1.

Spor, v okviru katerega je bil vložen ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, se nanaša na to, ali lahko razseljene osebe, ki jim je bila v državi članici priznana začasna zaščita na podlagi Direktive 2001/55/ES ( 2 ), zaprosijo za status subsidiarne zaščite na podlagi Direktive 2011/95/EU ( 3 ) in Direktive 2013/32/EU ( 4 ).

2.

Migrationsverket (urad za migracije, Švedska) ( 5 ) je zavrnil prošnje za subsidiarno zaščito, ki jih je vložilo šest oseb, državljanov tretjih držav, ki so bile razseljene iz Ukrajine po invaziji na to državo leta 2022 in jim je bila na Švedskem priznana začasna zaščita na podlagi Direktive 2001/55.

3.

Po navedbah švedskih organov lahko upravičenec do začasne zaščite kadar koli vloži prošnjo za priznanje statusa begunca (azil). Vendar nacionalni organ brez vsebinske obravnave zavrne njegovo prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite.

4.

Predložitveno sodišče dvomi o združljivosti nacionalne ureditve začasne zaščite s pravili prava Unije, ki urejajo dostop do mednarodne zaščite.

I.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

1.

Direktiva 2001/55

5.

Člen 1 določa:

6.

Člen 2 določa:

7.

Člen 3 določa:

8.

Člen 5 določa:

9.

Člen 17 določa:

10.

Člen 19 določa:

2.

Direktiva 2011/95

11.

Člen 1, naslovljen „Namen“, določa:

12.

Člen 2, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:

13.

Člen 18, naslovljen „Priznanje statusa subsidiarne zaščite“, določa:

3.

Direktiva 2013/32

14.

Člen 1, naslovljen „Namen“, določa:

15.

Člen 2, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:

16.

Člen 10, naslovljen „Zahteve za obravnavanje prošenj“, določa:

B.

Švedsko pravo. Utlänningslagen (2005:716) ( 6 )

17.

Člen 5 iz poglavja 21 določa:

II.

Dejansko stanje, spor in vprašanja za predhodno odločanje

18.

AA, državljan tretje države z dovoljenjem za stalno prebivanje v Ukrajini, ter BA in njuni štirje otroci, vsi ukrajinski državljani, so 24. februarja 2022 po ruski invaziji zapustili Ukrajino in odšli na Švedsko, kjer so pridobili dovoljenje za prebivanje na podlagi začasne zaščite v skladu z Direktivo 2001/55. Pozneje so v isti državi vložili prošnje za mednarodno zaščito.

19.

Urad za migracije je obravnaval prošnje za mednarodno zaščito in v dveh odločbah z istega dne odločil, da:

–

prošnjo za priznanje statusa begunca, ki jo je vložil AA, zavrne kot neutemeljeno in njegovo prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite razglasi za nedopustno;

–

prošnje BA in njunih otrok za priznanje statusa begunca zavrne kot neutemeljene ter njihove prošnje za priznanje statusa subsidiarne zaščite zavrne ( 7 ).

20.

Prosilci so zoper odločitev urada za migracije vložili tožbo pri Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (upravno sodišče, ki na prvi stopnji odloča o zadevah na področju priseljevanja, Göteborg, Švedska), pri čemer so predlagali:

–

priznanje statusa begunca in izdajo potnih listin ali priznanje statusa subsidiarne zaščite;

–

vrnitev zadeve v odločanje uradu za priseljevanje, da preuči utemeljenost priznanja subsidiarne zaščite;

–

vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču Evropske unije.

21.

V teh okoliščinah je Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (upravno sodišče, ki na prvi stopnji odloča o zadevah na področju priseljevanja, Göteborg) Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

III.

Postopek pred Sodiščem

22.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je na Sodišče prispel 11. marca 2025.

23.

Sodišče se je strinjalo, da se predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku.

24.

Pisna stališča so predložile tožeče stranke v sporu o glavni stvari, urad za migracije, švedska vlada in Evropska komisija. Vsi ti in še bolgarska vlada so se udeležili obravnave 10. julija 2025.

IV.

Presoja

A.

Uvodne ugotovitve

1.

Pojmovna in terminološka pojasnila

25.

Nekatere težave v zvezi s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe izhajajo iz soobstoja sistemov „zaščite“, katerih imena so podobna. Pojasniti je torej treba, kaj je treba v okviru prava Unije razumeti kot mednarodno zaščito, status begunca, subsidiarno zaščito in začasno zaščito.

26.

Člen 78 PDEU določa, da Unija „oblikuje skupno politiko o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti“ (odstavek 1).

27.

Ukrepi, ki se nanašajo na skupni evropski sistem, v skladu s členom 78(2) PDEU vključujejo (a) enoten status azila za državljane tretjih držav, ki velja v celotni Uniji; (b) enoten status subsidiarne zaščite za državljane tretjih držav, ki bi brez pridobitve evropskega azila potrebovali mednarodno zaščito; in (c) skupen sistem začasne zaščite razseljenih oseb v primeru množičnega prihoda.

28.

Člen 78(3) PDEU vsebuje določbe za primer, da se ena ali več držav članic sooča z izrednimi razmerami zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav. V tem primeru lahko Svet sprejme začasne ukrepe v korist zadevnih držav članic. ( 8 )

29.

Opredelitev mednarodne zaščite iz člena 2(a) in (h) Direktive 2011/95 zajema status begunca (azil v ožjem pomenu) in status subsidiarne zaščite. ( 9 ) Upravičenec do mednarodne zaščite je do te lahko upravičen, ker mu je bil priznan bodisi status begunca bodisi status subsidiarne zaščite.

30.

Sodna praksa Sodišča je skladna s to določbo, kadar ugotavlja, da „Direktiva 2011/95 […] v okviru pojma ,mednarodna zaščita‘ ureja dva različna režima zaščite, in sicer na eni strani status begunca, na drugi strani pa status subsidiarne zaščite“. ( 10 )

31.

V tem sistemu je Ženevska konvencija o statusu beguncev ( 11 ) upoštevna le glede pogojev za priznanje statusa begunca. ( 12 ) Ureditev, določena s to konvencijo, se „nanaša samo na begunce, in ne na upravičence do statusa subsidiarne zaščite“, ( 13 ) katere cilj je, „[k]ot je razvidno iz uvodnih izjav 6 in 33 Direktive 2011/95, […] da bi bila dopolnilna in dodatna zaščiti beguncev, ki jo vsebuje [navedena] konvencija“ ( 14 ).

32.

V okviru te dopolnilne funkcije ( 15 ) Sodišče subsidiarni zaščiti, ki je bila v sekundarno zakonodajo uvedena z Direktivo 2004/83/ES ( 16 ), pozneje nadomeščeno z Direktivo 2011/95, pripisuje lastno vsebino. ( 17 )

33.

Nazadnje, pravo Unije vključuje tudi skupni sistem za dodelitev začasne zaščite razseljenim osebam v primeru množičnega prihoda, ki ima svoje posebnosti in na katerega se sklicujem v nadaljevanju. ( 18 ) Države članice pa lahko za osebe, ki uživajo začasno zaščito, sprejmejo ali ohranijo ugodnejše pogoje.

2.

Sistem začasne zaščite iz Direktive 2001/55 in osebe, razseljene po invaziji na Ukrajino

34.

Direktiva 2001/55 določa „najnižje standarde za dodelitev začasne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb iz tretjih držav, ki se ne morejo vrniti v svojo matično državo“ (člen 1). ( 19 )

35.

Ta sistem vključuje „izredni postopek, ki v primeru množičnega prihoda ali neizbežnega množičnega prihoda razseljenih oseb iz tretjih držav, ki se ne morejo vrniti v svojo matično državo, zagotavlja takojšnjo in začasno zaščito takšnim osebam“. ( 20 )

36.

V skladu s členom 5(1) Direktive 2001/55 se „[o]bstoj množičnega prihoda razseljenih oseb […] ugotovi s sklepom Sveta, ki ga sprejme s kvalificirano večino na predlog Komisije“.

37.

Svet je z Izvedbenim sklepom (EU) 2022/382 ( 21 ) aktiviral začasno zaščito. V zvezi s tem je:

–

ugotovil „obstoj množičnega prihoda razseljenih oseb, ki so morale zaradi oboroženega spopada zapustiti Ukrajino, v Unijo“; ( 22 )

–

uvedel začasno zaščito v zvezi z nekaterimi skupinami oseb, razseljenih iz Ukrajine od datuma invazije. ( 23 )

38.

Začasna zaščita, uvedena z Izvedbenim sklepom št. 2022/382, je trenutno veljavna ( 24 ) in nanjo so se sklicevale tožeče stranke v sporu o glavni stvari.

3.

Razmejitev spora

39.

Urad za migracije je prošnji tožečih strank zavrnil na podlagi teh trditev:

–

prosilci so imeli dovoljenje za prebivanje na Švedskem na podlagi začasne zaščite v skladu s poglavjem 21 zakona o tujcih;

–

to poglavje skupaj z Direktivo 2001/55 vzpostavlja posebno ureditev, ki se uporablja prednostno v razmerju do prošenj za priznanje statusa begunca ali upravičenca do subsidiarne zaščite;

–

člen 5 iz poglavja 21 zakona o tujcih preprečuje obravnavanje prošnje za priznanje statusa subsidiarne zaščite, ki jo vloži tujec, ki uživa začasno zaščito;

–

ne obstaja polje proste presoje za razlago švedskega zakona, ki bi v skladu s pravom Unije omogočala obravnavanje take prošnje, zato pravica do obravnavanja dodelitve statusa subsidiarne zaščite ne obstaja, dokler traja začasna zaščita. ( 25 )

40.

Predložitveno sodišče izraža dvom, ali je merilo, ki ga je uporabil urad za migracije, združljivo s pravom Unije. Štiri vprašanja za predhodno odločanje se nanašajo na razlago direktiv 2001/55, 2011/95 in 2013/32 (prvo, drugo in tretje vprašanje, ki jih je treba obravnavati skupaj) in na skladnost zakona o tujcih s pravom Unije (četrto vprašanje).

B.

Prvo, drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje

41.

Predložitveno sodišče želi v bistvu izvedeti, ali se po odobritvi začasne zaščite na podlagi Direktive 2001/55 za prošnje za priznanje statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite uporabljata direktivi 2011/95 in 2013/32.

42.

Vprašanja predložitvenega sodišča se nanašajo zlasti na člena 17(1) in 19(2) Direktive 2001/55, da bi se ugotovilo, ali se uporabljata za prošnje za priznanje subsidiarne zaščite.

43.

Že vnaprej izjavljam, da tako kot tožeče stranke, Komisija in samo predložitveno sodišče menim, da priznanje začasne zaščite osebi (na podlagi Direktive 2001/55) ni nezdružljiva s prošnjo te osebe za pridobitev statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite.

44.

Kar zadeva status begunca, Direktiva 2001/55 ne dopušča nobenega dvoma: v skladu s členom 3(1) te direktive „[z]ačasna zaščita ne prejudicira priznanja statusa begunca po Ženevski konvenciji“.

45.

Težava se pojavlja v zvezi s statusom subsidiarne zaščite. Ko je bila sprejeta Direktiva 2001/55, pravo Unije še ni vsebovalo pojma subsidiarne zaščite, ki je bil, kot sem že navedel, uveden z Direktivo 2004/83. ( 26 )

46.

Direktiva 2001/55 ni bila prilagojena novi ureditvi in v njenem besedilu se navajata le „status begunca“ in „azil“:

–

v skladu s členom 3(1) te direktive „[z]ačasna zaščita ne prejudicira priznanja statusa begunca po Ženevski konvenciji“;

–

člen 17(1) iz poglavja IV, naslovljenega „Dostop do azilnega postopka v okviru začasne zaščite“, določa, da morajo imeti osebe, ki uživajo začasno zaščito, možnost, da kadar koli vložijo „prošnjo za azil“.

47.

Na podlagi člena 17(1) Direktive 2001/55, razlaganega ločeno, bi bilo mogoče sklepati, da lahko upravičenci do začasne zaščite zaprosijo le za status begunca (azil), ne pa za status subsidiarne zaščite. Če bi bilo tako, bi lahko države članice osebo izključile iz upravičenosti do statusa subsidiarne zaščite, ker v Direktivi 2001/55 ni naveden.

48.

Švedska vlada v istem smislu trdi, da se sklicevanje na „druge oblike zaščite“ v členu 19(2) Direktive 2001/55 ne nanaša na subsidiarno zaščito, ampak na primere, v katerih države izvajajo pristojnost glede uporabe ugodnejših ukrepov za upravičence do začasne zaščite v skladu s členom 3(5) te direktive. ( 27 )

49.

Vendar menim, da ta trditev ni pravilna.

50.

Z ozko razlago pojma „azil“ iz člena 17(1) Direktive 2001/55 se ne bi upoštevali kontekst, v katerem se ta direktiva uporablja po začetku veljavnosti PDEU, ter cilji in področje uporabe zakonodaje o „mednarodni zaščiti“, ki je sledila.

51.

S tega vidika je treba člen 17 Direktive 2001/55 razlagati tako, da imajo osebe, ki jim je priznana začasna zaščita, pravico, da kadar koli podajo in vložijo prošnjo za mednarodno zaščito.

52.

Pri tej presoji se strinjam s pristopom, ki ga zagovarja Komisija v svojih smernicah o Izvedbenem sklepu 2022/382 ( 28 ), in s predložitvenim sodiščem, za katero je izraz „prošnja za azil“ sopomenka za „prošnjo za mednarodno zaščito“, kot je opredeljena v direktivah 2011/95 in 2013/32. ( 29 )

53.

Direktiva 2001/55 je bila sicer sprejeta pred začetkom veljavnosti PDEU, vendar je njena pravna podlaga zdaj prav člen 78 te pogodbe in v skladu z njim je treba razlagati sekundarno pravo.

54.

Člen 78(2) PDEU določa enoten status subsidiarne zaščite in skupni sistem začasne zaščite razseljenih oseb v primeru množičnega prihoda. V sistemu začasne zaščite se ne more upoštevati le status begunca, status subsidiarne zaščite pa zanemariti, glede na to, da sta oba vključena v isti institut „mednarodne zaščite“.

55.

Sodišče je:

–

poudarilo, da kadar oseba izpolnjuje minimalne pogoje, določene s pravom Unije, za upravičenost do statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite, ji morajo države članice, razen v primeru obstoja razlogov za izključitev, priznati ta status; ( 30 )

–

prav tako razsodilo, da „[…] je treba status subsidiarne zaščite iz [Direktive 2011/95] načeloma priznati državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, za katero obstaja utemeljeno tveganje, da bo v primeru vrnitve v izvorno državo ali v državo običajnega prebivališča utrpela resno škodo v smislu člena 15 navedene direktive“. ( 31 )

56.

Zato spoštovanje pravil Unije o dostopu do statusa subsidiarne zaščite praviloma zavezuje države članice, da prošnjo obravnavajo in jo, odvisno od primera, odobrijo, razen če obstajajo razlogi za izključitev, določeni v samih direktivah 2011/95 in 2013/32, ki jih bom obravnaval v nadaljevanju.

57.

Ta dolžnost držav članic hkrati pomeni, da morajo biti s pravili, ki urejajo mednarodno zaščito v njenem celotnem obsegu, upravičencem jasno, natančno in brezpogojno dodeljene individualne pravice.

58.

Čeprav se tretje vprašanje za predhodno odločanje nanaša na neposredni učinek členov 17(1) in 19(2) Direktive 2001/55, menim, da neposredni učinek, gledano skupaj, pravzaprav izhaja iz prve od teh določb ter iz pravil direktiv 2011/95 in 2013/32, ki se posebej nanašajo na pravico do vložitve prošnje za mednarodno zaščito.

1.

Subsidiarna zaščita in začasna zaščita

59.

Po določitvi te premise in opredelitvi razmerja med statusom begunca in statusom subsidiarne zaščite kot sestavnima deloma splošnega pojma „mednarodna zaščita“ je treba preučiti, kako sta ta dva statusa povezana z začasno zaščito, ki jo določa Direktiva 2001/55.

60.

Sodišče je to vprašanje obravnavalo v sodbi Kaduna ( 32 ), iz katere je mogoče izpeljati naslednje smernice:

–

začasna zaščita je povezana s celotnim sistemom mednarodne zaščite (status begunca in subsidiarna zaščita), saj je, „kar zadeva varstvo ciljev in polnega učinka Direktive 2001/55, […] iz člena 2(a) te direktive razvidno, da je namen mehanizma začasne zaščite med drugim ohraniti dobro delovanje sistema mednarodne zaščite znotraj držav članic“; ( 33 )

–

namen Direktive 2001/55 je glede na njena člena 3 in 17 „med drugim ohraniti dejansko možnost za državljane tretjih držav in osebe brez državljanstva, upravičene do začasne zaščite, da po ustrezni preučitvi njihovega posamičnega položaja pridobijo mednarodno zaščito“; ( 34 )

–

osebam, ki jim je priznana začasna zaščita, se zagotovi manj obsežna takojšnja zaščita od tiste, ki izhaja iz priznanja mednarodne zaščite v smislu Direktive 2011/95; ( 35 )

–

„bilo [bi] v nasprotju s [ciljem učinkovitega dostopa do mednarodne zaščite] in polnim učinkom Direktive 2001/55, če obravnava prošnje za mednarodno zaščito, ki so jo morda vložili […] državljani tretjih držav in osebe brez državljanstva ter o kateri še ni bilo odločeno, po izteku […] začasne zaščite ne bi bila zaključena ob polnem upoštevanju zahtev, ki izhajajo iz Direktive 2013/32“. ( 36 )

61.

Tako imajo po mnenju Sodišča državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, ki so upravičeni do začasne zaščite na podlagi Direktive 2001/55, pravico, da zaprosijo za mednarodno zaščito (v obeh oblikah, kot status begunca in status subsidiarne zaščite).

62.

Točka 129 sodbe Kaduna vsebuje trditev, za katero se ob neobstoju naknadnih pojasnil zdi, da pravico do prošnje za mednarodno zaščito pogojuje s prenehanjem začasne zaščite. Iz te točke je razvidno, da „[…] se tem državljanom tretjih držav in osebam brez državljanstva po prenehanju […] začasne zaščite ne sme preprečiti dejansko uveljavljanje pravice do vložitve prošnje za mednarodno zaščito, ki je bistvena faza v postopku priznanja te zaščite“.

63.

Vendar točka 129 sodbe Kaduna v okviru, v katerega je umeščena, nikakor ne omejuje možnosti zadevnih oseb, temveč poudarja širino njihove pravice do dostopa do statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite kadar koli, med začasno zaščito ali po njenem izteku.

64.

Če je moja razlaga sodbe Kaduna pravilna, iz nje izhaja, da je vložitev prošnje za mednarodno zaščito mogoča, čeprav oseba že uživa začasno zaščito.

65.

To dojemanje je potrjeno s sodbo Kaduna, v kateri je bilo zavrnjeno, da bi prebivanje oseb, ki uživajo začasno zaščito, v državi članici od datuma prenehanja te zaščite samodejno postalo nezakonito. V njej je priznano, da „so lahko nekatere od teh oseb med drugim vložile prošnjo za mednarodno zaščito in imajo zato načeloma pravico ostati na ozemlju zadevne države članice“. ( 37 )

66.

Skratka, upravičenci do začasne zaščite v skladu z Direktivo 2001/55 lahko kadar koli zaprosijo za mednarodno zaščito v obeh pomenih besede.

67.

Člen 3(3) Direktive 2013/33/EU ( 38 ), v skladu s katerim se ta direktiva ne uporablja v primerih, v katerih so bile uporabljene določbe Direktive 2001/55, ne nasprotuje temu pravilu. ( 39 ) To izključitev je mogoče a contrario sensu razlagati tako, da neobstoj take določbe v Direktivi 2013/32 pomeni, da se ta direktiva uporablja v primerih začasne zaščite na podlagi Direktive 2001/55.

68.

Analiza vsebinskih področij, ki jih zajemata Direktiva 2001/55 in Direktiva 2013/33, kar zadeva sprejem prosilcev za mednarodno zaščito, potrjuje doslej povedano:

–

Direktiva 2013/33, ki dopolnjuje Direktivo 2011/95 in Direktivo 2013/32, upošteva individualne položaje prosilcev za mednarodno zaščito, da bi se jim med obravnavanjem njihove prošnje zagotovili „pogoji za sprejem“ (opredeljeni v členu 2(f) Direktive 2013/33). Nasprotno pa se Direktiva 2001/55 nanaša na primere množičnega prihoda razseljenih oseb;

–

razlika v opredelitvi prejemnika ugodnosti ne preprečuje, da bi šlo za isto osebo: oseba, ki spada v skupino ljudi, ki so bili množično razseljeni zaradi vojne, lahko izpolnjuje pogoje za eno od oblik mednarodne zaščite;

–

pomembno je, da je zaradi enakovrednosti med vsebino in področjem uporabe zaščite iz Direktive 2001/55 ter pogoji za sprejem iz Direktive 2013/33 logično, da zadnjenavedena določa svojo neuporabo, če že velja drug sistem pomoči.

69.

Ista logika pojasnjuje, zakaj člen 19(1) Direktive 2001/55 državam članicam omogoča, da ne kumulirajo uživanja začasne zaščite s statusom prosilca za azil, medtem ko se prošnja za ta status še obravnava.

2.

Omejitve priznanja mednarodne zaščite

70.

Države članice morajo osebam, ki izpolnjujejo zahtevane pogoje, mednarodno zaščito priznati, razen če obstajajo razlogi za izključitev, določeni v Direktivi 2011/95.

71.

V členih 12 in 17 Direktive 2011/95 so navedeni razlogi za izključitev dodelitve statusa begunca oziroma statusa subsidiarne zaščite. Nobeden od njiju se ne nanaša na upravičenost do začasne zaščite.

72.

Izčrpen seznam ( 40 ) razlogov za nedopustnost prošnje za mednarodno zaščito iz člena 33(2) Direktive 2013/32 prav tako ne vključuje dejstva, da je oseba upravičena do začasne zaščite. ( 41 )

73.

Vendar Direktiva 2001/55 državam članicam daje določena pooblastila za omejitev dostopa do mednarodne zaščite v primeru množičnega prihoda razseljenih oseb. V ta namen upošteva vpliv, ki bi ga ta dejavnik lahko imel na nacionalni azilni sistem. V členu 2(a), ki opredeljuje začasno zaščito, je navedena možnost, da bi zaradi prihoda razseljenih oseb obstajalo „[…] tveganje, da azilni sistem ne bo zmožen obdelati prihoda brez neželenih učinkov na njegovo uspešno delovanje […]“.

74.

V Izvedbenem sklepu 2022/382 in njegovih poznejših podaljšanjih je bila v okviru ureditve o začasni zaščiti za osebe, razseljene zaradi invazije na Ukrajino, poudarjena skrb za to, da ne bi prišlo do zloma nacionalnih azilnih sistemov. Odraža se v uvodni izjavi 16 Izvedbenega sklepa 2022/382, ( 42 ) uvodni izjavi 7 Izvedbenega sklepa 2023/2409 ( 43 ) ter uvodnih izjavah 7 in 8 Izvedbenega sklepa 2024/1836 ( 44 ).

75.

Države imajo zato nekaj manevrskega prostora, da prilagodijo hitrost obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito in preprečijo, da bi bili njihovi nacionalni azilni sistemi preobremenjeni. ( 45 )

76.

Na podlagi odločitve zakonodajalca Unije lahko to tveganje preobremenjenosti upravičuje prehodne omejitve pravice do dostopa do mednarodne zaščite za osebe, upravičene do začasne zaščite. V takem primeru gre za prilagajanje odziva dejanskim možnostim reševanja izjemnih razmer, ki jih je povzročila množična izselitev razseljenih oseb.

77.

Direktiva 2001/55 je tako del skupnega sistema obravnavanja prošenj za mednarodno zaščito, ki že predvideva možnost odloga zadevne odločitve, če „veliko državljanov tretjih držav ali oseb brez državljanstva hkrati zaprosi za mednarodno zaščito, zaradi česar je postopek v praksi zelo težko zaključiti v šestmesečnem roku“ (člen 31(3), tretji pododstavek, točka (b), Direktive 2013/32). ( 46 )

78.

Vendar menim, da te prehodne omejitve ne morejo pripeljati do ugotovitve nedopustnosti katere koli prošnje za subsidiarno zaščito. ( 47 ) Skupni sistem mednarodne zaščite ne dovoljuje, da bi nacionalni predpis praviloma zahteval zavrženje vseh prošenj za subsidiarno zaščito oseb, ki uživajo začasno zaščito.

79.

Uredba (EU) št. 604/2013 ( 48 ) pa se nanaša na razmere, za katere je značilen prihod izjemno velikega števila državljanov tretjih držav, ki želijo pridobiti mednarodno zaščito. ( 49 ) Člen 33 Uredbe Dublin III „vzpostavlja mehanizem za zgodnje opozarjanje, pripravljenost na krize in njihovo obvladovanje, namenjen za izvajanje preventivnih ukrepov, ki so med drugim namenjeni preprečevanju tega, da bi bila uporaba te uredbe ogrožena zaradi resnega tveganja posebnega pritiska na azilni sistem države članice“. ( 50 )

80.

Vendar tudi v teh primerih zakonodajalec Unije državam članicam ni dovolil, da bi odločile, da so prošnje za mednarodno zaščito kot take avtomatsko nedopustne.

3.

Vmesni predlog

81.

Skratka, odgovor, ki ga predlagam na prva tri vprašanja za predhodno odločanje, je:

–

razlaga Direktive 2001/55 ob upoštevanju direktiv 2011/95 in 2013/32 državljanom tretjih držav ali osebam brez državljanstva, ki uživajo začasno zaščito na podlagi Direktive 2001/55, omogoča, da zaprosijo za mednarodno zaščito v obeh oblikah: status begunca in status subsidiarne zaščite.

–

člen 17(1) Direktive 2001/55, člen 18 Direktive 2011/95 in člen 10 Direktive 2013/32 imajo v delu, v katerem državljanom tretjih držav ali osebam brez državljanstva priznavajo pravico, da vložijo prošnjo za mednarodno zaščito, neposredni učinek.

C.

Četrto vprašanje za predhodno odločanje

82.

Glede na moj predlagani odgovor na prva tri vprašanja za predhodno odločanje bi bil zakon o tujcih nezdružljiv s pravom Unije, če bi upravičencem do začasne zaščite absolutno prepovedoval, da zaprosijo za subsidiarno zaščito.

83.

Za razlago nacionalnega prava je pristojno predložitveno sodišče. Ob pridržku, da mora o tem presoditi navedeno sodišče, menim, da bi bilo morda mogoče člen 5 iz poglavja 21 zakona o tujcih razumeti tako, da se za njegovo uskladitev s pravom Unije za prošnje za subsidiarno zaščito po analogiji uporablja enaka ureditev obravnavanja kot za prošnje za priznanje statusa begunca, pri čemer je treba izhajati iz tega, da gre pri enih in drugih za prošnje za mednarodno zaščito ( 51 ).

84.

Če bi bila taka razlaga po mnenju predložitvenega sodišča nemogoča (contra legem), ne bi smelo uporabiti določb zakona o tujcih, ki urejajo to, kar se obravnava v tej zadevi.

85.

V stališčih švedske vlade in urada za migracije je poudarjen cilj zaščite nacionalnega azilnega sistema. Ker je začasna zaščita izjemen mehanizem, bi bil po njihovem mnenju ta cilj ogrožen, če bi morala Švedska v obdobju začasne zaščite obravnavati prošnje za subsidiarno zaščito. ( 52 )

86.

To trditev bi bilo, odvisno od primera, mogoče sprejeti (če bi bilo dokazano tveganje zloma sistema) za odlog odločb, s katerimi se po vsebinski obravnavi odgovori na prošnje za mednarodno zaščito, ali za aktiviranje mehanizma za zgodnje opozarjanje, zmogljivosti za odzivanje in krizno upravljanje na področju azila, ne pa za utemeljitev nedopustnosti teh prošenj, kadar vključujejo prošnjo za priznanje statusa subsidiarne zaščite.

87.

Švedska vlada in urad za migracije poskušata omejitev obravnavanja na prošnje za priznanje statusa begunca utemeljiti s spoštovanjem mednarodnih obveznosti švedske države, ki izhajajo iz Ženevske konvencije. ( 53 )

88.

Zadnjenavedene trditve prav tako ni mogoče sprejeti. Res je, da je člen 5 iz poglavja 21 zakona o tujcih v skladu z Ženevsko konvencijo in pravom Unije, saj upravičencem do začasne zaščite omogoča, da zaprosijo za status begunca. Švedska tako spoštuje svoje „mednarodne obveznosti“, vendar krši pravo Unije, ker tem upravičencem odreka možnost, da zaprosijo za subsidiarno zaščito, ki ni zajeta z Ženevsko konvencijo, vendar je naložena s členom 78 PDEU ter direktivama 2011/95 in 2013/32.

V.

Predlog

89.

Glede na navedeno predlagam, naj se Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (upravno sodišče, ki na prvi stopnji odloča o zadevah na področju priseljevanja, Göteborg, Švedska) odgovori: