1.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapjául szolgáló jogvita tárgya, hogy a lakóhelyüket elhagyni kényszerült, a 2001/55/EK irányelv ( 2 ) szerint valamely tagállamban átmeneti védelmet élvező személyek a 2011/95/EU irányelv ( 3 ) és a 2013/32/EU irányelv ( 4 ) alapján kérelmezhetik‑e e tagállamban a kiegészítő védelmi jogállást.

2.

A Migrationsverket (bevándorlási hivatal, Svédország) ( 5 ) elutasította hat harmadik országbeli állampolgárságú, olyan személy kiegészítő védelem iránti kérelmét, akik az Ukrajna elleni 2022‑es inváziót követően ezen ország elhagyására kényszerültek, és Svédországban a 2001/55 irányelvben szabályozott átmeneti védelemben részesültek.

3.

A svéd hatóságok szerint az átmeneti védelemben részesülő személy bármikor benyújthat menekült jogállás (menedékjog) iránti kérelmet. A nemzeti hatóság ugyanakkor e személy kiegészítő védelmi jogállás iránti kérelmét érdemi vizsgálat nélkül elutasítja.

4.

Az előterjesztő szervnek kétségei merültek fel az átmeneti védelem nemzeti rendszerének a nemzetközi védelemhez való hozzáférést szabályozó uniós jogi szabályokkal való összeegyeztethetősége tekintetében.

I.

Jogi háttér

A.

Az uniós jog

1.

A 2001/55 irányelv

5.

Az 1. cikk kimondja:

6.

A 2. cikk a következőképpen rendelkezik:

7.

A 3. cikk a következőket írja elő:

8.

Az 5. cikk szerint:

9.

A 17. cikk értelmében:

10.

A 19. cikk a következőket írja elő:

2.

A 2011/95 irányelv

11.

Az 1. cikk („Cél”) a következőképpen rendelkezik:

12.

A 2. cikk („Fogalommeghatározások”) a következőket írja elő:

13.

A 18. cikk („A kiegészítő védelmi jogállás elismerése”) a következőképpen rendelkezik:

3.

A 2013/32 irányelv

14.

Az 1. cikk („Célkitűzés”) a következőképpen rendelkezik:

15.

A 2. cikk („Fogalommeghatározások”) a következőket írja elő:

16.

A 10. cikk („A kérelmek megvizsgálásának követelményei”) a következőket írja elő:

B.

A svéd jog. Az Utlänningslagen (2005:716) ( 6 )

17.

A 21. fejezet 5. §‑a értelmében:

II.

A tényállás, az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

18.

2022. február 24‑én AA – aki Ukrajnában állandó tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár –, BA, valamint négy gyermekük – mindannyian ukrán állampolgárok –, az orosz inváziót követően elhagyták Ukrajnát, és Svédországba utaztak, ahol a 2001/55 irányelvnek megfelelően átmeneti védelmet biztosító tartózkodási engedélyt kaptak. Később ugyanezen országban nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtottak be.

19.

A bevándorlási hivatal megvizsgálta a nemzetközi védelem iránti kérelmeket, és ugyanazon a napon hozott két határozatban a következőkről döntött:

–

az AA által a menekült jogállás iránt benyújtott kérelmet, mint megalapozatlant elutasította, és megállapította a kiegészítő védelmi jogállás iránti kérelmének elfogadhatatlanságát.

–

a BA és a gyermekeik által a menekült jogállás iránt benyújtott kérelmeket, mint megalapozatlant elutasította, valamint elutasította ( 7 ) a kiegészítő védelmi jogállás iránti kérelmüket is.

20.

A kérelmezők a bevándorlási hivatal határozatával szemben a Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (göteborgi bevándorlásügyi közigazgatási bíróság, Svédország) előtt keresetet indítottak, amelyben a következőket kérték:

–

A menekült jogállás és az utazási okmányok, illetve a kiegészítő védelmi jogállás elismerése.

–

Az ügy visszautalása a bevándorlási hivatalhoz a kiegészítő védelem nyújtása megalapozottságának vizsgálata céljából.

–

Előzetes döntéshozatal iránti kérelem terjesztése az Európai Unió Bírósága elé.

21.

E körülményekre tekintettel a Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (göteborgi bevándorlásügyi közigazgatási bíróság) előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

III.

A Bíróság előtti eljárás

22.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2025. március 11‑én érkezett a Bírósághoz.

23.

A Bíróság úgy határozott, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tekintetében gyorsított eljárást alkalmaz.

24.

Írásbeli észrevételeket nyújtottak be az alapeljárás felperesei, a bevándorlási hivatal, a svéd kormány és az Európai Bizottság. Az említettek mindegyike, valamint a bolgár kormány is megjelent a 2025. július 10‑i tárgyaláson.

IV.

Értékelés

A.

Előzetes észrevételek

1.

Fogalmi és terminológiai pontosítások

25.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem által felvetett nehézségek némelyike abból fakad, hogy hasonló elnevezésű „védelmi” rendszerek léteznek egymás mellett. Ezért helyénvaló tisztázni, hogy mit jelent az uniós jog keretében a nemzetközi védelem, a menekült jogállás, a kiegészítő védelem és az átmeneti védelem.

26.

Az EUMSZ 78. cikk kimondja, hogy az Unió „közös menekültügyi, kiegészítő és ideiglenes védelem nyújtására vonatkozó politikát alakít” (az (1) bekezdés).

27.

A közös európai rendszerrel kapcsolatos intézkedések az EUMSZ 78. cikkének (2) bekezdése értelmében magukban foglalják a következőket: a) az Unió egészén belül érvényes, egységes menekült jogállás a harmadik országok állampolgárai számára; b) egységes kiegészítő védelmi jogállás a harmadik országok azon állampolgárai számára, akiknek anélkül van szükségük nemzetközi védelemre, hogy európai menekült jogállást kapnának; és c) közös rendszer a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén e személyek ideiglenes védelmére.

28.

Az EUMSZ 78. cikke (3) bekezdésének rendelkezése szerint egy vagy több tagállam olyan szükséghelyzettel szembesülhet, amelyet harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlása jellemez. Ilyen esetben a Tanács az érintett tagállamok érdekében átmeneti intézkedéseket fogadhat el. ( 8 )

29.

A nemzetközi védelemnek a 2011/95 irányelv 2. cikkének a) és h) pontjában szereplő fogalommeghatározása magában foglalja a menekült jogállást (a szigorú értelemben vett menedékjogot) és a kiegészítő védelmi jogállást. ( 9 ) Nemzetközi védelemre valamely személy azért lehet jogosult, mert menekült jogállást vagy kiegészítő védelmi jogállást kapott.

30.

A Bíróság ítélkezési gyakorlata e kijelentéssel összhangban kimondja, hogy „a 2011/95 irányelv […] a »nemzetközi védelem« fogalmi keretében két különböző védelmi rendszert szabályoz: egyfelől a menekült jogállást, másfelől a kiegészítő védelmi jogállást.” ( 10 )

31.

E rendszerben a menekültek helyzetére vonatkozó genfi egyezmény ( 11 ) kizárólag a menekült jogállás nyújtásának feltételei tekintetében meghatározó. ( 12 ) Az említett egyezménnyel létrehozott rendszer „kizárólag a menekültekre alkalmazandó, a kiegészítő védelemben részesülő személyekre viszont nem”; ( 13 ) a kiegészítő védelem célja, „[a]mint a 2011/95 irányelv (6) és (33) preambulumbekezdéséből kitűnik, […], hogy kiegészítse a menekültek számára [az említett] egyezményben biztosított védelmet.” ( 14 )

32.

E kiegészítő feladat keretében ( 15 ) a Bíróság önálló jelleget tulajdonít a másodlagos jogba a későbbi 2011/95 irányelvvel felváltott 2004/83/EK irányelv ( 16 ) által bevezetett kiegészítő védelemnek. ( 17 )

33.

Végül az uniós jog magában foglal egyúttal egy közös rendszert a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek átmeneti védelmének biztosítására tömeges beáramlás esetén; e sajátos jellemzőkkel rendelkező rendszerrel a következőkben foglalkozom. ( 18 ) A tagállamok az átmeneti védelmet élvező személyekre vonatkozóan kedvezőbb rendelkezéseket vezethetnek be, illetve tarthatnak fenn.

2.

Az átmeneti védelem rendszere a 2001/55 irányelvben és az Ukrajna elleni inváziót követően lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek

34.

A 2001/55 irányelv meghatározta „a hazájukba visszatérni nem képes, lakóhelyüket elhagyni kényszerült, harmadik országból származó személyek tömeges beáramlása esetén nyújtandó átmeneti védelem minimumkövetelményei[t]” (1. cikk). ( 19 )

35.

E rendszer tartalma egy „kivételes jellegű eljárás, amelynek célja a hazájukba visszatérni nem képes, lakóhelyüket elhagyni kényszerült, harmadik országból származó személyek tömeges beáramlása vagy várható tömeges beáramlása esetén azonnali és átmeneti védelem biztosítása az ilyen személyek részére.” ( 20 )

36.

A 2001/55 irányelv 5. cikkének (1) bekezdése szerint „[a] lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlásának tényét a Bizottság javaslatát követően minősített többséggel elfogadott tanácsi határozattal állapítják meg.”

37.

A Tanács az (EU) 2022/382 végrehajtási határozattal ( 21 ) bevezette az átmeneti védelmet. E célból:

–

megállapította, hogy „fennáll a lakóhelyüket elhagyni kényszerült azon személyek Unióba való tömeges beáramlásának esete, akiknek fegyveres konfliktus következtében el kellett hagyniuk Ukrajnát.” ( 22 )

–

bevezette az átmeneti védelmet az ukrajnai lakóhelyüket az invázió napjától elhagyni kényszerült személyek meghatározott csoportja tekintetében. ( 23 )

38.

A 2022/382 végrehajtási határozattal bevezetett átmeneti védelem jelenleg is hatályos, ( 24 ) és az alapjogvita felperesei e védelem alá tartoznak.

3.

A vita körülhatárolása

39.

A bevándorlási hivatal a következő indokok alapján utasította el a felperesek kérelmeit:

–

A kérelmezők a külföldiekről szóló törvény 21. fejezete értelmében átmeneti védelmet biztosító tartózkodási engedéllyel rendelkeztek Svédországban.

–

E fejezet a 2001/55 irányelvvel együtt olyan különleges rendszert hoz létre, amely elsőbbséget élvez a menekült jogállás és a kiegészítő védelmi jogállás iránti kérelmekkel szemben.

–

A külföldiekről szóló törvény 21. fejezetének 5. §‑a kizárja az átmeneti védelmet élvező külföldi által benyújtott kiegészítő védelmi jogállás iránti kérelem vizsgálatát.

–

A svéd jognak az európai uniós joggal összhangban történő értelmezése nem teszi lehetővé az ilyen kérelmek vizsgálatát, ezért az átmeneti védelem időtartama alatt nem áll fenn a kiegészítő védelmi jogállás vizsgálatához való jogosultság. ( 25 )

40.

Az előterjesztő bíróság kétli, hogy a bevándorlási hivatal által alkalmazott kritérium összeegyeztethető az uniós joggal. E bíróság négy kérdése a 2001/55 irányelv, a 2011/95 irányelv és a 2013/32 irányelv értelmezésére irányul (az együttesen kezelendő első, második és harmadik kérdés), továbbá megkérdőjelezi a külföldiekről szóló törvény összeegyeztethetőségét az uniós joggal (negyedik kérdés).

B.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első, második és harmadik kérdés

41.

Az előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy az átmeneti védelemnek a 2001/55 irányelv alapján való megadását követően a 2011/95 irányelv és a 2013/32 irányelv alkalmazandó‑e a menekült jogállás, illetve a kiegészítő védelmi jogállás iránti kérelmekre.

42.

Az előterjesztő bíróság kérdései különösen a 2001/55 irányelv 17. cikkének (1) bekezdésére és 19. cikkének (2) bekezdésére irányulnak annak meghatározása érdekében, hogy e rendelkezések alkalmazandók‑e a kiegészítő védelem iránti kérelmekre.

43.

Előrevetítem, hogy a felperesekkel, a Bizottsággal és az előterjesztő bírósággal egyetértő álláspontom szerint a valamely személynek (a 2001/55 irányelv alapján) nyújtott átmeneti védelem nem összeegyeztethetetlen az e személy menekült jogállás vagy kiegészítő védelmi jogállás iránti kérelmével.

44.

A menekült jogállás vonatkozásában a 2001/55 irányelv nem hagy kétséget: 3. cikkének (1) bekezdése szerint „[a]z átmeneti védelem nem érinti a genfi egyezmény szerinti menekültstátus elismerését.”

45.

A kérdés a kiegészítő védelmi jogállással kapcsolatban merül fel. A 2001/55 irányelv elfogadásakor az uniós jogban még nem jelent meg a kiegészítő védelem; annak bevezetése a 2004/83 irányelvvel ( 26 ) történt, mint már említettem.

46.

A 2001/55 irányelvet nem igazították hozzá az új szabályozáshoz, szövegezése kizárólag „menekültstátusra” és „menedékjogra” hivatkozik:

–

3. cikkének (1) bekezdése szerint „[a]z átmeneti védelem nem érinti a genfi egyezmény szerinti menekültstátus elismerését.”

–

„A menekültügyi eljáráshoz való hozzáférés lehetősége az átmeneti védelemmel összefüggésben” című IV. fejezetben a 17. cikk (1) bekezdése azt írja elő, hogy az átmeneti védelemben részesülő személyek számára bármikor lehetővé kell tenni, hogy „menedékjog iránti kérelmet” nyújtsanak be.

47.

A 2001/55 irányelv 17. cikkének (1) bekezdése önmagában értelmezve arra engedne következtetni, hogy az átmeneti védelemben részesülők csak menekült jogállás (menedékjog) kérelmezésére jogosultak, kiegészítő védelemért nem folyamodhatnak. Ha ez lenne a helyzet, a tagállamok kizárhatnának egy személyt a kiegészítő védelmi jogállásból azon az alapon, hogy a 2001/55 irányelv e jogállást nem említi.

48.

A svéd kormány ugyanezen gondolatmenetet követve azzal érvel, hogy a 2001/55 irányelv 19. cikkének (2) bekezdésében szereplő „más jellegű védelemre” való hivatkozás nem a kiegészítő védelemre vonatkozik, hanem az államok azon joga gyakorlásának eseteire, hogy az átmeneti védelem által érintett személyekre az ezen irányelv 3. cikkének (5) bekezdése értelmében kedvezőbb feltételeket alkalmazzanak. ( 27 )

49.

Úgy vélem azonban, hogy ezen állítás téves.

50.

A 2001/55 irányelv 17. cikkének (1) bekezdésében szereplő „menedékjog” kifejezés szűkítő értelmezése figyelmen kívül hagyná ezen irányelv alkalmazásának az EUMSZ hatálybalépését követő körülményeit, továbbá a „nemzetközi védelem” területén elfogadott későbbi szabályozás céljait és terjedelmét.

51.

E nézőpontból a 2001/55 irányelv 17. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az átmeneti védelemben részesülő személyeknek bármikor jogukban áll nemzetközi védelem iránti kérelmet előterjeszteni és benyújtani.

52.

Ezen értékelésem egybevág a Bizottság által a 2022/382 végrehajtási határozatra vonatkozó iránymutatásában ( 28 ) képviselt megközelítéssel, és az előterjesztő bíróság álláspontjával, amely szerint a „menedékjog iránti kérelem” kifejezés a 2011/95 irányelvben és a 2013/32 irányelvben meghatározott „nemzetközi védelem iránti kérelem” szinonimája. ( 29 )

53.

Noha a 2001/55 irányelvet a másodlagos jog kötelező értelmezésének alapjául szolgáló EUMSZ hatálybalépése előtt fogadták el, jelenlegi jogalapja pontosan az említett Szerződés 78. cikke.

54.

Az EUMSZ 78. cikkének (2) bekezdése egységes kiegészítő védelmi jogállást és közös rendszert ír elő a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén e személyek ideiglenes védelmére. Az ideiglenes védelem rendszere nem összpontosíthat a kiegészítő védelmi jogállás figyelmen kívül hagyásával kizárólag a menekült jogállásra, mivel mindkettő a „nemzetközi védelem” intézményébe tartozik.

55.

A Bíróság:

–

hangsúlyozta, hogy ha valamely személy megfelel az uniós jog által a menekült jogállásban vagy a kiegészítő védelmi jogállásban való részesülés érdekében megállapított minimumszabályoknak, a tagállamoknak a kizárási okokra is figyelemmel el kell ismerniük az adott jogállást. ( 30 )

–

egyúttal kijelentette, hogy „[…] a [2011/95] irányelvben előírt kiegészítő védelmi jogállást főszabály szerint minden olyan harmadik országbeli állampolgár és hontalan személy számára el kell ismerni, aki származási országába, illetőleg a korábbi szokásos tartózkodási helye szerinti országba való visszatérése esetén az említett irányelv 15. cikke szerinti súlyos sérelem elszenvedése tényleges veszélyének lenne kitéve.” ( 31 )

56.

Ezért a kiegészítő védelmi jogállás megszerzésére vonatkozó uniós szabályok teljesítése általános szabályként megköveteli a tagállamoktól a kérelem vizsgálatát, és adott esetben e jogállás megadását, kivéve, ha fennállnak a 2011/95 irányelvben és a 2013/32 irányelvben előírt kizáró okok, amelyekre később utalok.

57.

E tagállami kötelezettség egybevágóan azt vonja maga után, hogy a nemzetközi védelemről rendelkező szabályok teljes terjedelmükben egyértelmű, pontos és feltétel nélküli módon ruháznak egyéni jogokat a jogosultakra.

58.

Bár a harmadik kérdés a 2001/55 irányelv 17. cikke (1) bekezdésének és 19. cikke (2) bekezdésének közvetlen hatályára utal, véleményem szerint a közvetlen hatály inkább együttesen az előbbi rendelkezéshez, valamint a 2011/95 irányelvnek és a 2013/32 irányelvnek a kifejezetten a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásának jogára vonatkozó szabályaihoz kapcsolódik.

1.

Kiegészítő védelem és átmeneti védelem

59.

Ezen előfeltevés megállapítását és a „nemzetközi védelem” általános fogalmának részeként a menekült jogállás és a kiegészítő védelmi jogállás közötti kapcsolat meghatározását követően vizsgálni szükséges, hogy e két jogállás miként kapcsolódik a 2001/55 irányelvben meghatározott átmeneti védelemhez.

60.

A Bíróság e kérdéssel a Kaduna ítéletben ( 32 ) foglalkozott, amelyből a következő iránymutatások vonhatók le:

–

Az átmeneti védelem a nemzetközi védelem rendszerének egészéhez (menekült jogállás és kiegészítő védelmi jogállás) kapcsolódik, mivel „ami a 2001/55 irányelv célkitűzéseinek és hatékony érvényesülésének megőrzését illeti, ezen irányelv 2. cikkének a) pontjából kitűnik, hogy az átmeneti védelem mechanizmusának célja többek között a nemzetközi védelem rendszere tagállamokon belüli megfelelő működésének fenntartása.” ( 33 )

–

A 2001/55 irányelv a 3. és 17. cikke fényében „többek között arra törekszik, hogy megőrizze az átmeneti védelmet élvező harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek azon tényleges lehetőségét, hogy személyes helyzetük megfelelő vizsgálatát követően nemzetközi védelemben részesüljenek.” ( 34 )

–

Az átmeneti védelmet élvező személyek azonnali védelemben részesülnek, amely a 2011/95 irányelv értelmében nyújtott nemzetközi védelemből eredőhöz képest kisebb terjedelmű. ( 35 )

–

„Ellentétes lenne [a nemzetközi védelemhez való hatékony hozzáférés célkitűzésével] és a 2001/55 irányelv hatékony érvényesülésével, ha azon nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálata, amelyet […] harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek adott esetben benyújtottak, és amelyről még nem hoztak határozatot, nem történne meg a 2013/32 irányelvből eredő követelmények szigorú tiszteletben tartása mellett, az […] átmeneti védelem lejártát követően.” ( 36 )

61.

Így a Bíróság szerint a 2001/55 irányelv alapján átmeneti védelemben részesülő harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek jogosultak a nemzetközi védelem (két formája: a menekült jogállás és a kiegészítő védelmi jogállás) kérelmezésére.

62.

A Kaduna ítélet 129. pontja olyan kijelentést tartalmaz, amely további pontosítás hiányában a nemzetközi védelem kérelmezésének jogát láthatólag az átmeneti védelem megszűnésétől teszi függővé. E pont szerint az „[…] átmeneti védelem megszűnését követően e harmadik országbeli állampolgárokat és hontalan személyeket nem lehet megakadályozni abban, hogy hatékonyan gyakorolják a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásához való jogukat, amely az e védelem megadására irányuló eljárás lényeges szakaszát képezi.”

63.

A Kaduna ítélet 129. pontja azonban a szövegkörnyezetét tekintve távolról sem korlátozza az érintettek jogosultságait, hanem kiemeli a menekült jogálláshoz, illetve a kiegészítő védelmi jogálláshoz való hozzáférési joguk terjedelmét bármely időpontban, az átmeneti védelem alatt és annak megszűnését követően.

64.

Ha a Kaduna ítélet általam vett olvasata helyes, akkor annak keretében a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtható az átmeneti védelemben való részesülés időszaka alatt.

65.

A Kaduna ítélet e felfogást erősíti azon elképzelés elutasításával, hogy az átmeneti védelemben részesülő személyeknek az érintett tagállamban való tartózkodása automatikusan jogellenessé válik e védelem megszűnésének időpontjától kezdve. Az ítélet elismeri, hogy „e személyek közül egyesek többek között nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújthatnak be, és ennek alapján főszabály szerint rendelkezhetnek az érintett tagállam területén maradáshoz való joggal.” ( 37 )

66.

Röviden, a 2001/55 irányelv alapján átmeneti védelemben részesülők bármikor kérelmezhetik a nemzetközi védelmet, annak mindkét formájában.

67.

Nem mond ellent e szabálynak a 2013/33 irányelv ( 38 ) 3. cikkének (3) bekezdése, amely kizárja hatálya alól a 2001/55 irányelv rendelkezései alkalmazásának eseteit. ( 39 ) E kizárás a contrario sensu úgy értelmezhető, hogy mivel a 2013/32 irányelvben nincs ilyen rendelkezés, ezen irányelv a 2001/55 irányelv értelmében vett átmeneti védelem eseteire is alkalmazandó.

68.

A 2001/55 irányelv és a 2013/33 irányelv által a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadásával kapcsolatban lefedett anyagi területek elemzése megerősíti az eddigieket:

–

A 2011/95 irányelvet és a 2013/32 irányelvet kiegészítő 2013/33 irányelv a nemzetközi védelmet kérelmezők egyéni helyzetével foglalkozik, hogy kérelmük elbírálásának ideje alatt [a 2013/33 irányelv 2. cikkének f) pontjában meghatározott] „befogadási feltételeket” biztosítson számukra. Ezzel szemben a 2001/55 irányelv a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlásának helyzeteivel foglalkozik.

–

A juttatásokra jogosult személyek különböző megnevezése nem zárja ki az átfedéseket: az olyan személy, aki háború miatti tömeges lakóhelyelhagyásban érintett, jogosult lehet a nemzetközi védelem valamely formájára.

–

Az a meghatározó, hogy a 2001/55 irányelvben biztosított védelem tartalma és terjedelme, valamint a 2013/33 irányelvben foglalt befogadási feltételek közötti egyenértékűség észszerűvé teszi, hogy ez utóbbi irányelv az alkalmazásának mellőzéséről rendelkezzen, amint másik támogatási rendszer lép hatályba.

69.

Ugyanezen észszerűség magyarázza, hogy a 2001/55 irányelv 19. cikkének (1) bekezdése miért hatalmazza fel a tagállamokat arra, hogy a kérelmek elbírálásának ideje alatt az átmeneti védelmet ne biztosítsák a menedékkérő jogállással egyidejűleg.

2.

A nemzetközi védelem nyújtásának korlátozásai

70.

A tagállamok a 2011/95 irányelvben foglalt kizárási okok sérelme nélkül kötelesek nemzetközi védelmet nyújtani azok számára, akik megfelelnek a szükséges feltételeknek.

71.

A 2011/95 irányelv 12. és 17. cikke felsorolja a menekült jogállás, illetve a kiegészítő védelmi jogállás elismerését kizáró okokat. Egyik cikk sem foglalkozik az átmeneti védelemben részesülés tényével.

72.

A nemzetközi védelem iránti kérelem elfogadhatatlansági okainak a 2013/32 irányelv 33. cikkének (2) bekezdésében foglalt kimerítő felsorolása ( 40 ) sem említi az átmeneti védelemben részesülést. ( 41 )

73.

A 2001/55 irányelv ugyanakkor bizonyos jogosultságokat biztosít a tagállamok számára a nemzetközi védelemhez való hozzáférés korlátozására a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén. E célból az irányelv figyelembe veszi azon hatást, amelyet e tényező a nemzeti menekültügyi rendszerre gyakorolhat. A 2. cikkének a) pontja az átmeneti védelem meghatározásakor felveti annak a lehetőségét, hogy a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek beáramlása esetén „annak kockázata is fennáll, hogy a menekültügyi rendszer nem lesz képes ezt a beáramlást feldolgozni anélkül, hogy az hátrányosan ne érintené annak hatékony működését.”

74.

Az ukrajnai invázió miatt lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek átmeneti védelmének szabályozása során a nemzeti menedékjogi rendszerek összeomlásának elkerülése iránti aggodalmat a 2022/382 végrehajtási határozat és annak későbbi meghosszabbításai is kiemelték. Ezen aggodalom megjelenik a 2022/382 végrehajtási határozat (16) preambulumbekezdésében, ( 42 ) a 2023/2409 végrehajtási határozat (7) preambulumbekezdésében, ( 43 ) továbbá a 2024/1836 végrehajtási határozat (7) és (8) preambulumbekezdésében is. ( 44 )

75.

Az államok rendelkeznek tehát némi mozgástérrel a nemzetközi védelem iránti kérelmek vizsgálati ütemének szabályozására, a nemzeti menedékjogi rendszereik telítődésének elkerülése érdekében. ( 45 )

76.

Az uniós jogalkotó döntése szerint a telítődés kockázata indokolttá teheti az átmeneti védelemben részesülő személyek nemzetközi védelemhez való hozzáférési jogának ideiglenes korlátozását. Ilyen esetben a válaszlépéseket a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges kivándorlása által okozott kivételes helyzet kezelésének valós lehetőségeihez kell igazítani.

77.

A 2001/55 irányelv így illeszkedik a nemzetközi védelem iránti kérelmek vizsgálatának közös rendszerébe, amely már magában foglalja a vonatkozó eljárás lezárása elhalasztásának lehetőségét, amennyiben „nagyszámú harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy egyidejűleg folyamodik nemzetközi védelemért, ami a gyakorlatban rendkívül megnehezíti az eljárás hat hónapos határidőn belüli lefolytatását” (a 2013/32 irányelv 31. cikke (3) bekezdése harmadik albekezdésének b) pontja). ( 46 )

78.

Úgy értelmezem azonban, hogy ezen átmeneti korlátozások nem vezethetnek a kiegészítő védelem iránti bármely kérelem elfogadhatatlanságának megállapításához. ( 47 ) A nemzetközi védelem közös rendszere nem engedi, hogy egy nemzeti rendelkezés főszabály szerint előírja az átmeneti védelemben részesülők kiegészítő védelem iránti valamennyi kérelmének elfogadhatatlanságát.

79.

A 604/2013/EU rendelet ( 48 ) olyan helyzetekre vonatkozik, amelyeket kivételesen nagyszámú, nemzetközi védelmet kérő harmadik országbeli állampolgár érkezése jellemez. ( 49 ) A 33. cikk „a korai előrejelzésre, a készültségre és a válságkezelésre vonatkozó mechanizmust vezet be, amely olyan megelőző cselekvések végrehajtására irányul, amelyek célja többek között annak elkerülése, hogy a valamely tagállam menekültügyi rendszerére nehezedő különlegesen nagy nyomás megalapozott kockázatának felmerülése miatt e rendelet alkalmazása veszélybe kerüljön.” ( 50 )

80.

Ugyanakkor az uniós jogalkotó ilyen esetekben sem hatalmazta fel a tagállamokat arra, hogy emiatt automatikusan megállapítsák a nemzetközi védelem iránti kérelmek elfogadhatatlanságát.

3.

Közbenső következtetés

81.

Összefoglalva, az első három kérdésre javasolt válaszom a következő:

–

A 2001/55 irányelvnek a 2011/95 irányelv és a 2013/32 irányelv fényében végzett értelmezése felhatalmazza a 2001/55 irányelv alapján átmeneti védelmet élvező harmadik országbeli állampolgárokat és hontalan személyeket a nemzetközi védelem két formája, a menekült jogállás és a kiegészítő védelmi jogállás kérelmezésére.

–

A 2001/55 irányelv 17. cikkének (1) bekezdése, a 2011/95 irányelv 18. cikke és a 2013/32 irányelv 10. cikke közvetlen hatállyal bír, amennyiben biztosítja a harmadik országbeli állampolgárok és a hontalan személyek számára a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásához való jogot.

C.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdés

82.

Az első három kérdésre javasolt válaszom fényében a külföldiekről szóló törvény összeegyeztethetetlen az uniós joggal, ha abszolút módon tiltja az átmeneti védelemben részesülők kiegészítő védelemért folyamodását.

83.

A nemzeti jog értelmezése az előterjesztő bíróság feladata. Az e bíróság által elvégzendő vizsgálat függvényében úgy vélem, hogy elképzelhető a külföldiekről szóló törvény 21. fejezete 5. §‑ának olyan értelmezése, amely az uniós joggal való összhang megteremtése érdekében analógia útján ugyanazon vizsgálati rendszert alkalmazza a kiegészítő védelem iránti kérelmekre, mint a menekült jogállás elismerése iránti kérelmekre, azon az alapon, hogy mindegyik nemzetközi védelem iránti kérelemnek minősül. ( 51 )

84.

Ha az előterjesztő bíróság álláspontja szerint az ilyen értelmezés nem jogszerű (contra legem), akkor mellőznie kell a külföldiekről szóló törvénynek a jelen ügyben felmerült vita tárgyát szabályozó rendelkezéseinek alkalmazását.

85.

A svéd kormány és a svéd bevándorlási hivatal észrevételei hangsúlyozzák a nemzeti menekültügyi rendszer védelmére irányuló célkitűzést. E felek azt állítják, hogy mivel az átmeneti védelem kivételes mechanizmus, e célkitűzés kerül veszélybe, ha Svédország köteles az átmeneti védelem alatt a kiegészítő védelem iránti kérelmek megvizsgálására. ( 52 )

86.

Ezen érvelésnek adott esetben (ha bizonyítást nyer a rendszer összeomlásának kockázata) helyt lehetne adni az olyan határozat elhalasztása vonatkozásában, amellyel a nemzetközi védelem iránti kérelmet érdemi vizsgálatot követően elbírálják, illetve a menekültügy területén a korai előrejelzésre, a készültségre és a válságkezelésre vonatkozó mechanizmus működésbe léptetése vonatkozásában, de annak nem lehet helyt adni abban az esetben, ha az az ilyen kérelmek elfogadhatatlanságának igazolására szolgál, amennyiben e kérelmek a kiegészítő védelmi jogállás megadására irányulnak.

87.

A svéd kormány és a bevándorlási hivatal a vizsgálatnak a menekült jogállás iránti kérelmekre való korlátozását a svéd államra a Genfi Egyezmény alapján háruló nemzetközi kötelezettségek tiszteletben tartásával igyekszik igazolni. ( 53 )

88.

Ez utóbbi érv sem elfogadható. Kétségtelen, hogy a külföldiekről szóló törvény 21. fejezetének 5. §‑a összhangban van a Genfi Egyezménnyel és az uniós joggal azáltal, hogy megengedi az átmeneti védelemben részesülők számára a menekült jogállás kérelmezését. Svédország ily módon tiszteletben tartja a „nemzetközi kötelezettségeit”, ugyanakkor megsérti az uniós jogot, ha megtagadja e jogosultaktól a Genfi Egyezmény körén kívül eső, ám az EUMSZ 78. cikke, valamint a 2011/95 irányelv és a 2013/32 irányelv által előírt kiegészítő védelem kérelmezésének lehetőségét.

V.

Végkövetkeztetés

89.

A fentiekre figyelemmel azt javaslom, hogy a Bíróság a Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (göteborgi bevándorlásügyi közigazgatási bíróság, Svédország) részére a következő választ adja: