1.

Sodišče je v zadnjih letih v zvezi z hrambo in dostopom do osebnih podatkov izoblikovalo ustaljeno sodno prakso, v okviru katere so bile prelomne zlasti te sodbe:

2.

Te sodbe (zlasti drugonavedena) vzbujajo skrb organov nekaterih držav članic, saj ti menijo, da so zaradi njih ostali brez orodja, ki ga po njihovem mnenju potrebujejo za zaščito nacionalne varnosti ter boj proti kriminaliteti in terorizmu. Nekatere od teh držav članic se zato zavzemajo za preklic ali prilagoditev te sodne prakse.

3.

Nekatera sodišča držav članic so to skrb izrazila v štirih predlogih za sprejetje predhodne odločbe ( 7 ), v zvezi s katerimi so s tem istim datumom predstavljeni moji sklepni predlogi.

4.

V teh štirih zadevah se postavlja predvsem vprašanje uporabe Direktive 2002/58 za dejavnosti, ki so povezane z nacionalno varnostjo in bojem proti terorizmu. Če se navedena direktiva v tem okviru uporabi, bo treba razjasniti, v kolikšnem obsegu lahko države članice omejijo pravice do zasebnosti, ki so z njo varovane. Nazadnje bo treba preučiti, v kolikšnem obsegu so različne nacionalne ureditve (britanska ( 8 ), belgijska ( 9 ) in francoska ( 10 )) tega področja skladne s pravom Unije, kot ga je razlagalo Sodišče.

I.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

1.

Direktiva 2002/58

5.

Člen 1 („Področje in cilj“) določa:

6.

Člen 3 („Storitve“) določa:

7.

V odstavku 1 člena 5 („Zaupnost sporočil“) je določeno:

8.

Člen 6 („Podatki o prometu“) določa:

9.

V odstavku 1 člena 15 („Uporaba nekaterih določb Direktive 95/46/ES[ ( 11 )]“) je določeno:

2.

Direktiva 2000/31/ES ( 12 )

10.

Člen 14 določa:

11.

Člen 15 določa:

3.

Uredba (EU) 2016/679 ( 13 )

12.

Člen 2 („Področje uporabe“) določa:

13.

Odstavek 1 člena 23 („Omejitve“) določa:

14.

Člen 95 („Razmerje z Direktivo 2002/58/ES“) določa:

B.

Nacionalno pravo

1.

Code de la sécurité intérieure (zakonik o notranji varnosti)

15.

Člen L. 851-1 določa:

16.

V členih L. 851-2 in L. 851-4 je glede na različne namene in načine urejen upravni dostop v realnem času do tako shranjenih podatkov o povezavi.

17.

Na podlagi člena L. 851‑2 je izključno zaradi preprečevanja terorizma dovoljeno, da se od teh oseb pridobijo informacije ali dokumenti iz člena L. 851‑1. To pridobivanje, ki se nanaša zgolj na eno ali več oseb, ki so predhodno opredeljene kot osebe, ki bi bile lahko povezane s teroristično grožnjo, se izvede v realnem času. Podobno lahko v skladu s členom L. 851‑4 istega zakonika operaterji v realnem času prenesejo zgolj tehnične podatke, ki se nanašajo na lokalizacijo terminalske opreme. ( 14 )

18.

Na podlagi člena L. 851‑3 se lahko operaterjem elektronskih komunikacij in izvajalcem tehničnih storitev naloži obveznost, da „na svojih omrežjih izvajajo avtomatizirane obdelave podatkov na podlagi parametrov, navedenih v dovoljenju, pri čemer je cilj teh obdelav odkrivanje povezav, ki lahko pomenijo teroristično grožnjo“. ( 15 )

19.

Člen L. 851‑5 določa, da se pod določenimi pogoji „lahko dovoli uporaba tehnične naprave, ki omogoča lokalizacijo neke osebe, vozila ali predmeta v realnem času“.

20.

V skladu s členom L. 851‑6(I) se lahko pod določenimi pogoji „z aparatom ali tehnično napravo iz odstavka 1 člena 226‑3 code pénal [(kazenski zakonik)] neposredno zbirajo tehnični podatki o povezavi, ki omogočajo identifikacijo terminalske opreme ali naročniške številke njenega uporabnika, in podatki o lokaciji uporabljene terminalske opreme“.

2.

Zakonik o pošti in elektronskih komunikacijah

21.

Člen L. 34-1 v različici, v kateri se uporabi za dejansko stanje, določa:

22.

V skladu s členom R. 10‑13(I) morajo operaterji za namene preiskovanja, ugotavljanja in pregona kaznivih dejanj hraniti te podatke:

23.

V skladu z odstavkom II navedenega člena mora pri dejavnostih telefonije operater poleg tega hraniti podatke, ki omogočajo določitev izvora in lokacije komunikacije.

24.

V skladu z odstavkom III tega člena je treba navedene podatke hraniti eno leto od njihove shranitve.

3.

Loi n.º 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique (zakon št. 2004-575 z dne 21. junija 2004 o zaupanju v digitalno gospodarstvo)

25.

Člen 6(II), prvi pododstavek, zakona št. 2004-575 določa, da osebe, katerih dejavnost je zagotavljanje dostopa do javnih spletnih komunikacijskih storitev, in fizične ali pravne osebe, ki za dostop javnosti prek javnih spletnih komunikacijskih storitev zagotavljajo, četudi brezplačno, hrambo vsakršnih signalov, pisnega in slikovnega gradiva, zvokov ali sporočil, ki se pridobijo od naslovnikov teh storitev, „vodijo in hranijo podatke, ki omogočajo identifikacijo vsakogar, ki je prispeval k ustvarjanju vsebine ali ene od vsebin storitev, ki jih navedene osebe ponujajo“.

26.

Tretji pododstavek člena 6(II) določa, da lahko pravosodni organ od teh oseb zahteva predložitev podatkov iz prvega pododstavka.

27.

Zadnji pododstavek člena 6(II) določa, da se z odlokom Conseil d’État (državni svet) „opredelijo podatki iz prvega pododstavka ter določijo trajanje in podrobna pravila o njihovi hrambi“. ( 16 )

II.

Dejansko stanje in vprašanja za predhodno odločanje

A.

Zadeva C‑511/18

28.

Organizacije Quadrature du Net, French Data Network, Igwan.net in Fédération des fournisseurs d’accès à internet associatifs (v nadaljevanju: tožeče stranke) so pri Conseil d’État (državni svet) vložile tožbo, s katero so predlagale, naj se za nične razglasi več odlokov za izvajanje nekaterih določb zakonika o notranji varnosti. ( 17 )

29.

Tožeče stranke trdijo – če povzamem – da so izpodbijani odloki in zadevne določbe zakonika o notranji varnosti v nasprotju s pravicami do spoštovanja zasebnega življenja, varstva osebnih podatkov in učinkovitega pravnega sredstva, ki so zagotovljene s členi 7, 8 oziroma 47 Listine.

30.

Conseil d’État (državni svet) je v teh okoliščinah Sodišču predložil ta vprašanja:

B.

Zadeva C‑512/18

31.

Tožeče stranke v sporu, ki je podlaga za zadevo C‑511/18, razen organizacije Igwan.net, so Conseil d’État (državni svet) prav tako predlagale, naj razveljavi zavrnitev (zaradi molka upravnega organa) njihove zahteve za razveljavitev člena R. 10‑13 code des postes et des communications électroniques (zakonik o pošti in elektronskih komunikacijah) in odloka št. 2011‑219 z dne 25. februarja 2011.

32.

Te tožeče stranke menijo, da se z izpodbijanimi določbami določa obveznost hrambe podatkov o prometu, lokaciji in povezavi, ki zaradi svoje splošnosti pomeni nesorazmeren poseg v pravice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, varstva osebnih podatkov in svobode izražanja, ki so varovane s členi 7, 8 in 11 Listine, ter kršitev člena 15(1) Direktive 2002/58.

33.

V okviru te zadeve je Conseil d’État (državni svet) predložil ti vprašanji za predhodno odločanje:

III.

Postopek pred Sodiščem in stališča strank

34.

Sodno tajništvo Sodišča je vprašanja za predhodno odločanje prejelo 3. avgusta 2018.

35.

Pisna stališča so predložile organizacije La Quadrature du Net, Fédération des fournisseurs d’accès à Internet associatifs in French Data Network ter nemška, belgijska, britanska, češka, ciprska, danska, španska, estonska, francoska, madžarska, irska, poljska in švedska vlada ter Komisija.

36.

Obravnava je bila opravljena 9. septembra 2019, in sicer skupaj z obravnavama v zadevah C‑623/17, Privacy International, in C‑520/18, Ordre des barreaux francophones et germanophone in drugi; udeležile so se je stranke štirih postopkov za sprejetje predhodne odločbe, zgoraj navedene vlade in vladi Nizozemske in Norveške ter Komisija in Evropski nadzornik za varstvo podatkov.

IV.

Analiza

37.

Vprašanja Conseil d’État (državni svet) je mogoče preoblikovati v tri vprašanja:

38.

Skratka, treba je ugotoviti, ali je s pravom Unije v skladu nacionalna ureditev, s katero sta ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev naloženi dve vrsti obveznosti, in sicer: (a) na eni strani, zbiranje nekaterih podatkov, ne pa tudi njihova hramba; (b) na drugi strani, hramba podatkov o povezavi in podatkov, ki omogočajo identifikacijo ustvarjalcev vsebin storitev, ki jih zagotavljajo ti ponudniki.

39.

Najprej je treba – prav zaradi okvira ( 18 ), v katerem je bila ta nacionalna ureditev sprejeta (torej v okoliščinah, v katerih bi bila lahko ogrožena nacionalna varnost) – razjasniti, ali se uporabi Direktiva 2002/58.

A.

Uporaba Direktive 2002/58

40.

Predložitvenemu sodišču se ne zdi vprašljivo, da ureditev, ki je predmet spora, spada na področje uporabe Direktive 2002/58. To naj bi po njegovem mnenju izhajalo iz sodne prakse, ki je bila oblikovana v sodbi Tele2 Sverige in Watson in potrjena v sodbi Ministerio Fiscal.

41.

Nekatere vlade, ki so se udeležile postopka, pa trdijo, da sporna zakonodaja ne spada na področje uporabe te direktive. V utemeljitev tega stališča poleg drugih argumentov navajajo sodbo z dne 30. maja 2006, Parlament/Svet in Komisija ( 19 ).

42.

Strinjam se s Conseil d’État (državni svet), da je bilo s sodbo Tele2 Sverige in Watson to vprašanje razjasnjeno ter potrjeno, da se Direktiva 2002/58 načeloma uporabi, če so ponudniki elektronskih storitev na podlagi zakona obvezani hraniti podatke o svojih naročnikih in javnim organom omogočiti dostop do njih. Na to ugotovitev ne vpliva okoliščina, da so te obveznosti ponudnikom naložene iz razlogov nacionalne varnosti.

43.

Naj že na tem mestu pojasnim, da je treba v primeru razhajanj med sodbo Tele2 Sverige in Watson ter predhodnimi sodbami primarno upoštevati prvonavedeno, ker je poznejša in je bila potrjena s sodbo Ministerio Fiscal. Vendar menim, da – kot bom skušal pojasniti – razhajanj ni.

1.

Sodba Parlament/Svet in Komisija

44.

Zadevi, rešeni s sodbo Parlament/Svet in Komisija, sta se nanašali na:

45.

Sodišče je ugotovilo, da pomeni prenos teh podatkov obdelavo, ki se nanaša na javno varnost in dejavnosti države na področju kazenskega prava. Sklep in odločba, ki sta bila sporna, v skladu s členom 3(2), prva alinea, Direktive 95/46 nista bila vključena v njeno področje uporabe.

46.

Podatke so sprva zbrale letalske družbe v okviru dejavnosti – prodaja vozovnic – ki spada na področje uporabe prava Unije. Vendar njihova obdelava, kot je bila obravnavana v sporni odločbi, ni „potrebn[a] za opravljanje storitev, ampak se šteje za nujno za zaščito javne varnosti in za namene kazensk[ega] pregon[a]“. ( 22 )

47.

Sodišče je torej privzelo teleološki pristop in upoštevalo namen obdelave podatkov: ker je bila namenjena zaščiti nacionalne varnosti, je treba šteti, da je izključena iz področja uporabe Direktive 95/46. Vendar ta cilj ni bil edino in odločilno merilo, ( 23 ) zaradi česar je bilo v sodbi poudarjeno, da „spada […] v okvir, ki ga določijo javni organi, in se nanaša na javno varnost“. ( 24 )

48.

Iz sodbe Parlament/Svet in Komisija je torej razvidna razlika med izključitveno klavzulo in restriktivnimi oziroma omejitvenimi klavzulami iz Direktive 95/46 (ki so analogne tem iz Direktive 2002/58). Res je sicer, da se vse nanašajo na podobne cilje v splošnem interesu, zaradi česar nastane določena zmeda glede obsega vsake od njih, kot je nekoč opozoril generalni pravobranilec Y. Bot ( 25 ).

49.

Ta zmeda je verjetno vzrok za stališče, ki ga zagovarjajo države članice, ki se zavzemajo za ugotovitev, da se Direktiva 2002/58 za ta okvir ne uporabi. Menijo, da se interes nacionalne varnosti zagotavlja le z izključitvijo, določeno v členu 1(3) Direktive 2002/58. Vendar je dejstvo, da so uresničevanju tega interesa namenjene tudi omejitve, dovoljene s členom 15(1) te direktive, med katerimi je tudi omejitev v zvezi z nacionalno varnostjo. Ta določba bi bila odveč, če bi vsakršno sklicevanje na nacionalno varnost že zadostovalo za neuporabo Direktive 2002/58.

2.

Sodba Tele2 Sverige in Watson

50.

Sodišče je v sodbi Tele2 Sverige in Watson obravnavalo vprašanje, ali sta s pravom Unije v skladu nacionalni ureditvi, na podlagi katerih so imeli ponudniki javno dostopnih elektronskih komunikacijskih storitev splošno obveznost hrambe podatkov v zvezi s temi komunikacijami. Primeri, preučeni v navedeni sodbi, so bili po vsebini torej enaki tem, ki so predmet zadevnih predlogov za sprejetje predhodne odločbe.

51.

Sodišče je ob ponovni obravnavi vprašanja o uporabi prava Unije – tokrat tega iz Direktive 2002/58 – uvodoma navedlo, da „je treba pri presoji obsega področja uporabe Direktive 2002/58 upoštevati predvsem njeno splošno sistematiko“. ( 26 )

52.

Sodišče je s tega vidika opozorilo, da se „[z]akonski ukrepi iz člena 15(1) Direktive 2002/58 […] sicer nanašajo na dejavnosti držav ali drugih državnih organov, ki niso povezane s področji dejavnosti posameznikov […]. Poleg tega se nameni, ki jim morajo v skladu s to določbo slediti ti ukrepi, v tem primeru zaščita državne varnosti, […] v bistvenem prekrivajo z nameni, ki jih uresničujejo dejavnosti iz člena 1(3) te direktive“. ( 27 )

53.

Namen ukrepov, ki jih lahko v skladu s členom 15(1) Direktive 2002/58 države članice sprejmejo za omejitev pravice do zasebnosti, se torej (v tem delu) prekriva z namenom, na podlagi katerega je mogoče v skladu s členom 1(3) te direktive nekatere dejavnosti države izključiti iz njenega področja uporabe.

54.

Vendar je Sodišče menilo, da „glede na splošno sistematiko Direktive 2002/58“ na podlagi te okoliščine „ni mogoče sklepati, da bi bili zakonski ukrepi iz člena 15(1) Direktive 2002/58 izključeni s področja uporabe te direktive, saj bi bil s tem tej določbi odvzet polni učinek. Ta določba namreč nujno predpostavlja, da nacionalni ukrepi, ki so v njej navedeni, […] spadajo na področje uporabe te direktive, ker zadnjenavedena državam članicam izrecno dopušča, da jih sprejmejo le ob upoštevanju pogojev, ki jih določa“. ( 28 )

55.

Poleg tega omejitve, dovoljene s členom 15(1) Direktive 2002/58, „za namene, navedene v tej določbi, urejajo dejavnost ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev“. To določbo je treba torej v povezavi s členom 3 te direktive „razlagati tako, da ti zakonski ukrepi spadajo na področje uporabe te direktive“. ( 29 )

56.

Sodišče je zato presodilo, da na področje uporabe Direktive 2002/58 spadata tako zakonski ukrep, s katerim je ponudnikom naložena obveznost, „da hranijo podatke o prometu in podatke o lokaciji, saj takšna dejavnost nujno zahteva, da ti ponudniki obdelajo osebne podatke“, ( 30 ) kot zakonski ukrep, s katerim je urejen dostop nacionalnih organov do podatkov, ki jih hranijo ti ponudniki. ( 31 )

57.

Sodišče je razlago Direktive 2002/58, ki jo je opravilo v sodbi Tele2 Sverige in Watson, potrdilo v sodbi Ministerio Fiscal.

58.

Ali je mogoče reči, da pomeni sodba Tele2 Sverige in Watson v razmerju do sodbe Parlament/Svet in Komisija – bolj ali manj impliciten – obrat v sodni praksi? Tako sodi – na primer – vlada Irske, po mnenju katere je le zadnjenavedena sodba v skladu s pravno podlago Direktive 2002/58 in členom 4(2) PEU. ( 32 )

59.

Francoska vlada pa meni, da bi bilo to protislovje mogoče preseči, če se upošteva, da se sodna praksa iz sodbe Tele2 Sverige in Watson nanaša na dejavnosti držav članic na področju kazenskega prava, medtem ko je sodna praksa, oblikovana v sodbi Parlament/Svet in Komisija, povezana z državno varnostjo in obrambo. Tako naj se sodna praksa iz sodbe Tele2 Sverige in Watson ne bi uporabila za obravnavano zadevo, v kateri bi se bilo treba opreti na rešitev, sprejeto v sodbi Parlament/Svet in Komisija. ( 33 )

60.

Kot sem že navedel, menim, da je obe sodbi mogoče uskladiti s pristopom, ki se razlikuje od tega, ki ga predlaga francoska vlada. Z njenim pristopom se ne strinjam, saj je po mojem mnenju mogoče preudarke iz sodbe Tele2 Sverige in Watson, ki se izrecno nanašajo na boj proti terorizmu, ( 34 ) razširiti na kakršno koli drugo grožnjo nacionalni varnosti (ena od katerih je terorizem).

3.

Možnost usklajene razlage sodbe Parlament/Svet in Komisija ter sodbe Tele2 Sverige in Watson

61.

Menim, da je Sodišče v sodbah Tele2 Sverige in Watson ter Ministerio Fiscal upoštevalo smisel obstoja izključitvene in omejitvene klavzule ter sistematsko razmerje med tema vrstama klavzul.

62.

Razlog za ugotovitev Sodišča v zadevi Parlament/Svet in Komisija, da obdelava podatkov ni zajeta s področjem uporabe Direktive 95/46, je bil, kot sem že spomnil, v tem, da je v okviru sodelovanja med Evropsko unijo in Združenimi državami, torej v tipično mednarodnem okviru, državna razsežnost dejavnosti morala prevladati nad dejstvom, da je imela ta obravnava tudi tržno ali zasebno razsežnost. Eno od vprašanj, ki so bila v navedeni zadevi obravnavana, je bilo ravno vprašanje ustrezne pravne podlage za sporno odločbo.

63.

Sodišče je v zvezi z nacionalnimi ukrepi, ki jih je preučilo v sodbah Tele2 Sverige in Watson ter Ministerio Fiscal, v ospredje postavilo notranji obseg obdelave podatkov: pravni okvir, v katerem se je ta izvajala, je bil izključno nacionalen, zunanje razsežnosti, ki je bila značilna za predmet sodbe Parlament/Svet in Komisija, torej ni bilo.

64.

Posledica različnega pomena mednarodne in notranje (trgovske in zasebne) razsežnosti obdelave podatkov je bila, da je v prvem primeru klavzula o izključitvi iz področja prava Unije prevladala kot najprimernejša za varstvo splošnega interesa, ki je bil nacionalna varnost. V drugem primeru pa je bilo mogoče temu interesu učinkovito zadostiti z omejitveno klavzulo iz člena 15(1) Direktive 2002/58.

65.

Razvidno je še drugo razhajanje, povezano z drugačnim okvirom urejanja: Sodišče se je pri vsaki od obeh sodb osredotočilo na razlago ene od dveh določb, ki sta sicer podobno formulirani, vendar nista enaki.

66.

Tako se je v sodbi Parlament/Svet in Komisija opredelilo o razlagi člena 3(2) Direktive 95/46, v sodbi Tele2 Sverige in Watson pa o členu 1(3) Direktive 2002/58. Iz podrobne preučitve teh določb je razvidna razlika, na podlagi katere je mogoče pojasniti, zakaj je Sodišče v enem primeru odločilo tako in v drugem drugače.

67.

V skladu s členom 3(2) Direktive 95/46 se „[t]a direktiva […] ne uporablja za obdelavo osebnih podatkov […] med dejavnostjo, ki ne sodi na področje uporabe zakonodaje Skupnosti, […] in v vsakem primeru v postopkih obdelave v zvezi z javno varnostjo, obrambo, državno varnostjo (vključno z gospodarsko blaginjo države, kadar se postopek obdelave nanaša na zadeve državne varnosti) in pri dejavnostih države na področju kazenskega prava“. ( 35 )

68.

V skladu s členom 1(3) Direktive 2002/58 pa se ta „ne uporablja za dejavnosti, ki so zunaj obsega Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, […] in v vsakem primeru za dejavnosti v zvezi z javno varnostjo, obrambo, državno varnostjo (vključno gospodarsko blaginjo države, kadar se dejavnosti nanašajo na zadeve v zvezi z državno varnostjo) ter dejavnosti države na področju kazenskega prava“. ( 36 )

69.

Medtem ko je s členom 3(2) Direktive 95/46 iz njenega področja uporabe izključena obdelava podatkov, katere predmet je – kar je pomembno v tem okviru – državna varnost, so s členom 1(3) Direktive 2002/58 izključene dejavnosti, namenjene zaščiti – kar je upoštevno v obravnavanem okviru – državne varnosti.

70.

Razlika ni zanemarljiva. V Direktivi 95/46 je bila iz področja njene uporabe izključena dejavnost („obdelava osebnih podatkov“), ki jo lahko izvaja kdor koli. Iz te dejavnosti so bile izrecno izvzete obdelave, katerih namen je bil med drugim državna varnost. Ni pa bil pomemben značaj subjekta, ki je izvajal obdelavo podatkov. Pristop, uporabljen za opredelitev izključenih dejanj, je bil torej teleološki oziroma tak, pri katerem se upošteva njihov namen, to, kdo jih je izvedel, pa ne.

71.

V zadevi Parlament/Svet in Komisija je Sodišče torej primarno upoštevalo namen, ki se uresničuje z obdelavo podatkov. „[D]ejstv[o], da so podatke […] zbrali zasebni subjekti za ekonomske namene in da jih ti prenesejo v tretjo državo“, ni bilo upoštevno, ker je bilo bistveno to, da „spada ta prenos v okvir, ki ga določijo javni organi, in se nanaša na javno varnost“. ( 37 )

72.

„Dejavnosti, katerih predmet je državna varnost“, ki niso zajete s področjem uporabe Direktive 2002/58, preučenim v zadevi Tele2 Sverige in Watson, pa ne more izvajati kateri koli subjekt, ampak le država sama. Poleg tega pri njih ne gre za izvajanje normativnih ali regulativnih funkcij države, temveč izključno za dejansko ukrepanje javnih oblasti.

73.

Dejavnosti iz člena 1(3) Direktive 2002/58 so namreč „vedno dejavnosti držav ali drugih državnih organov, ki niso povezane s področji dejavnosti posameznikov“. ( 38 ) Vendar te „dejavnosti“ ne morejo biti normativne. Če bi bilo tako, bi bile vse določbe, ki jih države članice sprejmejo v zvezi z obdelavo osebnih podatkov, iz področja uporabe Direktive 2002/58 izključene že, če bi se skušale upravičiti s tem, da so potrebne za zagotovitev državne varnosti.

74.

Po eni strani bi to pomenilo precejšnjo okrnitev polnega učinka te direktive, saj bi že zgolj sklicevanje na tako nedoločen pravni pojem, kot je nacionalna varnost, zadostovalo za to, da v razmerju do držav članic ne bi obvezovala jamstva, ki jih je zakonodajalec Unije zasnoval za varstvo osebnih podatkov državljanov. Te zaščite brez pomoči držav članic ni mogoče vzpostaviti, državljanom pa je zagotovljena tudi v razmerju do nacionalnih javnih oblasti.

75.

Po drugi strani bi bil v primeru take razlage pojma „dejavnosti države“, da mednje spadajo tudi te, pri katerih gre za sprejemanje pravnih pravil in določb, izničen smisel člena 15 Direktive 2002/58, na podlagi katerega lahko ravno države članice – zaradi, med drugim, zaščite nacionalne varnosti – sprejmejo „zakonske ukrepe“ za omejitev obsega nekaterih pravic in obveznosti, določenih s to direktivo. ( 39 )

76.

Kot je Sodišče poudarilo v zadevi Tele2 Sverige in Watson, „je treba pri presoji obsega področja uporabe Direktive 2002/58 upoštevati predvsem njeno splošno sistematiko“. ( 40 ) S tega vidika je razlaga členov 1(3) in 15(1) Direktive 2002/58, s katero se ti določbi osmislita, ne da bi bil okrnjen njun učinek, ta, v skladu s katero je v prvonavedeni določbi opredeljena vsebinska izjema, ki se nanaša na dejavnosti, ki jih države članice opravljajo na področju nacionalne varnosti (in enakovrednih področjih), v drugonavedeni določbi pa pooblastilo za sprejemanje zakonskih ukrepov (torej splošno obvezujočih pravil), s katerimi se v interesu nacionalne varnosti posega v dejavnosti posameznikov, nad katerimi lahko države članice izvajajo javno oblast, in omejijo pravice, zagotovljene z Direktivo 2002/58.

4.

Izključitev na podlagi nacionalne varnosti v Direktivi 2002/58

77.

Nacionalna varnost (ali njen sinonim „državna varnost“, uporabljen v členu 15(1) Direktive 2002/58) je v tej direktivi upoštevana z dveh vidikov. Po eni strani je razlog za izključitev (iz področja uporabe te direktive) vseh teh dejavnosti držav članic, ki so konkretno z njo „v zvezi“. Po drugi strani pa pomeni razlog za omejitev – ki mora biti opredeljena z zakonom – pravic in obveznosti, določenih z Direktivo 2002/58, torej teh, ki se nanašajo na zasebne ali poslovne dejavnosti, ki niso povezane z oblastnimi dejavnostmi. ( 41 )

78.

Na katere dejavnosti se nanaša člen 1(3) Direktive 2002/58? Menim, da je sam Conseil d’État (državni svet) podal dober primer s tem, da je omenil določbe členov L. 851‑5 in L. 851‑6 zakonika o notranji varnosti, pri čemer se je skliceval na „metode pridobivanja informacij, ki jih neposredno izvaja država, ne da bi urejale dejavnosti ponudnikov elektronskih komunikacijskih storitev in jim nalagale posebne obveznosti“. ( 42 )

79.

Menim, da je v tem ključ za določitev obsega izključitve iz člena 1(3) Direktive 2002/58. Ureditev iz te direktive se ne uporablja za dejavnosti, ki so namenjene zaščiti nacionalne varnosti in jih javne oblasti izvajajo v svojem imenu, ne da bi pri tem zahtevale sodelovanje zasebnikov, ki jim torej ne naložijo obveznosti pri poslovnem upravljanju.

80.

Vendar je treba seznam dejavnosti javnih oblasti, ki so izvzete iz splošne ureditve o obdelavi osebnih podatkov, razlagati ozko. Konkretno, pojma nacionalne varnosti, ki je v skladu s členom 4(2) PEU v izključni pristojnosti vsake države članice, ni mogoče razširiti na druge, bolj ali manj sorodne sektorje javnega življenja.

81.

Ker je v okviru teh vprašanj za predhodno odločanje podana udeležba zasebnikov (torej subjektov, ki za uporabnike izvajajo elektronske komunikacijske storitve), in ne zgolj delovanje državnih organov, ni treba podrobno razpravljati o opredelitvi okvira nacionalne varnosti stricto sensu.

82.

Vendar menim, da bi bilo kot smernica v zvezi s tem lahko koristno merilo iz Okvirnega sklepa 2006/960/PNZ ( 43 ), v členu 2(a) katerega se razlikuje med organi kazenskega pregona v širšem pomenu – ki vključujejo „državno policijo, carino ali drug organ, ki mu nacionalna zakonodaja daje pooblastila za odkrivanje, preprečevanje in preiskovanje kaznivih dejanj ali kriminalnih dejavnosti ter za izvajanje pooblastil in uporabo prisilnih ukrepov v okviru takšnih dejavnosti“ – na eni strani ter „[a]gencij[ami] ali enot[ami], ki se ukvarjajo posebej z vprašanji državne varnosti“, na drugi. ( 44 )

83.

V uvodni izjavi 11 Direktive 2002/58 je navedeno, da ta, „tako kot Direktiva 95/46/ES, ne obravnava vprašanj varstva temeljnih pravic in svoboščin, povezanih z dejavnostmi, ki jih ne ureja pravni red [Unije]“. Direktiva 2002/58 tako „ne spreminja obstoječega ravnotežja med posameznikovo pravico do zasebnosti in možnostjo držav članic, da sprejmejo ukrepe iz člena 15(1) te direktive, potrebne za zaščito […] državne varnosti“.

84.

Glede pristojnosti držav članic v zvezi z nacionalno varnostjo je med Direktivo 95/46 in Direktivo 2002/58 namreč kontinuiteta. Nobena se ne nanaša na varstvo temeljnih pravic na tem konkretnem področju, na katerem dejavnosti držav članic „ne ureja pravni red [Unije]“.

85.

„Ravnotežje“, omenjeno v tej uvodni izjavi, izhaja iz zahteve po spoštovanju pristojnosti držav članic na področju nacionalne varnosti, kadar jih te izvajajo neposredno in z lastnimi sredstvi. Okoliščina, da se – pa čeprav zaradi razlogov nacionalne varnosti – zahteva sodelovanje zasebnikov, ki se jim naložijo določene obveznosti, je podlaga za uvrstitev na področje (varstvo zasebnosti, ki ga morajo spoštovati ti zasebni subjekti), ki je urejeno s pravom Unije.

86.

V direktivah 95/46 in 2002/58 se skuša to ravnotežje doseči z določitvijo, da se lahko pravice zasebnikov omejijo na podlagi zakonskih ukrepov, ki jih države sprejmejo na podlagi členov 13 (1) oziroma 15(1) omenjenih direktiv. Glede tega med njima ni nobenih razlik.

87.

V Uredbi 2016/679, s katero je določen (nov) splošni okvir za varstvo osebnih podatkov, pa je s členom 2(2) njena uporaba izključena za „obdelavo osebnih podatkov“ s strani držav članic, kadar te „izvajajo dejavnosti, ki spadajo na področje uporabe poglavja 2 naslova V PEU“.

88.

Medtem ko je bila v Direktivi 95/46 obdelava osebnih podatkov opredeljena le na podlagi njenega namena, ne glede na subjekt, ki jo izvaja, pa so v Uredbi 2016/679 obdelave, izključene iz njenega področja uporabe, opredeljene tako glede na njihov namen kot glede na subjekte, ki jih izvajajo: izvzete so obdelave, ki jih države članice izvajajo v okviru dejavnosti zunaj področja uporabe prava Unije (člen 2(2)(a) in (b)), in te, ki jih organi izvajajo za namene preprečevanja kaznivih dejanj in varovanja pred grožnjami javni varnosti. ( 45 )

89.

Opredelitev teh dejavnosti, ki jih opravlja javna oblast, mora biti ozka, saj se sicer okrni polni učinek prava Unije na področju varstva zasebnosti. V členu 23 Uredbe 2016/679 je – podobno kot v členu 15(1) Direktive 2002/58 – določena možnost, da se z zakonodajnimi ukrepi omejijo pravice in obveznosti, ki jih ta uredba določa, če je to potrebno za zagotavljanje, med drugim, državne varnosti, obrambe ali javne varnosti. In spet: če bi varstvo teh ciljev zadostovalo za izključitev iz področja uporabe Uredbe 2016/679, potem bi bila odveč določitev, da je na podlagi državne varnosti mogoče upravičiti to, da se z zakonodajnimi ukrepi omejijo pravice, zagotovljene s to uredbo.

90.

Enako kot v primeru Direktive 2002/58 ne bi bilo koherentno, da bi bili zakonodajni ukrepi iz člena 23 Uredbe 2016/679 (v skladu s katerim, ponavljam, lahko država iz razlogov državne varnosti določi omejitve pravic državljanov do zasebnosti) zajeti s področjem uporabe te uredbe, obenem pa bi bila lahko na podlagi sklicevanja na državno varnost brez nadaljnjega izključena uporaba same Uredbe, kar bi pomenilo, da z njo pravzaprav ni priznana nobena subjektivna pravica.

B.

Potrditev in možnosti za izpopolnitev sodne prakse Tele2 Sverige in Watson

91.

V sklepnih predlogih v zadevi C‑520/18 sem opravil podrobno analizo ( 46 ) sodne prakse Sodišča na tem področju, na podlagi katere sem se zavzel za njeno potrditev, obenem pa predlagal razlagalni pristop za podrobnejši oris njene vsebine.

92.

Napotujem torej na to analizo, ki se mi je v teh sklepnih predlogih že zaradi ekonomičnosti ne zdi nujno ponavljati. Spodnje preudarke v zvezi z vprašanji za predhodno odločanje, ki jih je predložil Conseil d’Etat (državni svet), je treba torej brati ob upoštevanju ustreznih odlomkov iz sklepnih predlogov v zadevi C‑520/18.

C.

Odgovor na vprašanja za predhodno odločanje

1.

Obveznost hrambe podatkov (prvo vprašanje za predhodno odločanje v zadevah C‑511/18 in C‑512/18 ter drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑512/18)

93.

Predložitveno sodišče želi v zvezi z obveznostjo hrambe podatkov, ki je naložena ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev, izvedeti zlasti:

a)

Uvodni preudarek

94.

Conseil d’État (državni svet) se sklicuje na temeljne pravice iz členov 7 (spoštovanje zasebnega in družinskega življenja), 8 (varstvo osebnih podatkov) in 11 (svoboda izražanja in obveščanja) Listine. To so namreč pravice, do posega v katere lahko po mnenju Sodišča pride zaradi obveznosti hrambe podatkov o prometu, ki jo nacionalni organi naložijo ponudnikom elektronskih komunikacijskih storitev. ( 47 )

95.

Predložitveno sodišče prav tako omenja pravico do varnosti, zagotovljeno s členom 6 Listine. Navaja jo predvsem kot dejavnik, s katerim bi bilo mogoče upravičiti naložitev te obveznosti, in ne toliko kot pravico, do posega v katero je morda prišlo.

96.

Strinjam se s Komisijo, da je takšno sklicevanje na člen 6 Listine lahko zavajajoče. Podobno kot Komisija menim, da se ta določba ne sme razlagati tako, da se lahko na njeni podlagi „Uniji naloži pozitivna obveznost sprejetja ukrepov za varstvo oseb pred kaznivimi dejanji“. ( 48 )

97.

Pri varnosti, ki je zagotovljena s tem členom Listine, ne gre za javno varnost. Oziroma – z drugimi besedami – z njo je povezana toliko kot katera koli druga temeljna pravica, saj je javna varnost nujni pogoj za uživanje temeljnih pravic in svoboščin.

98.

Kakor opozarja Komisija, člen 6 Listine ustreza – kot izhaja iz pripadajočih pojasnil – členu 5 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju: EKČP). Iz besedila člena 5 EKČP izhaja, da je „varnost“, ki je z njim zaščitena, izključno osebna varnost, razumljena kot jamstvo pravice do fizične svobode pred samovoljnim pridržanjem ali odvzemom prostosti. Gre torej za varnost, da se nikomur ne sme odvzeti prostost, razen v primerih, pod pogoji in v skladu s postopki, ki so določeni z zakonom.

99.

Gre torej za osebno varnost, ki se nanaša na pogoje, pod katerimi se lahko omeji fizična prostost oseb ( 49 ), in ne javno varnost, ki je neločljivo povezana z obstojem države in je v razviti družbi nujna predpostavka za to, da se izvajanje javne oblasti uskladi z uživanjem osebnostnih pravic.

100.

Nekatere države pa se zavzemajo za to, da se bolj upošteva zadnjenavedeni smisel pravice do varnosti. Dejstvo je, da ga je Sodišče upoštevalo ter ga je v svojih sodbah ( 50 ) in mnenjih ( 51 ) celo izrecno omenilo. Nikoli ni zanikalo pomena ciljev v splošnem interesu zaščite nacionalne varnosti in javnega reda ( 52 ), boja proti mednarodnemu terorizmu za vzdrževanje mednarodnega miru in varnosti ter boja proti hudim kaznivim dejanjem zaradi zagotavljanja javne varnosti ( 53 ), za katerega je pravilno ugotovilo, da je „ključnega pomena“ ( 54 ). Kot je navedlo, „zaščita javne varnosti prispeva k varstvu pravic in svoboščin drugih oseb“. ( 55 )

101.

Lahko bi se izkoristila priložnost, ki se ponuja v teh okviru obravnavanih predlogov za sprejetje predhodne odločbe, za oblikovanje jasnejšega pristopa k iskanju ravnotežja med pravico do varnosti na eni strani ter pravicama do zasebnosti in do varstva osebnih podatkov na drugi. Tako bi se odvrnile kritike, da se drugonavedenima daje prednost pred prvonavedeno.

102.

Na to ravnotežje se po mojem mnenju napotuje v uvodni izjavi 11 in členu 15(1) Direktive 2002/58, ko se navaja, da morajo biti ukrepi potrebni in sorazmerni v demokratični družbi. Pravica do varnosti, poudarjam, je bistvena za obstoj in preživetje demokracije, zaradi česar je upravičeno, da se ta pravica v okviru presoje te sorazmernosti v celoti upošteva. Z drugimi besedami, čeprav je ohranitev načela zaupnosti podatkov ključnega pomena v demokratični družbi, pa se prav tako ne sme podcenjevati pomembnost njene varnosti.

103.

Okoliščine hudih in trajajočih groženj za nacionalno varnost in zlasti tveganje terorizma je – kot je bilo ugotovljeno v zadnjem stavku točke 119 sodbe Tele2 Sverige in Watson – torej treba upoštevati. Nacionalni sistem se lahko sorazmerno glede na njihovo naravo in intenzivnost odzove na grožnje, s katerimi se sooča, pri čemer ni nujno, da je ta odziv enak odzivu drugih držav članic.

104.

Naj dodam, da zgornji razmisleki niso ovira za to, da se v položajih, ki so prav zares izjemni in za katere je značilna neposredna nevarnost ali skrajno visoko tveganje, zaradi katerih je upravičena uradna razglasitev izrednih razmer v državi članici, z nacionalno zakonodajo določi možnost, da se za omejeno časovno obdobje naloži obveznost hrambe podatkov, ki je tako široka in splošna, kot je po presoji potrebno. ( 56 )

105.

Zato bi bilo treba prvo vprašanje za predhodno odločanje iz obeh obravnavanih zadev preoblikovati tako, da je treba razjasniti, ali je mogoče poseg upravičiti na podlagi razlogov nacionalne varnosti. Dvom bi se torej nanašal na to, ali je obveznost, naložena operaterjem elektronskih komunikacijskih storitev, v skladu s členom 15(1) Direktive 2002/58.

b)

Presoja

1)

Opredelitev nacionalnih določb, kot so predstavljene v dveh predlogih za sprejetje predhodne odločbe, glede na sodno prakso Sodišča

106.

Kot izhaja iz predložitvenih sklepov, zakonodaja, sporna v postopkih v glavni stvari, določa, da morajo podatke hraniti:

107.

Gospodarski subjekti morajo eno leto od dneva shranitve hraniti podatke, ki omogočajo identifikacijo uporabnika, podatke o uporabljeni komunikacijski terminalski opremi, tehnične značilnosti, datum, čas in trajanje vsakega klica, podatke o zahtevanih ali uporabljenih dodatnih storitvah in njihovih ponudnikih ter podatke, na podlagi katerih je mogoče identificirati namembnega prejemnika komunikacije ter – pri dejavnostih telefonije – izvor in lokacijo komunikacije. ( 58 )

108.

Zdi se, da se z nacionalno zakonodajo posebej v zvezi s storitvami dostopa do interneta in storitvami gostovanja zahteva hramba IP naslovov, ( 59 ) gesel za dostop in – v primeru podpisa pogodbe ali odprtja plačilnega računa – podatkov o vrsti izvedenega plačila ter sklicu, znesku, datumu in času transakcije. ( 60 )

109.

Ta obveznost hrambe je potrebna zaradi preiskovanja, ugotavljanja in pregona kaznivih dejanj. ( 61 ) Namen hrambe podatkov o prometu in lokaciji torej – drugače od, kot bo razvidno spodaj, obveznosti zbiranja podatkov o prometu in lokaciji – ni le preprečevanje terorizma. ( 62 )

110.

Iz podatkov iz spisa izhaja, da je dostop do podatkov, ki se hranijo, omogočen bodisi pod pogoji, ki veljajo v splošni ureditvi (posredovanje pravosodnega organa), bodisi le agentom, ki so posebej imenovani in pooblaščeni na podlagi dovoljenja, ki ga predsednik vlade izda na podlagi nezavezujočega mnenja neodvisnega upravnega organa ( 63 ).

111.

Hitro je mogoče ugotoviti, kot je poudarila Komisija, ( 64 ) da so podatki, katerih hramba se zahteva v skladu z nacionalnimi določbami, v bistvu enaki tem, ki jih je Sodišče preučilo v sodbah Digital Rights ter Tele2 Sverige in Watson. ( 65 ) Kakor v omenjenih sodbah so ti podatki predmet „obveznosti splošne in neselektivne hrambe“, kot v začetku svojih vprašanj za predhodno odločanje povsem odkrito poudarja Conseil d’État (državni svet).

112.

Če je tako, kar mora nazadnje presoditi predložitveno sodišče, je treba ugotoviti, da zadevna ureditev pomeni „[p]oseg [v] temeljni pravici, ki jih zagotavljata člena 7 in 8 Listine[, ki] se izkaže za širok in ga je treba obravnavati kot posebno resnega“. ( 66 )

113.

Nobena od strank, zastopanih v postopku, ni izrazila dvoma, da pomeni takšna ureditev poseg v te pravice. Tega tu ni treba obravnavati in skoraj odveč je spomniti, da se s posegom v te pravice neizogibno spodkopavajo temelji družbe, ki si prizadeva za spoštovanje – med drugimi vrednotami – zasebnosti, ki je varovana z Listino.

114.

Posledica uporabe sodne praske, oblikovane v sodbi Tele2 Sverige in Watson ter potrjene v sodbi Ministerio Fiscal, bi bila seveda ugotovitev, da ureditev, kakršna je obravnavana, „presega meje nujno potrebnega in je torej ni mogoče šteti za upravičeno v demokratični družbi, kot to zahteva člen 15(1) Direktive 2002/58 glede na člene 7, 8, 11 in 52(1) Listine“. ( 67 )

115.

Enako kot ureditev, ki je bila obravnavana v sodbi Tele2 Sverige in Watson, tudi ta, ki je predmet preučitve v tej zadevi, „na splošno zajema vse naročnike in registrirane uporabnike in se nanaša na vsa elektronska komunikacijska sredstva in na vse podatke o prometu [ter] ne določa nobenega razlikovanja, omejitve ali izjeme glede na cilj, ki se ga poskuša doseči“. ( 68 ) Posledično se „uporablja tudi za osebe, v zvezi s katerimi ni nobenega indica, na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da obstaja povezava, čeprav posredna ali daljna, med njihovimi ravnanji in hudimi kaznivimi dejanji“, pri čemer ne dopušča nobene izjeme, „tako da se uporablja tudi za osebe, katerih komunikacije so v skladu z nacionalnimi predpisi poslovna skrivnost“. ( 69 )

116.

Tako sporna ureditev „ne zahteva nobene povezave med podatki, za katere se določa hramba, in grožnjo za javno varnost. Predvsem pa ni omejena na hrambo bodisi podatkov v zvezi z začasnim obdobjem in/ali določenim z geografskim območjem in/ali krogom oseb, ki so lahko tako ali drugače vpletene v hudo kaznivo dejanje, bodisi podatkov v zvezi z osebami, ki bi lahko iz drugih razlogov, s tem da bi se hranili njihovi podatki, prispevali k boju proti kriminalu.“ ( 70 )

117.

Iz navedenega izhaja, da ta ureditev „presega meje nujno potrebnega in je torej ni mogoče šteti za upravičeno v demokratični družbi, kot to zahteva člen 15(1) Direktive 2002/58 glede na člene 7, 8, 11 in 52(1) Listine“. ( 71 )

118.

To je zadoščalo, da je Sodišče ugotovilo, da ustrezne nacionalne določbe niso bile v skladu s členom 15(1) Direktive 2002/58, ker so „z namenom boja proti kriminalu določa[le] splošno in neselektivno hrambo vseh podatkov o prometu in podatkov o lokaciji vseh naročnikov in registriranih uporabnikov glede vseh elektronskih komunikacijskih sredstev“. ( 72 )

119.

Vprašanje, ki se postavlja zdaj, je, ali se ta sodna praksa Sodišča na področju hrambe osebnih podatkov lahko vsaj prilagodi, če ne že preoblikuje, kadar je namen te „splošne in neselektivne“ hrambe boj proti terorizmu. Prvo vprašanje iz zadeve C‑511/18 je oblikovano prav „v okoliščinah hudega in trajnega ogrožanja nacionalne varnosti ter zlasti teroristične grožnje“.

120.

Vendar čeprav je to dejanski okvir, v katerem se nalaga obveznost hrambe podatkov, pa se normativni okvir te hrambe brez dvoma ne nanaša le na terorizem. V okviru ureditve hrambe in dostopa do podatkov, ki je predmet postopka pred Conseil d’État, je ta obveznost določena za namene preiskovanja, ugotavljanja in pregona kaznivih dejanj na splošno.

121.

Sicer pa naj spomnim, da Sodišče v obrazložitvi sodbe Tele2 Sverige in Watson boja proti terorizmu ni prezrlo, čeprav je menilo, da v zvezi s to obliko kriminala ni potrebna nobena prilagoditev njegove sodne prakse. ( 73 )

122.

Zato načeloma menim, da je treba na vprašanje predložitvenega sodišča, ki se specifično nanaša na posebnost teroristične grožnje, odgovoriti v smislu, v kakršnem je Sodišče odločilo v sodbi Tele2 Sverige in Watson.

123.

Kot sem navedel v sklepnih predlogih v zadevi Stichting Brein, „[g]otovost pri uporabi prava od sodišč sicer morda ne zahteva povsem doslednega upoštevanja vodila stare decisis, postulira pa pazljivost, da upoštevajo odločitve, ki so jih po tehtnem premisleku sama sprejela o danem pravnem vprašanju.“ ( 74 )

2)

Omejena hramba podatkov v primeru obstoja groženj državni varnosti, vključno s teroristično

124.

Toda ali bi bilo to sodno prakso glede na posledice, ki jih ima za boj proti terorizmu ali zaščito države pred drugimi podobnimi grožnjami nacionalni varnosti, mogoče prilagoditi ali dopolniti?

125.

Poudaril sem že, da že sama hramba osebnih podatkov pomeni poseg v pravice, zagotovljene s členi 7, 8 in 11 Listine. ( 75 ) Ne glede na to, da je njen končni namen to, da se v nekem trenutku ( 76 ) omogoči dostop do – prej ali prav tedaj zbranih – podatkov, že sama hramba podatkov, ki presegajo te, ki so nujni za prenos sporočila ali zaračunavanje storitev, ki jih izvede ponudnik, pomeni nespoštovanje omejitev iz členov 5 in 6 Direktive 2002/58.

126.

Uporabniki teh storitev (dejansko skoraj vsi državljani v bolj razvitih družbah) uživajo ali bi morali uživati upravičeno pričakovanje, da se brez njihovega soglasja ne hranijo nobeni drugi njihovi podatki kot ti, ki se hranijo v skladu s tema določbama. Izjeme iz člena 15(1) Direktive 2002/58 je treba razumeti ob upoštevanju te premise.

127.

Sodišče je – kot sem že pojasnil – v sodbi Tele2 Sverige in Watson tudi v zvezi z bojem proti terorizmu zavrnilo splošno in neselektivno hrambo osebnih podatkov. ( 77 )

128.

V zvezi s kritikami glede sodne prakse iz te sodbe menim, da ta sodna praksa ne podcenjuje teroristične grožnje kot posebej resne oblike kriminala, katere izrecni namen je spodkopavanje avtoritete države in destabilizacija ali uničenje njenih institucij. Boj proti terorizmu je – dobesedno – življenjskega pomena za državo, njegova uspešnost pa cilj v splošnem interesu, ki je nujen za obstoj pravne države.

129.

Skoraj vse vlade, ki so se udeležile postopka, in Komisija so opozorile, da bi le ob delni in selektivni hrambi osebnih podatkov – tudi če se odmislijo s to hrambo povezane tehnične težave – nacionalne obveščevalne službe ostale brez možnosti dostopa do informacij, ki so nujne za odkrivanje groženj javni varnosti in obrambo države ter pregon storilcev terorističnih napadov. ( 78 )

130.

V zvezi s tem stališčem se mi zdi pomembno poudariti, da se pri oblikovanju pristopa k boju proti terorizmu ne sme misliti le na učinkovitost tega boja. To je razlog za njegovo težavnost, ampak tudi za njegovo dovršenost, če so zanj uporabljena sredstva in metode v skladu z zahtevami pravne države, ki pomeni predvsem to, da sta oblast in moč podvrženi omejitvam prava in zlasti pravnemu redu, katerega razlog in smoter obstoja je varstvo temeljnih pravic.

131.

Če je pri terorizmu edino merilo upravičenosti uporabljenih sredstev izključno (kar največja) učinkovitost napadov na ustaljeni red, se pri pravni državi učinkovitost presoja po merilih, v skladu s katerimi za njeno obrambo ni mogoče opustiti postopkov in jamstev, ki jo opredeljujejo kot legitimen pravni red. Če bi se pravna država brez nadaljnjega osredotočila le na učinkovitost, bi izgubila lastnost, ki je zanjo značilna, in utegnila bi – v skrajnih primerih – sama postati grožnja za državljana. Nikakor ni mogoče zagotoviti, da javna oblast, če bi se ji za pregon kaznivih dejanj priznala pretirano močna orodja, s katerimi bi lahko obšla ali oslabila temeljne pravice, s svojim nenadzorovanim in povsem neomejenim delovanjem nazadnje ne bi posegla v svobodo vseh.

132.

Javna oblast pri povečevanju svoje učinkovitosti ne more čez oviro, ki jo pomenijo temeljne pravice državljanov, katerih omejitve se lahko, kot je določeno v členu 52(1) Listine, predpišejo le z zakonom in ob spoštovanju njihove bistvene vsebine, „če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih“. ( 79 )

133.

V zvezi s pogoji, pod katerimi bi bila – v skladu s sodbo Tele2 Sverige in Watson – dopustna selektivna hramba podatkov, napotujem na moje sklepne predloge v zadevi C‑520/18 ( 80 ).

134.

Okoliščine, v katerih je na podlagi informacij, s katerimi razpolagajo varnostne službe, mogoče izhajati iz utemeljenega suma, da se pripravlja teroristični napad, lahko pomenijo primer, v katerem je upravičeno mogoče naložiti obveznost hrambe nekaterih podatkov. To velja še toliko bolj, če dejansko pride do napada. A medtem ko lahko v zadnjenavedenem primeru storitev kaznivega dejanja sama po sebi pomeni utemeljitven dejavnik za sprejetje tega ukrepa, mora biti v primeru, če je podan zgolj sum o tem, da se pripravlja morebitni napad, v zvezi z okoliščinami, na podlagi katerih je ukrep utemeljen, podana neka minimalna stopnja verjetnosti, ki je nujna za objektivno tehtanje indicev, zaradi katerih bi bil lahko ta ukrep upravičen.

135.

Natančna in na podlagi objektivnih meril opravljena opredelitev kategorij podatkov, katerih hramba se šteje za nujno, in kroga zadevnih oseb je zahtevna, ne pa tudi nemogoča. Seveda bi bila najbolj praktična in učinkovita splošna hramba vseh podatkov, ki jih lahko zberejo ponudniki elektronskih komunikacijskih storitev, vendar sem že opozoril, da se vprašanje ne more reševati ob upoštevanju praktične učinkovitosti, temveč ob upoštevanju pravne učinkovitosti in v okviru pravne države.

136.

Ta opredelitev se tipično opravi v okviru zakonodaje, izvesti pa se mora ob upoštevanju omejitev iz sodne prakse Sodišča. Spet napotujem na preudarke, ki sem jih v zvezi s tem opravil v sklepnih predlogih v zadevi C‑520/18 ( 81 ).

3)

Dostop do hranjenih podatkov

137.

Ob predpostavki, da so operaterji podatke zbrali ob spoštovanju določb Direktive 2002/58 in da je bila njihova hramba izvedena ob upoštevanju člena 15(1) ( 82 ) te direktive, lahko pristojni organi do teh podatkov dostopajo pod pogoji, ki morajo biti izpolnjeni v skladu s sodno prakso Sodišča in ki sem jih analiziral v sklepnih predlogih v zadevi C‑520/18, na katere napotujem. ( 83 )

138.

Zato je treba tudi v tem primeru z nacionalno ureditvijo določiti vsebinske in postopkovne pogoje, ki urejajo dostop pristojnih nacionalnih organov do hranjenih podatkov. ( 84 ) V okviru teh predlogov za sprejetje predhodne odločbe bi bil v skladu s temi pogoji dovoljen dostop do podatkov oseb, ki so osumljene, da načrtujejo ali da bodo storile teroristično dejanje, ali ki so storile ali ki bi bile lahko vpletene v teroristično dejanje. ( 85 )

139.

Vendar je bistveno to, da za dostop do zadevnih podatkov, razen v nujnih primerih, ki so ustrezno utemeljeni, sodišče ali neodvisen upravni organ opravi predhoden nadzor in da se odločba tega sodišča ali tega organa izda na obrazloženi predlog pristojnih organov. ( 86 ) Tako je v primerih, ki se ne morejo rešiti s presojo in abstracto na podlagi zakona, zagotovljena presoja in concreto tega neodvisnega organa, ki je enako zavezan zagotavljanju državne varnosti in varovanju temeljnih pravic državljanov.

4)

Obveznost hrambe podatkov, ki omogočajo identifikacijo avtorjev vsebin, glede na Direktivo 2000/31 (drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑512/18)

140.

Predložitveno sodišče se na Direktivo 2000/31 sklicuje kot na podlago za ugotavljanje, ali je nekaterim osebam ( 87 ) in operaterjem, ki ponujajo javne spletne komunikacijske storitve, mogoče naložiti hrambo podatkov, „ki omogočajo identifikacijo vsakogar, ki je prispeval k ustvarjanju vsebine ali ene od vsebin storitev, ki jih navedene osebe ponujajo, da bi lahko pravosodni organ po potrebi zahteval predložitev teh podatkov za dosego spoštovanja pravil v zvezi s civilno ali kazensko odgovornostjo“.

141.

Strinjam se s Komisijo, da ne bi bilo primerno preučiti skladnosti te obveznosti z Direktivo 2000/31 ( 88 ), saj so s členom 1(5)(b) te direktive iz njenega področja uporabe izključena „vprašanja v zvezi s storitvami informacijske družbe, ki jih zajemata direktivi 95/46/ES in 97/66/ES“, torej predpisa, ki zdaj ustrezata Uredbi št. 2006/679 in Direktivi 2002/58, ( 89 ) katerih člen 23(1) oziroma člen 15(1) je treba po mojem mnenju razlagati tako, kot sem pojasnil zgoraj.

2.

Obveznost zbiranja podatkov o prometu in lokaciji v realnem času (drugo vprašanje za predhodno odločanje v zadevi C‑511/18)

142.

Predložitveno sodišče meni, da je na podlagi člena L. 851‑2 zakonika o notranji varnosti dovoljeno – izključno za preprečevanje terorizma – zbiranje informacij o osebah, ki so bile predhodno opredeljene kot osebe, ki bi bile lahko povezane s teroristično grožnjo, v realnem času. Podobno je na podlagi člena L. 851‑4 tega zakonika omogočeno, da operaterji v realnem času posredujejo tehnične podatke o lokaciji terminalske opreme.

143.

V skladu z navedbami predložitvenega sodišča te metode ponudnikom ne nalagajo obveznosti dodatne hrambe, ki presega to, kar je nujno za zaračunavanje in trženje njihovih storitev.

144.

Poleg tega se lahko v skladu s členom L. 851‑3 zakonika o notranji varnosti operaterjem elektronskih komunikacij in ponudnikom tehničnih storitev naloži obveznost, da „na svojih omrežjih izvajajo avtomatizirane obdelave na podlagi parametrov, navedenih v dovoljenju, pri čemer je cilj teh obdelav odkrivanje povezav, ki lahko pomenijo teroristično grožnjo“. Za uporabo te metode ni potrebna splošna in neselektivna hramba podatkov, njen namen pa je, da se omejeno časovno obdobje zbirajo podatki o povezavi, ki bi bili lahko povezani s kaznivim dejanjem v zvezi s terorizmom.

145.

Menim, da pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za dostop do hranjenih osebnih podatkov, veljajo tudi za dostop v realnem času do podatkov, ki nastanejo med elektronskimi komunikacijami. Napotujem torej na preudarke, ki sem jih v zvezi s tem opravil zgoraj. To, ali gre za podatke, ki se hranijo, ali podatke, ki se pridobijo v danem trenutku, ni pomembno, saj v obeh primerih pride do seznanitve z osebnimi podatki, pri čemer to, ali so pretekli ali sedanji, ni upoštevno.

146.

Natančneje, če bi bile razlog za dostop v realnem času povezave, zaznane zaradi izvajanja avtomatizirane obdelave, kakršna je ta iz člena L. 851‑3 zakonika o notranji varnosti, morajo biti modeli in merila, ki so bili predhodno določeni za to obdelavo, specifični in zanesljivi ter nediskriminatorni, tako da omogočajo identifikacijo posameznikov, glede katerih bi bil lahko podan utemeljen sum vpletenosti v teroristične dejavnosti. ( 90 )

3.

Obveznost obvestitve zadevnih oseb (tretje vprašanje v zadevi C‑511/18)

147.

Sodišče je ugotovilo, da morajo organi, ki jim je bil odobren dostop do podatkov, o tej okoliščini zadevne osebe obvestiti, če zaradi tega niso ogrožene preiskave, ki še potekajo. Razlog za to dolžnost je, da je ta informacija nujna, da te osebe lahko uresničijo pravico do pravnega sredstva, ki je izrecno določena v členu 15(2) Direktive 2002/58, če bi bile njihove pravice kršene. ( 91 )

148.

Conseil d’État (državni svet) želi s tretjim vprašanjem v zadevi C‑511/18 izvedeti, ali mora biti ta zahteva po obvestitvi izpolnjena v vsakem primeru ali pa jo je mogoče opustiti, če so določena druga jamstva, kakršna so ta, opisana v predložitvenem sklepu.

149.

V skladu s pojasnili predložitvenega sodišča ( 92 ) gre pri omenjenih jamstvih v bistvu za možnost, da lahko vsakdo, ki želi preveriti, ali je bila obveščevalna metoda uporabljena nezakonito, pri Conseil d’État (državni svet) vloži pravno sredstvo. Ta organ lahko v okviru postopka, v katerem ni uveljavljeno načelo kontradiktornosti, ki je običajno za sodne postopke, po potrebi razveljavi dovoljenje za uporabo ukrepa in odredi uničenje zbranih podatkov.

150.

Predložitveni organ meni, da s to ureditvijo pravica do učinkovitega pravnega sredstva ni kršena. Vendar bi po mojem mnenju to v teoriji lahko držalo za osebe, ki se odločijo preveriti, ali so predmet obveščevalne operacije. Ni pa ta pravica spoštovana, če osebe, ki so ali so bile predmet te operacije, o tem niso obveščene, saj se tedaj ne morejo niti vprašati, ali so bile njihove pravice kršene ali ne.

151.

Zdi se, da so pravna jamstva, na katera se sklicuje predložitveno sodišče, odvisna od pobude osebe, ki sumi, da se v zvezi z njo zbirajo podatki. Vendar mora biti dostop do sodišča zaradi obrambe lastnih pravic zagotovljen vsem, kar pomeni, da mora biti osebi, katere osebni podatki so bili predmet obdelave, omogočeno, da v sodnem postopku izpodbija zakonitost te obdelave, in mora biti zato o njenem obstoju obveščena.

152.

Kot izhaja iz predloženih podatkov, se sodni postopek sicer res lahko začne po uradni dolžnosti ali na podlagi prijave znotraj uprave, vendar pa mora imeti zadevna oseba v vsakem primeru možnost, da ga začne sama, za kar pa je potrebno, da se ji razkrije, da so bili njeni osebni podatki predmet določene obdelave. Obramba njenih pravic ne more biti odvisna od okoliščine, da za to obdelavo izve od tretjih oseb ali zaradi svojih prizadevanj.

153.

Zadevno osebo je torej treba obvestiti o dostopu do hranjenih podatkov, če se s tem ne ogrozijo še trajajoče preiskave, zaradi katerih je bil ta dostop dovoljen.

154.

Nekaj drugega pa je, da za sodni postopek, ki se sproži na podlagi zahteve za pravno varstvo, ki jo zadevna oseba uveljavlja po tem, ko je bila obveščena o tem, da se je dostopalo do njenih podatkov, veljajo zahteve zaupnosti in tajnosti, ki so neločljivo povezane s preverjanjem delovanja javnih organov na občutljivih področjih, kakršno je področje varnosti in obrambe države. Vendar se to vprašanje v okviru obravnavanih predlogov za sprejetje predhodne odločbe ne postavlja, zaradi česar se Sodišče po mojem mnenju o njem ne bi smelo opredeliti.

V.

Predlog

155.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Conseil d’État (državni svet, Francija) odgovori tako: