements réclamant une décision claire du Parlement en faveur d'un lieu de travail principal déterminé ou invitant le bureau à résilier les contrats de location existants en vue d'un déplacement de l'ensemble des services, auraient été rejetés. La résolution définitive se situerait entièrement dans le cadre de la décision des représentants des gouvernements sur les lieux de travail provisoires, du
On pourrait enfin se demander si le recours n'était pas forclos, car la résolution litigieuse ne ferait que confirmer des décisions prises le
En l'espèce, le caractère décisionnel de la résolution aurait encore été confirmé par le fait que celle-ci serait, à l'heure actuelle, suivie de mesures d'exécution concrètes. Le gouvernement luxembourgeois se réfère à ce propos à une mission d'information dont le bureau du Parlement aurait chargé le vice-président Dankert et au cours de laquelle le secrétariat, son service et le comité du personnel auraient été interrogés et informés de premières orientations sur les mesures envisagées concernant le transfert de personnel et le démantèlement des installations, ainsi qu'à des lettres du comité du personnel ayant le même objet. Cette mission aurait été suivie d'un rapport, par le vice-président Žagari, au bureau élargi et au Parlement. A la suite de ces mesures d'instruction, le Parlement aurait adopté, lors de sa séance du
On ne saurait considérer que la résolution litigieuse est soustraite au contrôle de la Cour parce qu'elle relevait d'une soi-disant autonomie interne du Parlement. Même les décisions du Parlement en matière de règlement intérieur, en vertu des articles 25 du traité CECA, 142 du traité CEE et 112 du traité CEEA, de même que toutes les règles adoptées quant au fonctionnement de l'Assemblée seraient soumises au principe de légalité. Cela serait confirmé par la jurisprudence de la Cour, notamment par les arrêts du
Les actes internes et intercommunautaires ne seraient nullement soustraits à la compétence de la Cour. La distinction entre actes externes et internes ne serait pas davantage admise par les systèmes nationaux des pays connaissant le contrôle de la constitutionnalité des actes parlementaires, comme c'est le cas en république fédérale d'Allemagne ou en France. Du reste, tandis que les traités laisseraient à chaque institution le soin d'arrêter, dans l'exercice de son autonomie interne, son propre règlement intérieur, ils réserveraient expressément aux États membres la décision sur le siège, toute disposition concernant celui-ci étant donc exclue de la sphère de l'autonomie institutionnelle interne.
Le Parlement tenterait de minimiser la portée de sa résolution jusqu'à lui enlever toute signification, ce qui serait en opposition avec le fait que le Parlement avait d'abord adressé une véritable mise en demeure aux États membres, ainsi qu'avec la forme solennelle de la résolution, son intitulé et ses nombreuses références au siège. Le considérant de la résolution mettant en doute la volonté des gouvernements de résoudre le problème du siège démontrerait également que l'objet de la résolution est de substituer l'action du Parlement à celle des gouvernements. La résolution aménagerait elle-même la procédure de son exécution, et celle-ci aurait déjà été engagée effectivement.
Il résulterait du contenu matériel des dispositions prises par la résolution litigieuse que celle-ci méconnaît la confirmation du statu quo décidée par le Conseil européen de Maastricht, et reprise le
En ce qui concerne la forclusion en raison du caractère soi-disant confirmaţii de la résolution litigieuse, le Gouvernement luxembourgeois souligne que la résolution du
La fixation du lieu où doivent se dérouler les séances plénières, dans le cadre de la décision des gouvernements de 1965, serait laissée à la discrétion de l'Assemblée. Strasbourg étant la ville indiquée par les gouvernements des États membres comme lieu des séances plénières, et les séances plénières à Luxembourg ayant été organisées dans cette ville par suite d'une décision interne que le Parlement serait en droit de changer par la même voie, c'est dans le cadre de la décision des gouvernements de 1965 que le Parlement aurait agi. Pour ce qui est du fonctionnement du secrétariat et des services techniques, la résolution donnerait un simple mandat ad referendum au bureau élargi et aux organes compétents, en les invitant à présenter un rapport. Sous cet aspect, elle serait donc totalement dénuée d'effet juridique. Le Parlement souligne que tout autre élément que les actes officiels de l'institution doit rester hors de considération dans ce contexte, et il s'oppose à ce que le gouvernement luxembourgeois fasse porter l'examen de la Cour sur des documents non officiels tels que la prise de position individuelle de membres du Parlement au cours d'un débat ou même des opinions émises par des fonctionnaires de l'institution.
En ce qui concerne enfin la forclusion en raison du caractère confirmaţii de la résolution litigieuse, le Parlement fait valoir que celle-ci, en ce qu'elle aurait été prise dans l'attente de la fixation d'un lieu unique pour les séances et les réunions du Parlement, opère, dans le prolongement de la décision du
En outre, la Commission, gardienne des traités, n'aurait soulevé aucune objection contre la résolution.
Ni l'article 38 du traité CECA ni les articles 173 du traité CEE et 146 du traité CEEA ne prévoiraient, à la différence de l'article 170 du traité CEE, une saisine préalable de la Commission avant un recours en annulation. Par ailleurs, la décision en matière de siège appartenant aux seuls États membres, la Commission ne pourrait pas intervenir dans ce domaine.
Cela résulterait de l'intitulé de la résolution, qualifiée de
Quant à sa substance, la résolution litigieuse porterait également sur le siège. La compétence de fixer le siège des institutions impliquerait la compétence de désigner les lieux de travail. En prenant des dispositions provisoires et en fixant plusieurs lieux de travail, en l'absence du commun accord sur la désignation d'un siège, les gouvernements auraient permis à l'activité communautaire de se développer et auraient agi, comme les chefs d'État et de gouvernement l'auraient rappelé en dernier lieu le
La résolution litigieuse tenterait, à tort, dans certains de ses considérants, de faire valoir que les gouvernements des États membres ont failli à faire usage de leur compétence, notamment quant au siège du Parlement. D'abord, une autorité incompétente ne deviendrait pas compétente parce que l'autorité compétente a manqué d'utiliser sa compétence, ou ne l'a utilisée qu'en partie. Ensuite, les États n'auraient pas failli à exercer leur compétence. La désignation d'un lieu de travail constituerait une pratique établie, dont le Parlement lui-même aurait toujours reconnu la légalité. Les gouvernements auraient itérativement rappelé au Parlement que d'éventuels aménagements ad hoc devaient rester compatibles avec leur décision en matière de lieu de travail. La résolution serait intervenue à un moment où, à deux reprises, les gouvernements des États membres avaient à nouveau exercé leur compétence en affirmant le statu quo. Elle constituerait un empiétement d'une gravité exceptionnelle sur la compétence réservée aux États membres.
C'est dans le cadre de la décision des gouvernements des États membres de 1965, prévoyant que Luxembourg, Bruxelles et Strasbourg demeurent les lieux de travail provisoires des institutions de la Communauté, que la résolution litigieuse aurait fixé le lieu des réunions de ses organes. Il n'y aurait aucune indication concernant la fixation du
Le Parlement, en tant qu'institution et en tant que représentation des citoyens des Communautés, devrait exiger des États membres le respect des dispositions des traités, en leur demandant de procéder sans plus tarder à la fixation du siège des Communautés. Du point de vue de la procédure, il appartiendrait à la Commission de prendre les mesures nécessaires pour que les dispositions des traités en matière de siège soient respectées par les États membres.
La résolution litigieuse enfreindrait par surcroît les décisions prises par les gouvernements. Ceux-ci auraient, en dernier lieu le
Le contenu de cette décision des gouvernements des États membres serait le maintien du statu quo. Ce statu quo comporterait à la fois un contenu de droit, reposant sur certaines décisions antérieures maintenues, et un contenu de fait, se dégageant de déclarations, de prises de position et d'interprétations des parties impliquées et surtout de la situation dans sa réalité concrète. La confirmation des éléments de fait par l'autorité compétente leur conférerait à leur tour valeur de droit. Les éléments de droit du statu quo reposeraient sur la décision de 1965 concernant les lieux de travail provisoires des institutions et l'installation du secrétariat général de l'Assemblée à Luxembourg ainsi que sur d'autres éléments formels, tels que la lettre du président du Conseil au président du Parlement, du
La résolution ligitieuse, quant à elle, déciderait que Strasbourg et Bruxelles sont les lieux de réunion et que le secrétariat est à réorganiser en fonction de ces deux seuls lieux de réunion.
Les contenus, ainsi déterminés, du stato quo et de la résolution litigieuse seraient incompatibles. En ce qui concerne le lieux de réunion, il ne s'agirait plus, comme dans le cas des décisions et résolutions antérieures, d'une décision arrêtant un calendrier des périodes de session ou des réunions avec indication du lieu, mais d'une décision définitive éliminant Luxembourg. En ce qui concerne le secrétariat et ses services, la révision de leur fonctionnement devrait se faire en fonction des périodes de session et des réunions qui, sans exception, devraient se tenir hors du lieu de fonctionnement du secrétariat. Malgré la formule prudente et le caractère apparemment anodin des mesures énumérées dans la résolution, des mesures d'exécution auraient déjà été entamées, constituant la confirmation de transferts silencieux opérés antérieurement, consistant dans le démantèlement et dans le déplacement progressif du secrétariat. Le gouvernement luxembourgeois se réfère dans ce contexte aux mesures prises par les vice-présidents Dankert et Žagari, qu'il a déjà commentées dans le contexte de ses arguments sur la nature juridique de la résolution litigieuse.
La résolution litigieuse contiendrait une confirmation de la manière d'organiser le fonctionnement interne du Parlement. Ce droit de prendre les mesures nécessaires pour le fonctionnement interne de l'institution, reconnu au Parlement par l'article 142 du traité CEE ainsi que par les dispositions analogues des autres traités, et confirmé par la jurisprudence de la Cour, serait le véritable objet du présent litige. Seule l'activité du Parlement en session relèverait directement des traités. Par contre, les décisions de constituer des commissions et de se donner un secrétariat relèveraient exclusivement de son droit d'auto-organisation.
Seule l'utilisation des prérogatives conférées aux gouvernements par l'article 77 du traité CECA lierait le Parlement. Toutes les déclarations des gouvernements des États membres en la matière auraient été expressément provisoires et
Ce dernier aurait toujours respecté le contenu des décisions provisoires. Ces décisions auraient été complétées par certaines mesures que les institutions auraient dû prendre de leur propre chef, faisant usage d'une certaine marge de tolérance qui leur serait reconnue, comme le Parlement l'a fait en décidant d'implanter son secrétariat à Luxembourg.
En ce qui concerne les séances plénières, seules les deux déclarations des ministres des affaires étrangères y feraient allusion, d'ailleurs tout à fait provisioirement, en indiquant Strasbourg comme lieu de réunion. Le fait de tenir un certain nombre de périodes de session à Luxembourg aurait résulté d'une décision prise par le Parlement lui-même dans le cadre de sa
En ce qui concerne les réunions des commissions à Bruxelles, aucun texte des gouvernements n'y ferait allusion. Le président du Conseil aurait pris acte, dans sa lettre du
En ce qui concerne le secrétariat général du Parlement, les déclarations contenues dans la résolution litigieuse ne mettraient en cause aucune obligation juridique. Le Parlement aurait demandé qu'un rapport lui soit soumis contenant des propositions d'amélioration du fonctionnement. Les adaptations découlant des séances plénières à Strasbourg et des réunions à Bruxelles seraient même obligatoires en vertu d'une
Le grand-duché de Luxembourg, représenté par M. Jean Boulouis, M
L'avocat général a présenté ses conclusions à l'audience du
La décision a prévu la tenue à Luxembourg de certaines sessions du Conseil et l'installation à Luxembourg de certaines institutions, organes et services communautaires. Pour ce qui est du Parlement européen, l'article 4 dispose que
Selon l'article 12,
qu'à cet effet, il y a lieu de faire appel, dans la mesure la plus large qui soit, aux moyens de télécommunication les plus modernes, tant pour les contacts personnels que pour la transmission des documents; qu'il y a également lieu d'utiliser les techniques les plus avancées pour faciliter la coopération entre les institutions, cependant que les liaisons routières, ferroviaires et aériennes entre les principaux centres de l'activité communautaire doivent être améliorées; que sous l'égide du président et du bureau élargi, les organes compétents du Parlement préciseront les mesures à prendre et évalueront leur coût; ils présenteront au Parlement, avant la fin de l'année, un rapport assorti des propositions qui s'imposent.
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
Mertens de Wilmars
Pescatore
O'Keeffe
Everling
Mackenzie Stuart
Bosco
Due
Bahlmann
Galmot
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le
Le greffier
P. Heim
Le président
J. Mertens de Wilmars