1.

Spor, který je základem projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, se týká toho, zda vysídlené osoby, kterým byla v členském státě poskytnuta dočasná ochrana podle směrnice 2001/55/ES ( 2 ), mohou v něm požádat o přiznání statusu doplňkové ochrany podle směrnice 2011/95/EU ( 3 ) a směrnice 2013/32/EU ( 4 ).

2.

Migrationsverket (Úřad pro přistěhovalectví, Švédsko) ( 5 ) zamítl žádosti o doplňkovou ochranu podané šesti osobami, které jsou státními příslušníky třetích zemí, byly vysídleny po invazi na Ukrajinu v roce 2022 z této země a získaly ve Švédsku dočasnou ochranu podle směrnice 2001/55.

3.

Podle švédských orgánů může osoba, které byla poskytnuta dočasná ochrana, kdykoli podat žádost o přiznání postavení uprchlíka (azyl). Vnitrostátní orgán však zamítne její žádost o přiznání statusu doplňkové ochrany, aniž by se zabýval její podstatou.

4.

Předkládající soud má pochybnosti o slučitelnosti vnitrostátního režimu dočasné ochrany s pravidly unijního práva upravujícími přiznání mezinárodní ochrany.

I.

Právní rámec

A.

Unijní právo

1.

Směrnice 2001/55

5.

Článek 1 stanoví:

6.

Článek 2 stanoví:

7.

Článek 3 stanoví:

8.

Článek 5 stanoví:

9.

Článek 17 stanoví:

10.

Článek 19 zní následovně:

2.

Směrnice 2011/95

11.

Článek 1 „Účel“ stanoví:

12.

Článek 2 „Definice“ stanoví:

13.

Článek 18 „Přiznání statusu doplňkové ochrany“ stanoví:

3.

Směrnice 2013/32

14.

Článek 1 „Účel“ stanoví:

15.

Článek 2 „Definice“ stanoví:

16.

Článek 10 „Požadavky na posuzování žádostí“ stanoví:

B.

Švédské právo. Utlänningslagen (2005:716) ( 6 )

17.

Článek 5 kapitoly 21 stanoví:

II.

Skutkový stav, spor a předběžné otázky

18.

Dne 24. února 2022 AA, státní příslušník třetí země s povolením k trvalému pobytu na Ukrajině, jakož i BA a jejich čtyři děti, všichni ukrajinští státní příslušníci, opustili Ukrajinu po ruské invazi a odcestovali do Švédska, kde získali povolení k pobytu spojené s dočasnou ochranou v souladu se směrnicí 2001/55. Následně podali žádosti o mezinárodní ochranu v téže zemi.

19.

Úřad pro přistěhovalectví posoudil jejich žádosti o mezinárodní ochranu a ve dvou rozhodnutích ze stejného dne rozhodl:

–

zamítnout žádost AA o přiznání postavení uprchlíka jako neopodstatněnou a prohlásit jeho žádost směřující k přiznání statusu doplňkové ochrany za nepřípustnou.

–

Zamítl jako neopodstatněné žádosti BA a jejích dětí o přiznání postavení uprchlíka a zamítl ( 7 ) i jejich žádosti o přiznání statusu doplňkové ochrany.

20.

Žalobci podali proti rozhodnutí Úřadu pro přistěhovalectví žalobu k Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (Správní soud v Göteborgu rozhodující v otázkách přistěhovalectví, Švédsko), v níž se domáhali:

–

Přiznání postavení uprchlíka a cestovních dokladů nebo přiznání statusu doplňkové ochrany.

–

Vrácení věci Úřadu pro přistěhovalectví k posouzení opodstatněnosti přiznání doplňkové ochrany.

–

Předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru Evropské unie.

21.

Za těchto okolností položil Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (Správní soud v Göteborgu rozhodující v otázkách přistěhovalectví) Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

III.

Řízení před Soudním dvorem

22.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 11. března 2025.

23.

Soudní dvůr rozhodl o projednání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve zrychleném řízení.

24.

Písemná vyjádření předložili žalobci v původním řízení, Úřad pro přistěhovalectví, švédská vláda a Evropská komise. Všechny tyto zúčastněné strany, spolu s bulharskou vládou, se zúčastnily jednání, které se konalo dne 10. července 2025.

IV.

Posouzení

A.

Úvodní poznámky

1.

Pojmová a terminologická upřesnění

25.

Některé z obtíží, které vyvstaly v projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, vyplývají z koexistence režimů „ochrany“, jejichž názvy jsou si podobné. Je proto vhodné upřesnit, co se v rámci unijního práva rozumí mezinárodní ochranou, postavením uprchlíka, doplňkovou ochranou a dočasnou ochranou.

26.

Článek 78 SFEU stanoví, že Unie „vyvíjí společnou politiku týkající se azylu, doplňkové ochrany a dočasné ochrany“ (odstavec 1).

27.

Opatření týkající se společného evropského systému zahrnují podle čl. 78 odst. 2 SFEU a) jednotný azylový status pro státní příslušníky třetích zemí platný v celé Unii; b) jednotný status doplňkové ochrany pro státní příslušníky třetích zemí, kteří, aniž by získali evropský azyl, potřebují mezinárodní ochranu; a c) společný režim dočasné ochrany vysídlených osob v případě hromadného přílivu.

28.

Článek 78 odst. 3 SFEU stanoví, že jeden nebo více členských států se ocitnou ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí. V takovém případě může Rada přijmout dočasná opatření ve prospěch dotyčných členských států ( 8 ).

29.

Definice mezinárodní ochrany uvedená v čl. 2 písm. a) a h) směrnice 2011/95 zahrnuje postavení uprchlíka (azyl v užším smyslu) a status doplňkové ochrany ( 9 ). Osoba požívající mezinárodní ochrany může být za takovou osobu uznána proto, že jí bylo přiznáno buď postavení uprchlíka, nebo status doplňkové ochrany.

30.

Judikatura Soudního dvora toto tvrzení potvrzuje, když uvádí, že „[…] směrnice 2011/95 [upravuje] v rámci institutu ‚mezinárodní ochrany‘ dva odlišné režimy ochrany, a to právní postavení uprchlíka na jedné straně a status doplňkové ochrany na straně druhé“ ( 10 ).

31.

V tomto systému je Ženevská úmluva o právním postavení uprchlíků ( 11 ) relevantní pouze ve vztahu k podmínkám pro přiznání postavení uprchlíka ( 12 ). Systém zavedený touto úmluvou „se uplatní pouze na uprchlíky, a nikoliv na osoby, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany“ ( 13 ), jelikož tato ochrana je, „jak plyne z bodů 6 a 33 odůvodnění směrnice 2011/95, doplňková k ochraně uprchlíků zakotvené v uvedené úmluvě“ ( 14 ).

32.

V rámci této doplňkové funkce ( 15 ) přiznal Soudní dvůr doplňkové ochraně, která byla v sekundárním právu zavedena směrnicí 2004/83/ES ( 16 ), později nahrazenou směrnicí 2011/95, vlastní význam ( 17 ).

33.

Konečně unijní právo zahrnuje také společný systém pro poskytování dočasné ochrany osobám vysídleným v případě hromadného přílivu, který má své specifické rysy a o němž se dále zmíním ( 18 ). Členské státy mohou pro osoby, kterým byla poskytnuta dočasná ochrana, stanovit nebo zachovat příznivější podmínky.

2.

Systém dočasné ochrany podle směrnice 2001/55 a osoby vysídlené po invazi na Ukrajinu

34.

Směrnice 2001/55 stanovila „minimální normy pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob ze třetích zemí, které se nemohou vrátit do země původu“ (článek 1) ( 19 ).

35.

Tento systém zahrnuje „řízení výjimečné povahy, které v případě hromadného přílivu nebo bezprostředně hrozícího hromadného přílivu vysídlených osob ze třetích zemí, které se nemohou vrátit do země původu, poskytuje okamžitou a dočasnou ochranu těmto osobám“ ( 20 ).

36.

Podle čl. 5 odst. 1 směrnice 2001/55 „Rada kvalifikovanou většinou rozhodne, zda se jedná o případ hromadného přílivu vysídlených osob na návrh Komise“.

37.

Rada prováděcím rozhodnutím (EU) 2022/382 ( 21 ) dočasnou ochranu aktivovala. Za tímto účelem:

–

Stanovila, že „na území Unie nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob, které musely opustit Ukrajinu v důsledku ozbrojeného konfliktu“ ( 22 ).

–

Zahájila dočasnou ochrana určitých skupin osob, které byly vysídleny z Ukrajiny od data invaze ( 23 ).

38.

Dočasná ochrana zavedená prováděcím rozhodnutím 2022/382 je v současné době v platnosti ( 24 ) a žalobci v původním řízení ji využili.

3.

Vymezení sporu

39.

Úřad pro přistěhovalectví zamítl žádosti žalobců na základě těchto argumentů:

–

Žalobci měli povolení k pobytu s dočasnou ochranou ve Švédsku podle kapitoly 21 zákona o cizincích.

–

Tato kapitola spolu se směrnicí 2001/55 zavádí zvláštní režim, který se přednostně použije na žádosti o přiznání postavení uprchlíka a osoby požívající doplňkové ochrany.

–

Kapitola 21 článek 5 zákona o cizincích brání posouzení žádosti o přiznání statusu osoby požívající doplňkové ochrany podané cizincem, který požívá dočasné ochrany.

–

Neexistuje žádný prostor pro výklad švédského zákona v souladu s unijním právem, který by umožňoval posouzení takové žádosti, a proto neexistuje právo na posouzení statusu doplňkové ochrany po dobu trvání dočasné ochrany ( 25 ).

40.

Předkládající soud má pochybnosti o tom, zda je kritérium použité Úřadem pro přistěhovalectví slučitelné s unijním právem. Čtyři předběžné otázky se týkají výkladu směrnic 2001/55, 2011/95 a 2013/32 (první, druhá a třetí otázka, které je vhodné posoudit společně) a zpochybnění slučitelnosti zákona o pobytu cizinců s unijním právem (čtvrtá otázka).

B.

První, druhá a třetí předběžná otázka

41.

Podstatou těchto otázek předkládajícího soudu je, zda se po přiznání dočasné ochrany podle směrnice 2001/55 použijí směrnice 2011/95 a 2013/32 na žádosti o přiznání postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany.

42.

Konkrétně se otázky předkládajícího soudu omezují na čl. 17 odst. 1 a čl. 19 odst. 2 směrnice 2001/55, a to za účelem určení, zda se použijí na žádosti o doplňkovou ochranu.

43.

Předesílám, že podle mého názoru, který se shoduje s názorem žalobců, Komise a samotného předkládajícího soudu, není udělení dočasné ochrany (v souladu se směrnicí 2001/55) určité osobě neslučitelné s tím, že tato osoba požádá o přiznání postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany.

44.

Pokud jde o postavení uprchlíka, směrnice 2001/55 neponechává žádný prostor pro pochybnosti: podle čl. 3 odst. 1 „[d]očasná ochrana nepředjímá přiznání právního postavení uprchlíka podle Ženevské úmluvy“.

45.

Problém vyvstává v souvislosti se statusem doplňkové ochrany. V době přijetí směrnice 2001/55 unijní právo ještě neobsahovalo pojem „doplňková ochrana“, kterou zavedla směrnice 2004/83 ( 26 ), jak jsem již uvedl.

46.

Směrnice 2001/55 nebyla přizpůsobena nové právní úpravě a doslovně omezuje své odkazy na „postavení uprchlíka“ a „azyl“:

–

Podle jejího čl. 3 odst. 1 „[d]očasná ochrana nepředjímá přiznání právního postavení uprchlíka podle Ženevské úmluvy“.

–

V kapitole IV, nadepsané „Přístup k řízení o azylu v rámci dočasné ochrany“, čl. 17 odst. 1 stanoví, že osobám požívajícím dočasné ochrany musí být kdykoli umožněno podat „žádost o azyl“.

47.

Článek 17 odst. 1 směrnice 2001/55 vykládán samostatně by mohl vést k závěru, že osoby, na které se vztahuje dočasná ochrana, jsou oprávněny požádat pouze o postavení uprchlíka (azyl), nikoliv však o doplňkovou ochranu. V takovém případě by členské státy mohly vyloučit určitou osobu z přiznání statusu doplňkové ochrany z důvodu, že směrnice 2001/55 ji nezmiňuje.

48.

Švédská vláda ve stejném duchu tvrdí, že odkaz na „jiné druhy ochrany“, který je obsažen v čl. 19 odst. 2 směrnice 2001/55, se netýká doplňkové ochrany, ale případů, kdy státy vykonávají možnost uplatňovat opatření příznivější pro osoby požívající dočasné ochrany podle čl. 3 odst. 5 této směrnice ( 27 ).

49.

Domnívám se však, že toto tvrzení není správné.

50.

Restriktivní výklad pojmu „azyl“ obsaženého v čl. 17 odst. 1 směrnice 2001/55 by nezohledňoval kontext, v němž se tato směrnice uplatňuje po vstupu Smlouvy o FEU v platnost, ani cíle a rozsah nové právní úpravy týkající se „mezinárodní ochrany“.

51.

Z tohoto hlediska je třeba článek 17 směrnice 2001/55 vykládat v tom smyslu, že osoby, které požívají dočasné ochrany, mají právo kdykoli podat žádost o mezinárodní ochranu.

52.

V tomto ohledu se ztotožňuji s názorem, který Komise vyjádřila ve svých pokynech k prováděcímu rozhodnutí 2022/382 ( 28 ) a s předkládajícím soudem, pro který je výraz „žádost o azyl“ synonymem pro „žádost o mezinárodní ochranu“, jak je definována ve směrnicích 2011/95 a 2013/32 ( 29 ).

53.

Ačkoli směrnice 2001/55 byla přijata před vstupem Smlouvy o FEU v platnost, jejím právním základem je v současné době právě článek 78 této Smlouvy, v souladu s nímž musí být sekundární právo vykládáno.

54.

Článek 78 odst. 2 SFEU stanoví jednotný status doplňkové ochrany a společný režim dočasné ochrany vysídlených osob v případě hromadného přílivu. Režim dočasné ochrany se nemůže omezit pouze na postavení uprchlíka a nezohlednit status doplňkové ochrany, pokud jsou toto postavení a status součástí stejného institutu „mezinárodní ochrany“.

55.

Soudní dvůr:

–

Zdůraznil, že pokud určitá osoba splňuje minimální podmínky stanovené unijním právem pro přiznání postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany, měly by jí členské státy přiznat toto postavení nebo status, s výhradou důvodů pro vyloučení ( 30 ).

–

Soudní dvůr rovněž rozhodl, že „status doplňkové ochrany podle [směrnice 2011/95] musí být v zásadě přiznán každému státnímu příslušníku třetí země nebo každé osobě bez státní příslušnosti, kteří by v případě návratu do země svého původu nebo do země svého dosavadního pobytu byli vystaveni reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu ve smyslu článku 15 uvedené směrnice“ ( 31 ).

56.

Obecně tedy platí, že dodržování unijních předpisů pro přiznání statusu doplňkové ochrany zavazuje členské státy k posouzení žádosti, a případně k jejímu přiznání, ledaže by existovaly důvody pro vyloučení stanovené v samotných směrnicích 2011/95 a 2013/32, o nichž se zmíním později.

57.

Tato povinnost členských států symetricky znamená, že předpisy upravující mezinárodní ochranu v celém svém rozsahu přiznávají oprávněným osobám individuální práva jasným, přesným a bezpodmínečným způsobem.

58.

Ačkoli se třetí předběžná otázka týká přímého účinku čl. 17 odst. 1 a čl. 19 odst. 2 směrnice 2001/55, mám za to, že přímý účinek je spíše možné vztáhnout společně na první z těchto ustanovení a na pravidla směrnic 2011/95 a 2013/32, která se konkrétně týkají práva podat žádost o mezinárodní ochranu.

1.

Doplňková ochrana a dočasná ochrana

59.

Vzhledem k tomuto předpokladu a definici vztahu mezi postavením uprchlíka a statusem doplňkové ochrany jako součásti obecného pojmu „mezinárodní ochrana“ je třeba ověřit, jak se toto postavení a status vztahují k dočasné ochraně upravené směrnicí 2001/55.

60.

Soudní dvůr se touto otázkou zabýval v rozsudku Kaduna ( 32 ), z něhož lze vyvodit následující vodítka:

–

Dočasná ochrana je spojena se systémem mezinárodní ochrany jako celkem (postavení uprchlíka a doplňková ochrana), neboť „pokud jde […] o ochranu cílů a užitečného účinku směrnice 2001/55, z jejího čl. 2 písm. a) vyplývá, že účelem mechanismu dočasné ochrany je mimo jiné zajistit řádné fungování systému mezinárodní ochrany v členských státech“ ( 33 ).

–

S ohledem na články 3 a 17 směrnice 2001/55 „zabezpečuje zejména zachování účinné možnosti státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti požívajících dočasné ochrany získat po náležitém posouzení jejich individuální situace mezinárodní ochranu“ ( 34 ).

–

Osoby požívající dočasné ochrany mají okamžitě méně rozsáhlou ochranu, než jaká vyplývá z přiznání mezinárodní ochrany ve smyslu směrnice 2011/95 ( 35 ).

–

„Bylo by proto v rozporu [s cílem účinného přístupu k mezinárodní ochraně] a s užitečným účinkem směrnice 2001/55, kdyby posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, kterou […] státní příslušníci třetích zemí a tyto osoby bez státní příslušnosti případně podali a o níž dosud nebylo rozhodnuto, nebylo dokončeno po uplynutí […] dočasné ochrany při přísném dodržení požadavků vyplývajících ze směrnice 2013/32“ ( 36 ).

61.

Podle Soudního dvora tak státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti požívající dočasné ochrany podle směrnice 2001/55 mají právo požádat o mezinárodní ochranu (v obou jejích formách, tj. postavení uprchlíka a status doplňkové ochrany).

62.

Bod 129 rozsudku Kaduna obsahuje tvrzení, které by bez dalších upřesnění mohlo znamenat, že právo požádat o mezinárodní ochranu je podmíněno okamžikem skončení dočasné ochrany. Z tohoto bodu vyplývá, že „[…] po skončení […] dočasné ochrany nelze těmto státním příslušníkům třetích zemí a těmto osobám bez státní příslušnosti bránit v účinném výkonu jejich práva podat žádost o mezinárodní ochranu, která je klíčovou etapou řízení o přiznání této ochrany“.

63.

Vzhledem ke kontextu, v němž se nachází, bod 129 rozsudku Kaduna však zdaleka neomezuje možnosti dotčených osob, nýbrž zdůrazňuje rozsah jejich práva na získání postavení uprchlíka nebo doplňkové ochrany kdykoli během dočasné ochrany nebo po jejím skončení.

64.

Pokud je můj výklad rozsudku Kaduna správný, je možné podat žádost o mezinárodní ochranu i v době, kdy již osoba požívá dočasné ochrany.

65.

Toto vnímání je potvrzeno rozsudkem Kaduna, který odmítá, aby se pobyt osob požívajících dočasné ochrany stal automaticky neoprávněným ode dne ukončení této ochrany. Uznává, že „[n]ěkteré z těchto osob mohly například podat žádost o mezinárodní ochranu a na tomto základě mají v zásadě právo zůstat na území dotyčného členského státu“ ( 37 ).

66.

Stručně řečeno, osoby požívající dočasné ochrany podle směrnice 2001/55 mohou kdykoli požádat o mezinárodní ochranu v obou jejích významech.

67.

Článek 3 odst. 3 směrnice 2013/33/EU ( 38 ), který vylučuje ze své působnosti případy, ve kterých se použila směrnice Rady 2001/55, tomuto pravidlu nebrání ( 39 ). Toto vyloučení lze vykládat a contrario tak, že neexistence takovéto úpravy ve směrnici 2013/32 znamená, že se tato směrnice použije v případech dočasné ochrany podle směrnice 2001/55.

68.

Analýza věcných oblastí, na které se vztahují směrnice 2001/55 a směrnice 2013/33, pokud jde o přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu, potvrzuje výše uvedené:

–

Směrnice 2013/33, doplňující směrnici 2011/95 a směrnici 2013/32, zohledňuje individuální situace žadatelů o mezinárodní ochranu s cílem zajistit jim „podmínky přijetí“ [definované v čl. 2 písm. f) směrnice 2013/33] během vyřizování jejich žádosti. Naproti tomu směrnice 2001/55 se týká situací hromadného přílivu vysídlených osob.

–

Rozdíl v určení oprávněných osob nebrání tomu, aby mohlo dojít k překrývání: osoba, která se v důsledku války ocitla v situaci hromadného vysídlení, může splňovat podmínky pro získání některé z forem mezinárodní ochrany.

–

Důležité je, že rovnocennost obsahu a rozsahu ochrany stanovené směrnicí 2001/55 a podmínek přijetí podle směrnice 2013/33 logicky vede k tomu, že směrnice 2013/33 stanoví svou nepoužitelnost v případě, kdy již platí jiný systém pomoci.

69.

Tatáž logika vysvětluje, že čl. 19 odst. 1 směrnice 2001/55 opravňuje členské státy k tomu, aby stanovily, že po dobu vyřizování žádosti nelze požívat dočasné ochrany a zároveň mít právní postavení žadatele o azyl.

2.

Omezení pro přiznání mezinárodní ochrany

70.

Členské státy jsou povinny přiznat mezinárodní ochranu těm, kteří splňují požadované podmínky, s výhradou důvodů pro vyloučení stanovených ve směrnici 2011/95.

71.

V článcích 12 a 17 směrnice 2011/95 jsou uvedeny důvody pro vyloučení přiznání postavení uprchlíka, resp. doplňkové ochrany. Žádný z nich nezohledňuje skutečnost, že osoba požívá dočasné ochrany.

72.

Taxativní výčet ( 40 ) důvodů nepřípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu v čl. 33 odst. 2 směrnice 2013/32 rovněž nezahrnuje skutečnost, že žadatel je osobou požívající dočasné ochrany ( 41 ).

73.

Směrnice 2001/55 však ponechává členským státům určité pravomoci omezit přístup k mezinárodní ochraně v případě hromadného přílivu vysídlených osob. Za tímto účelem zohledňuje dopad, který může mít tento faktor na vnitrostátní azylový systém. Její čl. 2 písm. a), který definuje dočasnou ochranu, zmiňuje možnost, že z důvodu přílivu vysídlených osob existuje „riziko, že azylový systém nebude schopen vypořádat se s tímto přílivem bez nepříznivých účinků na jeho vlastní účinné fungování […]“.

74.

Obavy z přetížení vnitrostátních azylových systémů v souvislosti s regulací dočasné ochrany osob vysídlených v důsledku invaze na Ukrajinu byly vyjádřeny v prováděcím rozhodnutí 2022/382 a v jeho následných prodlouženích. Odráží se v bodě 16 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/382 ( 42 ), v bodě 7 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2023/2409 ( 43 ) a v bodech 7 a 8 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2024/1836 ( 44 ).

75.

Státy tedy disponují určitou volností při úpravě tempa vyřizování žádostí o mezinárodní ochranu, aby nedocházelo k přetížení jejich vnitrostátních azylových systémů ( 45 ).

76.

Toto riziko přetížení může na základě rozhodnutí unijního normotvůrce odůvodnit přechodná omezení práva osob požívajících dočasné ochrany na přístup k mezinárodní ochraně. V takovém případě jde o přizpůsobení reakce reálným možnostem řešení výjimečné situace způsobené hromadným odchodem vysídlených osob.

77.

Směrnice 2001/55 tak zapadá do společného systému posuzování žádostí o mezinárodní ochranu, který již umožňuje odložit příslušné rozhodnutí, pokud „o mezinárodní ochranu žádá současně velký počet státních příslušníků třetí země nebo osob bez státní příslušnosti, kvůli čemuž je v praxi velmi složité skončit řízení v šestiměsíční lhůtě“ [čl. 31 odst. 3 třetí pododstavec písm. b) směrnice 2013/32] ( 46 ).

78.

Domnívám se však, že tato přechodná omezení nemohou vést k prohlášení nepřípustnosti každé žádosti o doplňkovou ochranu ( 47 ). Společný systém mezinárodní ochrany neumožňuje, aby vnitrostátní pravidlo ukládalo povinnost zamítnout všechny žádosti o doplňkovou ochranu osob, které požívají dočasné ochrany.

79.

Nařízení (EU) č. 604/2013 ( 48 ) se pak týká situací, které se vyznačují příchodem mimořádně vysokého počtu státních příslušníků třetích zemí dožadujících se získání mezinárodní ochrany ( 49 ). Článek 33 tohoto nařízení zakotvuje „mechanismus pro včasné varování, připravenost a řešení krizí, který se týká provádění preventivních opatření, která mají za cíl zejména zabránit ohrožení uplatňování tohoto nařízení v důsledku existence odůvodněného rizika mimořádného tlaku na azylový systém některého členského státu“ ( 50 ).

80.

Ani v takových případech přitom unijní normotvůrce neumožnil členským státům, aby samy rozhodovaly o automatické nepřípustnosti žádostí o mezinárodní ochranu.

3.

Dílčí závěr

81.

Konečně navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na první tři předběžné otázky takto:

–

Výklad směrnice 2001/55 ve světle směrnic 2011/95 a 2013/32 umožňuje státním příslušníkům třetích zemí nebo osobám bez státní příslušnosti, kteří požívají dočasné ochrany podle směrnice 2001/55, požádat o mezinárodní ochranu v obou jejích formách, tj. postavení uprchlíka a status doplňkové ochrany.

–

Článek 17 odst. 1 směrnice 2001/55, článek 18 směrnice 2011/95 a článek 10 směrnice 2013/32 mají v rozsahu, v němž přiznávají státním příslušníkům třetích zemí nebo osobám bez státní příslušnosti právo podat žádost o mezinárodní ochranu, přímý účinek.

C.

Čtvrtá předběžná otázka

82.

S ohledem na odpověď, kterou navrhuji na první tři předběžné otázky, by zákon o cizincích byl neslučitelný s unijním právem, pokud by osobám požívajícím dočasné ochrany absolutně zakazoval požádat o doplňkovou ochranu.

83.

Výklad vnitrostátního práva přísluší předkládajícímu soudu. S výhradou jeho posouzení se domnívám, že by bylo možné vyložit čl. 5 kapitoly 21 zákona o cizincích, aby byl v souladu s unijním právem, tak, že na žádosti o doplňkovou ochranu se analogicky použije stejný režim posuzování jako na žádosti o přiznání postavení uprchlíka, jelikož obě tyto žádosti představují žádosti o mezinárodní ochranu ( 51 ).

84.

Pokud by podle názoru předkládajícího soudu byl takový výklad neproveditelný (contra legem), měl by upustit od uplatnění ustanovení zákona o cizincích, která upravují předmět sporu.

85.

Vyjádření švédské vlády a Úřadu pro přistěhovalectví zdůrazňují cíl ochrany vnitrostátního azylového systému. Tvrdí, že vzhledem k tomu, že dočasná ochrana je výjimečným mechanismem, byl by tento cíl ohrožen, pokud by Švédsko bylo povinno posuzovat žádosti o doplňkovou ochranu během doby dočasné ochrany ( 52 ).

86.

Tento argument by mohl být případně přijat (pokud by bylo prokázáno nebezpečí kolapsu systému) za účelem odložení rozhodnutí, která po věcném posouzení reagují na žádosti o mezinárodní ochranu, nebo za účelem aktivace mechanismu včasného varování, připravenosti a řešení krizí v oblasti azylu, nikoli však k odůvodnění nepřípustnosti těchto žádostí, pokud zahrnují žádost o status doplňkové ochrany.

87.

Švédská vláda a Úřad pro přistěhovalectví se snaží odůvodnit omezení posouzení na žádosti o přiznání postavení uprchlíka mezinárodními závazky švédského státu vyplývajícími ze Ženevské úmluvy ( 53 ).

88.

Ani tento poslední argument nelze přijmout. Je pravda, že článek 5 kapitoly 21 zákona o cizincích je v souladu s Ženevskou úmluvou a unijním právem, když osobám požívajícím dočasné ochrany umožňuje požádat o přiznání postavení uprchlíka. Švédsko tak dodržuje své „mezinárodní závazky“, ale porušuje unijní právo, pokud těmto osobám odpírá možnost požádat o doplňkovou ochranu, která není zakotvena v Ženevské úmluvě, ale je uložena článkem 78 SFEU a směrnicemi 2011/95 a 2013/32.

V.

Závěry

89.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (Správní soud v Göteborgu rozhodující v otázkách přistěhovalectví, Švédsko) následovně: