MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANDREE BIONDIJA
od 26. ožujka 2026.(1)
Predmet C‑505/24 P
Condor Flugdienst GmbH
protiv
Ryanair DAC,
Europske komisije
„Žalba – Državne potpore – Njemačko tržište zračnog prometa – Potpora koju je Savezna Republika Njemačka dodijelila zračnom prijevozniku u okviru pandemije bolesti COVID-19 – Privremeni okvir za mjere državne potpore – Dokapitalizacija društva Condor Flugdienst GmbH – Odluka Europske komisije o neospornosti – Tužba za poništenje – Članak 107. stavak 3. točka (c) UFEU‑a – Točka 67. Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama – Raspodjela tereta”
I. Uvod
1. Potpore za sanaciju i restrukturiranje jedan su od oblika državnih potpora (u daljnjem tekstu: potpore za sanaciju i restrukturiranje) kojima se najviše narušava tržišno natjecanje prema pravu Unije. Kao što je navedeno u točki 6. Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama(2), izlazak neučinkovitih poduzetnika s tržišta uobičajena je i poželjna značajka djelotvornog tržišnog gospodarstva jer omogućuje rast učinkovitijih i tehnološki naprednijih poduzetnika. Interveniranjem u tom procesu, potpore za sanaciju i restrukturiranje mogu odgoditi nužne prilagodbe tržišta i mogu znatno usporiti gospodarski rast u dotičnim sektorima, što negativno utječe na šire gospodarstvo i ima štetne učinke na unutarnje tržište. Zbog takvih potencijalno ozbiljnih narušavanja tržišnog natjecanja, dodjela potpora za sanaciju i restrukturiranje opravdana je samo u usko definiranim okolnostima.
2. Smjernice za sanaciju i restrukturiranje, koje utvrđuju uvjete pod kojima se potpore za sanaciju i restrukturiranje mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, jasno razlikuju potporu za sanaciju, koja pruža privremenu pomoć, i potporu za restrukturiranje, čiji je cilj uspostaviti dugoročnu održivost(3) kako bi mu se omogućilo da samostalno sudjeluje u tržišnom natjecanju, bez trajne državne potpore(4).
3. Kad je riječ o potpori za restrukturiranje, odjeljak 3.5.2. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje propisuje posebne zahtjeve kako bi se osiguralo da su iznos i intenzitet potpore ograničeni na najmanju potrebnu mjeru potrebnu za restrukturiranje. U tu svrhu potrebno je osigurati znatnu razinu „vlastitog doprinosa” troškovima restrukturiranja(5) i prikladnu „raspodjelu tereta”.
4. Raspodjela tereta relativno je nov zahtjev u pravu državnih potpora. Prvi se put pojavila u smjernicama o državnim potporama za bankarski sektor iz 2009.(6), a potom je istaknuta u Komunikaciji o bankarstvu iz 2013.(7) Zatim je uključena u izmijenjene Smjernice za sanaciju i restrukturiranje iz 2014. koje su usvojene kao dio šireg programa modernizacije državnih potpora (SAM). Raspodjela tereta uređena je u odjeljku 3.5.2.2 tih smjernica koji prije svega zahtijeva da dioničari i, po potrebi, podređeni vjerovnici u potpunosti pokriju gubitke prije nego što se ubrizgaju javna sredstva(8). Raspodjela tereta osigurava da se potpora ne koristi kako bi se ulagače zaštitilo od posljedica prethodnih poslovnih odluka, jer se time može uzrokovati moralni hazard i narušiti tržišna disciplina(9). Naime, rizik od moralnog hazarda koji nastaje kada poduzetnici mogu predvidjeti da će vjerojatno biti spašeni kada se nađu u teškoćama pa se upuste u pretjerano rizične i neodržive poslovne strategije, jedno je od središnjih pitanja na kojima se temelji okvir Smjernica za sanaciju i restrukturiranje(10).
5. Prikladna raspodjela tereta prema Smjernicama za sanaciju i restrukturiranje ne zahtijeva samo da se gubici u potpunosti pokriju prije bilo kakve državne intervencije. Kao što je navedeno u točki 67. tih smjernica, također se zahtijeva da bi se državna potpora kojom se jača vlasnički kapital korisnika „trebala dodjeljivati pod uvjetom kojim se državi osigurava razumni udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti korisnika, uzimajući u obzir iznos ubrizganog državnog kapitala u usporedbi s preostalim iznosom kapitala poduzeća nakon što se podmire gubitci”. Srž spora u ovom žalbenom postupku odnosi se na primjenu upravo tog posebnog zahtjeva.
II. Okolnosti spora, sporna odluka, pobijana presuda i zahtjevi stranaka
6. Tijekom razdoblja od 2019. do 2021. žalitelj, Condor Flugdienst GmbH (u daljnjem tekstu: društvo Condor), koristio je nekoliko mjera državne potpore razvrstanih u dvije skupine: s jedne strane, mjere potpore namijenjene rješavanju financijskih teškoća uzrokovanih insolventnošću njegova bivšeg društva majke, Thomas Cook Group plc (u daljnjem tekstu: TCG), i, s druge strane, mjere potpore za naknadu štete koju je pretrpio uvođenjem ograničenja putovanja zbog pandemije bolesti COVID-19, od 17. ožujka do 31. prosinca 2020. (u daljnjem tekstu: potpora COVID-19 iz 2020.), i od 1. siječnja do 31. svibnja 2021. (u daljnjem tekstu: potpora COVID-19 iz 2021.)(11).
7. Odlukom od 26. travnja 2020. Europska komisija odobrila je potporu COVID-19 iz 2020., u obliku dvaju zajmova u ukupnom iznosu od 550 milijuna eura (u daljnjem tekstu: zajmovi povezani s pandemijom bolesti COVID-19 iz 2020.), s državnim jamstvom, na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU‑a(12).
8. Presudom od 9. lipnja 2021., Ryanair/Komisija (Condor; COVID-19)(13), Opći sud je poništio tu odluku zbog nedostatka u obrazloženju.
9. Komisija je 26. srpnja 2021. ponovno odobrila potporu COVID-19 iz 2020. Međutim, kako bi postupila u skladu s navedenom presudom, Komisija je, kao prvo, iz izračuna štete koju je pretrpjelo društvo Condor isključila troškove koji su mu nastali zbog produljenja stečajnog postupka. Nadalje, na temelju ex post podataka koje su dostavila njemačka tijela, utvrdila je da je društvo Condor primilo prekomjernu naknadu u iznosu od 91,745 milijuna eura, uvećano za kamate(14).
10. Kao drugo, Komisija je odobrila potporu COVID-19 iz 2021., u obliku djelomičnog otpisa dugova u iznosu od 60 milijuna eura koji proizlaze iz zajmova dodijeljenih u okviru potpore COVID-19 iz 2020., kao spojivu s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU‑a(15).
11. Naposljetku, Komisija je, na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a i Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, odobrila mjeru potpore u svrhu pomoći restrukturiranju društva Condor i nastavku njegova poslovanja, a koja se sastojala od dvaju dijelova (u daljnjem tekstu: predmetna mjera). Prvi se dio, s jedne strane, sastojao od izmjene uvjeta zajmova povezanih s pandemijom bolesti COVID-19 iz 2020., i, s druge strane, na djelomični otpis dugova koji proizlaze iz tih zajmova, u iznosu od 90 milijuna eura. Drugi se dio sastojao od otpisa dugova u iznosu od 20,2 milijuna eura koji odgovara kamatama koje je društvo Condor trebalo platiti nakon izmijenjene odluke o potpori COVID-19 iz 2020.(16) (u daljnjem tekstu: sporna odluka). Oba su dijela bila sastavni dio financijskog paketa o kojem su pregovarali Savezna Republika Njemačka, novi privatni dioničar društva Condor, Attestor Limited (u daljnjem tekstu: društvo Attestor) i njemačka javna banka za razvoj Kreditanstalt für Wiederaufbau (u daljnjem tekstu: KfW), s ciljem pomoći restrukturiranju i nastavku poslovanja društva Condor (u daljnjem tekstu: ugovor o kupoprodaji).
12. Ryanair DAC (u daljnjem tekstu: Ryanair) podnio je tužbu za poništenje sporne odluke, tvrdeći, između ostalog, da su njegova postupovna prava kao zainteresirane strane povrijeđena zbog toga što Komisija, unatoč ozbiljnim poteškoćama u ocjeni spojivosti te potpore(17), nije pokrenula postupak propisan člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. U pobijanoj presudi Opći je sud odbio većinu argumenata koje je istaknuo Ryanair u prilog toj tvrdnji, osim dvaju. Opći sud je smatrao da je Ryanair u skladu sa zahtijevanim pravnim standardom dokazao da je Komisija trebala imati sumnje koje opravdavaju pokretanje postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a: prvo, u pogledu toga zadovoljava li predmetna mjera zahtjev prikladne raspodjele tereta iz točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje i, drugo, u pogledu toga je li područje primjene mjera za ograničavanje narušavanja tržišnog natjecanja u skladu sa zahtjevima utvrđenima osobito u odjeljku 3.6.2.2 tih smjernica.
13. Stoga je Opći sud poništio spornu odluku i u preostalom dijelu odbio tužbu(18).
14. Nakon presude Općeg suda, društvo Condor je 18. srpnja 2024. podnijelo žalbu Sudu. Na raspravi održanoj 20. studenoga 2025. saslušani su društvo Condor, Ryanair, Savezna Republika Njemačka i Komisija.
15. Svojom žalbom društvo Condor zahtijeva od Suda da ukine pobijanu presudu, odbije tužbu Ryanaira u cijelosti i naloži Ryanairu snošenje troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka.
16. Komisija i Savezna Republika Njemačka zahtijevaju od Suda da usvoji žalbu, ukine pobijanu presudu i naloži Ryanairu snošenje troškova.
17. Ryanair zahtijeva od Suda da odbije žalbu i naloži društvu Condor snošenje svih troškova koje je Ryanair imao u ovom postupku.
III. Žalba
18. U prilog osnovanosti svoje žalbe društvo Condor ističe tri žalbena razloga. Prvim žalbenim razlogom osporava tumačenje Općeg suda o području primjene točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Drugim žalbenim razlogom tvrdi da je sporna odluka u svakom slučaju u skladu s točkom 67. i da Opći sud u bîti nije ocijenio sadržaj te odluke. Trećim žalbenim razlogom društvo Condor tvrdi da navodni nedostatak u ispitivanju Komisije nije imao nikakav utjecaj na ishod sporne odluke.
19. U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će se mišljenje usredotočiti isključivo na drugi žalbeni razlog.
A. Drugi žalbeni razlog
20. Svojim drugim žalbenim razlogom društvo Condor, uz potporu Komisije i Savezne Republike Njemačke, osporava točke 207., 232. i 233. pobijane presude.
21. U tim je točkama Opći sud utvrdio da Komisija nije ispitala je li predmetna mjera u skladu sa zahtjevima predviđenima u točki 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Opći sud naveo je da u spornoj odluci ništa ne upućuje na to da se Komisija bavila pitanjem je li predmetna mjera dodijeljena pod uvjetima koji bi Saveznoj Republici Njemačkoj osigurali razumni udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti društva Condor(19). U točki 232. te presude Opći sud odbio je argument društva Condor, prema kojem se može smatrati da buduća otplata preostalog dijela duga po zajmovima koji su povezani s pandemijom bolesti COVID-19 iz 2020. jamči državi „razumni udio u budućoj dobiti” društva Condor, u smislu točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Kao prvo, prema mišljenju Općeg suda, taj argument dopunjava obrazloženje sporne odluke. Kao drugo, Opći sud smatra da bi prihvaćanje argumenta društva Condor točki 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje oduzelo smisao. Objasnio je da, po svojoj naravi, djelomični otpis dugova podrazumijeva da će neotpisani dio duga biti vraćen. Stoga bi argument društva Condor de facto značio da je djelomični otpis dugova isključen iz područja primjene točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.
22. Društvo Condor tvrdi da je Opći sud pogriješio smatrajući da je Komisija trebala imati sumnje u pogledu toga zadovoljava li predmetna mjera zahtjev iz točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Prema stajalištu društva Condor, sporna odluka sadržava dovoljno elemenata da se može smatrati da je taj zahtjev ispunjen, iako u njoj nema izričitog upućivanja na točku 67.
23. Najprije treba istaknuti da prema ustaljenoj sudskoj praksi sudovi Unije u okviru nadzora zakonitosti iz članka 263. UFEU‑a ni u kojem slučaju ne mogu svojim obrazloženjem zamijeniti ono autora pobijanog akta(20). Nakon što je utvrdio da Komisija nije ispitala je li predmetna mjera u skladu s točkom 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, Opći sud, na temelju informacija sadržanih u spornoj odluci, a radi utvrđenja je li predmetna mjera dodijeljena pod uvjetima koji bi Saveznoj Republici Njemačkoj osigurali razumni udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti društva Condor, nije trebao sâm provesti takvu ocjenu.
24. Točno je da je, kako tvrdi društvo Condor, Sud u presudi od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija(21), istaknuo da je Opći sud nadležan podsjetiti na sadržaj sporne odluke i izvesti zaključke iz informacija koje ona sadržava. Međutim, to ne ovlašćuje niti obvezuje taj sud da po službenoj dužnosti provede ocjenu koju Komisija nije provela, osobito kada takva ocjena podrazumijeva izvršavanje diskrecijske ovlasti. Prema sudskoj praksi, utvrđenje da je ispitivanje bilo nedovoljno ili nepotpuno predstavlja naznaku postojanja ozbiljnih poteškoća u ocjeni predmetne mjere što, samo po sebi, dovodi u pitanje zakonitost odluke o neospornosti, kao što je sporna odluka(22).
25. Stoga, iako je društvo Condor ovlašteno osporavati zaključak Općeg suda da sporna odluka nije sadržavala ocjenu usklađenosti s točkom 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, ono ne može Općem sudu prigovarati što nije ocijenio je li, s obzirom na elemente iz sporne odluke, predmetna mjera bila u skladu s tom točkom.
26. Nakon tog pojašnjenja, osvrnut ću se na dva zasebna navoda koje je istaknulo društvo Condor. Zatim ću ispitati konkretne argumente koje su iznijeli Komisija i Savezna Republika Njemačka u prilog drugom žalbenom razlogu.
1. Prvi prigovor u okviru drugog žalbenog razloga
27. Prvim prigovorom drugog žalbenog razloga društvo Condor tvrdi da je Opći sud, odbijanjem argumenta prema kojem se može smatrati da buduća otplata preostalog dijela duga zajmova koji su povezani s pandemijom bolesti COVID-19 iz 2020. jamči državi „razumni udio u budućoj dobiti” društva Condor, u smislu točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, očito iskrivio navode i društva Condor i Komisije. Opći sud pogrešno smatra da je društvo Condor „tijekom postupka dopunilo“ obrazloženje sporne odluke(23). I Komisija i društvo Condor u odvojenim su podnescima zapravo tvrdili da uvodna izjava 126. te odluke jasno pokazuje da je ponuda društva Attestor ponudila najbolje uvjete za otplatu javnih zajmova i da je financijski paket koji je društvo Attestor ponudilo uzeo u obzir i potencijalnu buduću dobit koju društvo Condor može ostvariti(24).
28. U navedenoj uvodnoj izjavi 126. te odluke Komisija je, nakon što je ukratko iznijela različite komponente predmetne mjere, navela da su uvjeti ugovora o kupoprodaji i restrukturiranja zajmova koji su povezani s pandemijom bolesti COVID-19 iz 2020. činili paket usmjeren na maksimiziranje koristi za društvo Attestor, kao i na optimizaciju otplate javnih zajmova te da su međusobno ovisili. Iako je ukupni iznos kamata kod restrukturiranog zajma bio niži nego kod izvornog zajma, „taj je iznos bio dio pregovaranog paketa čiji je cilj maksimizirati povrat i za društvo Attestor i za njemačku vladu te se stoga može smatrati primjerenom naknadom za potporu”.
29. Ne vidim kako se može smatrati da se tom uvodnom izjavom rješava pitanje je li komponenta predmetne mjere za koju je Opći sud smatrao da je obuhvaćena točkom 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, odnosno djelomični otpis dugova, u skladu sa zahtjevom iz te točke. Ocjena iz uvodne izjave 126. odnosi se na uvjete pod kojima bi se dio dugova koji nije bio otpisan financijski nadoknadio. Ona se prije odnosi na zahtjev iz točke 54. tih smjernica, prema kojem se potpora poduzetnicima u teškoćama mora primjereno financijski nadoknaditi. U toj uvodnoj izjavi ništa ne upućuje na to da je Komisija ocijenila je li djelomični otpis dugova predviđen predmetnom mjerom Saveznoj Republici Njemačkoj osigurao razumni udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti korisnika.
30. Opći sud nije iskrivio argument društva Condor koji se temeljio na uvodnoj izjavi 126. sporne odluke. Taj je sud jednostavno odbio taj argument nakon što je utvrdio da ništa u spornoj odluci pa ni i uvodnoj izjavi 126. ne upućuje na to da je Komisija ocijenila je li predmetna mjera, za koju se smatralo da jača vlasnički kapital društva Condor, državi osigurala razumni udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti društva Condor, kako to zahtijeva točka 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Stoga smatram da prvi prigovor iz drugog žalbenog razloga treba odbiti.
2. Drugi prigovor drugog žalbenog razloga
31. Drugim prigovorom drugog žalbenog razloga društvo Condor tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da osiguranje najboljih uvjeta za otplatu javnih zajmova putem paketa koji je ponudilo društvo Attestor ne može predstavljati razumni udio države u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti korisnika, u smislu točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Taj je paket uključivao djelomični otpis, kao i mehanizam plaćanja na temelju rezultata za dijelove restrukturiranih zajmova, prema kojem bi se, ako bi društvo dobro poslovalo, otplatio veći dio iznosa zajma. Argument Općeg suda da „po samoj svojoj prirodi, djelomičan otpis dugova podrazumijeva povrat onog dijela tih dugova koji nije otpisan”(25) nije odgovorio na argumente koje su iznijeli društvo Condor i Komisija, a koji su se temeljili na uvodnoj izjavi 126. sporne odluke.
32. Kao što sam to već naveo u točki 29. ovog mišljenja, u uvodnoj izjavi 126. sporne odluke uopće se ne razmatra pitanje usklađenosti otpisa dugova s točkom 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Sama činjenica da je financijski paket dogovoren s društvom Attestor predstavljao primjerenu financijsku naknadu potpore, Opći sud nije mogla navesti na zaključak da je Komisija propisno ocijenila taj zahtjev i ispravno zaključila, bez potrebe za daljnjim ispitivanjem, da je taj paket Saveznoj Republici Njemačkoj osigurao razumni udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti društva Condor u zamjenu za djelomični otpis dugova uključen u predmetnu mjeru.
33. Što se tiče mehanizma „earn‑out” predviđenog navedenim paketom, nije sporno da taj mehanizam predstavlja uvjet vezan uz otplatu preostalog dijela restrukturiranog zajma te, stoga, nije relevantan za utvrđivanje je li djelomični otpis dugova koji je odobrila Savezna Republika Njemačka bio u skladu s točkom 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Zaključiti drukčije značilo bi, kao što je Opći sud naveo u točki 232. pobijane presude, da je djelomični otpis dugova de facto isključen iz područja primjene točke 67. tih smjernica.
34. Stoga Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava niti je propustio odgovoriti na argumente društva Condor i Komisije koji su se temeljili na uvodnoj izjavi 126. sporne odluke. Prihvaćanje tog argumenta značilo bi popunjavanje praznina u obrazloženju sporne odluke ili u Komisijinoj ocjeni usklađenosti sa zahtjevima iz Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. I jedno i drugo je zabranjeno u okviru nadzora zakonitosti odluka Komisije na temelju članka 263. UFEU‑a.
35. Stoga smatram da i drugi prigovor u okviru drugog žalbenog razloga treba odbiti.
3. Argumenti Komisije i Savezne Republike Njemačke izneseni u prilog drugom žalbenom razlogu
36. U prilog drugom žalbenom razlogu društva Condor, Komisija tvrdi da se ocjena koja pokazuje usklađenost potpore s točkom 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje nalazi u uvodnim izjavama 135. i 136. sporne odluke, u kojima je utvrdila da je, zbog potpunog gubitka prava postojećeg dioničara(26) i gotovo potpunog gubitka tražbina vjerovnika društva Condor(27), predmetna mjera uključivala prikladnu raspodjelu tereta(28). Prema mišljenju Komisije, Opći sud je zanemario i tu ocjenu kao i njezine glavne argumente iznesene u odgovoru na tužbu i odgovoru na repliku u tom pogledu, čime je pogrešno protumačio spornu odluku(29) te povrijedio obvezu obrazlaganja.
37. Komisija također tvrdi da je Opći sud pogrešno protumačio točku 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Prema njezinu mišljenju, točke 66. i 67. tih smjernica nastoje smanjiti rizik od moralnog hazarda u odnosu na postojeće ulagače sprečavanjem da se potporom za restrukturiranje zaštite od svoje odluke da ulažu u korisnika. „Postojeći ulagači” jesu postojeći dioničari i, do određene mjere, podređeni vjerovnici. Društvo Attestor, čiji je ulazak u društvo Condor omogućilo odobrenje predmetne mjere, ne bi se smjelo smatrati dioničarom u smislu točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Prikladna raspodjela tereta koju zahtijeva točka 67. razmjerna je „preostalom iznosu kapitala poduzeća nakon što se podmire gubitci”. Stoga, kada, kao u ovom slučaju, postoji potpuni gubitak prava postojećeg dioničara i gotovo potpuni gubitak tražbina vjerovnika, svaki udio države u budućem povećanju vrijednosti korisnika koji proizlazi iz restrukturiranja je razuman, uključujući i udio od 0 %. Savezna Republika Njemačka u svojem odgovoru na žalbu iznosi sličan argument.
38. Te je tvrdnje društvo Condor prihvatilo u svojoj replici i na raspravi.
39. Komisija i Savezna Republika Njemačka također tvrde da je Opći sud zanemario diskrecijsku ovlast koju Komisija uživa kad je riječ o složenim gospodarskim i/ili socijalnim ocjenama. Savezna Republika Njemačka osobito prigovara Općem sudu da je proširio granice svojeg sudskog nadzora odluka o neospornosti na temelju članka 4. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589(30). Savezna Republika Njemačka dodaje da je, radi odgovora na pitanje je li Komisija trebala imati dvojbe u pogledu spojivosti sporne potpore s točkom 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, nevažno upućuje li sporna odluka izrijekom na točku 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje i u kojoj mjeri. To bi, u najboljem slučaju, bilo relevantno za pitanje sadržava li sporna odluka dostatno obrazloženje. Opći sud je pomiješao te aspekte i time počinio pogrešku koja se tiče prava. Komisija tvrdi da Opći sud nije priznao diskrecijsku ovlast koju ona ima u tumačenju Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.
40. Na raspravi pred Sudom Ryanair je istaknuo prigovor nedopuštenosti, tvrdeći da je Komisijin argument o uvodnim izjavama 135. i 136. trebao biti istaknut u protužalbi, jer je riječ o razlogu koji društvo Condor nije navelo u svojoj žalbi.
41. Treba podsjetiti na to da, u skladu s člancima 172. i 174. Poslovnika Suda, stranke u postupku pred Općim sudom koje imaju interes da se žalba prihvati ili odbije mogu podnijeti odgovor na žalbu kojim zahtijevaju potpuno ili djelomično prihvaćanje ili odbijanje žalbe. Te stranke mogu također, na temelju članka 176. i članka 178. stavaka 1. i 3., druge rečenice Poslovnika, podnijeti protužalbu koja se podnosi zasebnim podneskom, odvojenim od odgovora na žalbu, kojim se zahtijeva potpuno ili djelomično ukidanje odluke Općeg suda, na temelju protužalbenih razloga i argumenata različitih od onih istaknutih u odgovoru na žalbu. Iz sudske prakse Suda proizlazi da se odgovorom na žalbu iz članka 172. tog poslovnika ne može zahtijevati ukidanje presude Općeg suda na temelju razloga koji su različiti i neovisni o onima istaknutima u žalbi, budući da se takvi razlozi mogu istaknuti samo u okviru protužalbe(31).
42. U ovom slučaju žalbeni razlog koji je istaknula Komisija, a koji se temelji na tome da je Opći sud zanemario ocjenu iz uvodne izjave 135. sporne odluke, ne odnosi se ni na jedan razlog koji je društvo Condor istaknulo u prilog svojoj žalbi. Iako je formalno istaknut u prilog drugog žalbenog razloga, njime se iznosi potpuno nov prigovor protiv obrazloženja Općeg suda. Prema mišljenju Komisije, ocjena usklađenosti s točkom 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje iznesena je u uvodnoj izjavi 135. te odluke, u kojoj je Komisija utvrdila da nije postojao nikakav preostali kapital koji bi Saveznoj Republici Njemačkoj omogućio da ostvari razumni udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti društva Condor. Nasuprot tomu, društvo Condor je u žalbi tvrdilo da je Komisija točku 67. razmotrila u uvodnoj izjavi 126. sporne odluke i da je financijski paket dogovoren s društvom Attestor Saveznoj Republici Njemačkoj osigurao takav udio.
43. Žalbeni razlog Komisije također se temelji na tumačenju točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje koje se razlikuje i proturječi onom koje zastupa društvo Condor. Dok je društvo Condor svojim prvom žalbenim razlogom izričito odbilo pretpostavku da je rizik od moralnog hazarda ratio legis točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje i tvrdi da je Opći sud taj ratio legis, koji se zapravo nalazi u osnovi točaka 65. i 66., nezakonito prenio na točku 67., Komisija smatra da je smanjenje tog rizika doista glavni cilj potonje točke. Osim toga, Komisija tvrdi da se točka 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje ne odnosi na nove ulagače, dok je društvo Condor u svojoj žalbi tvrdilo da je financijski paket koji je ponudilo društvo Attestor predstavljao odgovarajuću financijsku naknadu za potporu i državi osigurao razuman udio u budućoj dobiti koju bi društvo Condor moglo ostvariti, čime je prešutno priznalo da navedena točka 67. može utjecati na nove ulagače.
44. Konačno i kao najvažnije: osporavajući zaključak Općeg suda da sporna odluka ne sadržava ocjenu usklađenosti s točkom 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, i društvo Condor u svojoj žalbi i Komisija u odgovoru na žalbu navode različite pogreške koje se tiču prava. Dok Komisija ističe pogrešno tumačenje navedene točke 67. i uvodne izjave 135. sporne odluke, društvo Condor tvrdi da je njegov argument o važnosti uvodne izjave 126. bio iskrivljen te da je obrazloženje Općeg suda, kojim je taj argument koji se temeljio na uvodnoj izjavi 126. te odluke odbijen, manjkavo, neadekvatno ili na drugi način nedostatno.
45. Stoga smatram da je Komisija u svojem odgovoru na žalbu istaknula zaseban i samostalan žalbeni razlog koji treba proglasiti nedopuštenim. Isti zaključak odnosi se i na analogan žalbeni razlog koji je istaknula Savezna Republika Njemačka, kao i na žalbene razloge Komisije i Savezne Republike Njemačke navedene u točki 39. ovog mišljenja. U tom pogledu napominjem da je društvo Condor u okviru svojeg prvog žalbenog razloga tvrdilo da je Opći sud zanemario diskrecijske ovlasti Komisije, u pogledu pitanja primjenjuje li se točka 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje na otpis dugova, i u okviru trećeg žalbenog razloga, u pogledu prikladnosti mjere za ograničavanje narušavanja tržišnog natjecanja, ali ne i u okviru drugog žalbenog razloga.
46. Nasuprot tomu, prigovor Komisije da je Opći sud zanemario njezin glavni argument koji je, u vezi s uvodnim izjavama 135. i 136. sporne odluke, istaknula u odgovoru na tužbu i u odgovoru na repliku u prvostupanjskom postupku, dopušten je.
47. Sud je, naime, pojasnio da u okviru žalbenog postupka nadzor Suda ima za cilj, među ostalim, provjeriti je li Opći sud u skladu sa zahtijevanim pravnim standardom odgovorio na sve argumente koje je iznio žalitelj i predstavlja li žalbeni razlog prema kojem Opći sud nije odgovorio na argumente iznesene u prvostupanjskom postupku u bîti isticanje povrede obveze obrazlaganja(32). Nepostojanje ili nedostatnost obrazloženja predstavlja razlog koji se odnosi na javni poredak koji Sud može, ili čak mora, istaknuti po službenoj dužnosti(33).
48. Međutim, taj je razlog, prema mojem mišljenju, neosnovan.
49. U prilog tomu, Komisija upućuje na točke 122. i 123. svojeg odgovora na tužbu te na točke 94. i 95. svojeg odgovora na repliku u prvostupanjskom postupku.
50. U tim dvjema točkama odgovora na tužbu, odgovarajući na šesti tužbeni razlog Ryanaira, Komisija je istaknula argument da je zahtjev prikladne raspodjele tereta bio ispunjen. Konkretno, najprije je navela da su dionice društva Condor bile stavljene u trust, pri čemu je njegov prethodni vlasnik izgubio svu vrijednost svojeg dioničkog udjela i ni na koji način nije imao koristi od eventualnog povećanja vrijednosti koje bi proizašlo iz uspješnog restrukturiranja korisnika. Zatim je istaknula da su vjerovnici korisnika u stečajnom postupku također otpisali gotovo sve svoje tražbine. Uvodna izjava 135. sporne odluke, na koju se Komisija u svojem odgovoru na tužbu pozvala samo jedanput, navedena je u njezinoj bilješci 164. u prilog tom argumentu. Ni upućivanje na uvodnu izjavu 135. sporne odluke niti argument koji je Komisija iznijela u točkama 122. i 123. svojeg odgovora na tužbu ne odnose se posebno na točku 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.
51. U točkama 94. i 95. svojeg odgovora na repliku, Komisija je tvrdila da Ryanair nije pružio dokaze koji bi poduprli njegovu tvrdnju da prodajna cijena društva Condor ne bi odražavala potencijalnu buduću dobit koju bi korisnik mogao ostvariti te je podsjetila na to da je „svrha prikladne raspodjele tereta osigurati da postojeći dioničari (i podređeni vjerovnici) ne ostvaruju neopravdanu korist od potpore vlasničkom kapitalu koju dodjeljuje država, već da snose gubitke u cijelosti, kad god je to moguće”(34).
52. Podsjećam na to da, prema sudskoj praksi, Opći sud nije dužan iznijeti obrazloženje kojim bi se iscrpno i pojedinačno osvrnuo na sve tvrdnje koje su iznijele stranke u sporu. Obrazloženje Općeg suda, stoga, može biti implicitno, pod uvjetom da se njime zainteresiranim osobama omogućava da saznaju razloge zbog kojih Opći sud nije prihvatio njihove argumente, a Sudu da raspolaže s dovoljno elemenata za obavljanje nadzora u okviru ispitivanja žalbe(35).
53. U ovom slučaju, samo upućivanje na uvodnu izjavu 135. sporne odluke u Komisijinim pisanim očitovanjima u prvostupanjskom postupku ne može se razumno kvalificirati kao „glavni argument”. U tim okolnostima Opći sud nije bio dužan učiniti više od pukog navođenja da sporna odluka ne sadržava ocjenu usklađenosti s točkom 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.
54. Također, primjećujem da se tumačenje točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje koje Komisija zagovara u svojem odgovoru na žalbu u ovom žalbenom postupku, prema kojem se ta točka ne bi trebala primjenjivati na nove ulagače i dopušta udio države od 0 % kada nakon priznanja dobitaka društvo nema preostalog kapitala, ne nalazi ni u spornoj odluci niti u podnescima Komisije u postupku pred Općim sudom. Ono je, čini se, razvijeno tek u ovom postupku. Umjesto da osporava utvrđenja Općeg suda ili njegov propust u obrazlaganju, izgleda da Komisijin argument nastoji zapravo dopuniti obrazloženje osporene odluke, što nije dopušteno u fazi tužbe za poništenje pred Općim sudom, a kamoli u fazi žalbe pred Sudom.
55. U tim se okolnostima Općem sudu ne može prigovoriti što se nije posebno očitovao o točkama koje pred njim nisu bile ni jasno artikulirane niti sadržajno razrađene. Također mu se ne može prigovoriti što se usredotočio na argument koji je Komisija razvila tijekom prvostupanjskog postupka, a prema kojem se točka 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje ne primjenjuje na otpis dugova(36).
56. Iz svega navedenog proizlazi da razloge koje su Komisija i Savezna Republika Njemačka istaknule u prilog drugom žalbenom razlogu, prema mojem mišljenju, treba odbiti kao djelomično nedopuštene, a djelomično neosnovane.
57. Stoga se sljedeća razmatranja o osnovanosti žalbenih razloga koje, prema mojem mišljenju, treba proglasiti nedopuštenima, iznose za slučaj da Sud ne prihvati moj prijedlog.
58. Najprije želim razmotriti dvije tvrdnje Savezne Republike Njemačke i Komisije, kako su navedene u točki 39. ovog mišljenja.
59. Savezna Republika Njemačka prigovara stajalištu Općeg suda navedenom u točki 35. pobijane presude, prema kojem će sudski nadzor postojanja „sumnje”(37) u pogledu toga je li predmetna mjera, u dijelu u kojem ulazi u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a, spojiva s unutarnjim tržištem, po svojoj prirodi nadilaziti ispitivanje postoji li očita pogreška u ocjeni. Savezna Republika Njemačka tvrdi da takav pristup dovodi do opsežnijeg nadzora Komisijine odluke o neotvaranju službenog istražnog postupka na temelju članka 4. Uredbe 2015/1589 od nadzora Komisijine odluke donesene na kraju takvog postupka.
60. Podsjećam na to da ocjena spojivosti mjere potpore s unutarnjim tržištem, prema članku 107. stavku 3. UFEU‑a, pripada u isključivu nadležnost Komisije(38), koja i u okviru prethodnog ispitivanja određene mjere ima široku diskrecijsku ovlast, čije izvršavanje uključuje složene gospodarske i socijalne procjene. Stoga je, prema ustaljenog sudskoj praksi Suda, preispitivanje tih procjena ograničeno(39).
61. Međutim, treba imati na umu da je pitanje postoje li ozbiljne poteškoće u fazi preliminarnog ispitivanja, koje opravdavaju odluku o pokretanju službenog istražnog postupka, različito od materijalne ocjene spojivosti predmetne mjere. Kao što je Opći sud pravilno istaknuo u točki 35. pobijane presude, pojam „sumnji” iz članka 4. stavaka 3. i 4. Uredbe 2015/1589, koji se očituje u postojanju ozbiljnih poteškoća s kojima se Komisija suočava pri ispitivanju predstavlja li predmetna mjera potporu ili je li spojiva s unutarnjim tržištem, objektivne je prirode(40). Sudovi Unije moraju moći objektivno utvrditi, uspoređujući obrazloženje odluke o neospornosti s informacijama kojima je Komisija raspolagala u trenutku njezina donošenja, je li ta institucija bila u mogućnosti riješiti sva relevantna pitanja bez pokretanja službenog istražnog postupka. Iako materijalne gospodarske ili socijalne procjene na kojima se temelji zaključak da nije potrebno pokrenuti službeni istražni postupak podliježu ograničenom sudskom nadzoru, to ne vrijedi za pitanje ispunjava li taj zaključak pravni standard „nepostojanja ozbiljnih poteškoća”. Stoga, tvrdnju Savezne Republike Njemačke, prema mojem mišljenju, treba odbiti.
62. Kad je riječ o tvrdnji Savezne Republike Njemačke da je Opći sud pogrešno poistovjetio nepostojanje odgovarajućeg obrazloženja u spornoj odluci i postojanje ozbiljnih poteškoća, podsjećam na to da prema sudskoj praksi, kao što sam već naveo, utvrđenje da je ispitivanje bilo nedostatno ili nepotpuno dovodi u pitanje zakonitost odluke o neospornosti jer to upućuje na postojanje ozbiljnih poteškoća u ocjeni predmetne mjere(41). Stoga i tu tvrdnju treba odbiti.
63. Komisija tvrdi da smjernice imaju drugačiju prirodu od obvezujućih akata prava Unije(42) i da ih je pogrešno tumačiti istim metodama tumačenja. Kada u primjeni svojih smjernica Komisija utvrdi da se njihov tekst može tumačiti na više načina, treba zadržati diskrecijsku ovlast da prihvati ono tumačenje koje najbolje odražava njezinu politiku državnih potpora. Stoga bi se sudski nadzor sudova Unije trebao ograničiti na utvrđivanje je li tumačenje Komisije opterećeno očitom pogreškom. Jednom kad se utvrdi da je Komisijino tumačenje takvih smjernica barem vjerodostojno, ne može se smatrati da je Komisija prekoračila svoju diskrecijsku ovlast.
64. Ne slažem se s tim razmišljanjem. Tumačenje pravnog instrumenta, neovisno o njegovoj prirodi, drugačiji je zadatak od preispitivanja primjenjuje li se on dosljedno i zakonito. Postupak tumačenja sastoji se u utvrđivanju značenja onoga što se tumači, uključujući i slučajeve kada je to izraz diskrecijske ovlasti autora.
65. Prihvati li se da su sudovi Unije ovlašteni tumačiti Komisijine smjernice o primjeni članka 107. stavka 3. UFEU‑a, što smatram ispravnim, takvu zadaću moraju obavljati prema unaprijed određenim objektivnim kriterijima, čak i kada je riječ o rekonstrukciji namjere njihova autora. Ti se kriteriji mogu pronaći u sudskoj praksi.
66. Sud je dosljedno presuđivao da pri tumačenju odredbe prava Unije treba voditi računa ne samo o njezinim pojmovima, nego i o njezinu kontekstu i ciljevima koje slijedi propis čiji je ona dio(43). Na tu se sudsku praksu, prema mojem mišljenju, opravdano pozivalo pri tumačenju odluka i smjernica Komisije(44), osobito u području državnih potpora, a na nju se pozivao i sâm Sud(45). Na isti način, druga dobro utvrđena načela tumačenja odredaba prava Unije treba jednako primjenjivati i na Komisijine smjernice. To uključuje i načelo prema kojem, kada je moguće odredbu prava Unije tumačiti na više načina, prednost treba dati onom tumačenju koje može sačuvati njezin koristan učinak(46).
67. Suprotno tvrdnji Komisije, dvosmislenost povećava, a ne smanjuje potrebu za sudskim tumačenjem, čak i kada je riječ o instrumentima kao što su Smjernice za sanaciju i restrukturiranje. Zadaća je sudova Unije otkloniti svaku nejasnoću ili nedosljednost u tekstu primjenom sustavnog i, prije svega, teleološkog tumačenja. To podrazumijeva da se uzme u obzir ne samo cilj i opća struktura takvih instrumenata nego i ciljevi koji se nastoje postići člankom 107. stavkom 3. UFEU‑a i, općenitije, pravilima o državnim potporama, kako bi se osigurala usklađenost s tim ciljevima i zajamčila njihova učinkovitost. Smatrati da Komisija ima punu diskrecijsku ovlast zadržati vlastito tumačenje ako je uvjerljivo, kad god je tekst nekog skupa smjernica podložan različitim tumačenjima, umanjilo bi, prema mojem mišljenju, djelotvornost sudskog nadzora i narušilo pravnu sigurnost jer bi Komisiji moglo omogućiti da iskoristi nedostatak preciznosti kako bi zaobišla vlastita pravila koja si je sama nametnula.
68. Sada ću ispitati osnovanost tvrdnji Komisije i Savezne Republike Njemačke navedenih u točkama 36. i 37. ovog mišljenja. Te se tvrdnje temelje na tumačenju točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje prema kojem se zahtjev iz te točke odnosi samo na postojeće dioničare ili podređene vjerovnike, a ne na nove ulagače ili samog korisnika.
69. Točka 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje primjenjuje se na „svaku državnu potporu kojom se jača vlasnički kapital korisnika” i zahtijeva da se u takvim situacijama državi osigura „razumni udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti korisnika” koji se određuje „uzimajući u obzir iznos ubrizganog državnog kapitala u usporedbi s preostalim iznosom kapitala poduzeća nakon što se podmire gubitci” (moje isticanje). Može se reći da se točka 67. primjenjuje nakon što su zahtjevi raspodjele tereta iz točke 66. tih smjernica ispunjeni i kada postoji preostali pozitivan kapital na koji se može primijeniti takva usporedba. Stoga bi točka 67. predstavljala dodatni korak uvjetovan postojanjem preostalog kapitala, nakon što je ispunjena točka 66. Međutim, upućivanje na „preostali iznos kapitala” nije nimalo nedvosmisleno, osobito ako se uzme u obzir da se zahtjev „razumnog udjela u budućoj dobiti” odnosi na različit vremenski trenutak od apsorpcije gubitaka i primjenjuje tek kada je ponovno uspostavljena održivost korisnika. Samo po sebi, to upućivanje ne može biti temelj za zaključak da se točka 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje odnosi isključivo na postojeće dioničare i podređene vjerovnike, a ne i na ulagače koji sudjeluju u planu restrukturiranja zajedno s državom.
70. U odnosu na kontekstualnu analizu treba istaknuti da se točka 67. nalazi u odjeljku 3.5.2.2 Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, koji se odnosi na raspodjelu tereta, i slijedi nakon točaka 65. i 66. koje su izričito formulirane kao odredbe koje se primjenjuju na postojeće ulagače. U tim je točkama izričito navedeno da postojeći dioničari i podređeni vjerovnici snose primarnu odgovornost za apsorpciju svih gubitaka prije dodjele državne potpore. Međutim, zahtjevima iz točke 66., točka 67. dodaje i samostalan i kumulativan zahtjev, što jasno(47) proizlazi iz teksta njezina uvodnog dijela: „[P]rikladna raspodjela tereta znači i” (moje isticanje). Osim toga, točke 65. do 67. dio su odjeljka 3.5. tih smjernica, naslovljenog „Razmjernost potpora/potpore ograničene na najmanju moguću razinu”. U točki 61. tog odjeljka navodi se da iznos i intenzitet potpore za restrukturiranje moraju biti strogo ograničeni na najmanju razinu potrebnu za provedbu restrukturiranja te da se mora osobito osigurati dostatna razina vlastitog doprinosa troškovima restrukturiranja i raspodjele tereta. Stoga se iz tog konteksta ne može zaključiti da je točka 67. očito ograničena na postojeće dioničare i podređene vjerovnike na isti način kao točke 65. i 66.
71. Kad je riječ o ciljevima zahtjeva iz točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, iz točke 65. tih smjernica jasno proizlazi da je cilj raspodjele tereta iz odjeljka 3.5.2.2 smanjiti moralni hazard tako da postojeći ulagači ne izbjegnu posljedice svojega ranijeg preuzimanja rizika na teret javnih sredstava. Međutim, čini mi se jasnim (što je, uostalom, izričito navedeno u točki 11. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje)(48) da se točka 67. ne odnosi isključivo (niti pretežno) na rješavanje pitanja povezanih s moralnim hazardom. Kao prvo, njezino mjesto u odjeljku smjernica posvećenom proporcionalnosti, uz zahtjev vlastitog doprinosa, ukazuje na to da raspodjela tereta ima komplementaran i opći cilj, a to je osigurati da državna potpora bude ograničena na najmanju razinu, čime se smanjuje opterećenje za porezne obveznike(49). Kao drugo, logika na kojoj se temelji točka 67. donekle se razlikuje od one iz točke 66. Umjesto da nameće obveze određenim kategorijama privatnih dioničara ili vjerovnika korisnika, točka 67. uređuje uvjete pod kojima se dodjeljuje državna potpora kojom se jača vlasnički kapital korisnika. U tom se smislu čini da je ona više povezana s utvrđivanjem zahtjeva vlastitog doprinosa nego zahtjeva raspodjele tereta te da joj je primarna svrha poticati ograničavanje iznosa tražene potpore za restrukturiranje(50). Stoga se, prema mojem mišljenju, ne može u potpunosti isključiti da se točka 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, kao i točka 62. o vlastitom doprinosu, a za razliku od točke 66., odnosi ujedno i na nove ulagače koji sudjeluju u restrukturiranju i imaju koristi od budućeg povećanja vrijednosti korisnika, koje je barem djelomično nastalo zahvaljujući državnoj potpori. Kao što ističe Savezna Republika Njemačka, ulazak društva Attestor u društvo Condor ne bi bio moguć bez potpore dodijeljene predmetnom mjerom. Stoga je razumno očekivati da se buduća dobit društva Condor pravedno podijeli s poreznim obveznicima.
72. Ipak, Komisija i društvo Condor tvrde da bi se proširenjem točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje na nove ulagače privatne ulagače moglo odvratiti od sudjelovanja u restrukturiranjima koja koriste državne potpore. Stoga bi, da se nadomjeste izgubljena ulaganja, bilo potrebno više potpore, a ne manje, što ne bi bilo u skladu s načelom proporcionalnosti. Kako bi se izbjegao takav rizik, kod primjene točke 67. u okolnostima poput onih u ovom slučaju, Komisija mora uspostaviti ravnotežu između potrebe da se državi osigura razumni udio u budućoj dobiti u pogledu vrijednosti korisnika i potrebe da se nerazmjerno ne utječe na nove ulagače.
73. S obzirom na to da uvodna izjava 135. sporne odluke ne sadržava takvu analizu, ako Sud smatra da su žalbeni razlozi koje su u tom pogledu iznijele Komisija i Savezna Republika Njemačka dopušteni, sklon sam zaključiti da ih tada treba odbiti kao neosnovane.
B. Zaključak o drugom žalbenom razlogu
74. Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da drugi žalbeni razlog, prema mojem mišljenju, treba odbiti.
IV. Zaključak
75. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odbije drugi žalbeni razlog.
1 Izvorni jezik: engleski
2 SL 2014., C 249, str. 1.; u daljnjem tekstu: Smjernice za sanaciju i restrukturiranje
3 Točke 26. i 27. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje
4 Vidjeti točku 52. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje
5 Vidjeti točke 62. do 64. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Takav doprinos mora potjecati iz vlastitih sredstava korisnika potpore, njegovih dioničara ili vjerovnika odnosno poslovne grupe kojoj pripada ili novih ulagača, ne smije uključivati potporu i mora biti konkretan, stvaran i prikladan, odnosno u uobičajenim okolnostima mora iznositi najmanje 50 % troškova restrukturiranja
6 Komunikacija Komisije o povratu održivosti i ocjeni mjera restrukturiranja financijskog sektora u kontekstu trenutačne krize, u skladu s pravilima o državnim potporama (SL 2009., C 195, str. 9.)
7 Komunikacija Komisije o primjeni pravila o državnim potporama za poticajne mjere u korist banaka u kontekstu financijske krize počevši od 1. kolovoza 2013. (SL 2013., C 216, str. 1.)
8 Prema točki 66. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje „prikladna raspodjela tereta u pravilu znači da postojeći dioničari, i po potrebi, podređeni vjerovnici moraju u potpunosti pokriti gubitke. Podređeni vjerovnici trebali bi pridonijeti pokrivanju gubitaka konverzijom u kapital ili otpisom glavnice odgovarajućih instrumenata. Stoga bi se državna intervencija trebala provesti tek nakon što se podmire svi gubici te se oni pripišu postojećim dioničarima i podređenim vjerovnicima. […]”
9 Vidjeti točku 65. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.
10 Vidjeti osobito točke 9. i 11. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje.
11 Vidjeti presudu od 8. svibnja 2024., Ryanair/Komisija (Condor, potpora za restrukturiranje) (T‑28/22, EU:T:2024:301, t. 3. do 9.) (u daljnjem tekstu: pobijana presuda).
12 Odluka C(2020) 2795 final od 26. travnja 2020. o državnoj potpori SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Njemačka – Naknada štete koju je društvu Condor Flugdienst uzrokovala pandemija bolesti COVID-19
13 T‑665/20, EU:T:2021:344
14 Odluka C(2021) 5731 final od 26. srpnja 2021. o državnoj potpori SA.63617 (2021/N) – Njemačka – Naknada štete uzrokovane društvu Condor II
15 Odluka C(2021) 5731 final od 26. srpnja 2021. o državnoj potpori SA.63617 (2021/N) – Njemačka – Naknada štete uzrokovane društvu Condor II
16 Odluka C(2021) 5729 final od 26. srpnja 2021. o državnoj potpori SA.63203 (2021/N) – Njemačka – Potpora za restrukturiranje društva Condor
17 Društvo Condor i Savezna Republika Njemačka bili su intervenijenti pred Općim sudom u potporu zahtjevima Komisije.
18 Nakon pobijane presude, Komisija je 29. srpnja 2024. obavijestila Saveznu Republiku Njemačku da je donijela odluku o pokretanju službenog istražnog postupka radi donošenja nove odluke o potpori za restrukturiranje društva Condor (vidjeti Odluku C(2024) 5322 final od 29. srpnja 2024. o državnoj potpori SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) – Njemačka – Potpora za restrukturiranje društva Condor (SL C, C/2024/5533)). Odluka o ponovnom odobrenju donesena je u travnju 2025. (vidjeti Odluku C(2025) 2294 final od 28. travnja 2025. o državnoj potpori SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N), koju je provela Njemačka u korist društva [Condor] (SL L, 2025/2178)) (u daljnjem tekstu: nova odluka). Nova odluka nije bila pobijana pred Općim sudom.
19 Vidjeti točke 207. i 232. pobijane presude. U točki 212. te presude Opći sud je zaključio da predmetna mjera ima oblik, među ostalim, djelomičnog otpisa dugova, tako da je treba kvalificirati kao „državnu potporu kojom se jača vlasnički kapital korisnika” u smislu točke 67. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Društvo Condor to utvrđenje osporava prvim žalbenim razlogom.
20 Vidjeti, među ostalim, presude od 6. listopada 2021., World Duty Free Group i Španjolska/Komisija (C‑51/19 P i C‑64/19 P, EU:C:2021:793) i od 28. rujna 2023., Ryanair/Komisija (C‑321/21 P, EU:C:2023:713).
21 C‑321/21 P, EU:C:2023:713, t. 104. i sljedeće
22 Vidjeti, među ostalim, presudu od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, u daljnjem tekstu: presuda Tempus, EU:C:2021:663, t. 41.).
23 Vidjeti točku 232. pobijane presude.
24 Komisija je u odgovoru na tužbu u vezi s uvodnom izjavom 126. tvrdila da se poštovao zahtjev raspodjele tereta, jer je društvo Attestor steklo društvo Condor putem natječajnog postupka u kojem je njegova ponuda, među trima dostupnim ponudama, prihvaćena zato što je ponudila najbolje uvjete za otplatu javnih zajmova. U prilog Komisijinim navodima pred Općim sudom, društvo Condor je u svojem intervencijskom podnesku tvrdilo da bi bez ponude društva Attestor, koja je uzela u obzir i potencijalnu buduću dobit, izgledi za povrat ranijih zajmova Savezne Republike Njemačke bili znatno manji, ako bi uopće i postojali. U takvoj bi se situaciji, uzimajući u obzir sve postojeće i moguće gubitke, otplata ranijih zajmova mogla smatrati razumnim udjelom Savezne Republike Njemačke u budućim dobitima u pogledu vrijednosti društva Condor. Prema mišljenju društva Condor ta su razmatranja izražena u uvodnoj izjavi 126. sporne odluke. Iako je taj argument bio središnji dio intervencijskog podneska društva Condor, uvodnu izjavu 126. sporne odluke Komisija u svojem odgovoru na tužbu spominje samo jedanput, i to u bilješci 165.
25 Vidjeti točku 232. pobijane presude.
26 Sporna odluka, uvodna izjava 19. i sljedeće te uvodna izjava 135.
27 Sporna odluka, uvodna izjava 33. i uvodna izjava 132. i sljedeće
28 Prema uvodnoj izjavi 135. „kad je riječ o raspodjeli tereta restrukturiranja među bivšim dioničarima i podređenim vjerovnicima, proizlazi da je bivši vladajući dioničar društva Condor, TCG, ugašen i u postupku likvidacije, dok su dionice društva Condor prenesene na fond (uvodne izjave 12. i 19.). TCG gubi cjelokupnu vrijednost svojeg udjela i ni na koji način neće imati koristi od eventualnog povećanja vrijednosti koje bi proizašlo iz uspješnog restrukturiranja društva Condor. Isto tako, vjerovnici društva Condor u stečajnom postupku otpisuju gotovo sve svoje tražbine te tako pridonose planu restrukturiranja. Taj doprinos putem otpisa premašuje iznos potpore za restrukturiranje, kako u pogledu djelomičnog otpisa tako i u pogledu nastavka restrukturiranih zajmova KfW‑a stavljenih na raspolaganje društvu Condor. Bivši dioničari i vjerovnici društva Condor na taj način učinkovito pridonose restrukturiranju, čime se smanjuje potreba za državnom potporom i smanjuje moralni hazard.”. Stoga je Komisija u uvodnoj izjavi 136. zaključila da je potpora uključivala prikladnu raspodjelu tereta.
29 Pogrešno tumačenje pobijanog akta predstavlja pogrešku koja se tiče prava i predstavlja pravno pitanje dopušteno u stadiju žalbe; vidjeti presude od 10. ožujka 2022., Komisija/Freistaat Bayern i dr. (C‑167/19 P i C‑171/19 P, EU:C:2022:176, t. 47. i navedenu sudsku praksu), i od 10. rujna 2024., Komisija/Irska i dr. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, t. 112.).
30 Uredba od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9.)
31 Vidjeti presude od 14. rujna 2023., Land Rheinland‑Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, t. 50. i 51. i navedenu sudsku praksu), i od 1. kolovoza 2025., Francuska i Komisija/CWS Powder Coatings i dr. (C‑71/23 P i C‑82/23 P, EU:C:2025:601, t. 57.).
32 Vidjeti u tom smislu presudu od 14. rujna 2023., Land Rheinland‑Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, t. 93. i navedenu sudsku praksu).
33 Vidjeti presudu od 9. ožujka 2023., Les Mousquetaires i ITM Entreprises/Komisija (C‑682/20 P, EU:C:2023:170, t. 39. i navedenu sudsku praksu),
34 Komisija je izričito uputila samo na točke 65. i 66. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Upućujući ponovo na točke 122. i 123. svojeg odgovora na tužbu dodala je da Ryanair nije „tvrdio (a kamoli dokazao) da bi postojeći vlasnici ili podređeni vjerovnici društva Condor stekli neprimjerenu korist”.
35 Vidjeti presudu od 14. rujna 2023., Land Rheinland‑Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, t. 94. i navedenu sudsku praksu).
36 Ovaj argument, koji se ne nalazi u pisanim podnescima Komisije u prvostupanjskom postupku, iznesen je, kako to proizlazi iz odgovora na žalbu Savezne Republike Njemačke, na raspravi pred Općim sudom održanoj 22. rujna 2023.
37 Pojam „sumnji” pojavljuje se u članku 4. stavcima 3. i 4. Uredbe 2015/1589 i upućuje na postojanje ozbiljnih poteškoća na koje je Komisija naišla u ispitivanju predmetne mjere.
38 Vidjeti, među ostalim, presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr. (C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 37.).
39 Taj je nadzor ograničen na utvrđivanje jesu li poštovana postupovna pravila i pravila o obvezi obrazlaganja te na provjeru točnosti iznesenih činjenica i toga da nije počinjena pogreška koja se tiče prava, očita pogreška u ocjeni činjenica ili zlouporaba ovlasti (vidjeti presudu od 4. listopada 2024., E. Breuninger/Komisija (C‑124/23 P, EU:C:2024:860, t. 30.)).
40 Vidjeti, među ostalim, presudu od 2. travnja 2009., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija (C‑431/07 P, EU:C:2009:223, t. 63.).
41 Vidjeti, među ostalim, presudu Tempus, t. 41.
42 Općepoznato je da Komisija u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a može donijeti neobvezujuće zakonske instrumente kako bi pojasnila kriterije koje namjerava primijeniti pri ocjeni spojivosti nacionalnih mjera s unutarnjim tržištem prema pravilima o državnim potporama, pri čemu nužno mora poštovati odredbe višeg pravnog ranga (bilo da je riječ o primarnom i/ili sekundarnom zakonodavstvu Unije). Smjernice predstavljaju samoograničavanje diskrecijske ovlasti koje ima Komisija. Prema općem pravilu, Komisija ne može odstupiti od tih smjernica, a da se pritom ne izloži utvrđenju povrede općih načela prava, kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja (vidjeti presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 39., 40. i 43.). Iako smjernice same po sebi ne mogu državama članicama nametati samostalne obveze, njihove odredbe mogu postati obvezujuće na temelju Komisijine odluke kojom ih ona primjenjuje (vidjeti u tom smislu presudu od 12. listopada 2023., Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, t. 30. do 38.), i mišljenje nezavisnog odvjetnika A. Rantosa u predmetu Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:241, t. 28. do 32.).
43 Vidjeti, ex multis, presude od 17. studenoga 1983., Merck (292/82, EU:C:1983:335, t. 12.), od 7. ožujka 2018., SNCF Mobilités/Komisija (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, t. 29.), i od 12. listopada 2023., Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, t. 46.).
44 Vidjeti, u tom smislu, presude od 7. ožujka 2018., SNCF Mobilités/Komisija (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, t. 29. i sljedeće), i od 17. prosinca 2015., SNCF/Komisija (T‑242/12, EU:T:2015:1003, t. 88. i sljedeće).
45 Vidjeti, u tom smislu, presudu od 12. listopada 2023., Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, t. 46. i sljedeće).
46 Vidjeti, među ostalim, presude od 22. rujna 1988., Land de Sarre i dr. (187/87, EU:C:1988:439, t. 19.), od 10. rujna 2014., Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184, t. 26. i navedenu sudsku praksu), i od 15. lipnja 2000., Komisija/Njemačka (C‑348/97, EU:C:2000:317, t. 53.).
47 Kao što je to Opći sud pravilno istaknuo u točki 223. pobijane presude.
48 Prema točki 11. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, „[p]ojam raspodjele tereta uveden je, među ostalim, kako bi se bolje riješio problem moralnog hazarda”.
49 Vidjeti po analogiji presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr. (C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 55. do 58.).
50 Vidjeti u tom smislu Soltész, U. i Maier‑Rigaud, F., „Rescue and Restructuring Aid”, u Werner, P. i Verouden, V. (ur.), EU State Aid Control: Law and Economics, 2025., str. 553. i 554.