Uvod

1.

Z Uredbo 2017/1939 ( 2 ) je bilo ustanovljeno Evropsko javno tožilstvo (v nadaljevanju: EJT) kot „neodvisen“ in „nedeljiv organ Unije, ki deluje kot enoten urad z decentralizirano strukturo“, z namenom boja proti kaznivim dejanjem, ki škodijo finančnim interesom Evropske unije. ( 3 ) EJT je organizirano na dveh ravneh: glavni urad ima sedež v Luksemburgu, na decentralizirani ravni pa so evropski delegirani tožilci del pravnega sistema držav članic. ( 4 ) Evropski delegirani tožilci so del EJT in delujejo v njegovem imenu, hkrati pa so na operativni ravni del nacionalnega sistema tožilstev v svoji državi članici. ( 5 ) Njihova naloga je izvajanje preiskav, ( 6 ) pregon kaznivih dejanj in vlaganje obtožnic, pri čemer imajo pooblastila, ki jim jih neposredno podeljuje uredba o EJT, in pooblastila, ki jih izvršujejo kot nacionalni tožilci. ( 7 )

2.

EJT svoje naloge opravlja v tesnem sodelovanju z nacionalnimi organi držav članic, pri tem pa se v veliki meri zanaša prav na nacionalno pravo. Uredba o EJT v členu 5(3) ureja „preiskave in pregon, ki se izvajajo v imenu EJT“, za vprašanja, ki jih navedena uredba ne ureja, pa se uporablja nacionalno pravo. ( 8 ) Uredba nadalje določa, da se načeloma uporablja tisto nacionalno pravo, ki se uporablja za evropskega delegiranega tožilca, ki obravnava zadevo. Številne določbe uredbe o EJT, zlasti tiste, ki so postopkovne narave, ( 9 ) se pri opredelitvi pogojev in postopkov, na podlagi katerih se uporabljajo, sklicujejo na nacionalno pravo.

3.

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Juzgado Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia Nacional (osrednje preiskovalno sodišče št. 6 pri nacionalnem visokem sodišču, Španija) v vlogi „Juez de Garantías“ (sodnik, pristojen za jamstva), ( 10 ) se nanaša na razlago člena 42(1) uredbe o EJT, ki ga Sodišče v preteklosti še ni obravnavalo. Z navedeno določbo se nacionalnim sodiščem podeljuje pristojnost za presojo zakonitosti postopkovnih aktov EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih. ( 11 ) Natančneje, predložitveno sodišče sprašuje, ali je nacionalna zakonodaja, ki iz neposrednega sodnega nadzora izključuje vabila pričam, ki jih izda evropski delegirani tožilec, skladna z navedeno določbo ter s pravnima načeloma prava Unije glede enakovrednosti in učinkovitosti.

Pravni okvir

Pravo Evropske unije – uredba o EJT

4.

V delu, v katerem je upoštevno za okoliščine obravnavane zadeve, je v uvodnih izjavah od 86 do 89 uredbe o EJT navedeno:

5.

Člen 30 uredbe o EJT, naslovljen „Preiskovalni ukrepi in drugi ukrepi“, določa:

6.

Člen 41 uredbe o EJT, naslovljen „Obseg pravic osumljencev in obdolžencev“, določa:

7.

Člen 42 uredbe o EJT, naslovljen „Sodni nadzor“, določa:

Špansko pravo

8.

Člen 42(1) in (3) Ley Orgánica 9/2021 de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (sistemski zakon 9/2021 o izvajanju [uredbe o EJT]) z dne 1. julija 2021 ( 12 ) (v nadaljevanju: zakon 9/2021), naslovljen „Preiskovalne pristojnosti evropskega delegiranega tožilca“, določa:

9.

Člen 43 zakona 9/2021, naslovljen „Izjave prič“, določa:

10.

Člen 90 zakona 9/2021, naslovljen „Zadeve“, določa:

11.

Zakon 9/2021 določa, da lahko obramba vloži pravno sredstvo zoper naslednje odločbe evropskega delegiranega tožilca:

–

odločbo o uvedbi postopka;

–

odločbo o tem, da se oseba, zoper katero je uvedena preiskava, ne zasliši ponovno, čeprav ta to zahteva;

–

odločbo o zavrnitvi izvedbe preiskovalnih ukrepov, ki so bili zahtevani od evropskega delegiranega tožilca;

–

odločbo o zavrnitvi vložitve predloženih dokumentov in poročil v spis;

–

odločbo o zavrnitvi postavitve izvedenca, ki ga predlaga obramba, v zvezi s strokovnim področjem, ki ga je bil pripravljen obravnavati;

–

odločbo o zavrnitvi izločitve izvedenca;

–

odločbo o začasnih ukrepih zavarovanja;

–

odločbo o odreditvi pripora; in

–

odločbo o ponovni uvedbi preiskave.

12.

V členu 91 zakona 9/2021 so opisani procesni koraki, ki jih je treba izvesti pri vložitvi pravnega sredstva zoper take odločbe.

13.

Člen 311(1) in (2) zakonika o kazenskem postopku določa:

Dejansko stanje, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

14.

I. R. O. in F. J. L. R. sta bila direktorja fundacije, ustanovljene na podlagi španskega prava, ki je prejela nepovratna sredstva za izvedbo projekta, ki se financira s sredstvi Unije. Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) je obvestil Fiscalía de área de Getafe-Leganés (državno tožilstvo, Getafe-Leganés, Španija), da neposredni stroški osebja, katerih vračilo je zahtevala fundacija v zvezi z dvema raziskovalcema, ki ju je zaposlila za izvedbo projekta, in sicer Y. C. in I. M. B., niso bili dovolj utemeljeni. Fiscalía de área de Getafe-Leganés (državno tožilstvo, Getafe-Leganés) je pri Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (prvostopenjsko sodišče in sodišče za predkazenski postopek št. 1, Getafe, Španija) vložilo prijavo zaradi domnevnega kaznivega dejanja goljufije v zvezi z nepovratnimi sredstvi. ( 13 ) Navedeno sodišče je 20. aprila 2021 začelo kazensko preiskavo zoper osebo I. R. O.

15.

V okviru navedene preiskave je dne 21. maja 2021 Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (prvostopenjsko sodišče in sodišče za predkazenski postopek št. 1, Getafe) osebo I. R. O. zaslišalo kot „investigado“ (oseba, zoper katero je uvedena preiskava). Oseba I. R. O. je uveljavljala pravico do molka. Navedeno sodišče je 2. julija 2021 kot pričo zaslišalo osebo Y. C.

16.

Dne 12. avgusta 2021 se je Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (prvostopenjsko sodišče in sodišče za predkazenski postopek št. 1, Getafe) izreklo za nepristojno in zadevo predalo EJT. EJT je 21. septembra 2021 zadevo predal pristojnim nacionalnim organom. Obvestil je Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (prvostopenjsko sodišče in sodišče za predkazenski postopek št. 1, Getafe), da ne bo zahteval prevzema zadeve.

17.

Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) je z odločbo z dne 9. junija 2022, ( 14 ) izdano na podlagi zahteve za ugotavljanje pristojnosti, ki jo je vložilo Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (prvostopenjsko sodišče in sodišče za predkazenski postopek št. 1, Getafe), pristojnost za preiskavo dodelilo EJT. Evropski delegirani tožilci, ki v Španiji obravnavajo zadevo, so z odločbo z dne 26. julija 2022 uveljavili svojo pravico do prevzema zadeve in začeli preiskavo, iz katere izhaja ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.

18.

S sklepom z dne 27. julija 2022 je predložitveno sodišče Juzgado Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia National (osrednje preiskovalno sodišče št. 6 pri nacionalnem visokem sodišču), ki je zadevo obravnavalo kot sodišče, pristojno za jamstva, začelo postopek v zvezi z jamstvi.

19.

Evropski delegirani tožilci, ki obravnavajo zadevo, so s sklepoma z dne 22. avgusta oziroma 25. oktobra 2022 pozvali osebi I. R. O. in F. J. L. R. na „Primera comparecencia para el traslado de cargos“ (prva obravnava, namenjena obveščanju o dejanskem stanju in dokazih) na podlagi člena 27 zakona 9/2021, katere namen je bil obveščanje navedenih oseb, da je bila zoper njiju uvedena preiskava v zvezi s kaznivima dejanjema goljufije v zvezi z nepovratnimi sredstvi in ponarejanja dokumentov. ( 15 ) Zaslišanje osebe I. R. O. je potekalo 5. oktobra 2022, zaslišanje osebe F. J. L. R. pa 15. decembra 2022.

20.

Z odločbo z dne 2. februarja 2023, izdano na podlagi člena 43 zakona 9/2021, so evropski delegirani tožilci, ki obravnavajo zadevo, pozvali osebi Y. C. in I. M. B. k zaslišanju kot priči. Dne 7. februarja 2023 so odvetniki, ki zastopajo osebi I. R. O. in F. J. L. R., na podlagi člena 90 zakona 9/2021 pri EJT vložili pritožbo zoper navedeno odločbo in izpodbijali vabilo osebi Y. C. kot priči. ( 16 ) Trdili so, da navedeni preiskovalni ukrep ni niti upošteven, niti potreben ali koristen, saj je Juzgado de Primera Instancia e Instrucción n° 1 de Getafe (prvostopenjsko sodišče in sodišče za predkazenski postopek št. 1, Getafe) osebo Y. C. že zaslišalo kot pričo. Navedena pritožba je bila 8. februarja 2023 priglašena pri predložitvenem sodišču. Evropski delegirani tožilci, ki obravnavajo zadevo, so 23. februarja 2023 predložili pisno stališče v zvezi z navedeno pritožbo. Evropski delegirani tožilci in odvetniki, ki zastopajo osebi I. R. O. in F. J. L. R., so 22. oziroma 23. marca 2023 predložili pisni stališči o možnosti vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe s strani predložitvenega sodišča.

21.

Predložitveno sodišče prosi Sodišče za razlago prava Unije, ki mu bo omogočilo presojo učinkov uredbe o EJT na zakon 9/2021 glede pristojnosti sodnika, pristojnega za jamstva, za nadzor nad nekaterimi postopkovnimi akti evropskih delegiranih tožilcev, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih. Pri tem ugotavlja, da mora biti na podlagi členov 42 in 43 zakona 9/2021 v povezavi s členom 90 navedenega zakona sodni nadzor posameznih kategorij postopkovnih aktov evropskih delegiranih tožilcev izrecno omogočen. Ker vabila priči ni med navedenimi kategorijami, pri sodniku, pristojnem za jamstva, ni mogoče vložiti pritožbe zoper odločbo z dne 2. februarja 2023.

22.

Predložitveno sodišče poudarja, da morajo biti na podlagi člena 42 uredbe o EJT postopkovni akti EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, predmet sodnega nadzora. Predložitveno sodišče meni, da je odločba z dne 2. februarja 2023 take vrste postopkovni akt. Prvič, navaja, da ima navedena odločba neposredni učinek na pravico oseb Y. C. in I. M. B. do svobode in do svobode gibanja, ki ju zagotavlja člen 6 Listine, saj sta pravno zavezani biti na določenem kraju ob določenem času, navedenem na vabilu. ( 17 ) Navedena odločba lahko tudi posega v pravico oseb Y. C. in I. M. B. do obrambe, drugače kot v členu 48 Listine, saj sta zavezani povedati vse, kar vesta, in govoriti resnico, ( 18 ) pri tem pa špansko procesno pravo za priče ne predvideva pomoči odvetnika med pričanjem. V obravnavani zadevi je kršitev pravice do obrambe še resnejša, saj obstaja „razumna možnost“, da bi lahko njuno pričanje razkrilo dokaze o njuni udeležbi pri kaznivih dejanjih, ki so predmet preiskave. Možnost, na katero se v pisnem stališču z dne 22. marca 2023 sklicujejo evropski delegirani tožilci, ki obravnavajo zadevo, da lahko na podlagi člena 29 zakona 9/2021 osebe, zoper katere je uvedena preiskava, v sodnem postopku zahtevajo, da se postopkovni akt razglasi za samodejno ničnega zaradi prepozne prve obravnave za obveščanje o dejanskem stanju in dokazih, je le izredna. Tudi iz razloga pravne varnosti ni zaželeno, da bi se osebe lahko sklicevale na to šele v poznejši fazi kazenskega postopka. Predložitveno sodišče nadalje navaja, da vabilo priči vpliva na pravne okoliščine oseb I. R. O. in F. J. L. R. Ponovno vabilo osebi Y. C. na zaslišanje kot priča krši njuno pravico do obravnave zadeve v razumnem roku. Na podlagi izjav oseb Y. C. in I. M. B. bi lahko evropski delegirani tožilci tudi pridobili obremenilne dokaze, ki bi jih lahko uporabili v kazenskem postopku zoper osebi I. R. O. in F. J. L. R.

23.

Glede na navedeno predložitveno sodišče ugotavlja, da bi lahko neobstoj možnosti pritožbe zoper odločbo z dne 2. februarja 2023 posameznika omejeval pri uveljavljanju subjektivne pravice, ki izhaja iz prava Unije in katere omejevanje ni upravičeno na podlagi načel enakovrednosti in učinkovitosti.

24.

Glede načela enakovrednosti pa predložitveno sodišče ugotavlja, da bi Juez de Instrucción (preiskovalni sodnik), ki je „enakovreden“ evropskemu delegiranemu tožilcu, pri vodenju preiskave glede obtožb, ki so predmet postopka EJT, upošteval postopek, ki ureja „Diligencias Previas“ (predhodna preiskava), saj se lahko ob morebitni obsodilni sodbi za zadevna kazniva dejanja izreče največ pet let zapora. Člen 766 zakonika o kazenskem postopku določa, ( 19 ) da je zoper ukrepe, ki jih odredi preiskovalni sodnik v okviru predhodne preiskave, mogoče vložiti pritožbo pri sodniku, ki jih je odredil, nato pa pri višjem sodišču.

25.

Predložitveno sodišče navaja, da evropski delegirani tožilci, ki obravnavajo zadevo, v pisnem stališču z dne 22. marca 2023 navajajo, da v okviru „Procedimiento Sumario Ordinario“ (postopek obravnave kaznivih dejanj, za katere je zagroženih več kot pet let zapora) člen 311 zakonika o kazenskem postopku določa, da pritožba ni mogoča zoper odločbe o sprejetju preiskovalnih ukrepov, ki jih predlagajo stranke. Pri tem se evropski delegirani tožilci, ki obravnavajo zadevo, sklicujejo na usmeritve sodne prakse, v skladu s katerimi se uporaba navedene določbe razširi tudi na postopek predhodne preiskave. Predložitveno sodišče ugotavlja, da Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) ni potrdilo navedenih usmeritev sodne prakse, da te niso bile sprejete soglasno in da niso bile predmet zakonodajnih sprememb.

26.

Predložitveno sodišče ima pomisleke v zvezi z načelom enakovrednosti, saj zakon 9/2021 ne dovoljuje sodnega nadzora nad vabili pričam, ki jih izda evropski delegirani tožilec, hkrati pa zakonik o kazenskem postopku ne omejuje kategorij odločb, ki jih izda preiskovalni sodnik in s katerimi odredi ali zavrne preiskovalne ukrepe, zoper katere bi bilo mogoče vložiti pritožbo.

27.

V zvezi z načelom učinkovitosti predložitveno sodišče ugotavlja, da pravica do vložitve pravnega sredstva zoper postopkovni akt EJT, ki naj bi imel pravne učinke v razmerju do tretjih, izhaja neposredno iz člena 42 uredbe o EJT. Navedena možnost je izraz temeljne pravice do učinkovitega pravnega sredstva in pravice do obrambe, ki sta zaščiteni v členih 47 in 48 Listine. Ozka razlaga pristojnosti sodnika, ki je pristojen za jamstva, do sodnega nadzora na podlagi člena 90 zakona 9/2021, je torej ovira za uveljavljanje temeljnih pravic, ki jih uredba o EJT priznava državljanom.

28.

V teh okoliščinah je Juzgado Central de Instrucción n° 6 of the Audiencia Nacional (osrednje preiskovalno sodišče št. 6 pri nacionalnem visokem sodišču) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

29.

Pisna stališča so predložili osebi I. R. O. in F. J. L. R., EJT, francoska, italijanska, nizozemska in španska vlada ter Komisija. Na obravnavi, ki je potekala 10. septembra 2024, so iste stranke, razen italijanske vlade, ustno predstavile svoja stališča in odgovorile na vprašanja Sodišča.

Presoja

Dopustnost drugega vprašanja

30.

EJT, francoska, nizozemska in španska vlada ter Komisija trdijo, da drugo vprašanje ni dopustno, ker naj bi bilo povsem hipotetično, kakršen koli odgovor nanj pa nikakor ne more vplivati na izid spora v glavni stvari. Razlog je v tem, da se postopek v glavni stvari nanaša na dejstvo, da osebe, zoper katere je uvedena preiskava, izpodbijajo odločbo EJT o vabilu tretjih oseb kot prič, drugo vprašanje pa se nanaša na možnost, da priče same izpodbijajo tako odločbo.

31.

Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. Zato Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti. Iz tega izhaja, da za vprašanja za predhodno odločanje v zvezi s pravom Unije velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju nacionalnega sodišča za predhodno odločanje samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če Sodišče nima na voljo pravnih ali dejanskih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore, oziroma če je problem hipotetičen. ( 20 )

32.

Iz besedila drugega vprašanja, iz določb prava Unije, na katere se nanaša, in iz pojasnil v predložitveni odločbi ( 21 ) jasno izhaja, da predložitveno sodišče želi odgovor na vprašanje, ali lahko osebe, ki so na podlagi odločbe evropskega delegiranega tožilca vabljene na zaslišanje kot priče, tako odločbo izpodbijajo v pravnem postopku. Vabljeni priči, osebi Y. C. in I. M. B., ne izpodbijata veljavnosti odločbe z dne 2. februarja 2023. V postopku v glavni stvari navedeno odločbo izpodbijata osebi, zoper kateri je uvedena preiskava, torej I. R. O. in F. J. L. R. V navedenih okoliščinah je po mojem mnenju jasno, da kakršen koli odgovor na drugo vprašanje nikakor ne vpliva na izid postopka v glavni stvari, zato gre za hipotetično vprašanje. Na podlagi sodne prakse iz točke 31 teh sklepnih predlogov predlagam, naj Sodišče ugotovi, da navedeno vprašanje ni dopustno.

Skupna presoja ter preoblikovanje prvega, tretjega in četrtega vprašanja

33.

Komisija predlaga, naj Sodišče skupaj obravnava prvo, tretje in četrto vprašanje. Ta predlog podpiram, saj odgovor na navedena vprašanja izhaja iz razlage člena 42(1) uredbe o EJT.

34.

Nadalje, menim, da bi bilo treba navedena tri vprašanja preoblikovati ( 22 ) tako, da se postavi vprašanje, ali je treba člen 42(1) uredbe o EJT v povezavi s členom 47 Listine, členom 19(1), drugi pododstavek, PEU ter načeloma enakovrednosti in učinkovitosti razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, na podlagi katere osebe, zoper katere je uvedena preiskava, pred pristojnim nacionalnim sodiščem ne morejo neposredno izpodbijati odločbe, s katero evropski delegirani tožilec, ki obravnava zadevo, v okviru kazenske preiskave zoper navedene osebe povabi tretje osebe na zaslišanje kot priče. ( 23 )

35.

Navedeno preoblikovano vprašanje predlagam iz naslednjih razlogov. Kot sem navedel v točki 32 teh sklepnih predlogov, spor v postopku v glavni stvari izhaja iz dejstva, da osebi, zoper kateri je uvedena preiskava, izpodbijata odločbo, s katero so evropski delegirani tožilci, ki obravnavajo zadevo, povabili tretje osebe na zaslišanje kot priče. Določbe, na katere se nanaša četrto vprašanje, in sicer člen 2 PEU, člen 19(1), drugi pododstavek, PDEU in člen 47 Listine, je mogoče obravnavati v okviru preoblikovanega vprašanja, saj je namen člena 42(1) uredbe o EJT njihova uporaba v okviru postopkovnih aktov EJT. ( 24 ) Na podlagi sklicevanj na člen 19(1), drugi pododstavek, PEU in člen 47 Listine se lahko Sodišče odloči, da preučitve ne bo opravilo z vidika člena 2 PEU. Iz razlogov za vložitev predložitvene odločbe jasno izhaja, da se tretje vprašanje nanaša na načelo enakovrednosti, ki omejuje procesno avtonomijo držav članic, torej je to vprašanje vključeno v predlagano preoblikovanje. Kot je podrobneje navedeno v točki 55 teh sklepnih predlogov, se zdi, da predložitveno sodišče v predložitveni odločbi domneva, da bi morala obstajati možnost neposrednega pravnega sredstva zoper postopkovni akt, kakršna je odločba z dne 2. februarja 2023, pri pristojnem nacionalnem sodišču.

Vsebinska presoja

36.

Kot izhaja iz člena 1 zakona 9/2021, se z navedenim zakonom v španski pravni red uvaja uredba o EJT. Na podlagi navedenega zakona se uvaja nov postopkovni sistem, v skladu s katerim evropski delegirani tožilci izvajajo preiskave in pregon kaznivih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Evropske unije, nacionalni pravosodni organi, ki imajo vlogo neodvisne tretje strani, pa varujejo temeljne pravice oseb, zoper katere je uvedena preiskava. ( 25 ) Organ, ki se ustanovi v okviru pristojnega sodišča ( 26 ) kot „organ, ki ne sodeluje v postopku, je pa kljub temu odgovoren za izvajanje nalog sodnega nadzora, ki so izrecno navedene v [zakonu 9/2021]“, ( 27 ) je sodnik, pristojen za jamstva.

37.

Menim, da člen 42(1) uredbe o EJT nedvomno zavezuje države članice k zagotavljanju učinkovitega sodnega nadzora postopkovnih aktov EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih. ( 28 ) Poleg tega, da je učinkovito pravno varstvo pravic posameznikov vključeno v uvodno izjavo 88 uredbe o EJT, kot je navedeno v točki 4 teh sklepnih predlogov, je tudi splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz ustavnih tradicij, ki so skupne državam članicam in vključene v člena 6 in 13 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950. Člen 47 Listine to načelo potrjuje, zato ga je v okoliščinah, kot so te v obravnavani zadevi, treba upoštevati pri razlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. ( 29 ) Prav tako je treba spomniti, da morajo države članice pri izvajanju prava Unije (kot velja v obravnavani zadevi) zagotoviti pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz prvega odstavka člena 47 Listine. ( 30 )

38.

V obravnavani zadevi je osrednje vprašanje, ali je odločba, s katero evropski delegirani tožilec povabi tretjo osebo kot pričo, postopkovni akt EJT, ki naj bi imel pravne učinke v razmerju do oseb, zoper katere je uvedena preiskava, v smislu člena 42(1) uredbe o EJT. Če se taka odločba šteje za navedeni akt, je treba na podlagi navedene določbe zagotoviti sodni nadzor pristojnega nacionalnega sodišča.

39.

Prvo vprašanje, na katerega je treba v zvezi s tem odgovoriti, je, ali je pojem „postopkovni akti EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih“, avtonomen pojem prava Unije in ga je zato treba enotno razlagati v vsej Evropski uniji. Pri odgovoru na navedeno vprašanje je treba upoštevati besedilo določbe, ki vsebuje navedeni pojem, kontekst, v katerega je določba umeščena, in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je. ( 31 )

40.

Uredba o EJT tega pojma ne opredeljuje, sklic na nacionalno pravo v členu 42(1) pa ne določa njegovega pomena ali področja uporabe.

41.

Iz besedila člena 42(1) uredbe o EJT ter glede na splošno sistematiko in namen navedenega člena izhaja, da podeljuje pristojnost nacionalnim sodiščem ( 32 ) v zvezi s sodnim nadzorom aktov, ki bi bili drugače v izključni pristojnosti sodišč Unije ( 33 ), saj je EJT organ Unije. ( 34 ) Iz člena 42, od (2) do (8), uredbe o EJT izhaja, da so zunaj pristojnosti, ki jo odstavek 1 navedenega člena podeljuje nacionalnim sodiščem, za nadzor nad zakonitostjo aktov EJT pristojna sodišča Unije. ( 35 ) To velja zlasti glede „upravnih odločitev“ EJT, na katere se nanaša odstavek 8 in ki spadajo na področje uporabe člena 263(4) PDEU, v nasprotju s „postopkovnimi akti“ EJT, na katere se nanaša odstavek 1 in ki jih načeloma ( 36 ) „presojajo pristojna nacionalna sodišča“.

42.

Uporaba izraza „ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih“ v členu 42(1) uredbe o EJT nadalje potrjuje, da je namen določbe nacionalnim sodiščem podeliti pristojnost, ki bi jo drugače imela sodišča Unije. EJT, francoska in španska vlada ter Komisija v pisnih stališčih poudarjajo, da je naveden izraz povsem enak besedilu iz prvega odstavka člena 263 PDEU, ( 37 ) ki opredeljuje akte institucij, organov, uradov ali agencij Evropske unije, za nadzor katerih so pristojna sodišča Unije. ( 38 )

43.

Drug razlog za razlago v korist avtonomni in enotni razlagi pojma „postopkovni akti EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih“, je, da je treba zagotoviti dosledno razmejevanje pristojnosti med nacionalnimi sodišči in sodišči Unije pri izvajanju sodnega nadzora nad akti EJT. Zato se strinjam s stališčem EJT, da je pojem „postopkovni akti EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih“, avtonomen pojem prava Unije. ( 39 )

44.

Glede vsebine navedenega pojma pa iz prvega odstavka uvodne izjave 87 uredbe o EJT jasno izhaja, da izraz „postopkovni akti“ zlasti vključuje tiste ukrepe, „ki jih EJT sprejme med izvajanjem preiskav“. V drugem odstavku navedene uvodne izjave je zagotovljeno, da so „postopkovni[…] akti EJT, ki so sprejeti pred vložitvijo obtožnice“, prav tako predmet nadzora s strani nacionalnih sodišč. Izraz „postopkovni akti“ med drugim vključuje ( 40 ) „preiskovalne ukrepe“ v smislu člena 30 uredbe o EJT. Posledično in kot trdijo osebi I. R. O. in F. J. L. R. ter EJT, menim, da je odločba, s katero evropski delegirani tožilec povabi osebo na zaslišanje kot pričo, postopkovni akt v smislu člena 42(1) uredbe o EJT. Res je, da člen 30(1) navedene uredbe ne vključuje take odločbe med „preiskovalne ukrepe“, ki morajo biti na voljo evropskim delegiranim tožilcem v državah članicah „[v]saj v primerih, ko se kaznivo dejanje, ki je predmet preiskave, kaznuje z najvišjo predpisano sankcijo najmanj štirih let zapora“. Vendar člen 30(4) uredbe o EJT določa, da imajo „[e]vropski delegirani tožilci […] pravico, da poleg ukrepov iz odstavka 1 v svojih državah članicah zahtevajo ali odredijo vse druge ukrepe, ki jih imajo na voljo tožilci po nacionalnem pravu v podobnih nacionalnih zadevah“. Člen 43(1) zakona 9/2021 izrecno določa, da lahko evropski delegirani tožilci osebe povabijo na zaslišanje kot priče.

45.

Glede izraza „ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih“ je na podlagi uporabe enakega besedila v členu 263, prvi odstavek, PDEU ( 41 ) mogoče sklepati, da je bil zakonodajalčev namen pri sprejemanju člena 42(1) uredbe o EJT zagotoviti, da v sistemu sodnega nadzora, ki je prilagojen posebni naravi EJT, za akte navedenega organa, ki bi običajno morali biti predmet nadzora sodišč Unije na podlagi direktne tožbe, velja sodni nadzor nacionalnih sodišč, s čimer se zagotovi skladnost s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU in s členom 47 Listine.

46.

Menim, da iz tega izhaja, kot izrecno trdijo EJT, francoska vlada in Komisija, da se ustaljena sodna praksa Sodišča o pojmu „akti s pravnim učinkom za tretje osebe“ v smislu člena 263 PDEU uporablja za razlago člena 42(1) uredbe o EJT. Na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU v povezavi s prvim odstavkom navedenega člena je mogoče vložiti ničnostno tožbo zoper vse ukrepe ali akte, ki jih sprejmejo institucije, organi, uradi in agencije Unije, ne glede ne na njihovo obliko, in katerih namen je ustvariti zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese fizične ali pravne osebe tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj. Za ugotovitev, ali ima neki akt take učinke in je zato lahko predmet take ničnostne tožbe, se je treba osredotočiti na bistvo tega akta in te učinke presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina navedenega akta, po potrebi ob upoštevanju konteksta, v katerem je bil sprejet, in pristojnosti institucije, organa, urada ali agencije, ki je akt sprejela. ( 42 )

47.

Iz navedenega je mogoče sklepati, da zakonodajalec Unije ni nameraval omejiti obveznega sodnega nadzora postopkovnih aktov EJT, na katere se nanaša člen 42(1) uredbe o EJT, na določene kategorije aktov. Na podlagi sodne prakse Sodišča, navedene v prehodni točki, torej velja, da mora biti na podlagi navedene določbe za vsak postopkovni akt, ki ga v okviru preiskave sprejme evropski delegirani tožilec in katerega namen je ustvariti zavezujoče pravne učinke, ki bi lahko vplivali na interese tretjih oseb tako, da bi bistveno spremenili njihov pravni položaj, omogočen sodni nadzor pristojnega nacionalnega sodišča. Naj dodam, da iz uvodne izjave 87 uredbe o EJT očitno izhaja, da je treba izraz „tretji“ iz člena 42(1) navedene uredbe razlagati široko ter da vključuje „osumljenca“ ( 43 ), „žrtev“ in vse „druge zainteresirane osebe, katerih pravice so lahko kršene zaradi takšnih dejanj“. ( 44 )

48.

Predložitveno sodišče ter osebi I. R. O. in F. J. L. R. trdijo, da je odločba z dne 2. februarja 2023 postopkovni akt EJT, ki ima za navedeni osebi kot osebi, zoper kateri je uvedena preiskava, pravne učinke, saj (a) krši njuno pravico do sojenja v razumnem roku, ter (b) bi dodatna izjava priče Y. C. lahko razkrila obremenilne dokaze, ki bi jih evropski delegirani tožilci, ki obravnavajo zadevo, lahko uporabili v kazenskem postopku zoper njiju. V nasprotju s tem pa EJT, francoska in španska vlada ter Komisija na podlagi različnih argumentov ( 45 ) trdijo, da odločba evropskega delegiranega tožilca, ki obravnava zadevo, s katero ta povabi tretjo osebo na zaslišanje kot pričo, ni ukrep, katerega pravni učinki bi bili zavezujoči za osebe, zoper katere je uvedena preiskava, oziroma ki bi lahko vplivali na interese takih oseb, ker bi bistveno spremenili njihov pravni položaj.

49.

Naj na splošno navedem, da me argumenti oseb I. R. O. in F. J. L. R., ki jih je sprejelo predložitveno sodišče, ne prepričajo. Kot navajajo francoska in španska vlada ter Komisija, se lahko pri zaslišanju priče pridobijo obremenilni in razbremenilni dokazi. V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 5(4) uredbe o EJT določa, da „EJT izvaja preiskave nepristransko in poskuša pridobiti vse ustrezne dokaze, tako obremenilne kot razbremenilne“. ( 46 ) Francoska vlada dodaja, da je lahko edini namen takega zaslišanja tudi razjasnitev nekaterih dejstev, zbiranje informacij o ozadju zadeve, pojasnjevanje zapletenega mehanizma preiskovalcu ali zbiranje informacij o osebnosti zadevnih oseb. Strinjam se, da lahko poziv priči in njeno zaslišanje podaljša postopek, vendar lahko taki ukrepi olajšajo izvedbo preiskave, vsekakor pa prispevajo k temeljiti obravnavi očitkov.

50.

Ne glede na navedeno pa menim, da vprašanje, ali je odločba evropskega delegiranega tožilca o vabilu tretje osebe na zaslišanje kot priče postopkovni akt, ki naj bi imel pravne učinke v razmerju do osebe, zoper katero je uvedena preiskava, ni mogoče presojati in nanj odgovoriti na splošno in abstraktno.

51.

EJT ne deluje le na enem pravnem področju, uredba o EJT pa postopke EJT ureja le delno. ( 47 ) Kot je navedla generalna pravobranilka T. Ćapeta, „je EJT sicer res enoten in nedeljiv organ, vendar njegovo delovanje ne temelji na enotnem materialnem ali procesnem kazenskem pravu“, hkrati pa so „[t]a vprašanja […] v veliki meri odvisna od zakonodaje držav članic, med katerimi pa lahko prihaja do razlik z vidika sprejetih rešitev“. ( 48 ) Poleg postopkovnih pravic, ki izhajajo iz prava Unije in ki so na podlagi člena 41(2) uredbe o EJT tisto, kar mora biti „najmanj“ zagotovljeno osumljencem in obdolžencem v kazenskih postopkih, se zaradi sklicevanja uredbe o EJT na nacionalno pravo pravice oseb, na katere se taki postopki nanašajo, razlikujejo, odvisno od države članice, v kateri EJT preiskuje kazniva dejanja in vodi pregon. Iz enakega razloga se lahko zgodi, da zaradi dejstva, da člen 30(5) uredbe o EJT določa, da „[p]ostopke in načine za sprejetje ukrepov“ iz odstavkov 1 in 4 navedenega člena ureja „nacionalno pravo, ki se uporablja“, postopkovni akt, kot je vabilo priči, ki ga izda evropski delegirani tožilec, ki obravnava zadevo, v eni državi članici nima pravnih učinkov na položaj oseb, na katere se nanaša, v drugi državi članici pa bi isti postopkovni akt lahko imel take učinke. Kot sta na obravnavi navedli francoska in nizozemska vlada, se lahko področje uporabe postopkovnih aktov EJT, ki so predmet sodnega nadzora pred nacionalnimi sodišči, torej razlikuje glede na nacionalno pravo, ki se uporablja. Zahteva, da je treba to vprašanje obravnavati v okviru konkretne zadeve, izhaja tudi iz sodne prakse, na katero se sklicujem v točki 46 teh sklepnih predlogov in iz katere izhaja, da je treba upoštevati objektivna merila, na katera se nanaša.

52.

Iz zgoraj navedenih razlogov menim, da bi bilo neprimerno, če bi Sodišče sprejelo splošno stališče o vprašanju, ali odločba, s katero evropski delegirani tožilec, ki obravnava zadevo, povabi tretjo osebo na zaslišanje kot pričo, spada na področje uporabe člena 42(1) uredbe o EJT. O tem morajo nazadnje odločiti nacionalna sodišča, pri čemer morajo ugotoviti, ali gre za akt, ki naj bi imel zavezujoče pravne učinke na zadevno tretjo osebo oziroma ki lahko vpliva na interese zadevne tretje osebe tako, da bistveno spremeni njen pravni položaj. Za to morajo nacionalna sodišča preučiti bistvo odločbe in navedene učinke presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina te določbe, pri tem pa upoštevati, če je ustrezno, poseben postopkovni okvir, v katerem je bila izdana, in pristojnosti organa, ki jo je izdal. Če nacionalno sodišče na podlagi take presoje ugotovi, da odločba evropskega delegiranega tožilca, ki obravnava zadevo, s katero ta povabi tretjo osebo na zaslišanje kot pričo, naj ne bi imela pravnih učinkov v razmerju do oseb, zoper katere je uvedena preiskava, je nacionalna zakonodaja, ki ne omogoča sodnega nadzora navedene odločbe, skladna s členom 42(1) uredbe o EJT v povezavi s členom 47 Listine in členom 19(1), drugi pododstavek, PEU ter z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti.

53.

Generalni pravobranilec M. Bobek v svojih sklepnih predlogih v zadevi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi poudarja, da mora posameznik, če se namerava zaradi uveljavitve procesne pravice, ki jo zagotavlja člen 47 Listine, sklicevati na to določbo, imeti dejansko „pravico ali svoboščino“, zagotovljeno s pravom Unije, ki jo želi uveljavljati pred sodiščem. ( 49 ) Strinjam se s Komisijo, da če odločba o vabilu tretje osebe kot priče naj ne bi imela pravnih učinkov v razmerju do oseb, zoper katere je uvedena preiskava, ne vpliva na pravni položaj navedenih oseb, zato se te ne morejo sklicevati na pravico na podlagi prava Unije in posledično tudi ne na člen 47 Listine. Če akt nima pravnih učinkov, pa tudi ni mogoče zahtevati učinkovitega pravnega sredstva na podlagi člena 19(1), drugi pododstavek, PEU. Velja torej, da če nobena določba uredbe o EJT ali katerega koli drugega akta Unije osebi, zoper katero je uvedena preiskava, ne podeljuje pravice pred nacionalnimi sodišči izpodbijati postopkovnega akta EJT, ki naj ne bi imel pravnih učinkov do tretjih, ne gre za kršitev načela enakovrednosti in učinkovitosti.

54.

Če pa bi nacionalno sodišče ugotovilo, da je odločba, kot je tista z dne 2. februarja 2023, akt, ki spada na področje uporabe člena 42(1) uredbe o EJT, jo na podlagi navedene določbe „presojajo pristojna nacionalna sodišča“. Kaj vsebuje tak sodni nadzor? Ali se v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe zahteva, da je mogoče vložiti neposredno tožbo za izpodbijanje veljavnosti navedene odločbe?

55.

V obravnavani zadevi ni sporno, da na podlagi španskega prava osebe, zoper katere je uvedena preiskava, pred nacionalnim sodiščem ne morejo vložiti neposredne tožbe za izpodbijanje odločbe, s katero evropski delegirani tožilec, ki obravnava zadevo, povabi tretjo osebo na zaslišanje kot pričo. Iz predložitvene odločbe jasno izhaja, da se predložitveno sodišče sklicuje na predpostavko, da je bil namen zakonodajalca Unije omogočiti neposredno tožbo za izpodbijanje vseh aktov, ki spadajo na področje uporabe člena 42(1) uredbe o EJT. Zato se zdi, da predložitveno sodišče ne dopušča možnosti, da zakonodajalec Unije ni nameraval opredeliti natančnih pravil, na podlagi katerih bi bil mogoč sodni nadzor takih aktov, ampak da je želel omogočiti posredni nadzor. ( 50 ) Italijanska vlada pa v pisnem stališču trdi, da se v okviru sodnega nadzora postopkovnih aktov EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, ne zahteva, da je na voljo ničnostna tožba. Navaja, da je bil, drugače kot v Španiji, v italijanskem zakoniku o kazenskem postopku odpravljen institut preiskovalnega sodnika, s čimer je bil odpravljen tudi kakršen koli ex ante nadzor nad postopkovnimi akti EJT glede vabil tretjim osebam kot pričam. Namesto tega je obravnavno sodišče pristojno odločati o zakonitosti vseh dokazov, ki so mu predloženi, in jih, če je ustrezno, zavrniti. ( 51 ) Na obravnavi so v odgovor na pisno vprašanje Sodišča EJT ter francoska, nizozemska in španska vlada vsak posebej vztrajali, da posredni sodni nadzor veljavnosti postopkovnih aktov EJT izpolnjuje zahteve iz člena 42(1) uredbe o EJT. EJT se je strinjal, da ne obstaja nobeno neposredno pravno sredstvo zoper odločitev evropskih delegiranih tožilcev o sprejetju preiskovalnih ukrepov. Trdil je, da špansko pravo zagotavlja več posrednih pravnih sredstev za sodni nadzor nad takimi ukrepi v fazi preiskave, po njenem zaključku pa tudi v ustnem delu kazenskega postopka, s čimer sta zagotovljeni pravica do učinkovitega pravnega varstva in pravica do obrambe. Francoska, nizozemska in španska vlada so se strinjale s tem.

56.

Člen 42(1) uredbe o EJT državam članicam priznava določeno polje proste presoje v okviru procesne avtonomije, saj določa, da je treba sodni nadzor, določen v navedenem členu, opraviti „v skladu z zahtevami in postopki, določenimi v nacionalnem pravu“. ( 52 ) Navedena določba ne določa narave takega „nadzora“ ali vrste odločbe, ki jo lahko nacionalno sodišče sprejme pri njegovem izvajanju.

57.

Iz uvodne izjave 88 uredbe o EJT izhaja, da bi bilo treba v okviru nadzora zakonitosti postopkovnih aktov EJT, ki naj bi imeli pravne učinke v razmerju do tretjih, pred nacionalnimi sodišči „zagotoviti učinkovita pravna sredstva v skladu z drugim pododstavkom člena 19(1) PEU“. Navedena določba Pogodbe državam članicam nalaga obveznost zagotoviti učinkovito pravno sredstvo vsakomur, ki so mu kršene pravice in svoboščine, ki izhajajo iz prava Unije, kar ustreza določbi iz člena 47, prvi odstavek, Listine. To vključuje pravico pred sodiščem izpodbijati kateri koli akt, ki posega v položaj osebe in s katerim bi lahko bile kršene navedene pravice in svoboščine, ne zahteva pa se obstoj neposrednega pravnega sredstva, katerega glavni cilj bi bil izpodbijanje veljavnosti določenega ukrepa. Zadošča torej, da je pred pristojnimi nacionalnimi sodišči na voljo eno ali več pravnih sredstev, ki imetniku take pravice omogočajo zahtevati posredni nadzor nad zakonitostjo ukrepa, s čimer se zagotovi upoštevanje pravic in svoboščin, ki jih pravo Unije zagotavlja taki osebi. ( 53 ) V obravnavani zadevi mora predložitveno sodišče ugotoviti, ali lahko osebe, zoper katere je uvedena preiskava, posredno izpodbijajo zakonitost odločbe, s katero evropski delegirani tožilec, ki obravnava zadevo, povabi tretjo osebo na zaslišanje kot pričo.

58.

Ne glede na obstoj take možnosti pa mora Sodišče, da bi se zagotovil celovit odgovor na vprašanja predložitvenega sodišča, navesti tudi, ali so postopki, navedeni v predložitveni odločbi, skladni z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti, ki sta izrecno navedena v prvem odstavku uvodne izjave 88 uredbe o EJT.

59.

Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da če o zadevi ne obstajajo pravila Unije, pravni red vsake posamezne države članice določa postopkovna pravila glede pravnih sredstev, ki so namenjena varstvu pravic posameznikov, v skladu z načelom procesne avtonomije. Pogoj za navedeno pa je, da ta pravila v primerih, v katerih se uporablja pravo Unije, niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in da ta pravila v praksi ne onemogočajo ali pretirano ne otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih zagotavlja pravo Unije (načelo učinkovitosti). ( 54 )

60.

V zvezi z načelom učinkovitosti je treba opozoriti, da pravo Unije ne učinkuje tako, da bi državam članicam nalagalo, da uvedejo druga pravna sredstva, ki niso tista, ki jih določa nacionalno pravo, razen če je iz sistematike zadevnega nacionalnega pravnega reda razvidno, da ni nobenega sodnega varstva, ki bi lahko, čeprav le posredno, zagotovilo spoštovanje pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, ali pa če bi pravni subjekti lahko dostopali do sodišča le, če bi morali kršiti pravo. ( 55 ) Če bi predložitveno sodišče ugotovilo, da je mogoče o veljavnosti izpodbijanih ukrepov učinkovito odločati posredno, ne bi obstajali razlogi za ugotovitev, da je s postopki, opisanimi v predložitveni odločbi, kršeno načelo učinkovitosti.

61.

Kar zadeva načelo enakovrednosti iz informacij, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, izhaja, da nacionalna postopkovna pravila, ki se uporabljajo za EJT, sicer ne omogočajo neposrednega sodnega nadzora odločbe, s katero evropski delegirani tožilec povabi tretjo osebo na zaslišanje kot pričo, pri čemer pa se zoper enakovredno odločbo, izdano na podlagi zakonika o kazenskem postopku, lahko vloži pravno sredstvo pri preiskovalnem sodniku ali višjem sodišču. Iz tega izhaja, da so osebe, zoper katere je uvedena preiskava, v različnih položajih, in sicer v slabšem položaju, kadar uveljavljajo pravice, ki izhajajo neposredno iz prava Unije, kot kadar uveljavljajo pravice na podlagi zakonika o kazenskem postopku. V navedenih okoliščinah se zdi, kot trdijo predložitveno sodišče ter osebi I. R. O in F. J. L. R., da se s postopki, opisanimi v predložitveni odločbi, krši načelo enakovrednosti.

62.

Res je, da EJT in španska vlada nasprotujeta razlagi nacionalnega prava, kot jo je predstavilo predložitveno sodišče, in v bistvu trdita, da se na podlagi določene nacionalne sodne prakse lahko uporablja člen 311 zakonika o kazenskem postopku, ki določa, da zoper odločbe o sprejetju preiskovalnih ukrepov, ki jih predlagajo stranke, ni mogoče vložiti pritožbe. V odgovor na to zadošča spomniti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da Sodišče ni pristojno, da bi se v okviru odločanja o predlogu za sprejetje predhodne odločbe izreklo o razlagi nacionalnih določb ali da bi presojalo o tem, ali jih predložitveno sodišče pravilno razlaga, saj je taka razlaga v izključni pristojnosti nacionalnih sodišč. ( 56 )

Predlog

63.

Zato Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Juzgado Central de Instrucción n° 6 de la Audiencia Nacional (osrednje preiskovalno sodišče št. 6 pri nacionalnem visokem sodišču, Španija), odgovori: