Introducere

1.

Pentru a combate infracțiunile care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii Europene, Regulamentul 2017/1939 ( 2 ) a instituit Parchetul European (denumit în continuare „EPPO”) ca un organ „independent” și „indivizibil al Uniunii, care funcționează ca un parchet unic cu o structură descentralizată” ( 3 ). EPPO este organizat la un dublu nivel: un Parchet central, cu sediul la Luxemburg, și un nivel descentralizat, care este alcătuit din procurori europeni delegați (denumiți în continuare „PED”), integrați în sistemele juridice ale statelor membre ( 4 ). PED fac parte integrantă din EPPO și acționează în numele acestuia, fiind totodată integrați în sistemele lor naționale de urmărire penală la nivel operațional ( 5 ). Aceștia sunt responsabili de efectuarea investigațiilor ( 6 ), de urmărirea penală și de trimiterea în judecată, exercitând atât competențele pe care Regulamentul privind EPPO le conferă în mod direct, cât și pe cele pe care le exercită în calitatea lor de procurori naționali ( 7 ).

2.

EPPO nu numai că își îndeplinește misiunea în strânsă legătură cu autoritățile naționale ale statelor membre, ci, procedând astfel, se bazează în mare măsură pe dreptul național. Potrivit articolului 5 alineatul (3), Regulamentul EPPO reglementează „investigațiile și urmăririle penale desfășurate în numele EPPO”, iar dreptul național se aplică în cazul în care acesta nu conține nicio dispoziție cu privire la un anumit aspect ( 8 ). În plus, acesta prevede că în principiu dreptul național aplicabil este cel care se aplică PED care instrumentează cazul. Numeroase dispoziții ale Regulamentului EPPO, în special cele de natură procedurală ( 9 ), fac trimitere la dreptul național pentru a identifica condițiile și procedurile în temeiul cărora ele se aplică.

3.

Prin prezenta cerere de decizie preliminară adresată de Juzgado Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia Nacional (judecătorul central de instrucție nr. 6 al Curții Naționale, Spania), acționând în calitate de „Juez de Garantías” (judecător de drepturi și libertăți) ( 10 ), Curții i se solicită să interpreteze pentru prima dată articolul 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO. Această dispoziție conferă instanțelor naționale competența de a controla legalitatea actelor de procedură ale EPPO care sunt destinate să producă efecte juridice față de terți ( 11 ). În special, acesta solicită să se stabilească dacă o reglementare națională care exclude de la controlul jurisdicțional direct actele de citare a martorilor emise de un PED care instrumentează cazul este compatibilă cu această dispoziție și cu principiile echivalenței și efectivității din dreptul Uniunii.

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii Europene – Regulamentul EPPO

4.

În măsura în care par a prezenta relevanță prin raportare la împrejurările prezentei trimiteri preliminare, considerentele (86)-(89) ale Regulamentului EPPO au următorul cuprins:

5.

Potrivit articolului 30 din Regulamentul EPPO, intitulat „Măsuri de investigare și alte măsuri”:

6.

Articolul 41 din Regulamentul EPPO, intitulat „Sfera drepturilor persoanelor suspectate și acuzate”, prevede:

7.

Articolul 42 din Regulamentul EPPO, intitulat „Controlul jurisdicțional”, prevede:

Dreptul spaniol

8.

Articolul 42 alineatele 1 și 3 din Ley Orgánica 9/2021 de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (Legea organică 9/2021 de punere în aplicare a [Regulamentului EPPO]) din 1 iulie 2021 ( 12 ) (denumită în continuare „Legea 9/2021”), intitulat „Competențele de investigare ale [PED]”, prevede:

9.

Articolul 43 din Legea 9/2021, intitulat „Declarații ale martorilor”, are următorul cuprins:

10.

Articolul 90 din Legea 9/2021, intitulat „Cazuri”, prevede:

11.

Potrivit Legii 9/2021, apărarea poate contesta următoarele decizii ale [PED]:

–

decizia de inițiere a procedurii;

–

decizia prin care se refuză luarea unei noi declarații de la persoana supusă investigației, care a solicitat acest lucru;

–

decizia prin care se refuză efectuarea măsurilor de investigare solicitate în fața [PED];

–

decizia prin care se refuză includerea în dosarul cauzei a documentelor și a rapoartelor prezentate;

–

decizia prin care se refuză intervenția expertului desemnat de apărare cu privire la domeniul de expertiză pe care acesta a acceptat să îl abordeze;

–

decizia prin care se refuză recuzarea unui expert;

–

decizia privind măsurile provizorii de protecție;

–

decizia prin care se dispune plasarea în detenție și

–

decizia de redeschidere a investigației.

12.

Articolul 91 din Legea 9/2021 descrie etapele procedurale care trebuie parcurse în ceea ce privește cererile de contestare a unor astfel de decizii.

13.

Potrivit articolului 311 alineatele 1 și 2 din Codul de procedură penală:

Situația de fapt, litigiul, întrebările preliminare și procedura în fața Curții

14.

I.R.O. și F.J.L.R. erau directori ai unei fundații de drept spaniol care a obținut o subvenție pentru realizarea unui proiect finanțat din fonduri ale Uniunii Europene. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a informat Fiscalía de área de Getafe‑Leganés (Parchetul din Getafe‑Leganés, Spania) că cheltuielile directe cu personalul solicitate de această fundație în privința a doi cercetători pe care îi angajase pentru realizarea proiectului, și anume Y.C. și I.M.B., fuseseră insuficient justificate. Fiscalía de área de Getafe‑Leganés (Parchetul din Getafe‑Leganés) a sesizat Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Tribunalul de Primă Instanță și de Instrucție nr. 1 din Getafe, Spania) cu privire la pretinsa săvârșire a unei infracțiuni de fraudă în ceea ce privește obținerea de subvenții ( 13 ). La 20 aprilie 2021, această instanță a inițiat o investigație penală împotriva lui I.R.O.

15.

În cadrul acestei investigații, la 21 mai 2021, Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Tribunalul de Primă Instanță și de Instrucție nr. 1 din Getafe) l‑a interogat pe I.R.O. în calitate de „investigado” (persoană investigată). I.R.O. și‑a exercitat dreptul la tăcere. La 2 iulie 2021, această instanță l‑a audiat pe Y.C. în calitate de martor.

16.

La 12 august 2021, Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Tribunalul de Primă Instanță și de Instrucție nr. 1 din Getafe) și‑a declinat competența în favoarea EPPO. La 21 septembrie 2021, EPPO a sesizat autoritățile naționale competente. Acesta a informat Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Tribunalul de Primă Instanță și de Instrucție nr. 1 din Getafe) cu privire la decizia sa de a nu solicita evocarea cauzei.

17.

Prin ordonanța din 9 iunie 2022 ( 14 ), ca răspuns la o excepție în materie de competență ridicată de Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Tribunalul de Primă Instanță și de Instrucție nr. 1 din Getafe), Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) a decis să atribuie EPPO competența de investigare. Prin decizia din 26 iulie 2022, procurorii europeni delegați care instrumentează cazul în Spania și‑au exercitat dreptul de evocare și au inițiat investigația aflată la originea prezentei trimiteri preliminare.

18.

Prin ordonanța din 27 iulie 2022, instanța de trimitere, Juzgado Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia Nacional (judecătorul central de instrucție nr. 6 al Curții Naționale), acționând în calitate de judecător de drepturi și libertăți, a inițiat procedura aferentă legată de garantarea drepturilor.

19.

Prin deciziile din 22 august și din 25 octombrie 2022, PED care instrumentează cauza au solicitat I.R.O. și, respectiv, F.J.L.R. să se înfățișeze la „Primera comparecencia para el traslado de cargos” (prima ședință pentru comunicarea faptelor și a probelor), prevăzută la articolul 27 din Legea 9/2021, cu scopul de a‑i informa pe fiecare dintre aceștia că fac obiectul unei investigații pentru infracțiunile de fraudă în ceea ce privește obținerea de subvenții și fals în înscrisuri ( 15 ). Audierea lui I.R.O. a avut loc la 5 octombrie 2022. Audierea lui F.J.L.R. a avut loc la 15 decembrie 2022.

20.

Prin decizia din 2 februarie 2023, adoptată în temeiul articolului 43 din Legea 9/2021, PED care instrumentează cauza i‑au citat pe Y.C. și pe I.M.B. să se prezinte în fața lor în calitate de martori. Întemeindu‑se pe articolul 90 din Legea 9/2021, la 7 februarie 2023, avocații care îi reprezentau pe I.R.O. și pe F.J.L.R. au formulat o cale de atac împotriva acestei decizii la EPPO, în măsura în care EPPO îl citase pe Y.C. să se prezinte în calitate de martor ( 16 ). Aceștia au susținut că măsura de investigație nu era nici pertinentă, nici necesară, nici utilă, întrucât Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (Tribunalul de Primă Instanță și de Instrucție nr. 1 din Getafe) îl audiase deja pe Y.C. în această calitate. La 8 februarie 2023, calea de atac menționată a fost notificată instanței de trimitere. La 23 februarie 2023, PED care instrumentează cauza au depus observații scrise în cadrul acestei căi de atac. PED și avocații care îi reprezentau pe I.R.O. și pe F.J.L.R. au depus observații scrise la 22 și, respectiv, la 23 martie 2023 cu privire la posibilitatea instanței de trimitere de a adresa o cerere de decizie preliminară.

21.

Instanța de trimitere solicită Curții să îi furnizeze indicații cu privire la interpretarea dreptului Uniunii care să îi permită să aprecieze efectele Regulamentului EPPO asupra Legii 9/2021 în ceea ce privește competențele instanței competente în materie de garanții de a exercita controlul jurisdicțional asupra anumitor acte de procedură ale PED destinate să producă efecte juridice față de terți. Aceasta amintește că, în temeiul articolelor 42 și 43 din Legea 9/2021 coroborate cu articolul 90 din aceasta, controlul jurisdicțional al unei categorii de acte de procedură ale PED trebuie să fie autorizat în mod expres. Întrucât citarea martorilor nu figurează printre aceste categorii, nu există o cale de atac în fața judecătorului de drepturi și libertăți împotriva deciziei din 2 februarie 2023.

22.

Instanța de trimitere amintește că, potrivit articolului 42 din Regulamentul EPPO, actele de procedură ale EPPO destinate să producă efecte juridice față de terți trebuie să facă obiectul unui control jurisdicțional. Instanța de trimitere consideră că decizia din 2 februarie 2023 constituie un astfel de act de procedură. Aceasta susține, în primul rând, că decizia respectivă are un efect direct asupra drepturilor lui Y.C. și ale lui I. M. B. la liberă circulație și la libertate, garantate de articolul 6 din cartă, întrucât aceștia vor avea obligația legală de a se afla într‑un anumit loc la ora și la data indicate în citație ( 17 ). De asemenea, decizia poate aduce atingere dreptului la apărare al lui Y.C. și al lui I.M.B., cu încălcarea articolului 48 din cartă, în măsura în care aceștia vor fi obligați să declare tot ce știu și să spună adevărul ( 18 ), în condițiile în care dreptul procedural spaniol nu prevede că martorii sunt asistați de un avocat atunci când depun mărturie. În speță, încălcarea dreptului la apărare ar fi cu atât mai gravă cu cât ar exista o „posibilitate rezonabilă” ca declarațiile lor să poată dezvălui elemente de probă privind participarea lor la infracțiunile care fac obiectul investigației. Posibilitatea la care fac referire PED care instrumentează cazul în observațiile lor din 22 martie 2023 ca, în temeiul articolului 29 din Legea 9/2021, persoanele supuse investigației să poată solicita, în cursul judecății, anularea de drept a unui act de procedură ca urmare a unei întârzieri în ceea ce privește prima ședință pentru comunicarea faptelor și a probelor constituie un motiv excepțional. Din motive, printre altele, de securitate juridică, nu este de dorit ca o persoană să fie obligată să invoce un astfel de motiv într‑un stadiu avansat al procedurii penale. Instanța de trimitere arată de asemenea că citarea ca martor are efecte asupra situației juridice a lui I.R.O. și a lui F.J. L. R. Reemiterea citației adresate lui Y.C. de a se înfățișa în calitate de martor încalcă dreptul de a fi audiat într‑un termen rezonabil. Mărturiile lui Y.C. și ale lui I.M.B. ar putea, de asemenea, să dea ocazia PED să strângă probe incriminatoare în scopul utilizării lor în cadrul procedurii penale inițiate împotriva lui I.R.O. și a lui F.J.L.R.

23.

Având în vedere cele de mai sus, instanța de trimitere consideră că lipsa unei căi de atac împotriva deciziei din 2 februarie 2023 ar putea restrânge beneficiul unui drept subiectiv derivat din dreptul Uniunii, restricție nejustificată în raport cu principiile echivalenței și efectivității.

24.

În ceea ce privește principiul echivalenței, instanța de trimitere arată că un Juez de Instrucción (judecător de instrucție), „echivalent” al unui PED, însărcinat cu investigarea acuzațiilor care fac obiectul procedurii EPPO, ar urma procedura „Diligencias Previas” (investigație preliminară), întrucât se poate pronunța o pedeapsă cu închisoarea de cel mult cinci ani în urma condamnării pentru infracțiunile în cauză. Potrivit articolului 766 din Codul de procedură penală ( 19 ), măsurile dispuse de judecătorii de instrucție în cadrul unei investigații preliminare pot face obiectul unei căi de atac în fața judecătorului care a luat decizia și, ulterior, în fața unei instanțe superioare.

25.

Instanța de trimitere constată că, în observațiile lor din 22 martie 2023, PED care instrumentează cazul susțin că, în temeiul „Procedimiento Sumario Ordinario” (procedură pentru infracțiuni pasibile de o pedeapsă cu închisoarea de peste cinci ani), articolul 311 din Codul de procedură penală prevede că deciziile de adoptare a măsurilor de investigare solicitate de părți nu pot face obiectul unei căi de atac. În acest context, PED invocă o linie jurisprudențială care extinde aplicarea acestei dispoziții la procedura de investigare preliminară. Instanța de trimitere arată că Tribunal Supremo (Curtea Supremă) nu a confirmat această jurisprudență, că aceasta nu a fost acceptată în unanimitate și că nu a făcut obiectul unei modificări legislative.

26.

Instanța de trimitere își exprimă îngrijorarea cu privire la aplicarea principiului echivalenței, întrucât Legea 9/2021 nu permite controlul jurisdicțional al actelor de citare a martorilor emise de un PED, în timp ce Codul de procedură penală nu limitează categoriile de decizii luate de judecătorii de instrucție pentru a dispune sau a refuza măsuri de investigație care pot face obiectul unei căi de atac.

27.

În ceea ce privește principiul efectivității, instanța de trimitere arată că dreptul de a introduce o acțiune împotriva actelor de procedură ale EPPO destinate să producă efecte juridice față de terți decurge în mod direct din articolul 42 din Regulamentul EPPO. Această posibilitate este expresia atât a dreptului fundamental la o cale de atac jurisdicțională efectivă, cât și a dreptului la apărare, pe care articolele 47 și 48 din cartă le protejează. O interpretare restrictivă a competențelor de control ale judecătorului de drepturi și libertăți în temeiul articolului 90 din Legea 9/2021 constituie, prin urmare, un obstacol în calea exercitării drepturilor fundamentale pe care Regulamentul EPPO le conferă cetățenilor.

28.

În aceste condiții, Juzgado Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia Nacional (judecătorul central de instrucție nr. 6 al Curții Naționale) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

29.

I.R.O. și F.J.L.R., EPPO, guvernele francez, italian, neerlandez și spaniol, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. În ședința din 10 septembrie 2024, aceleași părți, cu excepția guvernului italian, au prezentat observații orale și au răspuns la întrebările adresate de Curte.

Apreciere

Cu privire la admisibilitatea celei de a doua întrebări

30.

EPPO, guvernele francez, neerlandez și spaniol, precum și Comisia susțin că a doua întrebare este inadmisibilă pentru motivul că este pur ipotetică și că orice răspuns la aceasta nu ar putea avea nicio incidență asupra soluționării litigiului principal. Aceasta deoarece litigiul principal privește contestarea de către persoanele investigate a deciziei [PED] de a cita terți în calitate de martori, în timp ce a doua întrebare privește posibilitatea martorilor înșiși de a contesta această decizie.

31.

Potrivit unei jurisprudențe constante, numai instanța națională care este sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate privesc interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este în principiu obligată să se pronunțe. Rezultă că întrebările privind dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență. Curtea poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a unei norme a Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate ( 20 ).

32.

Din textul celei de a doua întrebări, din dispozițiile dreptului Uniunii la care aceasta face trimitere și din explicațiile care figurează în ordonanța de trimitere ( 21 ) reiese că instanța de trimitere urmărește să afle dacă persoanele citate în baza unei decizii a unui PED în vederea depunerii unei mărturii pot contesta decizia respectivă în fața instanței. Martorii citați, și anume Y.C. și I.M.B., nu contestă validitatea deciziei din 2 februarie 2023. Litigiul principal constă în contestarea acestei decizii de către persoanele care fac obiectul investigației, și anume I.R.O. și F.J.L.R. În aceste condiții, este evident, în opinia noastră, că orice răspuns la a doua întrebare nu are nicio incidență asupra soluționării litigiului principal și are un caracter ipotetic. Ținând seama de jurisprudența la care se face trimitere la punctul 31 din prezentele concluzii, recomandăm Curții să declare această întrebare inadmisibilă.

Cu privire la examinarea în comun și la reformularea primei, a celei de a treia și a celei de a patra întrebări preliminare

33.

Comisia propune Curții să examineze împreună prima, a treia și a patra întrebare. Subscriem la această propunere în măsura în care răspunsul la întrebările respective depinde de interpretarea articolului 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO.

34.

În plus, considerăm că aceste trei întrebări ar trebui reformulate ( 22 ), astfel încât să vizeze aspectul dacă articolul 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO, citit în lumina articolului 47 din cartă, a articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și a principiilor echivalenței și efectivității, trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia persoanele care fac obiectul unei investigații nu pot contesta în mod direct în fața unei instanțe naționale competente o decizie prin care, în cadrul investigației penale îndreptate împotriva persoanelor respective, PED care instrumentează cazul citează terți în calitate de martori ( 23 ).

35.

Următoarele motive ne conving să propunem această reformulare. Astfel cum am arătat la punctul 32 din prezentele concluzii, litigiul principal își are originea într‑o acțiune formulată de persoane care fac obiectul unei investigații împotriva unei decizii prin care PED care instrumentează cazul au citat terți să se înfățișeze în fața lor în calitate de martori. Dispozițiile la care se referă a patra întrebare, și anume articolul 2 TUE, articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și articolul 47 din cartă, pot fi analizate în contextul întrebării reformulate, întrucât articolul 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO are în vedere aplicarea acestora în contextul actelor de procedură ale EPPO ( 24 ). Având în vedere trimiterea atât la articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, cât și la articolul 47 din cartă, Curtea poate decide să renunțe la examinarea articolului 2 TUE. Din motivarea ordonanței de trimitere reiese că a treia întrebare ridică problema principiului echivalenței ca limită a autonomiei procedurale a statelor membre, aspect care este astfel inclus în reformularea propusă. Astfel cum se arată mai în detaliu la punctul 55 din prezentele concluzii, ordonanța de trimitere pare să pornească de la prezumția că articolul 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO impune ca un act de procedură, precum decizia din 2 februarie 2023, să poată face obiectul unei acțiuni directe în fața unei instanțe naționale competente.

Cu privire la fond

36.

Astfel cum reiese din articolul 1 din Legea 9/2021, aceasta integrează Regulamentul EPPO în ordinea juridică spaniolă. Legea respectivă a introdus un nou sistem procedural prin care PED investighează și urmăresc penal infracțiuni care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, în timp ce o autoritate judiciară națională, care beneficiază de statutul de terț imparțial, garantează drepturile fundamentale ale persoanelor care fac obiectul investigației ( 25 ). Autoritatea care trebuie să fie instituită în cadrul instanței competente ( 26 ) ca „organ care nu este implicat în desfășurarea procedurii, dar care este totuși însărcinat cu atribuțiile de control jurisdicțional prevăzute în mod expres de [Legea 9/2021]” ( 27 ) este judecătorul de drepturi și libertăți.

37.

În opinia noastră, este clar că articolul 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO obligă statele membre să prevadă un control jurisdicțional efectiv al actelor de procedură ale EPPO destinate să producă efecte juridice față de terți ( 28 ). Pe lângă termenii considerentului (88) al Regulamentului EPPO menționați la punctul 4 din prezentele concluzii, protecția jurisdicțională efectivă a drepturilor conferite justițiabililor constituie un principiu general al dreptului Uniunii care decurge din tradițiile constituționale comune ale statelor membre, care a fost consacrat la articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950. Articolul 47 din cartă reafirmă acest principiu, astfel încât, într‑un context precum cel din speță, acesta trebuie luat în considerare la interpretarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE ( 29 ). De asemenea, trebuie să se țină seama de faptul că, atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii (cum este cazul în speță), statele membre trebuie să asigure dreptul la o cale de atac efectivă consacrat la articolul 47 primul paragraf din cartă ( 30 ).

38.

În prezenta cauză este esențial să se stabilească dacă o decizie prin care un PED citează un terț să se înfățișeze în fața sa în calitate de martor constituie un act de procedură al EPPO destinat să producă efecte juridice față de persoanele care fac obiectul investigației în sensul articolului 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO. Dacă această decizie constituie un astfel de act, dispoziția menționată impune ca ea să poată face obiectul unui control jurisdicțional de către o instanță națională competentă.

39.

În acest context, trebuie să se stabilească în primul rând dacă noțiunea „[a]ctele de procedură ale EPPO care sunt destinate să producă efecte juridice față de terți” este o noțiune autonomă de drept al Uniunii care necesită o interpretare uniformă în întreaga Uniune Europeană. Pentru a se răspunde la această întrebare, trebuie să se țină seama de textul dispoziției în care apare această noțiune, de contextul în care se înscrie această dispoziție și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte ( 31 ).

40.

Regulamentul privind EPPO nu definește această noțiune, iar trimiterea la dreptul național de la articolul 42 alineatul (1) nu este determinantă pentru sensul și domeniul său de aplicare.

41.

Din textul articolului 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO, interpretat în lumina economiei generale și a finalității acestui articol, reiese că acesta urmărește să confere instanțelor naționale ( 32 ) competența de a exercita un control jurisdicțional asupra actelor care, întrucât EPPO este un organ al Uniunii ( 33 ), ar intra altfel în competența exclusivă a instanțelor Uniunii ( 34 ). Din articolul 42 alineatele (2)-(8) din Regulamentul EPPO rezultă că, în afara competenței pe care alineatul (1) al acestui articol o rezervă instanțelor naționale, instanțele Uniunii sunt competente să controleze legalitatea actelor EPPO ( 35 ). Aceasta este situația în special în ceea ce privește „deciziile administrative” ale EPPO, la care face trimitere alineatul (8) și care intră sub incidența articolului 263 alineatul (4) TFUE, spre deosebire de „actele de procedură” ale EPPO, la care face trimitere alineatul (1), care, în principiu ( 36 ), fac obiectul „controlului de către instanțele naționale competente”.

42.

Utilizarea sintagmei „destinate să producă efecte juridice față de terți”, care figurează la articolul 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO, confirmă de asemenea că această dispoziție este destinată să confere instanțelor naționale competențe pe care instanțele Uniunii și le‑ar fi asumat altfel. În observațiile lor scrise, EPPO, guvernele francez și spaniol, precum și Comisia subliniază că această sintagmă reproduce ad litteram textul articolului 263 primul paragraf TFUE ( 37 ), care stabilește actele instituțiilor, ale organelor, ale oficiilor sau ale agențiilor Uniunii pe care instanța Uniunii este competentă să le controleze ( 38 ).

43.

Un alt motiv care pledează în favoarea unei interpretări autonome și uniforme a „[a]ctelor de procedură ale EPPO care sunt destinate să producă efecte juridice față de terți” este necesitatea de a asigura o repartizare coerentă a competențelor între instanțele naționale și instanțele Uniunii în exercitarea controlului jurisdicțional asupra actelor EPPO. Prin urmare, împărtășim opinia EPPO potrivit căreia „[a]ctele procedurale ale EPPO care sunt destinate să producă efecte juridice față de terți” constituie o noțiune autonomă a dreptului Uniunii ( 39 ).

44.

În ceea ce privește conținutul acestei noțiuni, din considerentul (87) primul paragraf al Regulamentului EPPO reiese că sintagma „acte de procedură” include printre altele actele „întreprinse de EPPO în cursul investigațiilor sale”. Al doilea paragraf al acestui considerent garantează că „actele de procedură ale EPPO care sunt adoptate înainte de punerea sub acuzare” fac de asemenea obiectul controlului jurisdicțional de către instanțele naționale. Sintagma „acte de procedură” include, fără a se limita la acestea ( 40 ), „măsurile de investigare” în sensul articolului 30 din Regulamentul EPPO. În consecință, astfel cum susțin I.R.O. și F.J.L.R., precum și EPPO, o decizie prin care un procuror european delegat citează o persoană să se înfățișeze în calitate de martor este, în opinia noastră, un act de procedură în sensul articolului 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO. Desigur, articolul 30 alineatul (1) din regulamentul menționat nu include această decizie printre „măsurile de investigare” de care trebuie să dispună PED în statele membre „cel puțin în cazurile în care infracțiunea care face obiectul investigării se pedepsește cu o pedeapsă maximă de cel puțin patru ani de detenție”. Cu toate acestea, articolul 30 alineatul (4) din Regulamentul EPPO prevede că „[PED] au dreptul să solicite sau să dispună în propriul stat membru orice altă măsură disponibilă pentru procurori în temeiul dreptului intern în cazuri similare la nivel național, pe lângă măsurile prevăzute la alineatul (1)”. Articolul 43 alineatul 1 din Legea 9/2021 prevede în mod expres că PED pot cita persoane pentru a se prezenta în calitate de martori.

45.

În ceea ce privește sintagma „care sunt destinate să producă efecte juridice față de terți”, din utilizarea termenilor identici de la articolul 263 alineatul (1) TFUE ( 41 ) se poate deduce că intenția legiuitorului, care a stat la baza adoptării articolului 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO, a fost de a asigura că, într‑un sistem de control jurisdicțional adaptat naturii specifice a EPPO, actele acestui organism care ar fi trebuit în mod normal să facă obiectul unui control exercitat de instanțele Uniunii pe cale de acțiune directă pot face obiectul unui control jurisdicțional în fața instanțelor naționale, asigurând astfel respectarea articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și a articolului 47 din cartă.

46.

Rezultă, în opinia noastră, că, astfel cum susțin în mod expres EPPO, guvernul francez și Comisia, jurisprudența constantă a Curții referitoare la noțiunea de „acte care sunt destinate să producă efecte juridice față de terți”, în sensul articolului 263 TFUE, se aplică interpretării articolului 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO. Potrivit articolului 263 al patrulea paragraf TFUE coroborat cu primul paragraf al acestuia, pot face obiectul unei acțiuni în anulare toate dispozițiile sau măsurile adoptate de instituțiile, organele, oficiile sau agențiile Uniunii, indiferent de forma acestora, destinate să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele unei persoane fizice sau juridice, modificând în mod distinct situația sa juridică. Pentru a stabili dacă un act produce asemenea efecte și dacă, prin urmare, este susceptibil să facă obiectul unei astfel de acțiuni, este necesar să se aibă în vedere substanța acestui act și să se evalueze aceste efecte din perspectiva unor criterii obiective, cum este conținutul actului menționat, ținându‑se seama, dacă este cazul, de contextul adoptării acestuia din urmă, precum și de competențele instituției, organului, oficiului sau agenției care este autoarea acestuia ( 42 ).

47.

Din cele de mai sus se poate concluziona că legiuitorul Uniunii nu a intenționat să limiteze la categorii specifice controlul jurisdicțional obligatoriu al actelor de procedură ale EPPO prevăzut la articolul 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO. Interpretat în lumina jurisprudenței Curții citate la punctul anterior, ca o consecință a acestei dispoziții, orice act de procedură pe care un PED îl adoptă în cursul investigațiilor sale și care este destinat să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele terților, modificând în mod distinct situația juridică a acestora, trebuie să poată face obiectul unui control jurisdicțional din partea unei instanțe naționale competente. Adăugăm că din considerentul (87) al Regulamentului EPPO reiese că sintagma „terți”, la care face trimitere articolul 42 alineatul (1) din acesta, trebuie înțeleasă în sens larg ca incluzând „suspectul” ( 43 ), „victima” și toate „[celelalte] persoane interesate ale căror drepturi ar putea fi afectate în mod negativ de aceste acte” ( 44 ).

48.

Instanța de trimitere, precum și I.R.O. și F.J.L.R., afirmă că decizia din 2 februarie 2023 este un act de procedură adoptat de EPPO care produce efecte juridice în privința lor, în calitate de persoane investigate, întrucât (a) încalcă dreptul acestora la un proces într‑un termen rezonabil și (b) o mărturie suplimentară a lui Y.C. ar putea divulga probe incriminatoare pe care procurorii europeni delegați care instrumentează cazul le‑ar putea utiliza în cadrul unei proceduri penale îndreptate împotriva lor. În schimb, EPPO, guvernele francez și spaniol, precum și Comisia susțin, pe baza unor argumente diferite ( 45 ), că o decizie a unui PED care instrumentează cazul de a convoca un terț să depună mărturie nu constituie o măsură care produce efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele persoanelor care fac obiectul investigației, modificând în mod distinct situația juridică a acestora.

49.

In abstracto, nu suntem convinși de argumentele prezentate în privința I.R.O. și a lui F.J.L.R., așa cum au fost reținute de instanța de trimitere. Astfel cum observă guvernele francez și spaniol, precum și Comisia, audierea unui martor poate conține elemente de probă cu caracter atât incriminator, cât și dezincriminator. Este relevant să se sublinieze, în acest context, că articolul 5 alineatul (4) din Regulamentul EPPO prevede că „EPPO își desfășoară investigațiile în mod imparțial și caută toate probele relevante, atât incriminatoare, cât și dezincriminatoare” ( 46 ). Guvernul francez adaugă că o astfel de audiere poate avea ca unic obiect clarificarea anumitor fapte, furnizarea de informații contextuale, explicarea unui mecanism complex investigatorului sau stabilirea personalității persoanelor vizate. Suntem de acord că, deși citarea și audierea unui martor pot prelungi durata unei proceduri, astfel de măsuri pot facilita desfășurarea unei investigații și, în orice caz, pot contribui la investigarea aprofundată a acuzațiilor.

50.

În pofida acestor observații, considerăm că problema dacă o decizie a unui PED de a convoca un terț să se înfățișeze în calitate de martor este un act de procedură destinat să producă efecte juridice față de o persoană care face obiectul unei investigații nu poate fi apreciată și nu poate fi soluționată în mod general și abstract.

51.

EPPO nu își desfășoară activitatea într‑un singur domeniu juridic, iar Regulamentul EPPO reglementează doar parțial procedurile EPPO ( 47 ). Astfel, potrivit avocatei generale Ćapeta, „EPPO este într‑adevăr un organism unic și indivizibil, însă el nu funcționează pe baza unor norme penale materiale sau procedurale comune” și „[a]ceste aspecte depind în mare măsură de legislațiile statelor membre, care ar putea să difere în ceea ce privește soluțiile adoptate” ( 48 ). Dincolo de drepturile procedurale prevăzute de dreptul Uniunii care, în temeiul articolului 41 alineatul (2) din Regulamentul EPPO, trebuie să fie garantate „cel puțin” persoanelor suspectate și acuzate în cadrul procedurilor penale, ca urmare a faptului că Regulamentul EPPO face trimitere la dreptul intern, drepturile persoanelor vizate de astfel de proceduri diferă în funcție de statul membru în care EPPO investighează și urmărește penal infracțiunile. În aceeași ordine de idei, faptul că articolul 30 alineatul (5) din Regulamentul EPPO prevede că „procedurile și modalitățile de luare a măsurilor” menționate la alineatele (1) și (4) ale acestui articol sunt reglementate de „dreptul intern aplicabil” poate avea drept consecință faptul că un act de procedură, cum ar fi un act de citare a unui martor, adoptat de un PED care instrumentează cazul într‑un stat membru nu ar avea efecte juridice asupra situației persoanelor vizate de actul respectiv, în timp ce același act procedural adoptat într‑un alt stat membru ar avea aceste efecte. Astfel cum au arătat guvernele francez și neerlandez în ședință, sfera actelor de procedură ale EPPO care fac obiectului controlului instanțelor naționale poate, așadar, să varieze în funcție de dreptul național aplicabil. Necesitatea unei aprecieri in concreto a acestei chestiuni rezultă de asemenea din jurisprudența la care am făcut referire la punctul 46 din prezentele concluzii, din care rezultă că trebuie să se țină seama de criteriile obiective menționate în aceasta.

52.

Având în vedere cele de mai sus, considerăm că ar fi inadecvat pentru Curte să adopte o poziție generală cu privire la aspectul dacă o decizie prin care un PED care instrumentează cazul citează un terț pentru a se înfățișa în fața sa în calitate de martor intră sub incidența articolului 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO. Revine în cele din urmă instanțelor naționale sarcina de a se pronunța asupra acestei chestiuni, verificând dacă decizia în cauză este un act destinat să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele terțului în cauză, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia. În acest scop, instanțele naționale trebuie să examineze fondul deciziei și să aprecieze aceste efecte în raport cu criterii obiective, precum conținutul acesteia, ținând seama, dacă este cazul, de contextul procedural specific în care a fost adoptată și de competențele organismului care a adoptat‑o. În cazul în care o instanță națională ar constata, la finalul respectivei examinări, că decizia prin care un PED care instrumentează cazul citează un terț să se înfățișeze în fața sa în calitate de martor nu este destinată să producă efecte juridice față de persoanele care fac obiectul unei investigații, o reglementare națională care se opune controlului jurisdicțional al deciziei respective ar fi compatibilă cu articolul 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO, interpretat în lumina articolului 47 din cartă și a articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, precum și cu principiile echivalenței și efectivității.

53.

În Concluziile prezentate în cauza Asociația „Forumul Judecătorilor din România” și alții, avocatul general Bobek subliniază că o persoană care dorește să se prevaleze de articolul 47 din cartă pentru a invoca un drept procedural garantat de această dispoziție trebuie să aibă un „drept sau o libertate” garantată de dreptul Uniunii, a cărei valorificare urmărește să o obțină în fața unei instanțe ( 49 ). Suntem de acord cu Comisia că, în cazul în care o decizie de a cita un terț în calitate de martor nu este destinată să producă efecte juridice față de persoanele care fac obiectul unei investigații, situația juridică a acestor persoane nu este afectată și ele nu se pot prevala de un drept derivat din dreptul Uniunii, ceea ce face inutilă aplicarea articolului 47 din cartă. În lipsa oricăror efecte juridice, nu există nici posibilitatea unei căi de atac efective în conformitate cu articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE. În sfârșit, în cazul în care nicio dispoziție din Regulamentul EPPO sau din niciun alt act al Uniunii nu conferă persoanelor care fac obiectul investigației dreptul de a contesta în fața instanțelor naționale actele de procedură ale EPPO care nu sunt destinate să producă efecte juridice față de terți, nu există nicio încălcare a principiilor echivalenței și efectivității.

54.

În cazul în care o instanță națională ar considera că o decizie precum cea din 2 februarie 2023 este un act care intră în domeniul de aplicare al articolului 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO, această dispoziție impune ca o astfel de decizie să facă „obiectul controlului de către instanțele naționale competente”. În ce constă acest control jurisdicțional? În contextul prezentei cereri de decizie preliminară, impune acesta ca o acțiune directă prin care să se conteste validitatea deciziei respective să fie posibilă?

55.

În speță, este cert că, în dreptul spaniol, o decizie prin care un PED care instrumentează cazul citează un terț să se înfățișeze în fața sa în calitate de martor nu poate face obiectul unei acțiuni directe în fața unei instanțe naționale din partea persoanelor care fac obiectul investigației. Din ordonanța de trimitere reiese că instanța de trimitere se întemeiază pe premisa potrivit căreia legiuitorul Uniunii a intenționat ca actele care intră în domeniul de aplicare al articolului 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO să poată fi contestate prin intermediul unei acțiuni directe. Așadar, se pare că este exclusă posibilitatea ca legiuitorul Uniunii să nu fi urmărit să definească normele detaliate în temeiul cărora asemenea acte ar putea fi supuse controlului jurisdicțional, astfel încât un asemenea control să poată fi efectuat în mod incidental ( 50 ). În schimb, în observațiile sale scrise, guvernul italian susține că controlul jurisdicțional al actelor de procedură ale EPPO destinate să producă efecte juridice față de terți nu impune să existe o acțiune având ca obiect anularea acestora. Acesta arată că, spre deosebire de situația din Spania, Codul italian de procedură penală a eliminat judecătorul de instrucție, eliminând în același timp orice control ex ante al unui act de procedură al EPPO de citare a unui terț pentru a depune mărturie. În schimb, instanța de judecată este competentă să se pronunțe cu privire la legalitatea tuturor elementelor de probă prezentate în fața sa și, dacă este cazul, să le înlăture ( 51 ). În ședință, ca răspuns la o întrebare scrisă a Curții, EPPO, precum și guvernele francez, neerlandez și spaniol au insistat, fiecare, asupra faptului că controlul jurisdicțional incident al validității actelor de procedură ale EPPO îndeplinește cerințele articolului 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO. EPPO a acceptat că nu exista nicio cale de atac directă împotriva deciziilor PED de a adopta măsuri de investigare. Acesta a susținut că dreptul spaniol prevede mai multe căi de atac incidente pentru controlul jurisdicțional al unor astfel de măsuri pe tot parcursul fazei de investigare și, după închiderea acesteia, în faza orală a unui proces penal, garantând astfel dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă și respectarea dreptului la apărare. Guvernele francez, neerlandez și spaniol au avut aceeași opinie.

56.

Articolul 42 alineatul (1) din Regulamentul EPPO conferă o marjă de apreciere statelor membre, în cadrul autonomiei lor procedurale, atunci când prevede că controlul jurisdicțional pe care îl prevede se exercită „în conformitate cu cerințele și procedurile prevăzute în dreptul intern” ( 52 ). Această dispoziție nu stabilește nici natura acestui „control”, nici tipul de decizie pe care o instanță națională o poate lua atunci când îl exercită.

57.

Considerentul (88) al Regulamentului EPPO prevede că, în cadrul controlului în fața instanțelor naționale al legalității actelor de procedură ale EPPO destinate să producă efecte juridice față de terți, „ar trebui să fie asigurate căi de atac efective în conformitate cu articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf din TUE”. Această dispoziție din tratat impune statelor membre obligația de a prevedea o cale de atac efectivă oricărei persoane ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate, obligație care corespunde celei prevăzute la articolul 47 primul paragraf din cartă. Aceasta include dreptul de a contesta în fața unei instanțe orice act care aduce atingere unei persoane și care este de natură să încalce aceste drepturi și libertăți, dar nu impune existența unei căi de atac directe având ca obiect principal contestarea validității unei anumite măsuri. Prin urmare, este suficient ca una sau mai multe căi de atac să fie disponibile în fața instanțelor naționale competente pentru a permite titularului acestui drept să obțină un control indirect al legalității unei măsuri care să asigure respectarea drepturilor și libertăților pe care dreptul Uniunii i le garantează persoanei respective ( 53 ). În procedura în speță, este de competența instanței de trimitere să stabilească dacă persoanele care fac obiectul unei investigații pot contesta, cu titlu incident, legalitatea unei decizii prin care un PED care instrumentează cazul a convocat un terț să se înfățișeze în calitate de martor.

58.

Independent de existența acestei posibilități, pentru a oferi un răspuns complet la întrebările adresate de instanța de trimitere, Curtea trebuie de asemenea să indice dacă procedurile descrise în ordonanța de trimitere respectă principiile echivalenței și efectivității, la care face referire în mod expres considerentul (88) primul paragraf al Regulamentului EPPO.

59.

Potrivit unei jurisprudențe constante, în lipsa unor norme ale Uniunii în materie, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a stabili, în temeiul principiului autonomiei procedurale, modalitățile procedurale ale acțiunilor în justiție destinate să asigure apărarea drepturilor justițiabililor. Această cerință este supusă condiției ca aceste norme să nu fie, în situațiile care intră sub incidența dreptului Uniunii, mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații similare supuse dreptului intern (principiul echivalenței) și să nu facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii (principiul efectivității) ( 54 ).

60.

În ceea ce privește principiul efectivității, dreptul Uniunii nu are efectul de a constrânge statele membre să instituie alte căi de drept decât cele stabilite de dreptul intern, cu excepția însă a cazului în care rezultă din economia ordinii juridice naționale în cauză că nu există nicio cale de atac jurisdicțională care să permită, fie și numai pe cale incidentală, garantarea respectării drepturilor pe care justițiabilii le au în temeiul dreptului Uniunii sau a cazului în care singura cale de acces la o instanță presupune constrângerea justițiabililor să încalce dreptul ( 55 ). În cazul în care instanța de trimitere constată că validitatea măsurilor contestate poate fi soluționată în mod efectiv prin mijloace indirecte, nu pare să existe niciun motiv pentru a considera că procedurile descrise în ordonanța de trimitere încalcă principiul efectivității.

61.

În ceea ce privește principiul echivalenței, din informațiile furnizate de instanța de trimitere reiese că, deși normele procedurale naționale aplicabile EPPO exclud posibilitatea unui control jurisdicțional direct al unei decizii prin care un PED citează un terț să se înfățișeze în calitate de martor, o decizie echivalentă adoptată în temeiul Codului de procedură penală poate face obiectul unei căi de atac în fața judecătorului de instrucție sau a unei instanțe superioare. Rezultă că persoanele care fac obiectul unei investigații par să se afle într‑o situație diferită și dezavantajoasă atunci când invocă drepturi care decurg în mod direct din dreptul Uniunii în raport cu cele pe care le invocă în temeiul Codului de procedură penală. În aceste condiții, se pare, astfel cum susțin atât instanța de trimitere, cât și I.R.O. și F.J.L.R., că procedurile descrise în ordonanța de trimitere încalcă principiul echivalenței.

62.

Este adevărat că EPPO și guvernul spaniol contestă interpretarea dreptului național reținută de instanța de trimitere, susținând în esență că, potrivit anumitor hotărâri pronunțate de instanțele naționale, se poate aplica articolul 311 din Codul de procedură penală, care prevede că deciziile de adoptare a măsurilor de investigare solicitate de părți nu pot face obiectul unei căi de atac. Ca răspuns, este suficient să se amintească faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante, nu este de competența Curții, în cadrul unei trimiteri preliminare, să se pronunțe cu privire la interpretarea dispozițiilor de drept național sau să decidă dacă interpretarea dată de instanța de trimitere unor astfel de dispoziții este corectă, o astfel de interpretare fiind de competența exclusivă a instanțelor naționale ( 56 ).

Concluzie

63.

Prin urmare, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Juzgado Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia Nacional (judecătorul central de instrucție nr. 6 al Curții Naționale, Spania) după cum urmează: