Uvod

1.

U svrhu borbe protiv kaznenih djela koja utječu na financijske interese Unije, Uredbom 2017/1939 ( 2 ) osnovan je Ured europskog javnog tužitelja („EPPO”) kao „neovisno” i „nedjeljivo tijelo Unije koje djeluje kao jedinstveni ured s decentraliziranom strukturom” ( 3 ). EPPO je ustrojen na dvjema razinama: središnji ured sa sjedištem u Luksemburgu i decentralizirana razina delegiranih europskih tužitelja (u daljnjem tekstu: DET‑ovi), koji su uklopljeni u pravne sustave država članica ( 4 ). DET‑ovi su sastavni dio EPPO‑a te djeluju u njegovo ime, a na operativnoj su razini integrirani u nacionalne sustave tužiteljstva ( 5 ). Oni su odgovorni za provedbu istraga ( 6 ), progon kaznenih djela i podizanje optužnica, pri čemu raspolažu i ovlastima koje im dodjeljuje Uredba o EPPO‑u i ovlastima koje izvršavaju u svojstvu nacionalnih tužitelja ( 7 ).

2.

Osim što svoje zadaće obavlja u uskoj suradnji s nacionalnim tijelima država članica, EPPO se pritom uvelike vodi nacionalnim pravom. Uredbom o EPPO‑u, kako je predviđeno u njezinu članku 5. stavku 3., uređuju se „istrage i kazneni progon u ime EPPO‑a”, dok se nacionalno pravo primjenjuje na pitanja koja tom uredbom nisu obuhvaćena ( 8 ). U Uredbi o EPPO‑o dalje je predviđeno da je mjerodavno nacionalno pravo u načelu ono koje se primjenjuje na DET koji vodi predmet. Mnoge odredbe Uredbe o EPPO‑u, a osobito one postupovne ( 9 ), upućuju na nacionalno pravo za potrebe određivanja uvjeta i postupaka u skladu s kojima se primjenjuju.

3.

Predmetnim zahtjevom za prethodnu odluku, koji je uputio Juzgado Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia Nacional (Središnji istražni sud br. 6 Visokog nacionalnog suda, Španjolska) djelujući kao „Juez de Garantías” (jamstveni sudac) ( 10 ), traži se od Suda da prvi put protumači članak 42. stavak 1. Uredbe o EPPO‑u. Ta odredba nacionalnim sudovima daje nadležnost preispitivanja postupovnih akata EPPO‑a čija je svrha proizvesti pravne učinke u odnosu na treće strane ( 11 ). Osobito, njime se Sudu postavlja pitanje je li nacionalno zakonodavstvo koje isključuje izravno sudsko preispitivanje DET‑ova poziva na svjedočenje u skladu s navedenom odredbom te načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti utvrđenima u pravu Unije.

Pravni okvir

Pravo Europske unije – Uredba o EPPO‑u

4.

U dijelu koji se čini relevantnim za okolnosti predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, uvodne izjave 86. do 89. Uredbe o EPPO‑u predviđaju da:

5.

Prema članku 30. Uredbe o EPPO‑u, naslovljenom „Istražne mjere i druge mjere”:

6.

Članak 41. Uredbe o EPPO‑u, naslovljen „Opseg pravâ osumnjičenikâ i okrivljenikâ”, propisuje:

7.

Članak 42. Uredbe o EPPO‑u, naslovljen „Sudsko preispitivanje”, predviđa:

Španjolsko pravo

8.

Članak 42. Leya Orgánica 9/2021 de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (Organski zakon 9/2021 o provedbi [Uredbe o EPPO‑u]) od 1. srpnja 2021. ( 12 ) (u daljnjem tekstu: Zakon 9/2021), naslovljen „Istražne ovlasti [DET‑a]”, u stavcima 1. i 3. propisuje:

9.

Članak 43. Zakona 9/2021, naslovljen „Iskazi svjedoka”, predviđa sljedeće:

10.

Članak 90. Zakona 9/2021, naslovljen „Predmeti”, predviđa:

11.

U skladu sa Zakonom 9/2021, obrana može pobijati sljedeće DET‑ove odluke:

–

odluku kojom se pokreće postupak;

–

odluku kojom se odbija uzimanje novog iskaza od osobe koja je pod istragom, a koja je to zatražila;

–

odluku kojom se odbija provođenje istražnih radnji koje su zatražene od DET‑a;

–

odluku kojom se podneseni dokumenti i izvješća odbijaju uvrstiti u spis predmeta;

–

odluku kojom se odbija intervencija vještaka kojeg je obrana izabrala za vještačenje koje je vještak pristao provesti;

–

odluku kojom se odbija izuzeće vještaka;

–

odluku o mjerama osiguranja;

–

odluku kojom se određuje istražni zatvor; i

–

odluku o ponovnom pokretanju istrage.

12.

U članku 91. Zakona 9/2021 opisani su postupovni koraci koje se mora poduzeti u pogledu pravnih lijekova podnesenih protiv takvih odluka.

13.

U skladu s člankom 311. stavcima 1. i 2. Zakonika o kaznenom postupku:

Činjenično stanje, spor, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

14.

Osobe I. R. O. i F. J. L. R. bile su direktori zaklade osnovane u skladu sa španjolskim pravom koja je dobila bespovratna sredstva za provedbu projekta financiranog iz sredstava Unije. Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) obavijestio je Fiscalíu de área de Getafe‑Leganés (Ured javnog tužitelja u Getafe‑Leganésu, Španjolska) da izravni troškovi osoblja koje je ta zaklada prijavila u pogledu dvaju istraživača koja je zaposlila radi provedbe projekta, to jest u pogledu osoba Y. C. i I. M. B., nisu dostatno opravdani. Fiscalía de área de Getafe‑Leganés (Ured javnog tužitelja u Getafe‑Leganésu) podnijela je kaznenu prijavu Juzgadu de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Prvostupanjski i istražni sud br. 1 u Getafeu, Španjolska) navodeći počinjenje kaznenog djela subvencijske prijevare ( 13 ). Taj je sud 20. travnja 2021. pokrenuo kaznenu istragu protiv osobe I. R. O.

15.

Dana 21. svibnja 2021., Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Prvostupanjski i istražni sud br. 1 u Getafeu) ispitao je u okviru te istrage osobu I. R. O. kao „investigada” (osoba pod istragom). Osoba I. R. O. iskoristila je svoje pravo na šutnju. Taj je sud 2. srpnja 2021. ispitao osobu Y. C. kao svjedoka.

16.

Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Prvostupanjski i istražni sud br. 1 u Getafeu) proglasio se 12. kolovoza 2021. nenadležnim u korist EPPO‑a. EPPO je 21. rujna 2021. predmet proslijedio nadležnim nacionalnim tijelima. Obavijestio je Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Prvostupanjski i istražni sud br. 1 u Getafeu) o svojoj odluci da ne zatraži preuzimanje predmeta.

17.

Odgovarajući na pitanje u vezi s nadležnosti koje je Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Prvostupanjski i istražni sud br. 1 u Getafeu) istaknuo, Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) rješenjem od 9. lipnja 2022. ( 14 ) odlučio je nadležnost za istragu dodijeliti EPPO‑u. DET‑ovi u Španjolskoj iskoristili su odlukom od 26. srpnja 2022. svoje pravo preuzimanja predmeta te su pokrenuli istragu iz koje je proizašao predmetni zahtjev za prethodnu odluku.

18.

Rješenjem od 27. srpnja 2022., sud koji je uputio zahtjev, Juzgado Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia National (Središnji istražni sud br. 6 Visokog nacionalnog suda), djelujući kao jamstveni sudac, pokrenuo je postupak za jamčenje prava stranaka.

19.

DET‑ovi koji vode predmet su odlukama od 22. kolovoza i 25. listopada 2022. pozvali osobu I. R. O. odnosno osobu F. J. L. R. da se pojave na „Primera comparecencia para el traslado de cargos” (prvo saslušanje za izlaganje činjenica i dokaza) u skladu s člankom 27. Zakona 9/2021 kako bi ih obavijestili da su pod istragom za kaznena djela subvencijske prijevare i krivotvorenja dokumenata ( 15 ). Osoba I. R. O. saslušana je 5. listopada 2022., dok je osoba F. J. L. R. saslušana 15. prosinca 2022.

20.

Odlukom od 2. veljače 2023., donesenom na temelju članka 43. Zakona 9/2021, DET‑ovi koji vode predmet pozvali su osobe Y. C. i I. M. B. da se pojave pred njima u svojstvu svjedoka. Pozivajući se na članak 90. Zakona 9/2021, odvjetnici koji su zastupali osobe I. R. O. i F. J. L. R. podnijeli su 7. veljače 2023. EPPO‑u pravni lijek protiv te odluke u dijelu u kojem je njome osoba Y. C. pozvana kao svjedok ( 16 ). Tvrdili su da ta istražna mjera nije bila relevantna, potrebna niti korisna, jer je Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Prvostupanjski i istražni sud br. 1 u Getafeu) već saslušao osobu Y. C. u tom svojstvu. Taj je pravni lijek 8. veljače 2023. priopćen sudu koji je uputio zahtjev. DET‑ovi koji vode predmet podnijeli su 23. veljače 2023. pisana očitovanja povodom tog pravnog lijeka. DET‑ovi i odvjetnici koji su zastupali osobe I. R. O. i F. J. L. R. podnijeli su 22. odnosno 23. ožujka 2023. očitovanja o mogućnosti Juzgada Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia National (Središnji istražni sud br. 6 Visokog nacionalnog suda) da uputi zahtjev za prethodnu odluku.

21.

Sud koji je uputio zahtjev od Suda traži smjernice u pogledu tumačenja prava Unije kako bi mogao ocijeniti učinke Uredbe o EPPO‑u na Zakon 9/2021 u pogledu ovlasti jamstvenog suca da preispita određene postupovne akte DET‑ova čija je svrha da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane. Ističe da se, prema člancima 42. i 43. u vezi s člankom 90. Zakona 9/2021, sudsko preispitivanje određene kategorije postupovnih akata DET‑ova mora izričito odobriti. Budući da pozivi na svjedočenje nisu u toj kategoriji, odluku od 2. veljače 2023. nije moguće pobijati pred jamstvenim sucem.

22.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da, u skladu s člankom 42. Uredbe o EPPO‑u, postupovni akti EPPO‑a čija je svrha da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane podliježu sudskom preispitivanju. Taj sud smatra da odluka od 2. veljače 2023. čini takav postupovni akt. On dalje ističe da ta odluka ima izravan učinak na prava osoba Y. C. i I. M. B. na slobodno kretanje i slobodu, zajamčena člankom 6. Povelje, jer će one imati pravnu obvezu biti na određenom mjestu u vrijeme naznačeno u pozivima ( 17 ). Ta odluka usto može, protivno članku 48. Povelje, ugroziti prava na obranu osoba Y. C. i I. M. B. jer će one morati reći sve što znaju i kazati istinu ( 18 ) u okolnostima u kojima španjolsko postupovno pravo ne predviđa mogućnost da svjedocima prilikom davanja iskaza pomaže odvjetnik. U predmetnom slučaju, povreda pravâ na obranu posebno je teška zato što postoji „razumna mogućnost” da bi dotične osobe svojim iskazima mogle otkriti da su sudjelovale u počinjenju kaznenih djela koja su predmet istrage. Mogućnost osoba pod istragom da, u skladu s člankom 29. Zakona 9/2021, na raspravi zahtijevaju proglašenje postupovnog akta automatski ništavim zbog kašnjenja prvog saslušanja za izlaganje činjenica i dokaza, koju su DET‑ovi koji vode predmet istaknuli u svojim očitovanjima od 22. ožujka 2023., izniman je pravni lijek. Zbog, među ostalim, pravne sigurnosti, nije poželjno da se osobu prisili na korištenje takvog pravnog lijeka u kasnom stadiju kaznenog postupka. Sud koji je uputio zahtjev dalje navodi da pozivi na svjedočenje utječu na pravne položaje osoba I. R. O. i F. J. L. R. Ponovno pozivanje osobe Y. C. na svjedočenje povrjeđuje pravo tih osoba na saslušanje u razumnom roku. Iskazi osoba Y. C. i I. M. B. usto bi mogli omogućiti DET‑ovima da prikupe optužujuće dokaze koje će moći upotrijebiti u kaznenom postupku protiv osoba I. R. O. i F. J. L. R.

23.

S obzirom na navedeno, sud koji je uputio zahtjev smatra da bi nepostojanje pravnog lijeka protiv odluke od 2. veljače 2023. moglo ograničiti uživanje pojedinačnog prava koje proizlazi iz prava Unije, a to ograničenje nije opravdano s obzirom na načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.

24.

Kada je riječ o načelu ekvivalentnosti, sud koji je uputio zahtjev ističe da bi Juez de Instrucción (istražni sudac), „pandan” DET‑u, koji je zadužen za provjeru navoda koji su predmet postupka EPPO‑a slijedio postupak „Diligencias Previas” (prethodna istraga) jer se za dotična kaznena djela može izreći kazna zatvora od najviše pet godina. Prema članku 766. Zakonika o kaznenom postupku ( 19 ), mjere koje istražni suci nalože u okviru prethodne istrage mogu se pobijati pred sucem koji je donio odluku, a potom pred višim sudom.

25.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da su DET‑ovi koji vode predmet u svojim očitovanjima od 22. ožujka 2023. naveli da članak 311. Zakonika o kaznenom postupku predviđa da odluke donesene u okviru „Procedimienta Sumario Ordinario” (postupak za kaznena djela za koja je propisana kazna zatvora u trajanju duljem od pet godina) kojima se određuju istražne mjere koje stranke zahtijevaju nije moguće pobijati. U tom kontekstu, DET‑ovi se pozivaju na sudsku praksu koja primjenu te odredbe proširuje na prethodnu istragu. Sud koji je uputio zahtjev ističe da Tribunal Supremo (Vrhovni sud) nije potvrdio tu sudsku praksu, da ona nije jednoglasno prihvaćena te da nije bila predmet zakonodavnih izmjena.

26.

Sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe u pogledu primjene načela ekvivalentnosti, jer Zakon 9/2021 ne dopušta sudsko preispitivanje DET‑ovih poziva na svjedočenje, dok Zakonikom o kaznenom postupku nisu ograničene kategorije odluka kojima istražni suci nalažu ili odbijaju provedbu istražnih mjera, a koje se mogu pobijati.

27.

Kada je pak riječ o načelu djelotvornosti, sud koji je uputio zahtjev navodi da pravo pobijanja postupovnih akata EPPO‑a čija je svrha da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane proizlazi izravno iz članka 42. Uredbe o EPPO‑u. Ta je mogućnost izraz kako temeljnog prava na djelotvoran pravni lijek pred sudom tako i pravâ na obranu, koja su zaštićena člancima 47. i 48. Povelje. Shodno tomu, restriktivno tumačenje ovlasti preispitivanja koje jamstvenom sucu daje članak 90. Zakona 9/2021 prepreka je ostvarivanju temeljnih prava koja Uredba o EPPO‑u dodjeljuje građanima.

28.

U tim okolnostima, Juzgado Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia Nacional (Središnji istražni sud br. 6 Visokog nacionalnog suda) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:

29.

Osobe I. R. O. i F. J. L. R., EPPO, francuska, talijanska, nizozemska i španjolska vlada te Komisija podnijeli su pisana očitovanja. Te su stranke, osim talijanske vlade, na raspravi od 10. rujna 2024. iznijele usmena očitovanja i odgovarale na pitanja Suda.

Ocjena

Dopuštenost drugog pitanja

30.

EPPO, francuska, nizozemska i španjolska vlada te Komisija navode da drugo pitanje nije dopušteno jer je hipotetsko te odgovor na njega ne bi mogao utjecati na ishod spora u glavnom postupku. To je zato što se glavni postupak odnosi na pravne lijekove osobâ pod istragom protiv odluke DET‑ova da pozovu treće osobe na svjedočenje, dok se drugo pitanje odnosi na mogućnost samih svjedoka da pobijaju tu odluku.

31.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Slijedom navedenog, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud načelno mora donijeti odluku. Iz toga proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti odgovoriti na prethodno pitanje nacionalnog suda samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja ( 20 ).

32.

Iz teksta drugog pitanja, odredbi prava Unije na koje se u njemu upućuje te iz objašnjenja sadržanih u odluci kojom je upućen zahtjev ( 21 ) jasno proizlazi da sud koji je uputio zahtjev želi doznati mogu li osobe koje su odlukom DET‑a pozvane na svjedočenje pobijati tu odluku u sudskom postupku. Pozvani svjedoci, to jest osobe Y. C. i I. M. B., ne pobijaju valjanost odluke od 2. veljače 2023. Tu odluku u glavnom postupku pobijaju osobe pod istragom, to jest osobe I. R. O. i F. J. L. R. S obzirom na to, smatram očitim da odgovor na drugo pitanje ne bi utjecao na ishod glavnog postupka te da je to pitanje hipotetsko. U skladu sa sudskom praksom na koju se upućuje u točki 31. ovog mišljenja, predlažem Sudu da drugo pitanje proglasi nedopuštenim.

Zajednička analiza prvog, trećeg i četvrtog pitanja

33.

Komisija predlaže da Sud prvo, treće i četvrto pitanje zajedno razmotri. Slažem se s tim prijedlogom jer odgovor na ta pitanja ovisi o tumačenju članka 42. stavka 1. Uredbe o EPPO‑u.

34.

Nadalje, mišljenja sam da ta tri pitanja treba preoblikovati ( 22 ) tako da se njima pita treba li članak 42. stavak 1. Uredbe o EPPO‑u, u vezi s člankom 47. Povelje, člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a te načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo prema kojem osobe pod istragom ne mogu izravno pred nadležnim nacionalnim sudom pobijati odluku kojom, u okviru kaznene istrage protiv tih osoba, DET koji vodi predmet poziva treće osobe na svjedočenje ( 23 ).

35.

Sljedeći me razlozi navode da predložim to preoblikovanje. Kako ističem u točki 32. ovog mišljenja, spor iz glavnog postupka proizlazi iz pravnog lijeka osoba pod istragom protiv odluke kojom su DET‑ovi koji vode predmet pozvali treće osobe da svjedoče pred njima. Odredbe na koje se upućuje u četvrtom pitanju, to jest članak 2. i članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a te članak 47. Povelje, mogu se uzeti u obzir u okviru preoblikovanog pitanja jer ih članak 42. stavak 1. Uredbe o EPPO‑u primjenjuje u kontekstu postupovnih akata EPPO‑a ( 24 ). Budući da se upućuje i na članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a i na članak 47. Povelje, Sud može odlučiti da ne razmatra članak 2. UEU‑a. Iz obrazloženja odluke kojom je upućen zahtjev jasno proizlazi da treće pitanje otvara problematiku načela ekvivalentnosti kao granice postupovne autonomije država članica pa je ta problematika uključena u predloženo preoblikovanje. Kako je podrobnije navedeno u točkama 55. ovog mišljenja, čini se da se u odluci kojom je upućen zahtjev pretpostavlja da članak 42. stavak 1. Uredbe o EPPO‑u zahtijeva da postupovni akt, kao što je odluka od 2. veljače 2023., mora biti moguće izravno pobijati pred nadležnim nacionalnim sudom.

Meritum

36.

Zakonom 9/2021, kako proizlazi iz njegova članka 1., Uredba o EPPO‑u ugrađena je u španjolski pravni poredak. Tim je zakonom uveden novi postupovni sustav prema kojem DET‑ovi istražuju i progone kaznena djela koja utječu na financijske interese Europske unije, dok nacionalni sud, koji ima status neovisne treće strane, štiti temeljna prava osoba pod istragom ( 25 ). Tijelo pri nadležnom sudu ( 26 ) koje djeluje kao „tijelo koje ne sudjeluje u vođenju postupka, ali je odgovorno za radnje sudskog preispitivanja koje su izričito predviđene [Zakonom 9/2021]” ( 27 ), jest jamstveni sudac.

37.

Prema mojemu mišljenju, jasno je da članak 42. stavak 1. Uredbe o EPPO‑u obvezuje države članice da omoguće djelotvorno sudsko preispitivanje postupovnih akata EPPO‑a čija je svrha da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane ( 28 ). Osim što je predviđena u uvodnoj izjavi 88. Uredbe o EPPO‑u, koja je izložena u točki 4. ovog mišljenja, djelotvorna sudska zaštita pravâ pojedinaca opće je načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, a utvrđeno je u člancima 6. i 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. Članak 47. Povelje potvrđuje to načelo pa ga je, u kontekstu poput predmetnog, potrebno uzeti u obzir prilikom tumačenja članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a ( 29 ). Također treba imati na umu da države članice, kada provode pravo Unije (kao u predmetnom slučaju), moraju osigurati pravo na djelotvoran pravni lijek zajamčeno člankom 47. prvim stavkom Povelje ( 30 ).

38.

Središnje pitanje u predmetnom slučaju jest čini li odluka kojom DET poziva treću osobu na svjedočenje postupovni akt EPPO‑a čija je svrha da proizvodi pravne učinke u odnosu na osobe pod istragom u smislu članka 42. stavka 1. Uredbe o EPPO‑u. Ako ta odluka jest takav akt, mora je se, u skladu s navedenom odredbom, moći sudski preispitati pred nadležnim nacionalnim sudom.

39.

Prvo pitanje koje treba riješiti u tom kontekstu jest je li izraz „[p]ostupovni akti EPPO‑a čija je svrha da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane” autonoman pojam prava Unije koji se mora ujednačeno tumačiti u čitavoj Europskoj uniji. Za davanje odgovora na to pitanje, nužno je uzeti u obzir tekst odredbe u kojoj se navedeni izraz javlja, njezin kontekst i cilj propisa kojeg je dio ( 31 ).

40.

Taj pojam nije definiran u Uredbi o EPPO‑a, a upućivanje na nacionalno pravo u članku 42. stavku 1. te uredbe nije određujuće za njegovo značenje i doseg.

41.

Iz teksta članka 42. stavka 1. Uredbe o EPPO‑u, ako ga se promatra s obzirom na njegovu opću strukturu i svrhu, proizlazi da je toj odredbi cilj dodijeliti nadležnost nacionalnim sudovima ( 32 ) da sudski preispituju akte koji bi, s obzirom na to da je EPPO tijelo Unije ( 33 ), inače bili pod isključivom nadležnosti sudova Unije ( 34 ). Iz članka 42. stavaka 2. do 8. Uredbe o EPPO‑u proizlazi da su, izvan nadležnosti koju stavak 1. tog članka daje nacionalnim sudovima, sudovi Unije nadležni preispitivati zakonitost akata EPPO‑a ( 35 ). To posebno vrijedi za „administrativne odluke” EPPO‑a, koje se spominju u stavku 8. te koje su obuhvaćene člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, u suprotnosti s „postupovnim aktima” EPPO‑a, o kojima se govori u stavku 1., a koji načelno ( 36 ) podliježu „preispitivanju nadležnih nacionalnih sudova”.

42.

Upotreba izraza „čija je svrha da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane” u članku 42. stavku 1. Uredbe o EPPO‑u dodatno potvrđuje da se tom odredbom htjelo nacionalnim sudovima dodijeliti nadležnost koju bi inače imali sudovi Unije. EPPO, francuska i španjolska vlada te Komisija u svojim pisanim očitovanjima ističu da taj izraz [gotovo] doslovce odgovara tekstu članka 263. prvog stavka UFEU‑a ( 37 ), u kojem su određeni akti institucija, tijela, ureda ili agencija Europske unije koje su sudovi Unije nadležni preispitivati ( 38 ).

43.

Još jedan razlog koji ide u prilog autonomnom i ujednačenom tumačenju „[p]ostupovnih akata EPPO‑a čija je svrha da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane” jest potreba da se osigura dosljedna podjela nadležnosti između nacionalnih sudova i sudova Unije u provedbi sudskog nadzora nad aktima EPPO‑a. Stoga dijelim stajalište EPPO‑a da „[p]ostupovni akti EPPO‑a čija je svrha da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane” čine autonoman pojam prava Unije ( 39 ).

44.

Kada je riječ o sadržaju tog pojma, iz prvog ulomka uvodne izjave 87. Uredbe o EPPO‑u proizlazi da izraz „postupovni akti” osobito uključuje one akte koje „EPPO poduzima tijekom svojih istraga”. Drugi ulomak te uvodne izjave osigurava da „postupovni akti EPPO‑a koji su doneseni prije podizanja optužnice” usto podliježu sudskom preispitivanju pred nacionalnim sudovima. Izraz „postupovni akti” uključuje, ali nije ograničen na ( 40 ), „istražne mjere” u smislu članka 30. Uredbe o EPPO‑u. Posljedično, kako osobe I. R. O. i F. J. L. R. te EPPO navode, odluka kojom EPPO poziva osobu na svjedočenje čini, prema mojemu mišljenju, postupovni akt u smislu članka 42. stavka 1. Uredbe o EPPO‑u. Istina, ta se odluka u članku 30. stavku 1. navedene uredbe ne nalazi među „istražnim mjerama” koje DET‑ovima moraju biti na raspolaganju u državama članicama „barem u predmetima u kojima je za kazneno djelo koje je predmet istrage zapriječena najviša sankcija od najmanje četiri godine zatvora”. Međutim, članak 30. stavak 4. Uredbe o EPPO‑u predviđa da „[DET‑ovi] uz mjere iz stavka 1. imaju pravo zatražiti ili naložiti sve ostale mjere u svojoj državi članici koje su javnim tužiteljima na raspolaganju u skladu s nacionalnim pravom u sličnim nacionalnim predmetima”. Članak 43. stavak 1. Zakona 9/2021 izričito predviđa da DET‑ovi mogu pozvati osobe na svjedočenje.

45.

Što se tiče izraza „čija je svrha da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane”, iz upotrebe gotovo identičnog izraza u članku 263. prvom stavku UFEU‑a ( 41 ) može se zaključiti da je zakonodavac Unije usvajanjem članka 42. stavka 1. Uredbe o EPPO‑u htio osigurati da, u sustavu sudskog preispitivanja prilagođenom posebnoj naravi EPPO‑a, akti tog tijela koji bi inače povodom izravne tužbe podlijegali sudskom preispitivanju pred sudovima Unije mogu podlijegati sudskom preispitivanju pred nacionalnim sudovima, čime se jamči usklađenost s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a i člankom 47. Povelje.

46.

Smatram da iz navedenog proizlazi da se, kako EPPO, francuska vlada i Komisija izričito ističu, ustaljena sudska praksa Suda u pogledu pojma „akti koji proizvode pravne učinke prema trećima” u smislu članka 263. UFEU‑a primjenjuje na tumačenje članka 42. stavka 1. Uredbe o EPPO‑u. Na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, u vezi s prvim stavkom tog članka, tužba za poništenje može se podnijeti protiv svake mjere ili akta koje donesu institucije, tijela, uredi ili agencije Unije, bez obzira na njihov oblik, a čija je svrha proizvesti obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese fizičke ili pravne osobe bitno mijenjajući njezin pravni položaj. Kako bi se utvrdilo proizvodi li akt takve učinke i može li, slijedom toga, biti predmet takve tužbe, valja razmotriti njegovu bit i ocijeniti te učinke s obzirom na objektivne kriterije poput sadržaja navedenog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja kao i ovlasti institucije, tijela, ureda ili agencije koja ga je donijela ( 42 ).

47.

Iz navedenog je moguće zaključiti da zakonodavac Unije nije htio obvezno sudsko preispitivanje postupovnih akata EPPO‑a predviđeno člankom 42. stavkom 1. Uredbe o EPPO‑u ograničiti na određene kategorije tih akata. Posljedica te odredbe, ako je se promatra s obzirom na sudsku praksu Suda o kojoj se govori u prethodnoj točki, jest to da svaki postupovni akt koji DET donese u okviru svoje istrage, a čija je svrha proizvesti obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na interese trećih strana bitno mijenjajući njihov pravni položaj, mora biti moguće sudski preispitati pred nadležnim nacionalnim sudom. Dodao bih da iz uvodne izjave 87. Uredbe o EPPO‑u proizlazi da izraz „treće strane”, koji se spominje u članku 42. stavku 1. te uredbe, treba široko shvaćati, tako da uključuje „osumnjičenika” ( 43 ), „žrtvu” i sve „druge zainteresirane osobe na čija prava takvi akti mogu negativno utjecati” ( 44 ).

48.

Sud koji je uputio zahtjev i osobe I. R. O. i F. J. L. R. tvrde da je odluka od 2. veljače 2023. postupovni akt EPPO‑a koji u odnosu na te osobe, kao osobe pod istragom, proizvodi pravne učinke, zato što (a) povrjeđuje njihovo pravo na suđenje u razumnom roku te zato što bi (b) dodatno svjedočenje osobe Y. C. moglo otkriti optužujuće dokaze koje bi DET‑ovi koji vode predmet mogli upotrijebiti u kaznenom postupku protiv njih. Nasuprot tomu, EPPO, francuska i španjolska vlada te Komisija navode, na temelju različitih argumenata ( 45 ), da poziv DET‑a koji vodi predmet na svjedočenje upućen trećoj osobi ne čini mjeru čiji pravni učinci obvezuju osobe pod istragom te mogu utjecati na njihove interese bitno mijenjajući njihov pravni položaj.

49.

Općenito, nisu mi uvjerljivi argumenti izneseni u ime osoba I. R. O. i F. J. L. R., kako ih je utvrdio sud koji je uputio zahtjev. Kako francuska i španjolska vlada te Komisija navode, ispitivanje svjedoka može otkriti dokaze koji su optužujući ili oslobađajući. U tom je kontekstu relevantno istaknuti da članak 5. stavak 4. Uredbe o EPPO‑u propisuje da „EPPO provodi istrage na nepristran način i prikuplja sve relevantne dokaze, bez obzira na to jesu li oni optužujući ili oslobađajući” ( 46 ). Francuska vlada dodaje da jedina svrha takvog ispitivanja može biti pojašnjavanje određenih činjenica, prikupljanje pozadinskih informacija, objašnjavanje složenih mehanizama istražitelju ili upoznavanje osobnosti dotičnih osoba. Slažem se da pozivanje i saslušavanje svjedoka, iako može produljiti trajanje postupka, ujedno može olakšati provedbu istrage, a u svakom slučaju doprinosi temeljitoj provjeri navoda.

50.

Unatoč tim zapažanjima, smatram da pitanje čini li odluka DET‑a da treću osobu pozove na svjedočenje postupovni akt čija je svrha da proizvodi pravne učinke u odnosu na osobu pod istragom nije moguće općenito i apstraktno ocijeniti i riješiti.

51.

EPPO ne djeluje u samo jednom području, a Uredba o EPPO‑u samo djelomično uređuje postupke EPPO‑a ( 47 ). Prema riječima nezavisne odvjetnice T. Ćapeta, „EPPO [je] doista jedinstveno i nedjeljivo tijelo, ali djeluje bez zajedničkog materijalnog ili postupovnog kaznenog prava” pa „[t]a pitanja u velikoj mjeri ovise o pravima država članica, koja se mogu razlikovati u pogledu rješenja koja predviđaju” ( 48 ). Izuzevši postupovna prava iz prava Unije koja, u skladu s člankom 41. stavkom 2. Uredbe o EPPO‑u, predstavljaju „najmanje” što se osumnjičenicima i optuženicima mora jamčiti u kaznenim postupcima, činjenica da Uredba o EPPO‑u upućuje na nacionalno pravo ima za posljedicu to da se prava osoba koje sudjeluju u takvim postupcima razlikuju ovisno o državi članici u kojoj EPPO istražuje i progoni kaznena djela. U istom smislu, činjenica da članak 30. stavak 5. Uredbe o EPPO‑u predviđa da su „[p]ostupci i načini za poduzimanje mjera” navedenih u stavcima 1. i 4. tog članka uređeni „primjenjivim nacionalnim pravom” može imati za posljedicu to da postupovni akt, kao što je poziv na svjedočenje, koji DET koji vodi predmet donese u jednoj državi članici ne proizvede pravne učinke na položaj osoba na koje se odnosi, a da taj isti postupovni akt donesen u drugoj državi članici proizvede takve učinke. Kako su francuska i nizozemska vlada istaknule na raspravi, doseg postupovnih akata EPPO‑a koji podliježu preispitivanju pred nacionalnim sudovima stoga će se vjerojatno razlikovati ovisno o primjenjivom nacionalnom pravu. Obveza konkretnog ocjenjivanja tog pitanja proizlazi i iz sudske prakse na koju upućujem u točki 46. ovog mišljenja, a prema kojoj je potrebno uzeti u obzir u njoj navedene objektivne kriterije.

52.

Zbog navedenog smatram da ne bi bilo prikladno da Sud zauzme načelno stajalište u pogledu pitanja je li odluka kojom DET koji vodi predmet poziva treću osobu da pred njim svjedoči obuhvaćena područjem primjene članka 42. stavka 1. Uredbe o EPPO‑u. Nacionalni sudovi su ti koji u konačnici trebaju odgovoriti na to pitanje, tako da utvrde je li ta odluka akt čija je svrha da proizvodi pravne učinke koji obvezuju treću stranu i mogu utjecati na njezine interese bitno mijenjajući njezin pravni položaj. Nacionalni sudovi u tu svrhu moraju ispitati bit odluke i ocijeniti te učinke s obzirom na objektivne kriterije poput sadržaja odluke, uzimajući u obzir, prema potrebi, konkretan kontekst njezina donošenja kao i ovlasti tijela koje ju je donijelo. Ako nacionalni sud na temelju tog ispitivanja utvrdi da odluka kojom DET koji vodi predmet poziva treću osobu da pred njim svjedoči nema svrhu da proizvodi pravne učinke u odnosu na osobe pod istragom, nacionalno zakonodavstvo koje onemogućuje sudsko preispitivanje te odluke protivilo bi se članku 42. stavku 1. Uredbe o EPPO‑u u vezi s člankom 47. Povelje, člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a te načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti.

53.

Nezavisni odvjetnik M. Bobek u svojem mišljenju u predmetu „Asociaţia ,Forumul Judecătorilor din România’ i dr.” ističe da pojedinac koji se želi pozvati na članak 47. Povelje kako bi ostvario postupovno pravo zajamčeno tom odredbom mora imati „pravo ili slobodu” predviđeno pravom Unije koje želi ostvariti pred sudom ( 49 ). Slažem se s Komisijom da ako odluka kojom se treću osobu poziva na svjedočenje nema svrhu da proizvodi pravne učinke u odnosu na osobe pod istragom, pravni položaji tih osoba se ne mijenjaju te se one ne mogu pozivati na pravo zajamčeno pravom Unije, čime primjena članka 47. Povelje postaje bespredmetna. Slično tomu, u nedostatku ikakvih pravnih učinaka, nije potrebno postojanje djelotvornog pravnog lijeka u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a. Naposljetku, ako nijedna odredba Uredbe o EPPO‑u ili bilo kojeg drugog akta Unije ne daje osobama pod istragom pravo da pred nacionalnim sudovima pobijaju postupovne akte EPPO‑a čija svrha nije da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane, nije riječ o povredi načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.

54.

Ako nacionalni sud utvrdi da odluka kao što je odluka od 2. veljače 2023. čini akt koji je obuhvaćen područjem primjene članka 42. stavka 1. Uredbe o EPPO‑u, takva odluka u skladu s navedenom odredbom, „podlijež[e] preispitivanju nadležnih nacionalnih sudova”. Od čega se to sudsko preispitivanje sastoji? Zahtijeva li ono u kontekstu predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku da postoji mogućnost izravnog pobijanja valjanosti te odluke?

55.

U predmetnom je slučaju nesporno da, prema španjolskom pravu, osobe pod istragom ne mogu pred domaćim sudom izravno pobijati odluku kojom DET koji vodi predmet poziva treću osobu na svjedočenje pred njim. Iz odluke kojom je upućen zahtjev proizlazi da se sud koji je taj zahtjev uputio vodi pretpostavkom da je zakonodavac Unije htio da akte obuhvaćene područjem primjene članka 42. stavka 1. Uredbe o EPPO‑u mora biti moguće izravno pobijati. Shodno tomu, čini se da je sud koji je uputio zahtjev zanemario mogućnost da zakonodavac Unije nije htio odrediti podrobna pravila sudskog preispitivanja takvih akata, što znači da se takvo preispitivanje može neizravno provesti ( 50 ). Nasuprot tomu, talijanska vlada u svojim pisanim očitovanjima navodi da sudsko preispitivanje postupovnih akata EPPO‑a čija je svrha da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane ne zahtijeva da postoji mogućnost njihova izravnog pobijanja. Ta vlada ističe da je, za razliku od stanja u Španjolskoj, talijanskim Zakonikom o kaznenom postupku ukinut institut istražnog suca, čime je istodobno onemogućena bilo kakva prethodna kontrola postupovnih akata kojima EPPO poziva treće osobe na svjedočenje. Umjesto toga, raspravni je sud nadležan odlučiti o zakonitosti svih podnesenih mu dokaza te prema potrebi odbaciti pojedine dokaze ( 51 ). EPPO te francuska, nizozemska i španjolska vlada na raspravi su, odgovarajući na pisano pitanje Suda, inzistirali da uzgredna sudska kontrola valjanosti postupovnih akata EPPO‑a zadovoljava zahtjeve članka 42. stavka 1. Uredbe o EPPO‑u. EPPO je prihvatio da ne postoji izravan pravni lijek protiv odluka kojima DET‑ovi određuju istražne mjere. Tvrdio je da španjolsko pravo predviđa nekoliko uzgrednih pravnih lijekova za sudsko preispitivanje takvih mjera tijekom istrage te, nakon njezina završetka, tijekom usmenog dijela kaznenog postupka, čime jamči pravo na djelotvornu sudsku zaštitu i poštovanje pravâ na obranu. Francuska, nizozemska i španjolska vlada dijelile su to mišljenje.

56.

Članak 42. stavak 1. Uredbe o EPPO‑u državama članicama daje marginu prosudbe u okviru njihove postupovne autonomije, navodeći da se njime predviđeno sudsko preispitivanje mora provoditi „u skladu s uvjetima i postupcima utvrđenima nacionalnim pravom” ( 52 ). Tom odredbom nije određena narav tog „preispitivanja” kao ni vrsta odluke koju nacionalni sud može donijeti kada ga provodi.

57.

Prema uvodnoj izjavi 88. Uredbe o EPPO‑u, u okviru preispitivanja, pred nacionalnim sudovima, zakonitosti postupovnih akata EPPO‑a čija je svrha da proizvode pravne učinke u odnosu na treće strane „učinkoviti pravni lijekovi trebali bi biti osigurani u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a”. Ta odredba Ugovora državama članicama nameće obvezu osiguravanja djelotvornog pravnog lijeka svima čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni, koja odgovara obvezi propisanoj u članku 47. prvom stavku Povelje. Ta obveza uključuje davanje pojedincima prava da pred sudom pobijaju svaki akt koji negativno na njih utječe te može povrijediti spomenuta prava i slobode, ali ne zahtijeva postojanje izravnog pravnog lijeka za pobijanje valjanosti dane mjere. Dakle, dovoljno je da su pred nadležnim nacionalnim sudovima dostupni jedan ili više pravnih lijekova koji nositelju tog prava omogućuju da ishodi neizravni nadzor zakonitosti mjere koji osigurava poštovanje prava i sloboda koje mu jamči pravo Unije ( 53 ). U predmetnom je postupku na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi mogu li osobe pod istragom neizravno pobijati odluku kojom je DET koji vodi predmet pozvao treću osobu na svjedočenje.

58.

Neovisno o postojanju te mogućnosti, kako bi dao cjelovit odgovor na pitanja suda koji je uputio zahtjev, Sud mora navesti i jesu li postupci opisani u odluci kojom je upućen zahtjev u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, na koja se izričito upućuje u prvom ulomku uvodne izjave 88. Uredbe o EPPO‑u.

59.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, u slučaju nepostojanja pravila Unije kojima se uređuje određeno područje, na nacionalnom je pravnom poretku svake države članice da, u skladu s načelom postupovne autonomije, utvrdi postupovna pravila o pravnim sredstvima namijenjenima osiguravanju zaštite prava pojedinaca. Taj zahtjev podliježe uvjetu da ta pravila u situacijama koje su obuhvaćene pravom Unije nisu nepovoljnija od onih kojima se uređuju slične situacije na koje se primjenjuje nacionalno pravo (načelo ekvivalentnosti) i da u praksi ne onemogućuju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje pravâ koja dodjeljuje pravo Unije (načelo djelotvornosti) ( 54 ).

60.

Kada je riječ o načelu djelotvornosti, pravo Unije ne prisiljava države članice na uvođenje pravnih lijekova različitih od onih utvrđenih nacionalnim pravom, osim ako iz opće strukture odnosnog nacionalnog pravnog poretka proizlazi da ne postoji nijedan pravni lijek koji osigurava, makar posredno, poštovanje prava koja pojedinci izvode iz prava Unije ili da je kršenje zakona jedini način na koji pojedinci mogu djelotvorno pristupiti sudu ( 55 ). Ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da se djelotvorna odluka o valjanosti spornih mjera može i posredno donijeti, neće biti razloga za zaključiti da postupci opisani u odluci kojom je upućen zahtjev povrjeđuju načelo djelotvornosti.

61.

Što se pak tiče načela ekvivalentnosti, informacije koje je pružio sud koji je uputio zahtjev govore da, iako nacionalna postupovna pravila primjenjiva na EPPO ne omogućuju izravno sudsko preispitivanje odluke kojom DET poziva treću osobu na svjedočenje, ekvivalentna odluka donesena na temelju Zakonika o kaznenom postupku može se pobijati pred istražnim sucem ili višim sudom. Iz toga slijedi da se osobe pod istragom, prema svemu sudeći, nalaze u drukčijem i nepovoljnijem položaju kada se pozivaju na prava koja proizlaze izravno iz prava Unije u usporedbi s položajem u kojem se nalaze kada se pozivaju na prava koja proizlaze iz Zakonika o kaznenom postupku. S obzirom na to, čini se, kako i sud koji je uputio zahtjev i osobe I. R. O. i F. J. L. R. navode, da postupci opisani u odluci kojom je upućen zahtjev povrjeđuju načelo ekvivalentnosti.

62.

Točno je da EPPO i španjolska vlada osporavaju način na koji sud koji je uputio zahtjev tumači nacionalno pravo, u bitnome tvrdeći da bi, u skladu s određenom domaćom sudskom praksom, članak 311. Zakonika o kaznenom postupku, koji predviđa da odluke kojima se poduzimaju istražne mjere koje stranke zahtijevaju nije moguće pobijati, mogao biti primjenjiv. Kao odgovor na to, dovoljno je podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, Sud u okviru zahtjeva za prethodnu odluku nije dužan dati tumačenje nacionalnih odredbi ili odlučiti o tome je li način na koji nacionalni sud tumači te odredbe pravilan, s obzirom na to da su za takvo tumačenje isključivo nadležni nacionalni sudovi ( 56 ).

Zaključak

63.

Stoga predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Juzgado Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia Nacional (Središnji istražni sud br. 6 Visokog nacionalnog suda, Španjolska) odgovori na sljedeći način: