1. 

С предявения иск Европейската комисия моли Съда да установи, че като не е предвидила режим за обезщетяване на жертвите на всички умишлени насилствени престъпления, извършени на нейна територия, Италианската република не е изпълнила задължението си по член 12, параграф 2 от Директива 2004/80/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно обезщетението на жертвите на престъпления ( *2 ).

2. 

Италианската република предвижда в националното си законодателство, че такова обезщетяване е възможно само за някои умишлени насилствени престъпления, като терористични актове или престъпления, свързани с мафията.

3. 

В настоящото заключение ще посоча причините, поради които смятам, че настоящият иск за установяване на неизпълнение на задължения е основателен.

4.

В съображение 3 от Директива 2004/80 се посочва, че „Европейският съвет в Тампере на 15 и 16 октомври 1999 г. подчерта необходимостта да се установи един минимум от норми за защита на жертвите на престъпления, най-вече достъп до правосъдие и право на обезщетение, включително заплащане на [съдебните разноски]“.

5.

Съгласно съображение 6 от тази директива „[ж]ертвите на престъпления в Европейския съюз трябва да имат право на справедливо обезщетение за щетите, които са претърпели, независимо на кое място в Европейската общност е извършено престъплението“.

6.

Съображение 7 от посочената директива гласи следното:

„Настоящата директива създава система за сътрудничество с цел да улесни достъпа на жертвите на престъпления до обезщетение в презграничните случаи; тази система трябва да функционира въз основа на действащите в държавите членки режими за обезщет[яване] на жертвите на […]умишлени тежки престъпления, извършени на тяхна територия. Следователно трябва да се установи един механизъм за обезщет[яване] във всички държави членки“.

7.

Член 1 от Директива 2004/80, който се намира в озаглавения „Достъп до обезщетение в презграничните случаи“ раздел I от нея, предвижда, че:

„При тежко умишлено престъпление, което е извършено в държава членка, различна от тази, в която ищецът пребивава, държавите членки гарантират, че той ще има право да предяви своя иск пред орган или друга служба на съответната държава членка“.

8.

Раздел II, озаглавен „Национални режими за обезщет[яване]“, съдържа само един член. Съгласно член 12 от Директивата:

„1.   Разпоредбите за достъп[а] до обезщетение в презграничните случаи, установени с настоящата директива, се прилагат въз основа на действащите в държавите членки режими за обезщет[яване] на жертвите на […]умишлени тежки престъпления, извършени на тяхна територия.

2.   Всички държави членки гарантират, че техните национални разпоредби предвиждат режими за справедливо и подходящо обезщет[яване] на жертвите на тежки […]умишлени престъпления, извършени на тяхна територия“.

9.

Накрая, член 18 от посочената директива предвижда:

„1.   Държавите членки въвеждат в сила преди 1 януари 2006 г. законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, с изключение на член 12, параграф 2, за който срокът е до 1 юли 2005 г. Те незабавно уведомяват Комисията за това.

2.   Държавите членки могат да решат, че мерките, необходими за съобразяване с настоящата директива, се прилагат само по отношение на ищците, получили телесни увреждания вследствие на престъпления, които са извършени след 30 юни 2005 г.

[…]“.

10.

Директива 2004/80 е транспонирана в италианското право с Decreto legislativo n. 204 — attuazione della direttiva 2004/80/CE relativa all’indennizzo delle vittime di reato (Законодателен декрет № 204 за прилагането на Директива 2004/80/ЕО относно обезщетението на жертвите на престъпления) от 9 ноември 2007 г. ( *3 ), както и с decreto ministeriale n. 222 — regolamento ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo n. 204/2007 (Министерски декрет № 222 относно регламент по смисъла на член 7 от Законодателен декрет № 204/2007) от 23 декември 2008 г. ( *4 )

11.

В писмената си защита Италианската република посочва изчерпателно специалните закони, които регламентират предоставянето на обезщетения от държавата на жертвите на някои умишлени насилствени престъпления.

12.

Тези специални закони са следните:

13.

Що се отнася до материалноправните изисквания за предоставяне на обезщетение от италианската държава, Законодателен декрет № 204/2007 препраща към специалните закони, които предвиждат съответните форми на обезщетение за жертвите на престъпления, извършени на територията на държавата. Не всички умишлени насилствени престъпления обаче попадат в приложното поле на тези специални закони. Например няма специален закон, който да гарантира справедливо и подходящо обезщетение по смисъла на Директива 2004/80 на жертвите на престъпления, включващи сексуално насилие.

14.

С писмо от 20 юни 2011 г. Комисията уведомява Италианската република, че счита, че нейното законодателство не предвижда обща система за обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления, което според Комисията противоречи на задължението по член 12, параграф 2 от Директива 2004/80. В отговор на това писмо Италианската република уведомява Комисията с писмо от 11 октомври 2011 г., че смята, че Директивата предоставя на държавите членки голяма свобода на действие по отношение на транспонирането на тази разпоредба.

15.

На 25 ноември 2011 г. Комисията, която поддържа, че Италианската република е транспонирала неправилно посочената директива, ѝ изпраща официално уведомително писмо, като я приканва да представи становището си по този въпрос.

16.

В отговора си от 14 май 2012 г. Италианската република представя проект на законодателни мерки, предназначени за въвеждане на обща система за обезщетяване. Проектът предвижда създаването на фонд за солидарност за обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления, извършени на територията на държавата, при които е причинена смърт, средна или тежка телесна повреда. Тъй като не е предоставена законодателна програма за посочения проект, Комисията не успява да прекрати досъдебната процедура. Италианските власти са уведомени за това на събрание, проведено на 25 ноември 2012 г.

17.

С писмо от 24 януари 2013 г. Италианската република уведомява Комисията, че поради правителствената криза и последвалото от нея предсрочно разпускане на италианския парламент не било възможно да се приеме законопроектът, което щяло да бъде направено след встъпване в длъжност на новото правителство. Към това писмо не е приложена официална законодателна програма.

18.

С писмо от 12 юли 2013 г. Италианската република уведомява Комисията, че Tribunale ordinario di Firenze (Районен съд Флоренция, Италия) отправил преюдициално запитване до Съда относно тълкуването на член 12 от Директива 2004/80 (дело, по което е постановено определението от 30 януари 2014 г., C. (C‑122/13, EU:C:2014:59) и затова предлага да се изчака решението на Съда по това дело, преди да се даде ход на започнатото от Комисията производство.

19.

На 17 октомври 2013 г. Комисията издава мотивирано становище, за което Италианската република е уведомена на 18 октомври 2013 г. и в което приканва италианските власти да вземат необходимите мерки, за да се съобразят с член 12 от Директива 2004/80 в срок от два месеца, считано от същата дата.

20.

В получения от Комисията на 18 декември 2013 г. отговор Италианската република припомня, че счита за целесъобразно да изчака решението на Съда по дело C‑122/13, за да вземе предвид евентуалните насоки последния във връзка с член 12 от Директива 2004/80.

21.

С постановено по това дело определение ( *24 ) Съдът приема наличието на явна липса на компетентност да отговори на поставения от Tribunale ordinario di Firenze (Районен съд Флоренция, Италия) въпрос. Вследствие на това Комисията решава да сезира Съда с настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения по силата на член 258, втора алинея ДФЕС.

22.

С предявения иск Комисията моли Съда:

23.

Италианската република моли Съда:

24.

С молба, постъпила в секретариата на Съда на 27 април 2015 г., Съветът на Европейския съюз иска да бъде допуснат да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията. С решение от 22 май 2015 г. председателят на Съда уважава тази молба.

25.

Комисията упреква Италианската република, че предвижда в правния си ред режим за обезщетяване само на жертвите на някои умишлени насилствени престъпления, независимо че според Комисията член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 задължава държавите членки да въведат такъв механизъм за обезщетяване на жертвите на всички престъпления от този вид престъпност.

26.

Във връзка с това Комисията припомня, че съгласно съображения 2 и 6 от Директива 2004/80, същата има за цел да се гарантира на жертвите на престъпления в Съюза правото на справедливо и подходящо обезщетение за претърпените вреди, независимо на кое място в Съюза е извършено престъплението. Става въпрос за логична последица на свободата на придвижване на хора.

27.

По-нататък Комисията пояснява, че Директивата въвежда процедура за сътрудничество с цел да улесни достъпа на жертвите на престъпления до обезщетения в презграничните случаи. Поради тази причина в раздел I от посочената директива се определят правилата, свързани с достъпа до обезщетение в такива случаи, докато раздел II от същата директива, който се състои само от член 12, предвижда разпоредбите, приложими по отношение на националните режими за обезщетяване. Следователно тези режими били в основата на доброто функциониране на процедурата за сътрудничество. Член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 възлагал на държавите членки задължението да въведат такъв режим.

28.

Във връзка с това не било достатъчно държавите членки, в които не съществува режим за обезщетяване, да въвеждат такъв режим. Всъщност според Комисията държавите членки трябвало да се уверят, че въведеният на тяхна територия режим за обезщетяване притежава характерните особености, наложени от Директива 2004/80, а именно че гарантира право на справедливо и подходящо обезщетение и че включва посочената в Директивата категория престъпления. Комисията уточнява, че предмет на посочената директива са определен вид престъпления, а именно умишлените насилствени престъпления.

29.

Що се отнася по-специално до това понятие, Комисията счита по същество, че въпреки че Директива 2004/80 не определя този вид престъпност, като оставя това на националния законодател, член 12, параграф 2 от Директивата не предоставя никакво право на преценка на държавите членки по отношение на приложното поле на националния режим за обезщетяване. Следователно това приложно поле може да съответства само на всички определени като такива в материалното наказателно право на всяка държава членка умишлени насилствени престъпления.

30.

Единствената свобода на преценка, с която разполагат държавите членки за целите на въвеждането на изисквания от законодателя на Съюза режим за обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления, се отнася до квалификацията на престъпленията като умишлени и насилствени. С други думи, според Комисията всеки път, когато дадено престъпление е определено от националното наказателно право като умишлено насилствено престъпление, то автоматично попада в категорията престъпления, по отношение на които Директива 2004/80 установява задължението да се предвид режим за обезщетяване на пострадалите. Например Комисията посочва, че с оглед на признаците от съставите на престъпления като убийствата или сексуалните престъпления, включващи насилие, не можели по дефиниция да бъдат изключени от обхвата на настоящата директива.

31.

Този анализ се потвърждавал от прочита на Европейската конвенция за обезщетяване на жертвите на тежки престъпления, подписана в Страсбург на 24 ноември 1983 г., тъй като в съображение 8 Директива 2004/80 се позовавала ясно на Конвенцията. Съгласно тази конвенция обаче случаите на сексуално насилие се включвали в категорията на умишлените насилствени престъпления, което било доказателство за това, че всички престъпления, които безспорно са извършени при условията на умисъл и включват насилие, трябвало задължително да бъдат причислени към тази категория.

32.

Комисията посочва също така, че нито една разпоредба от Директива 2004/80 не предвижда, че държавите членки могат да ограничават възможността за получаване на обезщетение само до жертвите на определени умишлени насилствени престъпления. Тя приема, че такова ограничение би означавало да се приеме, че въпреки че всички тези деяния се разглеждат като умишлени насилствени престъпления, само някои от тях биха породили чувство на уязвимост, биха причинили травми, биха довели до финансови проблеми, биха разстроили ежедневния живот или биха застрашили бъдещето на жертвите, като поради това биха обосновали възможността за обезщетяване от страна на държавата членка.

33.

Освен това според Комисията, ако се приеме, че държавите членки разполагат със свобода на преценка да изберат кои умишлени насилствени престъпления подлежат на обезщетяване от държавата по член 12, параграф 2 от Директива 2004/80, това би довело до установяване на дискриминация между жертвите на умишлени насилствени престъпления в Съюза, доколкото обезщетяването в резултат на такова престъпление можело да се различава в различните държави членки в зависимост от това дали дадена държава членка предоставя по-широка или по-ограничена защита на правото на обезщетение, както това е на територията на Италия. Освен това по този начин въведената с тази директива система на презгранично сътрудничество би била лишена от всякаква практическа полза.

34.

Накрая Комисията посочва, че предлаганото от нея тълкуване няма за цел да засяга правомощията на националния законодател, тъй като вследствие на това тълкуване не се уреждат въпросите, свързани с разширяването на предоставяната защита по отношение на подлежащите на обезщетяване вреди (неимуществени вреди, имуществени вреди, водещо до инвалидност трайно увреждане, друго заболяване и увреждане на психиката), що се отнася до формата на вината (отчитане на телесните повреди, причинени по непредпазливост), до условията на достъп до обезщетяване (пострадало лице и членове на семейството на пострадалото лице), до формата на обезщетяване (от извършителя на престъпното деяние или чрез спомагателни форми на обезщетяване от държавата членка, от работодателя или от въз основата на застраховка), до размера на обезщетението (таблица, в която се определя предварително фиксирана парична стойност за всеки вид вреди, намаляване на обезщетението при съпричиняване на вредите) и до процесуалните условия на достъп до обезщетение (срок за изготвяне и/или подаване на молбата за обезщетение).

35.

Италианската република посочва най-напред, че се намира в напреднал етап на изготвяне на законопроекта в областта, обект на настоящия иск.

36.

След това излага причините, поради които счита, че поддържаното от Комисията тълкуване е неправилно. Във връзка с това Италианската република се позовава на правното основание на Директива 2004/80, за да очертае границите на задължението, което е наложено на държавите членки по силата на член 12, параграф 2 от тази директива. Припомня, че тя е приета при липсата на специални разпоредби, на основание на член 308 ЕО (понастоящем член 352 ДФЕС). Според Италианската република вследствие на това при приемането на посочената директива през 2004 г. Съюзът не бил, а и днес продължавал да не е, компетентен да уреди по какъв начин в процесуалноправен и в материалноправен план следвало да се третират общите насилствени престъпления, като това било така и по отношение на особените имуществени последици от тези престъпления. Разбирам, че Италианската република счита, че доколкото посочената Директива 2004/80 е приета на основание член 308 ЕО и има за цел да осигури свободното движение на хора, Съюзът може не да задължава държавите членки да въвеждат общ режим за обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления, а само да се ограничи да задължи тези държави да вземат предвид презграничните случаи в тази област, като гарантират достъпа на гражданите на Съюза до евентуално предвидения в националното право режим за обезщетяване. С други думи, член 12, параграф 2 от тази директива не създава никакво правно задължение за въвеждане на режим за обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления.

37.

В този смисъл Италианската република счита, че не може да бъде установено неизпълнение на нейните задължения, тъй като националното право, което вече предвижда множество форми на обезщетяване за различни умишлени насилствени престъпления, осигурява достъп на гражданите на държавите членки до тези форми на обезщетяване.

38.

Италианската република приема, че ако Съдът сподели гледната точка на Комисията, съгласно която член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 задължава държавите членки да предвидят общ режим за обезщетяване на жертвите на всички умишлени насилствени престъпления, би следвало да се разгледа валидността на това задължение, тъй като то не е предвидено от нито една специална разпоредба на Договорите и не може също така да бъде последица от клаузата на „спомагателните правомощия“ по смисъла на член 308 ЕО, защото по силата на принципа на пропорционалност този член не може да доведе до разширяване на обхвата на правомощията на ЕС до въпроси от чисто вътрешно естество. Като припомня съдебната практика на Съда, съгласно която „при липса на разпоредба в Договора за функциониране на ЕС, която дава изрично право на това, държавата членка не може надлежно да се позовава на незаконосъобразността на директива, чийто адресат е тя, като основание за защита срещу иск за установяване на неизпълнение на задължения, основан на неизпълнението на тази директива“ ( *25 ), Италианската република приема обаче, че член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 е засегнат от особено тежък и очевиден порок по силата на тази съдебна практика, който да ѝ позволи да се позовава на незаконосъобразността на тази разпоредба ( *26 ).

39.

В случай че Съдът прецени, че посочената разпоредба задължава държавите членки да въведат общ режим на обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления, Италианската република пояснява, че държавите все пак си запазват свобода на преценка при определянето на престъпленията, които попадат в обхвата на умишлената насилствена престъпност по смисъла на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80, и следователно могат да бъдат обект на обезщетяване от страна на държавата.

40.

Във връзка с това Италианската република посочва, че за разлика от другите разпоредби на Директива 2004/80, които предвиждат обстойно задълженията на държавите членки, член 12, параграф 2 от нея се ограничава да посочи, че разглежданото в тази разпоредба престъпление трябва да отговаря и на двете изисквания за наличие на умисъл и за насилие. Следователно всяка държава членка има задължение да определи в националното си право случаите, които могат да подлежат на обезщетяване по силата на посочената разпоредба, както и основните критерии, въз основа на които може да се определи остойностяването на обезщетението. По този начин държавите членки биха разполагали с голяма свобода на преценка при въвеждането на режим за обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления и тогава биха могли да ограничат посоченото обезщетяване до някои престъпления или още да го подчинят на определени условия, като например разглеждането на поведението на пострадалото лице, което да не е дори по невнимание улеснило или предизвикало извършването на престъпното деяние, или още доказването на неплатежоспособността на извършителя на деянието.

41.

Това тълкуване се подкрепя от разглеждането на подготвителните работи, довели до приемането на Директива 2004/80. Във връзка с това Италианската република посочва, че в предложението си за директива ( *27 ) Комисията е предвиждала определянето на минимални стандарти по отношение на обезщетяването на жертвите на престъпления и е уточнила действието по отношение на лицата на Директивата, както и териториалния ѝ обхват, като е дефинирала понятията „жертви“, „умишлени престъпления“, както и „телесни вреди“. Според Италианската република проектът за директива предвиждал изключително подробни стандарти, предназначени да подготвят въвеждането на единен режим за обезщетяване на жертвите на престъпления. При съпоставяне на този проект с настоящия текст на Директива 2004/80 се оказва, че целта за установяване на минимални стандарти не е била включена, за да бъдат зачетени компетентностите на държавите членки в областта на наказателното право и публичните разходи.

42.

В писмената си реплика Комисията обяснява, че позоваването на член 308 ЕО доказва само факта, че при липсата на изрични и специфични правомощия за действие, предоставени на институциите на Съюза, с взето с единодушие от държавите членки, тоест включително и от Италианската република, решение на Съвета е било преценено за необходимо приемането на мерките, които се съдържат в Директива 2004/80, за да се постигне една от целите на Съюза. В конкретния случай целта, която тази директива преследва, по-специално чрез наложеното от член 12, параграф 2 от нея задължение, се състои в премахване на ограниченията за свободното движение на хора и услуги.

43.

Комисията приема, че използването на член 308 ЕО като правно основание може да бъде отречено като незаконосъобразно единствено поради съображения, свързани с изпълнението на предвидените от Договорите изисквания, а именно необходимостта актът, който трябва да бъде приет, да изпълнява една от предвидените в Договорите цели, действието да може да бъде изпълнено в рамките на определените от Договорите политики и необходимите за тази цел правомощия за действие да не са предвидени в Договорите. Италианската република не доказва обаче в писмената си защита неизпълнението на тези изисквания и се ограничава само с констатацията, че член 308 ЕО не може да компенсира липсата на компетентност на Съюза в областта наказателното право и на наказателния процес.

44.

Комисията припомня, че с влизането в сила на Договора за функционирането на ЕС Съюзът придобива специфична компетентност в областта на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, която включва по-специално сближаване на законовите и подзаконовите разпоредби на държавите членки в други специфични аспекти на наказателното производство (член 82, параграф 2 ДФЕС), относно определянето на престъпленията и на санкциите в областта на особено тежката престъпност с трансгранично измерение (член 83, параграф 1 ДФЕС), както и по отношение на ефективното прилагане на политика на Съюза в област, в която са приети мерки за хармонизиране (член 83, параграф 2 ДФЕС). Комисията добавя обаче, че компетентността за приемането на мерки в такива области е подчинена на условието същите да бъдат необходими за улесняване на взаимното признаване на присъдите и съдебните решения, както и на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси с трансгранично измерение.

45.

Въз основа на това Комисията заключава, както поддържа и Италианската република, че Съюзът не е компетентен да се намесва в наказателно-процесуалното право и в материалното наказателно право на държавите членки извън предвиденото в цитираните по-горе разпоредби. Ето защо единствено държавите членки са компетентни да определят престъпленията и свързаните с тях санкции при две условия. От една страна, тази компетентност може да бъде упражнявана само в областите на престъпност, които не попадат в обхвата на изброените в член 83, параграф 1, втора алинея ДФЕС, а именно тероризъм, трафик на хора и сексуална експлоатация на жени и деца, незаконен трафик на наркотици, незаконен трафик на оръжия, изпиране на пари, корупция, фалшифициране на платежни средства, компютърна престъпност и организирана престъпност. От друга страна, посочената компетентност не може да бъде упражнявана по отношение на престъпления и на свързаните с тях санкции, които законодателят на Съюза е преценил за необходими за укрепване на прилагането на приети в други области на компетентност на Съюза законодателни актове за хармонизация.

46.

Следователно Комисията споделя становището на Италианската република, че единствено държавите членки са компетентни да определят съставомерните деяния, съставляващи престъпления от общ характер, и свързаните с тях санкции.

47.

Комисията счита обаче, че аспектите относно подкрепата и защитата на жертвите на престъпления не попадат в обхвата на тази изключителна компетентност. Според нея предвиденото в Директива 2004/80 обезщетяване на жертвите от държавите членки се основава на наличието на граждански иск, с който се ангажира гражданската отговорност на извършителя на престъплението. Следователно обезщетяването на жертвата на престъпление би имало гражданскоправен, а не наказателноправен характер. Комисията цитира във връзка с това изложението на съображенията, което придружава предложението ѝ за директива, съгласно което „[г]ражданскоправният характер на публичното обезщетение следва ясно от обстоятелството, че обезщетението има за цел да се предостави имуществено предимство на лица, без да има за цел да се санкционира поведението на извършителя на престъплението, нито да се допринесе за обществения интерес“ [неофициален превод] ( *28 ).

48.

Освен това Комисията поддържа, че от решението от 2 февруари 1989 г., Cowan (186/87, EU:C:1989:47), е видно, че гражданите на държавите членки имат право да бъдат защитавани от опасност от посегателство и да получат паричното обезщетение, предвидено в правото на държавата членка, на територията на която е извършено посегателството, дори когато тази държава не е държавата им членка по произход. Това решение доказва съществуването на тясна връзка между свободата на движение и правото на защита на физическата неприкосновеност, независимо че във връзка с това обезщетението ще бъде отпускано от държавата и ще бъде поето от нейния бюджет. Следователно именно защото със защитата на физическата неприкосновеност се цели постигане на свободното движение на хора, е необходимо да се предвидят мерки, които да улеснят обезщетяването на жертвите на умишлени насилствени престъпления, като се гарантира достъп до националните режими за обезщетяване.

49.

Комисията добавя, че при подготвителните работи, довели до приемането на Директива 2004/80, са били установени големи различия между държавите членки по отношение на обезщетяването на жертвите на престъпления, като някои държави членки просто не предвиждат режим за обезщетяване. Тези различия следователно пораждат различно третиране на лицата в зависимост от местоживеенето им или в зависимост от мястото на извършване на престъплението, като това неравенство е още по-явно в презграничните случаи и разубеждава гражданите на Съюза да упражняват свободата си на движение.

50.

Въз основа на това Комисията стига до заключението, че обезщетяването на жертвите на престъпления не може да се разглежда като въпрос, който попада в обхвата на изключителната компетентност на държавите членки. Тази констатация не може да бъде поставена под въпрос от задължението, наложено на държавите членки да предвидят режим за обезщетяване на жертвите на престъпления, който да включва всички форми на умишлени насилствени престъпления, предвидени в националното право. Според Комисията необходимостта да се премахнат ограниченията за свободното движение на хора, като се защити физическата им неприкосновеност и им се гарантира възможността да получат обезщетение в случай на посегателство спрямо неприкосновеността им, не може да се свежда до задължението за държавите членки, в които не е установен такъв режим, да го въведат. Комисията счита, че понятието „умишлени насилствени престъпления“ се разглежда от законодателя на Съюза в достатъчно широк смисъл, че да включи всички най-често срещани форми на евентуални посегателства срещу физическата неприкосновеност на лицата.

51.

Следователно Комисията приема, че предложеният за тълкуване член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 не е засегнат от никакъв порок, а още по-малко от толкова тежък и очевиден порок, който да доведе до невалидността на цялата директива.

52.

В писмената си дуплика Италианската република твърди, че при липса на разпоредба от Договорите във връзка с това, обезщетяването на жертвите на общи умишлени насилствени престъпления попада в обхвата на запазената за държавите членки компетентност съгласно принципа на предоставената компетентност, предвиден в член 5, параграф 2 ДФЕС.

53.

Според Италианската република липсата в италианското право на общ режим за обезщетяване на жертвите на всички умишлени насилствени престъпления, извършени на територията на Италия, не възпрепятства нито реалното съществуване, нито упражняването на свободното движение на гражданите на Съюза. Следователно преследването на целта за свободно движение на хора не може да оправдае намеса на законодателя на Съюза по този въпрос.

54.

Освен това Италианската република приема, че Комисията тълкува неправилно прочит на решението от 2 февруари 1989 г., Cowan (186/87, EU:C:1989:47). Тя счита всъщност, че в това решение Съдът се е ограничил да потвърди задължението за разширяване на задължението по отношение на жертвите на посегателства и по отношение на гражданите на Съюза, които при упражняване на правото си на свободно движение отиват във Франция. Въз основа на посоченото решение не може да се направи извод, че държавите членки са длъжни да въведат, когато все още не установен такъв, общ режим за обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления от общ характер.

55.

Освен това Италианската република припомня, че по силата на член 352, параграф 3 ДФЕС актовете, приети на основание на този член, като Директива 2004/80, „не могат да включват хармонизиране на законовите и подзаконовите разпоредби на държавите членки в случаите, когато Договорите изключват такова хармонизиране“. Следователно член 12, параграф 2 от тази директива би трябвало да бъде тълкуван в съответствие с член 352 ДФЕС, без да разширява областта на компетентност на Съюза и без да налага хармонизиране на законовите и подзаконовите разпоредби на държавите членки по отношение на обезщетяването на жертвите на умишлени насилствени престъпления. Всъщност Италианската република уточнява, че такова хармонизиране може да бъде предвидено само по отношение на изброените в член 83, параграф 1, втора алинея ДФЕС „европрестъпления“, а не по отношение на престъпленията от общ характер.

56.

Италианската република твърди също, че спрямо нея не може да се прилага член 12, параграф 2 от Директива 2004/80. Тя счита всъщност, че тази разпоредба предвижда само задължение за държавите членки, в които не е установен режим за обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления, да въведат такъв. Към датата на влизане в сила на директивата обаче в Италианската република е налице такъв режим за обезщетяване.

57.

Съветът, който встъпва в подкрепа на исканията на Комисията, счита, че от решението от 2 февруари 1989 г., Cowan (186/87, EU:C:1989:47), е видно, че чрез улесняването на презграничния достъп до националните режими за обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления, от една страна, и чрез гаранцията, че всички държави членки разполагат с такъв режим, от друга страна, се допринася за постигане на целта за свободно движение на хора и услуги. По отношение на необходимостта от такова действие от страна на Съюза, Съветът счита, че преценката му изисква използването на политически, икономически и технически критерии и попада в обхвата на правото на самостоятелна преценка на институциите на Съюза, които са имали основание да приемат, че това е така.

58.

Следователно, ако приемем, че член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 трябва да бъде тълкуван като непораждащ задължение за държавите членки да предвидят общ режим за обезщетяване, който да се отнася до всички умишлени насилствени престъпления при презгранични случаи, то целта за премахване на ограниченията за свободното движение на хора и услуги не би била постигната, доколкото в някои държави членки някои умишлени насилствени престъпления не би могло да бъдат обезщетявани.

59.

Италианската република оспорва допустимостта на настоящия иск. Тя счита всъщност, че предметът на иска не съответства на мотивираното становище, в което Комисията е посочила някои видове престъпления, за които Италианската република не е предвидила режим за обезщетяване, докато в разглеждания иск Комисията я упреква, че не е предвидила такъв режим за всички умишлени насилствени престъпления. Следователно предметът на иска бил разширен.

60.

Това възражение за недопустимост не може да се приеме. Всъщност от прочита на мотивираното становище е видно, че Комисията упреква Италианската република, че не е предвидила режим за обезщетяване на жертвите на всички умишлени насилствени престъпления. Така например още в първия параграф от това становище е посочено, че въз основа на получените между 2009 г. и 2013 г. декларации Комисията е стигнала до извода, че Италианската република не разполага с общ режим за обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления. Всъщност италианският правен ред предвижда такова обезщетяване за някои умишлени насилствени престъпления, част от които са свързаните с тероризма и организираната престъпност, „но не за всички такива престъпления“. От този параграф е видно, че Комисията има предвид недвусмислено липсата на общ режим за обезщетяване за жертвите на всички умишлени насилствени престъпления.

61.

Вярно е, както поддържа Италианската република, че на страници 5 и 8 от мотивираното становище Комисията посочва по-специално липсата на такъв режим за жертвите на престъпления като убийство или тежка телесна повреда, които не са включени в предвидените в специалните закони случаи, както и за жертвите на изнасилване и други тежки посегателства от сексуално естество. При все това според мен няма съмнение, че посочвайки по-специално тези престъпления, Комисията само дава пример за престъпленията, които според нея попадат в обхвата на понятието умишлени насилствени престъпления и които следователно би трябвало да накарат Италианската република да предвиди режим за обезщетяване на жертвите на такива престъпления. Освен това също на страница 5 от това становище Комисията, в отговор на изложената от Италианската република гледна точка, посочва, че след като текстът на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 не ограничава приложението му до някои умишлени насилствени престъпления, това означава, че той се отнася за всички престъпления от този вид, което откриваме и на страница 6 от посоченото становище ( *29 ).

62.

Особено диспозитивът на мотивираното становище не оставя място за съмнение. Всъщност в него Комисията посочва ясно, че като не приема необходимите мерки, за да се съобрази с член 12, параграфи 1 и 2 от Директива 2004/80 и да гарантира съществуването на режим за обезщетяване на жертвите на „всички“ умишлени насилствени престъпления, извършени на нейна територия, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 258, първа алинея ДФЕС.

63.

Ето защо трябва да се констатира, че Комисията не е разширила предмета на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения, в резултат на което същият следва да бъде приет за допустим.

64.

С иска си за установяване на неизпълнение на задължения Комисията счита, че като е предвидила режим за обезщетяване, който се прилага по отношение на жертвите не на всички, а само на някои умишлени насилствени престъпления, чийто извършител е неплатежоспособен или неизвестен, Италианската република не е изпълнила задълженията си и по този начин е нарушила разпоредбата на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80.

65.

От своя страна Италианската република счита, че тази разпоредба предоставя възможност на държавите членки да решат кои престъпления от посочените там могат да подлежат на обезщетяване от държавата на тяхната територия.

66.

Във връзка с това считам, подобно на Комисията, че посочената разпоредба предвижда, че жертвите на всички определени в националното право умишлени насилствени престъпления трябва да могат да се ползват от националния режим за обезщетяване и че дадена държава членка не може да избира от този вид престъпления в наказателния си кодекс тези, които могат да подлежат на обезщетяване от държавата.

67.

Обосновката на тази гледна точка според мен се съдържа в самия текст на разпоредбите, които са в основата на законосъобразността и на легитимността на Директива 2004/80, както и в самата ѝ структура.

68.

Всъщност с член 3, параграф 2 ДЕС това тълкуване стана задължително. Тази разпоредба предвижда, че „Съюзът предоставя на своите граждани пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на хора“. Следователно позоваването на свободното движение на хора в съображение 1 от Директива 2004/80, вече направено в решението от 2 февруари 1989 г., Cowan (186/87, EU:C:1989:47), е обосновано в още по-голяма степен, доколкото то е абсолютно необходимо за изграждането на това пространство, каквато цел преследва Съюзът. Следователно, ако не се гарантира обезщетяването за вреди, причинени от извършители на умишлени насилствени престъпления, с установена или не самоличност, безспорно посоченото пространство ще бъде лишено от „сигурност“.

69.

Изглежда основателно да се приеме, че за да се осигури реалността и съгласуваността на това общо пространство, гражданите на Съюза, които се придвижват в него, следва най-напред да бъдат третирани по един и същ начин, в която и държава да отидат. В областта, която е обект на нашето внимание, този резултат може лесно да бъде постигнат, без да е необходимо да се извършва сближаване и още по-малко хармонизиране на националните законодателства. Всъщност е очевидно, че понятието умишлено престъпление е основно понятие в наказателното право, което присъства в законодателствата на всички държави членки. Насилието е фактическо понятие, единствената трудност за разбирането на което се съдържа не в квалификацията му, а в определянето на неговото въздействие посредством понесената физическа, имуществена и неимуществена вреда, както и в това на последиците му — въпроси, които попадат в обхвата на специализацията, по-специално съдебно-медицинската експертиза, а следователно и на компетентността на съдилищата, които се произнасят по фактите.

70.

От тази гледна точка е ясно положението на придвижващия се гражданин на Съюза. Когато упражнява свободата си на движение, той разполага с гаранция, че ако пострада от умишлено насилствено престъпление в държавата членка, в която отива, ще може да поиска от компетентните органи на тази държава обезщетение в случай на неплатежоспособност на извършителя на престъплението, както би го направил, ако престъплението беше извършено на територията на държавата членка по неговото местоживеене.

71.

Сходно инкриминиране на проявите на насилие от държавите членки представлява само по себе си защита. В случай че дадено лице пострада от такова престъпление, съществуващите наказателни закони в държавите членки ще му позволят да получи обезщетение за вредата, претърпяна вследствие на извършеното деяние, осъществяващо състава на съответното престъпление.

72.

Най-често личният иск за обезщетение за вреди, наричан обикновено „граждански иск“, ще може, без да загуби естеството си на иск, изключително насочен към обезщетение за личната вреда, да се предяви наред с предявяването на наказателното обвинение, наречено „публично обвинение“ ( *30 ) — предимство, което обикновено се предоставя на пострадалия, за да се улесни в процесуално отношение предявяването на иска му за обезщетение ( *31 ).

73.

Когато извършителят на престъплението е неизвестен или неплатежоспособен, държавите членки са предвидили обезщетение от публичен орган или специален фонд, който осигурява обезщетяването за вреди с определена тежест, като държавите членки могат да преценят какъв да е прагът, над който може да се предвиди обезщетение.

74.

Признатият от държавите членки общ характер на принципа на обезщетяване за престъпленията, чийто извършител е платежоспособен, гарантира равното третиране. Когато обаче при неизвестен или неплатежоспособен извършител държавите членки не осигуряват обезщетение с публични средства за някои от тези престъпления, се нарушава равното третиране.

75.

Всъщност това положение създава неравенство на две равнища, а именно, от една страна, във вътрешния ред, и от друга, което е и в центъра на вниманието ни с оглед на настоящия иск — в рамките на пространството за свобода, сигурност и правосъдие, тъй като например пострадалото лице би получило обезщетение за тетраплегия в дадена държава, ако тя е причинена от куршум, изстрелян от терорист, но не и ако произвелият изстрела е извършил въоръжен грабеж, докато в съседната държава, тоест може би на няколко десетки метра по-далеч, обезщетението би било гарантирано и в двата случая. Такъв резултат не е нито справедлив, нито подходящ.

76.

Следователно законодателят на Съюза е искал да поправи това положение поради изтъкнатите в предходните точки причини.

77.

В този смисъл преследваната цел е постигната с член 12 от Директива 2004/80. Всъщност този член, чиято структура изглежда напълно последователна, е посветен на националните режими за обезщетение. В параграф 1 от посочения член се установява принципът, съгласно който установеният с тази директива механизъм на сътрудничество по отношение на обезщетяването на жертвите на умишлени насилствени престъпления в презгранични случаи функционира въз основа на режимите в сила в държавите членки. За тази цел с параграф 2 от същия член се създава задължение държавите членки да въведат такъв режим, за да гарантират справедливо и подходящо обезщетение на жертвите на тези престъпления. Законодателят на Съюза всъщност е приел, че е необходимо всички държави членки да въведат такъв режим на обезщетяване, за да бъде улеснен достъпът до него в презгранични случаи ( *32 ).

78.

Член 12, параграф 2, от Директива 2004/80 се позовава само на обезщетяването на пострадалото лице. Той единствено задължава държавите членки да признаят принципа на правото на обезщетение на всички жертви на умишлени насилствени престъпления, които са квалифицирани като такива в националното право.

79.

Следователно защитата на жертвите на престъпления в презграничните случаи се гарантира въз основа на обикновен „огледален принцип“, като се отразява съществуващата на национално равнище уредба.

80.

Противно на твърденията на Италианската република ( *33 ), държавите членки трябва да са въвели режим на правото на обезщетение за всички жертви на умишлени насилствени престъпления, извършени на тяхната територия и наказвани от националните им закони, за да може, когато дадено престъпление е извършено в презграничен случай, този режим да може да се прилага правилно и ефективно при предвидените в Директива 2004/80 условия.

81.

Този режим за обезщетяване на жертвите на всички умишлени насилствени престъпления се обосновава, в още по-голяма степен, отколкото при понятието за солидарност, с идеята, съгласно която извършването на престъплението и настъпването на вредата, която то причинява, са последица от отсъствието на държавата в ролята ѝ на защитник. Както посочва Европейският парламент в доклада си относно предложението за директива относно обезщетението на жертвите на престъпления ( *34 ), „трябва да се гарантира обезщетение на жертвата не само за да се смекчат, в рамките на възможното, понесените от нея вреди и страдания, но също така и за да се намали напрежението от предизвикания от престъплението социален конфликт и да се улесни прилагането на рационална и правилна наказателна политика“ [неофициален превод] ( *35 ).

82.

В никакъв случай това тълкуване на член 12, параграф 2 от Директива 2004/80 по своето естество не може да постави под въпрос неговата валидност. Не може да бъде изтъквано, че с тази разпоредба Директивата нарушава запазената за държавите членки област на компетентност. Не само че правното основание на последната е адекватно избрано, що се отнася до изпълнението на една от целите на Съюза, но също и тълкуването, което предлагам, не създава и не променя никакво престъпление.

83.

Вече предвидените в италианското право престъпления остават непроменени по брой и по същество. Директива 2004/80 по никакъв начин не задължава Италианската република да създава или да изменя престъпленията, които са вече регламентирани от нейното наказателно право като умишлените насилствени престъпления, като тя не е длъжна и да предвижда нови такива. Безспорно е, че определянето на дадено престъпление и на наказанието, с което то се санкционира, са от компетентността на държавите членки, при условията, припомнени в практиката на Съда и посочени в решението от 2 февруари 1989 г., Cowan (186/87, EU:C:1989:47).

84.

Също така възстановяването на равното третиране на жертвите на умишлени насилствени престъпления посредством тълкуването, което предлагам, не води до хармонизиране на режимите на обезщетяване.

85.

Въпреки че първоначално проектът на Комисията е включвал установяването на минимални стандарти относно по-специално определянето на размера на изплащаното обезщетение ( *36 ), в крайна сметка въз основа на обсъжданията се е стигнало до извода, че подобни стандарти не могат да бъдат въведени на основание член 308 ЕО.

86.

Определянето на размера на обезщетението в зависимост от претърпяната вреда — трайна неработоспособност, пълна неработоспособност с продължителност един месец или повече, временна неработоспособност с продължителност под един месец — или определянето на евентуални максимални граници е от компетентността единствено на държавите членки.

87.

Обезщетението обаче трябва да бъде справедливо и подходящо, както го изисква член 12, параграф 2 от Директива 2004/80, а при съмнение националните съдилища могат да се обръщат с въпроси към Съда относно това.

88.

Единственото задължение, което Директива 2004/80 налага на държавите членки, е да предвидят обезщетяване на жертвите на умишлени насилствени престъпления, когато извършителят е неизвестен или неплатежоспособен, с цел да се постигне една от целите на Съюза.

89.

С оглед на изложеното смятам, че твърдението за нарушение, с което Италианската република е упреквана, че не е предвидила режим за обезщетяване на жертвите на всички умишлени насилствени престъпления, извършени на нейна територия, е основателно.

90.

С оглед на изложените съображения предлагам на Съда: