1.

Predmetom konania, v ktorom bol podaný prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, je otázka, či vysídlené osoby, ktoré získali v jednom z členských štátov dočasnú ochranu podľa smernice 2001/55/ES ( 2 ), môžu v tomto štáte požiadať o priznanie doplnkovej ochrany na základe smernice 2011/95/EÚ ( 3 ) a smernice 2013/32/EÚ ( 4 ).

2.

Migrationsverket (Migračný úrad, Švédsko) ( 5 ) zamietol žiadosti o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou podané šiestimi osobami, ktoré sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín a ktoré po tom, čo boli vysídlené z Ukrajiny po invázii do tejto krajiny v roku 2022, získali vo Švédsku dočasnú ochranu upravenú v smernici 2001/55.

3.

Podľa švédskych orgánov môže osoba, ktorá požíva dočasnú ochranu, kedykoľvek podať žiadosť o priznanie postavenia utečenca (azyl). Vnútroštátny orgán však bez vecného preskúmania zamietne jej žiadosť o priznanie doplnkovej ochrany.

4.

Vnútroštátny súd pochybuje o zlučiteľnosti vnútroštátnej právnej úpravy týkajúcej sa dočasnej ochrany s právnymi predpismi Únie, ktoré upravujú prístup k požívaniu medzinárodnej ochrany.

I.

Právny rámec

A.

Právo Únie

1.

Smernica 2001/55

5.

Článok 1 stanovuje:

6.

V článku 2 sa uvádza:

7.

Článok 3 stanovuje:

8.

Podľa článku 5:

9.

V zmysle článku 17:

10.

V článku 19 sa uvádza:

2.

Smernica 2011/95

11.

Článok 1, nazývaný „Účel“, stanovuje:

12.

V článku 2 s názvom „Vymedzenia pojmov“ sa uvádza:

13.

Článok 18, nazvaný „Priznanie doplnkovej ochrany“, znie:

3.

Smernica 2013/32

14.

Článok 1 s názvom „Účel“ stanovuje:

15.

V článku 2 s názvom „Vymedzenia pojmov“ sa uvádza:

16.

V článku 10, nazvanom „Požiadavky na posúdenie žiadostí“, sa uvádza:

B.

Švédske právo. Utlänningslagen (2005:716) ( 6 )

17.

Podľa § 5 kapitoly 21:

II.

Skutkový stav, spor vo veci samej a prejudiciálne otázky

18.

AA, štátny príslušník tretej krajiny, ktorý má povolenie na trvalý pobyt na Ukrajine, ako aj BA a ich štyri deti, ktorí sú všetci ukrajinskými štátnymi príslušníkmi, odišli 24. februára 2022 po ruskej invázii z Ukrajiny do Švédska, kde získali povolenie na pobyt spojené s dočasnou ochranou v súlade so smernicou 2001/55. Neskôr podali žiadosti o získanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou v tej istej krajine.

19.

Migračný úrad preskúmal tieto žiadosti o medzinárodnú ochranu a v dvoch rozhodnutiach z toho istého dňa rozhodol tak, že:

–

zamietol ako nedôvodnú žiadosť o priznanie postavenia utečenca, ktorú podal AA, a vyhlásil za neprípustnú jeho žiadosť o priznanie doplnkovej ochrany,

–

zamietol ako nedôvodné žiadosti o priznanie postavenia utečenca, ktoré podali BA a jej deti, a zamietol ( 7 ) ich žiadosti o priznanie doplnkovej ochrany.

20.

Žiadatelia podali žalobu proti rozhodnutiu Migračného úradu na Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (Správny súd Göteborg rozhodujúci vo veciach v oblasti prisťahovalectva, Švédsko), v ktorej navrhli:

–

priznanie postavenia utečenca a cestovných dokladov alebo priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou,

–

vrátenie veci Migračnému úradu, aby preskúmal opodstatnenosť priznania postavenia osoby s doplnkovou ochranou,

–

podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania na Súdnom dvore Európskej únie.

21.

Za týchto okolností Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (Správny súd Göteborg rozhodujúci ako imigračný súd) predkladá Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

III.

Konanie na Súdnom dvore

22.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 11. marca 2025.

23.

Súdny dvor rozhodol, že návrh na začatie prejudiciálneho konania prejedná v rámci skráteného konania.

24.

Písomné pripomienky predložili žalobcovia v konaní vo veci samej, Migračný úrad, švédska vláda a Európska komisia. Všetci títo účastníci konania, ako aj bulharská vláda sa zúčastnili na pojednávaní konanom 10. júla 2025.

IV.

Posúdenie

A.

Úvodné poznámky

1.

Pojmové a terminologické spresnenia

25.

Niektoré z ťažkostí, ktoré vyvoláva prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, vyplývajú z koexistencie režimov „ochrany“, ktoré majú podobné názvy. Preto je potrebné spresniť, čo sa v rámci práva Únie rozumie pod medzinárodnou ochranou, postavením utečenca, doplnkovou ochranou a dočasnou ochranou.

26.

Článok 78 ZFEÚ stanovuje, že Únia „tvorí spoločnú politiku v oblasti azylu, doplnkovej ochrany a dočasnej ochrany“ (odsek 1).

27.

Opatrenia týkajúce sa spoločného európskeho azylového systému zahŕňajú podľa článku 78 ods. 2 ZFEÚ a) jednotný štatút azylu pre štátnych príslušníkov tretích krajín platný v celej Únii, b) jednotný štatút doplnkovej ochrany pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí bez toho, aby získali európsky azyl, potrebujú medzinárodnú ochranu, a c) spoločný systém dočasnej ochrany pre odídencov v prípade hromadného prílevu.

28.

Článok 78 ods. 3 ZFEÚ upravuje prípad, keď sa jeden alebo viac členských štátov ocitne v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín. V takom prípade môže Rada prijať dočasné opatrenia v prospech dotknutého, respektíve dotknutých členských štátov. ( 8 )

29.

Vymedzenie pojmu medzinárodná ochrana, ktoré sa nachádza v článku 2 písm. a) a h) smernice 2011/95, zahŕňa postavenie utečenca (azyl v užšom zmysle) a doplnkovú ochranu. ( 9 ) Osoba s postavením medzinárodnej ochrany môže mať také postavenie preto, lebo jej bolo priznané buď postavenie utečenca, alebo postavenie osoby s doplnkovou ochranou.

30.

Judikatúra Súdneho dvora je v súlade s uvedeným, keďže sa v nej konštatuje, že „… smernica 2011/95 upravuje v rámci systému ‚medzinárodnej ochrany‘ dva odlišné režimy ochrany, a to jednak postavenie utečenca a jednak postavenie osoby oprávnenej na doplnkovú ochranu“. ( 10 )

31.

V tomto systéme je Ženevský dohovor o právnom postavení utečencov ( 11 ) relevantný, len pokiaľ ide o podmienky priznania postavenia utečenca ( 12 ). Režim upravený týmto dohovorom „sa uplatňuje len na utečencov, a nie na osoby oprávnené na priznanie doplnkovej ochrany“, ( 13 ) ktorá má, „ako vyplýva z odôvodnení 6 a 33 smernice 2011/95[,]… dopĺňať ochranu utečencov zakotvenú v [uvedenom] dohovore“ ( 14 ).

32.

V rámci uvedenej doplnkovej funkcie ( 15 ) Súdny dvor priznáva vlastný význam doplnkovej ochrane, ktorá bola v sekundárnom práve zavedená prostredníctvom smernice 2004/83/ES ( 16 ), neskôr nahradenej smernicou 2011/95 ( 17 ).

33.

Právo Únie napokon zahŕňa tiež spoločný systém na poskytovanie dočasnej ochrany vysídleným osobám v prípade hromadného prílevu, ktorý má svoje špecifické znaky a ktorý spomeniem nižšie. ( 18 ) Pokiaľ ide o členské štáty, tieto môžu prijať alebo ponechať si priaznivejšie podmienky pre osoby, na ktoré sa vzťahuje dočasná ochrana.

2.

Systém dočasnej ochrany podľa smernice 2001/55 a osoby vysídlené po invázii na Ukrajinu

34.

Smernicou 2001/55 boli zavedené „minimálne štandardy pre poskytovanie dočasnej ochrany v prípade hromadného prílevu vysídlených osôb z tretích krajín, ktoré sa nemôžu vrátiť do svojej krajiny pôvodu“ (článok 1). ( 19 )

35.

Tento systém zahŕňa „postup výnimočného charakteru na to, aby v prípade hromadného prílevu alebo bezprostredne hroziaceho hromadného prílevu vysídlených osôb z tretích krajín, ktoré sa nemôžu vrátiť do svojej krajiny pôvodu, bola takýmto osobám poskytnutá okamžitá a dočasná ochrana“. ( 20 )

36.

Podľa článku 5 ods. 1 smernice 2001/55 „skutočnosť, že došlo k hromadnému prílevu vysídlencov[,] sa stanoví v rozhodnutí Rady, prijatom kvalifikovanou väčšinou na návrh Komisie“.

37.

Rada prostredníctvom vykonávacieho rozhodnutia (EÚ) 2022/382 ( 21 ) aktivovala dočasnú ochranu. Na tento účel:

–

konštatovala, že „došlo k hromadnému prílevu vysídlených osôb, ktoré museli opustiť Ukrajinu v dôsledku ozbrojeného konfliktu, do Únie“ ( 22 ),

–

zaviedla dočasnú ochranu vo vzťahu k určitým skupinám osôb, ktoré boli vysídlené z Ukrajiny, odo dňa invázie. ( 23 )

38.

Dočasná ochrana zavedená vykonávacím rozhodnutím 2022/382 platí v súčasnosti ( 24 ) a žalobcovia v konaní vo veci samej ju využili.

3.

Vymedzenie sporu

39.

Migračný úrad zamietol žiadosti žalobcov na základe týchto argumentov:

–

žiadatelia mali povolenie na pobyt spojené s dočasnou ochranou vo Švédsku podľa kapitoly 21 zákona o cudzincoch,

–

v tejto kapitole sa spolu so smernicou 2001/55 zavádza osobitná právna úprava, ktorá sa prednostne uplatní na žiadosti o priznanie postavenia utečenca a osoby, ktorá požíva doplnkovú ochranu,

–

§ 5 kapitoly 21 zákona o cudzincoch bráni preskúmaniu žiadosti o priznanie doplnkovej ochrany, podanej cudzincom, ktorý požíva dočasnú ochranu,

–

neexistuje priestor na to, aby výklad švédskeho zákona v súlade s právom Únie umožnil preskúmať takú žiadosť, a preto neexistuje právo na preskúmanie doplnkovej ochrany, pokiaľ trvá dočasná ochrana. ( 25 )

40.

Vnútroštátny súd pochybuje o tom, či je názor, ktorý uplatnil Migračný úrad, zlučiteľný s právom Únie. Vo svojich štyroch prejudiciálnych otázkach žiada o výklad smerníc 2001/55, 2011/95 a 2013/32 (prvá, druhá a tretia otázka, ktoré je vhodné prejednať spoločne) a pýta sa na zlučiteľnosť zákona o cudzincoch s právom Únie (štvrtá otázka).

B.

Prvá, druhá a tretia prejudiciálna otázka

41.

Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či sa po poskytnutí dočasnej ochrany podľa smernice 2001/55 uplatňujú na žiadosti o priznanie postavenia utečenca alebo postavenia osoby s doplnkovou ochranou smernice 2011/95 a 2013/32.

42.

Otázky vnútroštátneho súdu sú konkrétne obmedzené na článok 17 ods. 1 a článok 19 ods. 2 smernice 2001/55, aby sa rozlíšilo, či sa uplatňujú na žiadosti o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou.

43.

Už vopred uvádzam, že podľa môjho názoru, ktorý sa zhoduje s názorom žalobcov, Komisie a samotného vnútroštátneho súdu, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, poskytnutie dočasnej ochrany (podľa smernice 2001/55) určitej osobe nie je nezlučiteľné s tým, aby táto osoba požiadala o priznanie postavenia utečenca alebo o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou.

44.

Pokiaľ ide o postavenie utečenca, smernica 2001/55 neponecháva priestor na pochybnosti: podľa článku 3 ods. 1 tejto smernice „dočasná ochrana neprejudikuje priznanie právneho postavenia utečenca podľa Ženevského dohovoru“.

45.

Problém vzniká v súvislosti s doplnkovou ochranou. Keď bola prijatá smernica 2001/55, v práve Únie ešte neexistoval inštitút doplnkovej ochrany, ktorá bola – ako som už uviedol – zavedená smernicou 2004/83. ( 26 )

46.

Smernica 2001/55 nebola prispôsobená tejto novej právnej úprave a doslovne sa v nej odkazuje len na „postavenie utečenca“ a na „azyl“:

–

podľa jej článku 3 ods. 1 „dočasná ochrana neprejudikuje priznanie právneho postavenia utečenca podľa Ženevského dohovoru“,

–

článok 17, ktorý je súčasťou kapitoly IV, nazvanej „Prístup k azylovému konaniu v súvislosti s dočasnou ochranou“, v odseku 1 stanovuje, že osoba požívajúca dočasnú ochranu musí mať kedykoľvek možnosť podať „žiadosť o azyl“.

47.

Článok 17 ods. 1 smernice 2001/55 by v prípade, ak by sa vykladal izolovane, mohol vzbudzovať dojem, že osoby požívajúce dočasnú ochranu sú oprávnené požiadať len o priznanie postavenia utečenca (azyl), ale nie o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou. V takom prípade by členské štáty mohli odmietnuť priznať určitej osobe doplnkovú ochranu na základe toho, že v smernici 2001/55 nie je spomenutá.

48.

Švédska vláda v tom istom zmysle tvrdí, že zmienka o „iných druhoch ochrany“, ktorá sa nachádza v článku 19 ods. 2 smernice 2001/55, sa netýka doplnkovej ochrany, ale prípadov, v ktorých štáty vykonávajú právo uplatňovať také opatrenia, ktoré sú pre osoby požívajúce dočasnú ochranu priaznivejšie, v zmysle článku 3 ods. 5 uvedenej smernice. ( 27 )

49.

Domnievam sa však, že uvedený názor nie je správny.

50.

Reštriktívne chápanie výrazu „azyl“, ktorý je obsiahnutý v článku 17 ods. 1 smernice 2001/55, by nezohľadňovalo kontext, v ktorom sa táto smernica uplatňuje po nadobudnutí platnosti Zmluvy o FEÚ, a tiež ciele a dosah neskôr prijatej právnej úpravy týkajúcej sa „medzinárodnej ochrany“.

51.

Z tohto hľadiska sa má článok 17 smernice 2001/55 vykladať v tom zmysle, že osoby požívajúce dočasnú ochranu majú právo kedykoľvek podať žiadosť o medzinárodnú ochranu.

52.

Pokiaľ ide o tento záver, súhlasím s názorom, ktorý podporila Komisia vo svojich usmerneniach týkajúcich sa vykonávacieho rozhodnutia 2022/382 ( 28 ), a s vnútroštátnym súdom, podľa ktorého je pojem „žiadosť o azyl“ synonymom pojmu „žiadosť o medzinárodnú ochranu“, tak ako je tento druhý uvedený pojem vymedzený v smerniciach 2011/95 a 2013/32 ( 29 ).

53.

Hoci bola smernica 2001/55 prijatá pred nadobudnutím platnosti Zmluvy o FEÚ, jej právnym základom je v súčasnosti práve článok 78 tejto zmluvy, v súlade s ktorým sa má sekundárne právo vykladať.

54.

Článok 78 ods. 2 ZFEÚ upravuje jednotný štatút doplnkovej ochrany a spoločný systém dočasnej ochrany pre odídencov v prípade hromadného prílevu. Tento systém dočasnej ochrany nemôže zohľadňovať len postavenie utečenca a ignorovať doplnkovú ochranu, ak sú postavenie utečenca aj doplnková ochrana súčasťou toho istého inštitútu „medzinárodnej ochrany“.

55.

Súdny dvor:

–

zdôraznil, že ak určitá osoba spĺňa minimálne normy stanovené právom Únie na to, aby mohla získať buď postavenie utečenca, alebo postavenie osoby s doplnkovou ochranou, členské štáty jej ho s výhradou prípadov vylúčenia musia priznať, ( 30 )

–

tiež rozhodol, že „… doplnková ochrana uvedená v [smernici 2011/95] sa v zásade musí priznať každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny alebo osobe bez štátneho občianstva, ktorí by v prípade návratu do svojej krajiny pôvodu alebo krajiny doterajšieho pobytu čelili reálnemu riziku utrpenia vážneho bezprávia v zmysle článku 15 uvedenej smernice“. ( 31 )

56.

Preto vo všeobecnosti platí, že na to, aby boli dodržané predpisy Únie týkajúce sa získania doplnkovej ochrany, členské štáty sú povinné preskúmať žiadosť a prípadne priznať túto ochranu, okrem prípadu, že sú splnené dôvody vylúčenia, ktoré stanovujú samotné smernice 2011/95 a 2013/32 a ktoré spomeniem neskôr.

57.

Táto povinnosť členských štátov zároveň znamená, že predpisy upravujúce medzinárodnú ochranu v celom svojom rozsahu jasne, presne a bezpodmienečne priznávajú osobám požívajúcim túto ochranu určité individuálne práva.

58.

Hoci je v tretej prejudiciálnej otázke spomenutý priamy účinok článku 17 ods. 1 a článku 19 ods. 2 smernice 2001/55, domnievam sa, že priamy účinok môže mať skôr prvé z uvedených ustanovení spolu s ustanoveniami smerníc 2011/95 a 2013/32, ktoré sa konkrétne týkajú práva podať žiadosť o medzinárodnú ochranu.

1.

Doplnková ochrana a dočasná ochrana

59.

Po stanovení tohto východiska a vymedzení vzťahu medzi postavením utečenca a postavenie osoby s doplnkovou ochranou ako zložkami všeobecného pojmu „medzinárodná ochrana“ je potrebné overiť, aký je vzťah medzi obomi uvedenými postaveniami a dočasnou ochranou upravenou v smernici 2001/55.

60.

Súdny dvor sa zaoberal touto otázkou v rozsudku Kaduna ( 32 ), z ktorého možno vyvodiť nasledujúce usmernenia:

–

dočasná ochrana je viazaná na systém medzinárodnej ochrany ako celok (postavenie utečenca a doplnková ochrana), keďže „pokiaľ ide… o zabezpečenie cieľov a potrebného účinku smernice 2001/55, z jej článku 2 písm. a) vyplýva, že účelom mechanizmu dočasnej ochrany je najmä zachovať riadne fungovanie systému medzinárodnej ochrany v členských štátoch“, ( 33 )

–

smernica 2001/55 vzhľadom na jej články 3 a 17 „ zabezpečuje najmä zachovanie účinnej možnosti štátnych príslušníkov tretích krajín a osôb bez štátnej príslušnosti, ktorým bola poskytnutá dočasná ochrana, získať po primeranom posúdení ich individuálnej situácie medzinárodnú ochranu“, ( 34 )

–

osoby požívajúce dočasnú ochranu majú okamžite zaručenú ochranu menšieho rozsahu, než je ochrana vyplývajúca z priznania medzinárodnej ochrany v zmysle smernice 2011/95, ( 35 )

–

„bolo by… v rozpore s [cieľom účinne získať medzinárodnú ochranu] a potrebným účinkom smernice 2001/55, ak by posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu, ktorú… štátni príslušníci tretích krajín a… osoby bez štátnej príslušnosti prípadne podali a o ktorej ešte nebolo rozhodnuté, nebolo ukončené po uplynutí… dočasnej ochrany pri prísnom dodržaní požiadaviek vyplývajúcich zo smernice 2013/32“. ( 36 )

61.

Podľa Súdneho dvora teda štátni príslušníci tretích krajín alebo osoby bez štátnej príslušnosti, ktorí požívajú dočasnú ochranu na základe smernice 2001/55, môžu požiadať o medzinárodnú ochranu (tak v podobe postavenia utečenca, ako aj v podobe doplnkovej ochrany).

62.

Bod 129 rozsudku Kaduna obsahuje konštatovanie, ktoré by bez ďalších spresnení mohlo vyvolávať dojem, že podmieňuje právo požiadať o medzinárodnú ochranu okamihom skončenia dočasnej ochrany. V spomenutom bode sa uvádza, že „… po skončení… dočasnej ochrany nemožno týmto štátnym príslušníkom tretích krajín a týmto osobám bez štátnej príslušnosti brániť v tom, aby účinne uplatnili svoje právo podať žiadosť o medzinárodnú ochranu, čo predstavuje podstatnú etapu v konaní o priznaní tejto ochrany“.

63.

Bod 129 rozsudku Kaduna však vzhľadom na kontext, ktorého je súčasťou, vôbec neobmedzuje oprávnenia dotknutých osôb, ale zdôrazňuje široký rozsah ich práva požiadať o priznanie postavenia utečenca alebo o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou kedykoľvek, a teda počas dočasnej ochrany alebo po jej skončení.

64.

Ak je môj výklad rozsudku Kaduna správny, vyplýva z neho, že podanie žiadosti o medzinárodnú ochranu je možné, ak osoba už požíva dočasnú ochranu.

65.

Rozsudok Kaduna potvrdzuje toto chápanie tým, že sa v ňom odmieta, aby sa pobyt osôb požívajúcich dočasnú ochranu v určitom členskom štáte automaticky zmenil na neoprávnený odo dňa skončenia tejto ochrany. Uznáva sa v ňom, že „niektoré z týchto osôb… môžu najmä podať žiadosť o medzinárodnú ochranu a z tohto dôvodu mať v zásade právo zdržiavať sa na území dotknutého členského štátu“. ( 37 )

66.

Aby som to zhrnul, osoby požívajúce dočasnú ochranu na základe smernice 2001/55 môžu kedykoľvek požiadať o medzinárodnú ochranu v oboch jej formách.

67.

Tomuto pravidlu nebráni článok 3 ods. 3 smernice 2013/33/EÚ ( 38 ), podľa ktorého sú z pôsobnosti tejto smernice vylúčené prípady, v ktorých boli uplatnené ustanovenia smernice 2001/55. ( 39 ) Uvedené vylúčenie možno vykladať a contrario sensu tak, že neexistencia takého ustanovenia v smernici 2013/32 znamená, že táto smernica sa uplatňuje v prípadoch dočasnej ochrany, na ktoré sa vzťahuje smernica 2001/55.

68.

Rozbor oblastí vecnej pôsobnosti smernice 2001/55 a smernice 2013/33, pokiaľ ide o prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, potvrdzuje to, čo som uviedol vyššie:

–

smernica 2013/33, ktorá má doplnkový charakter vo vzťahu k smernici 2011/95 a smernici 2013/32, upravuje individuálne situácie žiadateľov o medzinárodnú ochranu s cieľom poskytnúť im „podmienky prijímania“ [vymedzené v článku 2 písm. f) smernice 2013/33], kým sa vybavuje ich žiadosť. Smernica 2001/55 zase upravuje situácie hromadného prílevu vysídlených osôb;

–

rozdiel v určení adresáta výhod nebráni možným prelínaniam: osoba, ktorá bola vysídlená v rámci hromadného vysídlenia v dôsledku vojny, môže spĺňať podmienky na získanie niektorej z foriem medzinárodnej ochrany,

–

dôležité je, že rovnocennosť obsahu a rozsahu ochrany stanovenej v smernici 2001/55 a podmienok prijímania stanovených v smernici 2013/33 je dôvodom, pre ktorý táto smernica stanovuje, že sa táto smernica neuplatní, ak už platí iný systém pomoci.

69.

Z toho istého dôvodu článok 19 ods. 1 smernice 2001/55 oprávňuje členské štáty na to, aby stanovili, že kým sa žiadosti posudzujú, nie je možné požívať dočasnú ochranu a mať súčasne postavenie žiadateľa o azyl.

2.

Obmedzenia priznania medzinárodnej ochrany

70.

Členské štáty sú povinné priznať medzinárodnú ochranu osobám, ktoré spĺňajú stanovené podmienky, pričom tým nie sú dotknuté dôvody vylúčenia, ktoré stanovuje smernica 2011/95.

71.

V článku 12 smernice 2011/95 sú vymenované dôvody na vylúčenie priznania postavenia utečenca a v jej článku 17 sú vymenované dôvody na vylúčenie z oprávnenia na doplnkovú ochranu. V žiadnom z nich nie je uvedená okolnosť, že osoba požíva dočasnú ochranu.

72.

V rámci taxatívneho výpočtu ( 40 ) dôvodov neprípustnosti žiadosti o medzinárodnú ochranu, ktorý sa nachádza v článku 33 ods. 2 smernice 2013/32, tiež nie je uvedená skutočnosť, že osoba požíva dočasnú ochranu. ( 41 )

73.

Smernica 2001/55 však priznáva členským štátom určité oprávnenia na obmedzenie prístupu k medzinárodnej ochrane v prípade hromadného prílevu vysídlených osôb. Na tento účel zohľadňuje vplyv, ktorý by mohol mať uvedený faktor na vnútroštátny azylový systém. V článku 2 písm. a) tejto smernice, v ktorom je vymedzená dočasná ochrana, je spomenutá možnosť, že z dôvodu prílevu vysídlených osôb vznikne „… riziko, že azylový systém nebude schopný zvládnuť takýto prílev bez nepriaznivých účinkov na jeho efektívne fungovanie…“.

74.

Obava, aby nedošlo k zrúteniu vnútroštátnych azylových systémov, bola pri úprave dočasnej ochrany pre osoby vysídlené z dôvodu invázie na Ukrajinu vyjadrená vo vykonávacom rozhodnutí 2022/382 a v neskorších vykonávacích rozhodnutiach, ktorými bola predĺžená jeho platnosť. Táto obava sa odráža v odôvodnení 16 vykonávacieho rozhodnutia 2022/382 ( 42 ), v odôvodnení 7 vykonávacieho rozhodnutia 2023/2409 ( 43 ) a v odôvodneniach 7 a 8 vykonávacieho rozhodnutia 2024/1836 ( 44 ).

75.

Štáty teda majú určitý priestor na voľnú úvahu, pokiaľ ide o úpravu rýchlosti vybavovania žiadostí o medzinárodnú ochranu, aby zabránili preťaženiu svojich vnútroštátnych azylových systémov. ( 45 )

76.

Na základe rozhodnutia normotvorcu Únie platí, že toto riziko preťaženia môže odôvodniť dočasné obmedzenia práva na prístup osôb, ktoré požívajú dočasnú ochranu, k medzinárodnej ochrane. V takom prípade pôjde o prispôsobenie reakcie reálnym možnostiam riešenia výnimočnej situácie, ktorá bola vyvolaná hromadným odchodom vysídlených osôb.

77.

Smernica 2001/55 je tak súčasťou spoločného systému posudzovania žiadostí o medzinárodnú ochranu, v ktorom už existuje možnosť odložiť prijatie príslušného rozhodnutia, ak „veľký počet štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti žiada o medzinárodnú ochranu súčasne, v dôsledku čoho je v praxi veľmi ťažké skončiť konanie v šesťmesačnej lehote“ [článok 31 ods. 3 tretí pododsek písm. b) smernice 2013/32]. ( 46 )

78.

Domnievam sa však, že uvedené dočasné obmedzenia nemôžu viesť k vyhláseniu akejkoľvek žiadosti o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou za neprípustnú. ( 47 ) Spoločný systém medzinárodnej ochrany nedovoľuje, aby vnútroštátny predpis stanovoval, že sa všetky žiadosti o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou podané osobami požívajúcimi dočasnú ochranu v zásade musia vyhlásiť za neprípustné.

79.

V nariadení (EÚ) č. 604/2013 ( 48 ) sú spomenuté situácie charakterizované príchodom mimoriadne veľkého počtu štátnych príslušníkov tretích krajín žiadajúcich o získanie medzinárodnej ochrany. ( 49 ) Článok 33 tohto nariadenia zavádza „mechanizmus včasného varovania, pripravenosti a krízového riadenia určený na vykonanie preventívnych opatrení na predchádzanie toho, aby uplatňovanie tohto nariadenia bolo ohrozené z dôvodu opodstatnenej hrozby osobitného tlaku na azylový systém členského štátu“. ( 50 )

80.

Ani v týchto prípadoch však normotvorca Únie nepovolil, aby členské štáty mohli rozhodnúť, že žiadosti o medzinárodnú ochranu sú ako také automaticky neprípustné.

3.

Predbežný záver

81.

Aby som to zhrnul, navrhujem na prvé tri prejudiciálne otázky odpovedať takto:

–

výklad smernice 2001/55 s ohľadom na smernice 2011/95 a 2013/32 dovoľuje, aby štátni príslušníci tretích krajín alebo osoby bez štátnej príslušnosti, ktorí požívajú dočasnú ochranu na základe smernice 2001/55, mohli požiadať o medzinárodnú ochranu v oboch jej formách, t. j. tak v podobe postavenia utečenca, ako aj v podobe doplnkovej ochrany,

–

článok 17 ods. 1 smernice 2001/55, článok 18 smernice 2011/95 a článok 10 smernice 2013/32 majú v rozsahu, v akom priznávajú štátnym príslušníkom tretích krajín alebo osobám bez štátnej príslušnosti právo podať žiadosť o medzinárodnú ochranu, priamy účinok.

C.

Štvrtá prejudiciálna otázka

82.

Vzhľadom na odpoveď na prvé tri prejudiciálne otázky, ktorú navrhujem, by zákon o cudzincoch bol nezlučiteľný s právom Únie, ak by úplne zakazoval, aby osoby požívajúce dočasnú ochranu požiadali o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou.

83.

Výklad vnútroštátneho práva prináleží vnútroštátnemu súdu. S výhradou jeho posúdenia sa domnievam, že by možno prichádzal do úvahy taký výklad § 5 kapitoly 21 zákona o cudzincoch, podľa ktorého by sa – s cieľom zosúladiť toto ustanovenie s právom Únie – na žiadosti o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou analogicky uplatňovali tie isté pravidlá týkajúce sa preskúmania ako na žiadosti o priznanie postavenia utečenca, vychádzajúc z toho, že oba druhy žiadostí sú žiadosťami o medzinárodnú ochranu. ( 51 )

84.

Ak by podľa názoru vnútroštátneho súdu taký výklad nebol možný (contra legem), tento súd by bol povinný neuplatňovať ustanovenia zákona o cudzincoch, ktoré upravujú problematiku, ktorá je predmetom sporu v prejednávanej veci.

85.

V pripomienkach švédskej vlády a Migračného úradu sa zdôrazňuje cieľ spočívajúci v ochrane vnútroštátneho azylového systému. Uvádza sa v nich, že vzhľadom na to, že dočasná ochrana je výnimočným mechanizmom, uvedený cieľ by bol ohrozený, ak by bolo Švédsko povinné preskúmavať žiadosti o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou počas obdobia dočasnej ochrany. ( 52 )

86.

Toto tvrdenie by sa prípadne mohlo uznať (ak by sa preukázalo riziko zrútenia systému), aby sa oddialilo prijatie rozhodnutí, ktorými sa po vecnom preskúmaní rozhodne o žiadostiach o medzinárodnú ochranu, alebo aby sa aktivoval mechanizmus včasného varovania, pripravenosti a krízového riadenia v oblasti azylu, ale nie aby sa odôvodnila neprípustnosť týchto žiadostí, ak sa nimi žiada o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou.

87.

Švédska vláda a Migračný úrad sa snažia odôvodniť to, aby sa preskúmavania obmedzovalo len na žiadosti o priznanie postavenia utečenca v súlade s medzinárodnými záväzkami Švédskeho kráľovstva vyplývajúcimi zo Ženevského dohovoru. ( 53 )

88.

Ani s týmto posledným uvedeným tvrdením nemožno súhlasiť. Je pravda, že § 5 kapitoly 21 zákona o cudzincoch je v súlade so Ženevským dohovorom a s právom Únie, keď dovoľuje, aby osoby požívajúce dočasnú ochranu požiadali o priznanie postavenia utečenca. Švédsko tým dodržiava svoje „medzinárodné záväzky“, ale porušuje právo Únie, ak osobám požívajúcim dočasnú ochranu upiera možnosť požiadať o priznanie postavenia osoby s doplnkovou ochranou, ktorú nestanovuje Ženevský dohovor, ale ktorá vyplýva z článku 78 ZFEÚ a zo smerníc 2011/95 a 2013/32.

V.

Návrh

89.

Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem na prejudiciálne otázky, ktoré položil Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (Správny súd v Göteborgu rozhodujúci ako imigračný súd, Švédsko), odpovedať takto: