21.En apoyo de su recurso de anulación, el Reino Unido invoca cuatro motivos que enuncia del siguiente modo:la Decisión controvertida es contraria al Reglamento n° 1164/89, debido a que éste no contiene ninguna disposición que permita limitar la ayuda para el lino textil experimental a la correspondiente a una superficie de 100 hectáreas;
la Decisión impugnada es ilegal, puesto que la Comisión no es competente para restringir el alcance del Reglamento n° 1164/89 sin respetar el procedimiento previsto en el artículo 12 del Reglamento n° 1308/70;
la Decisión es arbitraria y carece de motivación;
la Decisión, al imponer un límite de 100 hectáreas, constituye, en realidad, un acto reglamentario con efectos retroactivos, conculcando así los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.
El Reino Unido reclama, además, la condena en costas de la Comisión.
23.Conviene, con carácter preliminar, ordenar y reformular parcialmente las causas de nulidad invocadas. En efecto, las alegaciones que la demandante agrupa en cuatro rúbricas no constituyen, en propiedad, más que dos motivos de anulación suficientemente diferenciados.Mediante la argumentación contenida en los incisos primero, segundo y cuarto, el Reino Unido viene a decir que las disposiciones pertinentes de la Decisión impugnada son ilegales, porque la Comisión sólo habría podido adoptarlas sobre una base jurídica material adecuada o siguiendo el procedimiento formal establecido y, en todo caso, sin dotarlas de efecto retroactivo. Éste sería el primer motivo.
La alegación de que la Decisión impugnada es arbitraria y carece de motivación puede constituir un segundo motivo autónomo.
<TI><NP><NO.P>a)</NO.P><TXT>El primer motivo: las disposiciones impugnadas son ilegales por cuanto la Comisión no estaba habilitada para adoptarlas</TXT></NP></TI>24.El Gobierno del Reino Unido sostiene que la Decisión litigiosa no puede sustentarse en el Reglamento n° 1164/89, ya que éste no preveía ninguna limitación para las ayudas contempladas en el segundo inciso de su artículo 2 (cultivo de variedades de lino que estén siendo examinadas por las autoridades de los Estados miembros con el fin de incluirlas en el catálogo de variedades de lino textil).25.Para la demandante, a falta de toda norma que impusiera una limitación de 100 hectáreas a la superficie susceptible de recibir una ayuda, las autoridades del Reino Unido estaban en la obligación de otorgarla a todos los cultivadores de la variedad Klasse que la solicitasen lícitamente. Por otro lado, la superficie total de 1.903 hectáreas, con relación a la cual se concedió la ayuda, es modesta si se tiene en cuenta que con este cultivo se pretendía averiguar la viabilidad de la nueva variedad a efectos industriales.26.El Reino Unido considera, además, que si, bajo la apariencia de una decisión administrativa, la Comisión ha pretendido adoptar una medida de naturaleza reglamentaria con objeto de limitar el alcance del Reglamento n° 1164/89, tal medida no dejaría, por esta razón, de ser ilegal. Por un lado, si así fuere, la Comisión habría modificado una disposición del régimen de la ayuda para el lino sin acudir al procedimiento previsto, que exigía, entre otras cosas, la consulta del comité de gestión correspondiente (véase el punto 5 supra). Por otro lado, dicha medida constituiría, en todo caso, un acto normativo con efecto retroactivo, e infringiría los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.27.Por su parte, la Comisión aduce que, si bien la normativa comunitaria aplicable no fijaba expresamente un tope máximo para la superficie sembrada de lino textil con fines experimentales, su extensión debía entenderse, sin embargo, dentro de los límites de lo razonable y proporcionado a los objetivos perseguidos. Según la Comisión, la ayuda prevista en el artículo 2, segundo inciso, del Reglamento n° 1164/89 estaba únicamente destinada a exámenes de carácter científico, no industrial. A estos efectos, la demandada trae a colación la Directiva 72/180, que prevé ciertas condiciones mínimas de siembra de cara a la obtención de datos fiables y que determina, a este propósito, que son suficientes dos hectáreas de plantación experimental (véase el punto 12supra).De ahí que, si la Comisión aceptó el principio de extender la ayuda a cultivos objeto de exámenes de viabilidad industrial (véase el punto 16supra), lo hizo como una concesión al Reino Unido. Aun así, la Comisión considera que, en puridad, no estaba obligada a financiar una ayuda cuyo objeto era la realización de estudios de viabilidad, al no habérsele aportado la más mínima prueba de que las cosechas objeto de la ayuda hubiesen sido sometidas a transformación. Así pues, la decisión de otorgar una ayuda hasta un límite de 100 hectáreas habría de verse como una nueva concesión graciosa.
28.La demandada invita, por último, al Tribunal de Justicia a que interprete el Reglamento n° 1164/89 a la luz de su jurisprudencia relativa a la prohibición del abuso de derecho,Sentencias de 3 de diciembre de 1974, Van Binsbergen (33/74, Rec. p. 1299); de 5 de octubre de 1994, TV 10 (C-23/93, Rec. p. I-4795); de 10 de enero de 1985, Leclerc y otros (229/83, Rec. p. 1); de 21 de junio de 1988, Lair (39/86, Rec. p. 3161); y de 2 de mayo de 1996, Brennet (C-206/94, Rec. p. I-2357).
de la que es concreta expresión la interdicción de interpretar la legislación comunitaria en un sentido que imponga la concesión de ayudas a transacciones no llevadas a cabo de buena fe.Sentencias de 11 de octubre de 1977, BALM (125/76, Rec. p. 1593); de 27 de octubre de 1981, Töpfer (250/80, Rec. p. 2465); y de 3 de marzo de 1993, General Milk Products (C-8/92, Rec. p. I-779).
29.Considero útil, de entrada, recordar el alcance del presente recurso de anulación: persigue —como no podía ser de otra manera— anular las disposiciones de la Decisión impugnada por las que se rechazó la compensación de ayudas otorgadas al cultivo de 1.903 hectáreas de lino textil experimental y se aceptó un cargo de ayudas en relación con sólo 100 hectáreas. Puede parecer ocioso reiterarlo pero, en el marco del artículo 173 del Tratado CE, el Tribunal de Justicia se limita a emitir un juicio sobre la legalidad del acto impugnado, para lo que examina las circunstancias de hecho y de derecho que la autoridad de la que emana el acto tomó —o debió haber tomado— en consideración. No corresponde, desde luego, al Tribunal erigirse en instancia de alzada respecto de dicha autoridad o conocer del asunto con plena jurisdicción. De ahí se deduce que, contrariamente a lo que ocurre en relación con el artículo 172 del Tratado CE (actualmente artículo 229 CE), no posea el Tribunal la facultad de modificar la decisión litigiosa ni sustituirla por un acto distinto. Por esos motivos, no creo que el recurso del artículo 173 sea un cauce idóneo para pronunciar resoluciones de carácter salomónico.Dicho esto, puedo adelantar que no estoy convencido de que la actuación de la Comisión en el caso de autos haya respetado las exigencias de la legalidad formal y material. Como explicaré a continuación, aun cuando el fin perseguido por la Comisión parece legítimo, los medios utilizados no son conformes con el ordenamiento.
30.Conviene delimitar con precisión el marco jurídico-positivo en que se sitúa la controversia. A mi entender, la única disposición de aplicación concreta es el segundo inciso del artículo 2 del Reglamento n° 1164/89, por el que se concede una ayuda para el lino producido a partir de semillas de variedades [...] que estén siendo examinadas por las autoridades de los Estados miembros con el fin de incluirlas en el catálogo de variedades del lino destinado principalmente a la producción de fibras.Este extremo es pacífico entre las partes. La Comisión alegó en un principio que dicha norma sólo contempla exámenes de tipo científico y que, por lo tanto, remitía a la Directiva 70/457, que a su vez lo hacía a la Directiva 72/180 (véanse los puntos 10a 12supra). Sin embargo, a más tardar desde su escrito de 18 de julio de 1997, la Comisión aceptó el postulado de que el Reglamento n° 1164/89 pudo servir como base para otorgar ayudas en relación con estudios de viabilidad industrial.
Por mi parte, me limito a constatar que, del tenor del artículo 2 de ese Reglamento, no puede deducirse que la ayuda establecida tenga como único objeto los ensayos de tipo científico, con exclusión de toda prueba de carácter industrial.
31.En estas circunstancias, el Reino Unido estaba facultado, y aun obligado, a conceder la ayuda para el cultivo, en fase de experimentación industrial, de una nueva variedad de lino para la producción de fibras. Esto significa, inversamente, que la Comisión no estaba en su derecho al denegar la compensación de la ayuda otorgada por razón de la naturaleza de los exámenes efectuados.32.En cuanto a la extensión máxima a que podía referirse dicha ayuda, es forzoso reconocer nuevamente que la normativa comunitaria nada prevé al respecto. Así lo admite, en su escrito de 18 de julio de 1997, la propia Comisión aun cuando considera que debían aplicarse los límites de lo razonable y proporcionado a los objetivos perseguidos. Estoy de acuerdo. Sin embargo, la Comisión, si bien reconoce que el Reglamento n° 1164/89 puede servir para el fomento de la investigación industrial, no ha aportado siquiera un indicio de prueba de que las 1.903 hectáreas plantadas hayan de juzgarse excesivas a esos fines.33.Ningún texto normativo habilitaba, pues, a la Comisión a negarse a asumir, por considerarla excesiva, la ayuda otorgada en relación con 1.903 hectáreas plantadas para estudios de viabilidad industrial.34.La Comisión alega que, a falta de toda prueba de transformación de las cosechas, no estaba obligada a reconocer una ayuda otorgada para fines experimentales. Además, como expresó en el acto de la vista, el tenor del artículo 2, segundo inciso, del Reglamento n° 1164/89, que se refiere a variedades que estén siendo examinadas por las autoridades de los Estados miembros, imponía a éstos un deber de especial vigilancia.35.No comparto la idea de que la redacción del segundo inciso refuerza necesariamente la responsabilidad de los Estados miembros en relación con la ejecución de los exámenes. A mi juicio, la expresión subrayada por la Comisión ha de entenderse, más bien, en el sentido de variedades que las autoridades de los Estados miembros someten a examen. De no ser así, habría que excluir del beneficio de la ayuda todo análisis no efectuado de forma directa por esas autoridades, lo que resultaría particularmente extraño en el marco del FEOGA.Sí acepto que, sobre la base del segundo inciso, la Comisión pueda exigir a un Estado miembro que compruebe que los cultivos beneficiarios de la ayuda hayan sido destinados a la realización de verdaderos exámenes de viabilidad. El Estado miembro, por su parte, podrá denegar la ayuda o, en su caso, reclamar su restitución, si verifica que el cultivo del lino no se hizo con fines experimentales, sino que tuvo como único objeto acogerse abusivamente a la normativa de fomento.Véase, mutatis mutandis, la sentencia de 3 de marzo de 1993, General Milk Products, antes citada.
36.Cuestión distinta es, sin embargo, la de si, a falta de tales comprobaciones, la Comisión estaba facultada para adoptar la reducción de 100 hectáreas en litigio.37.A este respecto, he de decir que la Comisión no establece ninguna relación entre la ausencia de prueba de la transformación de la cosecha y la limitación a 100 hectáreas de la máxima superficie susceptible de recibir ayuda. La reducción impuesta por esa institución podría parecer justificada si se hubiera calculado en relación con la superficie de cosecha efectivamente dedicada a procesos experimentales.Sin embargo, en su escrito de 18 de julio de 1997, la Comisión se limita a resaltar que las autoridades del Reino Unido no habían aportado prueba alguna sobre la realización de verdaderos exámenes, a la vez que rechaza todo el gasto declarado para esa variedad que supere las 100 hectáreas, por ser ésta, según su criterio, la superficie máxima necesaria para llevar a cabo el examen de la nueva variedad.
En ningún momento la demandada ha explicado el fundamento de esta apreciación.
38.Antes al contrario, la Comisión pretende ahora que la aceptación de ayudas en relación con 100 hectáreas constituyó un acto gracioso. Esta alegación debe rechazarse por estar en contradicción flagrante con lo consignado en sus escritos.39.Por todo ello, llego a la conclusión de que la Comisión no estaba facultada para reducir a un importe correspondiente a 100 hectáreas la compensación de ayudas otorgadas en concepto de experimentación industrial con una nueva variedad de lino textil.40.En estas condiciones, procede estimar el primer motivo de anulación.<TI><NP><NO.P>b)</NO.P><TXT>El segundo motivo: la Decisión impugnada es ilegal por no estar debidamente motivada y ser arbitraria</TXT></NP></TI>41.El Gobierno del Reino Unido sostiene que la Decisión impugnada, en cuanto limita a 100 hectáreas la superficie capaz de beneficiarse de la ayuda, carece de cualquier justificación científica o técnica.42.Según la parte demandante, resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de liquidación de cuentas,Sentencia de 19 de febrero de 1991, Italia/Comisión (C-281/89, Rec. p. I-347).
que la Comisión debe aportar la prueba de la existencia de una infracción a las reglas comunitarias. En el asunto presente, la Comisión habría debido justificar de manera apropiada la imposición de un límite de 100 hectáreas. La única defensa invocada consistiría en decir que la superficie de 1.903 hectáreas era muy superior a la que resulta necesaria para efectuar los exámenes mencionados en la Directiva 72/180. Sin embargo, en opinión de la actora, esta Directiva sólo es aplicable a la realización de exámenes de carácter científico y no se ocupa de supuestos de estudio de viabilidad industrial, como el de autos, por lo que sus disposiciones carecen de pertinencia.43.Para la actora, la Comisión debería haber cumplido con su obligación de transparencia, coherencia y justificación científica al adoptar y motivar la Decisión impugnada. A pesar de ello, ni en la correspondencia con el Gobierno británico ni ante el órgano de conciliación, aportó tal justificación, por lo que la Decisión debe ser considerada arbitraria.44.La Comisión recuerda, en primer lugar, que el alcance de la obligación de motivación no depende solamente del texto de la Decisión, sino también de su contexto y, en particular, de los documentos conexos en cuya virtud ha sido adoptada. Es doctrina constante del Tribunal de Justicia que la motivación de una decisión debe ser considerada suficiente cuando el Estado destinatario ha estado estrechamente asociado al proceso de su elaboración y conoce las razones que llevaron a su adopción.Sentencias de 13 de diciembre de 1990, Países Bajos/Comisión (C-22/89, Rec. p. I-4799); de 1 de octubre de 1998, Países Bajos/Comisión (C-27/94, Rec. p. I-5581); y de 22 de abril de 1999, Países Bajos/Comisión, C-28/94, Rec. p. I-1973).
45.En el presente caso —prosigue la Comisión—, la demandada informó plenamente a las autoridades del Reino Unido acerca de su punto de vista, desarrollado en particular en los informes anejos a su carta de 26 de julio de 1996 y a la Decisión, y en virtud del cual los cultivos no podían ser considerados como experimentales y no cumplían las condiciones requeridas por el artículo 2 del Reglamento n° 1164/89.46.Las razones que expone la Comisión para justificar la disposición litigiosa se me antojan particularmente vacilantes.47.El criterio utilizado es diferente en su comunicación formal de 18 de julio de 1997 respecto al del informe sumario que acompaña a la Decisión. Así, en la primera, las 100 hectáreas constituyen la máxima superficie admitida por el servicio de liquidación de cuentas para un examen industrial; en cambio, en el segundo, tal superficie resulta ser la extensión máxima necesaria para llevar a cabo el examen descrito en la Directiva 72/180, es decir, a efectos científicos.En el escrito de dúplica, por otra parte, la noción de ensayo industrial desaparece del criterio de la Comisión y las 100 hectáreas ya no constituyen la máxima superficie para estos fines, sino únicamente una concesión generosa e inusual de la demandada.
48.Pero la volatilidad del criterio de la institución comunitaria no se detiene ahí. Como el Gobierno del Reino Unido pone de manifiesto, la Comisión, en su correspondencia y en su escrito de contestación a la demanda, llega a proponer hasta cinco criterios distintos para determinar la superficie susceptible de ser financiada con cargo al FEOGA.49.Así, la demandada afirma en el apartado 16 de la contestación a la demanda que la superficie máxima susceptible de ayuda son las 2 hectáreas que indica la Directiva 72/180; por el contrario, en el apartado 14 del mismo escrito, sostiene que esta superficie de 2 hectáreas sólo es un requisito mínimo y que, por tanto, es posible conceder ayuda por una extensión mayor. No hay que olvidar, por otra parte, los criterios, ya citados, del informe sumario que acompaña a la Decisión, por un lado, y, por otro, el de la comunicación formal de 18 de julio de 1997; por último, en el informe de la inspección de 1996, la ayuda únicamente era legal para las plantaciones que pudieran ser identificadas sin lugar a dudas como experimentales.50.Resulta de lo anterior que el criterio recogido en la comunicación formal de 18 de julio de 1997 sólo es uno más de entre los diversos propuestos por la Comisión.Durante la vista oral, la Comisión otorgó especial importancia al hecho de que el Reino Unido no hubiese aportado la prueba de que la cosecha haya sido manufacturada. Sin embargo, esta justificación se contradice con las demás disposiciones de la institución comunitaria y, en particular, con su reconocimiento de una ayuda limitada a 100 hectáreas de lino cultivado. En efecto, si esta falta de prueba de transformación constituyese la razón decisiva del rechazo, como pretende la Comisión, habría que deducir que, si el Reino Unido hubiera aportado la prueba de la manufactura de la cosecha y de la realización de los exámenes, la ayuda habría sido reconocida en su totalidad. Esto a su vez resultaría contradictorio con el tenor de la Decisión que reduce toda ayuda posible a 100 hectáreas. En fin, como indiqué con anterioridad, la alegación que quiere que la Comisión haya actuado graciosamente al asumir la ayuda por esa extensión, además de tardía, carece de apoyo en los escritos.
51.En estas circunstancias, no puede afirmarse que la Comisión haya cumplido con su obligación de motivar debidamente su decisión de reducir la ayuda a cargo del FEOGA a la correspondiente a 100 hectáreas.52.Por lo tanto, también procede estimar este segundo motivo.