21.Tot staving van zijn verzoek tot nietigverklaring voert het Verenigd Koninkrijk de volgende vier middelen aan:de litigieuze beschikking is in strijd met verordening nr. 1164/89, aangezien deze geen bepaling bevat op grond waarvan de steun voor experimentele vezelvlas kan worden beperkt tot een oppervlakte van 100 hectare;
de bestreden beschikking is onwettig op grond dat de Commissie niet de bevoegdheid heeft om de werkingssfeer van verordening nr. 1164/89 te beperken zonder de procedure van artikel 12 van verordening nr. 1308/70 in acht te nemen;
de bestreden beschikking is arbitrair en niet gemotiveerd;
voor zover de bestreden beschikking een beperking tot 100 hectare oplegt, is zij in werkelijkheid een regelgevende handeling met terugwerkende kracht, die in strijd is met de beginselen van rechtszekerheid en van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
Voorts vordert het Verenigd Koninkrijk verwijzing van de Commissie in de kosten.
23.Allereerst moeten de aangevoerde middelen tot nietigverklaring worden geordend en gedeeltelijk opnieuw geformuleerd. De door verzoekster onder vier rubrieken naar voren gebrachte argumenten vormen namelijk op zichzelf slechts twee, in voldoende mate gedifferentieerde middelen tot nietigverklaring.Met de hierboven onder het eerste, het tweede en het vierde streepje aangehaalde argumenten betoogt het Verenigd Koninkrijk dat de relevante bepalingen van de beschikking onwettig zijn, aangezien de Commissie deze alleen op basis van een adequate materiële rechtsgrondslag, dan wel in overeenstemming met de formeel voorgeschreven procedure, en in ieder geval niet met terugwerkende kracht had mogen vaststellen. Dit is het eerste middel.
Het argument dat de bestreden beschikking arbitrair en niet gemotiveerd is, kan als een tweede zelfstandig middel worden aangemerkt.
<TI><NP><NO.P>a)</NO.P><TXT>Het eerste middel: de bestreden bepalingen zijn onwettig, aangezien de Commissie niet bevoegd was deze vast te stellen</TXT></NP></TI>24.De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de litigieuze beschikking niet kan worden gebaseerd op verordening nr. 1164/89, aangezien deze niet voorziet in een beperking van de in het tweede streepje van artikel 2 ervan (teelt van vlasrassen die met het oog op de opneming in de rassenlijst van vezelvlassen bij de instanties van de lidstaten in onderzoek zijn) geregelde steun.25.Verzoeker is van mening dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, bij gebreke van een norm die de oppervlakte waarvoor steun kan worden verleend beperkt tot 100 hectare, verplicht waren deze steun toe te kennen aan alle telers van het ras Klasse die een wettige steunaanvraag hadden ingediend. Bovendien is de totale oppervlakte van 1903 hectare waarvoor steun werd aangevraagd, bescheiden, wanneer men in aanmerking neemt dat deze teelt bedoeld was om de bruikbaarheid van een nieuw ras voor industriële doeleinden te onderzoeken.26.Voorts overweegt het Verenigd Koninkrijk dat voor zover de Commissie onder het voorwendsel van een administratieve beschikking een regelgevende maatregel heeft willen nemen om de werkingssfeer van verordening nr. 1164/89 te beperken, deze maatregel alleen daarom al onwettig is. Enerzijds zou de Commissie daarmee een bepaling van de steunregeling voor vlas hebben gewijzigd zonder gebruikmaking van de voorgeschreven procedure, die met name raadpleging van het bevoegde comité van beheer vereist (zie punt 5 hierboven). Anderzijds is een dergelijke maatregel in ieder geval een normatieve handeling met terugwerkende kracht, en in strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel.27.De Commissie stelt dat zelfs indien de toepasselijke gemeenschapsregeling geen uitdrukkelijke bovengrens vastlegt voor de ten behoeve van experimentele doeleinden ingezaaide oppervlakte vezelvlas, deze oppervlakte redelijk moet zijn en in verhouding moet staan tot het nagestreefde doel. Volgens de Commissie is de in artikel 2, tweede streepje, van verordening nr. 1164/89 geregelde steun uitsluitend bestemd voor wetenschappelijke, en niet voor industriële doeleinden. Hiertoe beroept zij zich op richtlijn 72/180, die, ter verkrijging van betrouwbare gegevens, minimumeisen voor het inzaaien vastlegt en in dit verband bepaalt dat een beplante oppervlakte van 2 hectare voldoende is (zie punt 12 hierboven).Dat de Commissie er in principe mee akkoord ging de steun uit te breiden tot de teelt ten behoeve van onderzoek naar de industriële levensvatbaarheid (zie punt 16 hierboven), moet volgens haar worden gezien als een tegemoetkoming. De Commissie meent echter, dat zij strikt genomen niet verplicht was om steun te financieren voor het uitvoeren van onderzoek naar de industriële levensvatbaarheid, aangezien zij geen enkel bewijs had dat de oogsten waarop de steun betrekking had, waren verwerkt. Bijgevolg moet de beslissing om de steun toe te kennen voor een oppervlakte van maximaal 100 hectare als een nadere genereuze tegemoetkoming worden beschouwd.
28.Ten slotte vraagt verweerster het Hof, verordening nr. 1164/89 uit te leggen in het licht van zijn rechtspraak inzake het verbod van rechtsmisbruikArresten van 3 december 1974, Van Binsbergen (33/74, Jurispr. blz. 1299); 10 januari 1985, Leclerc e.a. (229/83, Jurispr. blz. 1); 21 juni 1988, Lair (39/86, Jurispr. blz. 3161); 5 oktober 1994, TV 10 (C-23/93, Jurispr. blz. I-4795), en 2 mei 1996, Paletta (C-206/94, Jurispr. blz. I-2357).
, waaraan concreet uitdrukking wordt gegeven door het verbod om de gemeenschapswetgeving aldus uit te leggen dat zij verplicht tot het toekennen van steun voor transacties die niet te goeder trouwArresten van 11 oktober 1977, Peter Cremer (125/76, Jurispr. blz. 1593); 27 oktober 1981, Schumacher e.a. (250/80, Jurispr. blz. 2465), en 3 maart 1993, General Milk Products (C-8/92, Jurispr. blz. 1-779).
zijn verricht.29.Het lijkt mij zinvol eerst de omvang van het onderhavige beroep tot nietigverklaring te bespreken. Dit beroep strekt — hoe kan het ook anders — tot nietigverklaring van de bestreden beschikking, in zoverre hierbij goedkeuring werd geweigerd van de steunverlening voor de teelt van 1903 hectare experimentele vezelvlas en deze steunverlening werd beperkt tot een oppervlakte van 100 hectare. Wellicht ten overvloede wijs ik er nog eens op dat het Hof van Justitie zich in het kader van artikel 173 van het Verdrag beperkt tot een uitspraak over de wettigheid van de bestreden handeling, door de juridische en feitelijke omstandigheden te onderzoeken die het gezag waarvan de handeling afkomstig is in overweging heeft genomen of had moeten nemen. Het Hof kan zich dus niet opwerpen als beroepsinstantie tegenover dit gezag, en niet met volledige rechtsmacht over de zaak oordelen. Bijgevolg is het Hof, anders dan bij artikel 172 EG-Verdrag (thans artikel 229 EG), niet bevoegd om de litigieuze beschikking te wijzigen of te vervangen. Daarom lijkt mij een beroep krachtens artikel 173 geen geschikt middel om te komen tot een Salomonsoordeel.Dit gezegd hebbende, wil ik meteen al aangeven dat de handelwijze van de Commissie mijns inziens in casu niet voldoet aan de formele en materiële wettigheidsvereisten. Zoals ik hierna nog zal uiteenzetten, zijn de door de Commissie gekozen middelen, hoe legitiem het door haar beoogde doel ook lijkt, niet in overeenstemming met het recht.
30.Het is zaak het op dit geding toepasselijke, positieve recht nauwkeurig af te bakenen. De enige concreet toepasselijke bepaling is volgens mij artikel 2, tweede streepje, van verordening nr. 1164/89, dat bepaalt dat steun wordt toegekend voor vlas dat is geteeld uit zaad van rassen (...) die met het oog op de opneming ervan in de rassenlijst van vlas dat voornamelijk voor de productie van vezels is bestemd, bij de instanties van de lidstaten in onderzoek zijn.Op dit punt zijn partijen het eens. In eerste instantie heeft de Commissie aangevoerd dat dit voorschrift alleen betrekking had op wetenschappelijk onderzoek, en derhalve verwezen naar richtlijn 70/457, waaraan uitvoering is gegeven bij richtlijn 72/180 (zie punten 10-12 hierboven). De Commissie heeft zich evenwel pas sinds haar brief van 18 juli 1997 op het standpunt gesteld dat verordening nr. 1164/89 als grondslag voor de toekenning van steun voor studies naar de industriële levensvatbaarheid kan dienen.
Ik beperk me tot de vaststelling dat uit de bewoordingen van artikel 2 van deze verordening niet kan worden afgeleid dat de betrokken steun enkel voor wetenschappelijke doeleinden bestemd is, en elk soort industrieel onderzoek uitsluit.
31.In die omstandigheden was het Verenigd Koninkrijk gerechtigd, en zelfs verplicht, steun toe te kennen voor de zich in het industriële proefstadium bevindende teelt van een nieuw vlasras dat voor de productie van vezels is bestemd. Omgekeerd betekent dit dat de Commissie de steunverlening niet met een beroep op de aard van het verrichte onderzoek had mogen weigeren.32.Wat de maximale oppervlakte betreft waarvoor deze steun kan worden toegekend, moet opnieuw worden vastgesteld dat de gemeenschapsregeling dienaangaande geen regels bevat. De Commissie geeft dit in haar brief van 18 juli 1997 zelf ook toe, al overweegt zij wel dat de grenzen van redelijkheid en proportionaliteit met het oog op het nagestreefde doel in acht moeten worden genomen. Ik ben het daarmee eens. Maar ofschoon de Commissie erkent dat verordening nr. 1164/89 als grondslag kan dienen voor de bevordering van industrieel onderzoek, heeft zij niet het minste bewijs aangedragen voor het feit dat de 1903 beplante hectare vanuit dit oogpunt als excessief moet worden beschouwd.33.Er bestaat dus geen enkele rechtsnorm op basis waarvan de Commissie bevoegd was te weigeren om de toegekende steun voor 1903 hectare, beplant met het oog op studies naar de industriële levensvatbaarheid, voor haar rekening te nemen op grond dat deze excessief zou zijn.34.De Commissie betoogt dat zij, bij gebreke van elk bewijs van verwerking van de oogsten, niet verplicht was om steun toe te kennen voor experimentele doeleinden. Bovendien, zo voerde de Commissie ter terechtzitting aan, legt artikel 2, tweede streepje, van verordening nr. 1164/89, dat betrekking heeft op rassen die bij de instanties van de lidstaten in onderzoek zijn, aan de lidstaten een bijzondere toezichtsverplichting op.35.Ik kan het standpunt dat de tekst van het tweede streepje noodzakelijkerwijs een zwaardere verantwoordelijkheid oplegt aan de lidstaten bij de uitvoering van het onderzoek, niet delen. Naar mijn mening dient de door de Commissie aangehaalde zinsnede veeleer aldus te worden begrepen dat het hier gaat om rassen die zijn onderworpen aan onderzoek door de instanties van de lidstaten. Een andere uitleg zou betekenen dat elke niet rechtstreeks door de instanties van de lidstaten uitgevoerde analyse van steun moeten worden uitgesloten, hetgeen binnen het kader van het EOGFL bijzonder ongewoon zou zijn.Wel accepteer ik dat de Commissie op grond van het tweede streepje van een lidstaat kan verlangen dat deze nagaat of de teelten waarvoor steun is toegekend bestemd zijn voor het verrichten van daadwerkelijk onderzoek naar de levensvatbaarheid. De lidstaat kan de steun weigeren of, in voorkomend geval, terugbetaling ervan eisen, indien hij constateert dat het vlas niet voor experimentele doeleinden werd geteeld, doch alleen om onrechtmatig te kunnen profiteren van de steunregeling.Zie, mutatis mutandis, arrest General Milk Products, reeds aangehaald.
36.Een andere vraag is echter of de Commissie bij gebreke van dergelijke controles in casu gerechtigd was, de litigieuze beperking tot 100 hectare vast te stellen.37.Wat dit aangaat, merk ik op dat de Commissie geen enkele samenhang heeft aangetoond tussen het ontbreken van het bewijs van verwerking van de oogst en de beperking tot 100 hectare van de maximale oppervlakte waarvoor steun kan worden toegekend. De door deze instelling ingestelde beperking zou gerechtvaardigd kunnen zijn, indien zij zou zijn berekend in verhouding tot de daadwerkelijk voor experimentele gewassen bestemde oppervlakte.In haar brief van 18 juli 1997 bepaalt de Commissie zich evenwel ertoe, te beklemtonen dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geen enkel bewijs hebben aangedragen waaruit blijkt dat echte onderzoeken hadden plaatsgevonden, en de gedeclareerde steun voor dit ras te beperken tot een oppervlakte van 100 hectare, naar haar mening de maximale oppervlakte voor het onderzoek van dit nieuwe ras.
Verweerster heeft nooit aangegeven waarop dit oordeel is gebaseerd.
38.Daarentegen beweert de Commissie thans, dat de inwilliging van steun voor 100 hectare een genereuze tegemoetkoming was. Deze bewering moet echter van de hand worden gewezen, aangezien zij in flagrante tegenspraak is met haar schriftelijke opmerkingen.39.Het voorgaande brengt mij tot de conclusie dat de Commissie niet bevoegd was om het bedrag van de vergoeding ter zake van de steun die wordt toegekend voor industriële experimenten met een nieuw vezelvlasras, te beperken tot een oppervlakte van 100 hectare.40.In die omstandigheden moet het eerste middel tot nietigverklaring worden aanvaard.<TI><NP><NO.P>b)</NO.P><TXT>Het tweede middel: de bestreden beschikking is onwettig, aangezien zij arbitrair is en niet naar behoren gemotiveerd</TXT></NP></TI>41.De regering van het Verenigd Koninkrijk voert aan dat de bestreden beschikking, voor zover zij de oppervlakte waarvoor steun kan worden toegekend beperkt tot 100 hectare, elke wetenschappelijke en technische grondslag ontbeert.42.Volgens verzoeker volgt uit de rechtspraak van het Hof inzake de goedkeuring van rekeningenArrest van 19 februari 1991, Italië/Commissie (C-281/89, Jurispr. blz. I-347).
, dat het aan de Commissie staat het bewijs te leveren van het bestaan van een inbreuk op gemeenschapsregels. In de onderhavige zaak had de Commissie de beperking tot 100 hectare op gepaste wijze moeten rechtvaardigen. Haar enige verweermiddel bestaat uit de opmerking dat de oppervlakte van 1903 hectare veel groter is dan dat wat vereist is om de in richtlijn 72/180 genoemde onderzoeken uit te voeren. Volgens verzoeker is deze richtlijn echter alleen van toepassing op het uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek, en niet op studies naar de industriële levensvatbaarheid, zoals in het onderhavige geval, zodat de bepalingen ervan hier niet relevant zijn.43.Verzoeker is van mening dat de Commissie bij de vaststelling en motivering van de bestreden beschikking haar verplichtingen tot transparantie, coherentie en wetenschappelijke rechtvaardiging had moeten nakomen. Een dergelijke rechtvaardiging heeft de Commissie echter zowel in haar briefwisseling met de regering van het Verenigd Koninkrijk, als tegenover het bemiddelingsorgaan achterwege gelaten, zodat de beschikking als arbitrair moet worden aangemerkt.44.De Commissie wijst er in de eerste plaats op dat de draagwijdte van de motiveringsplicht niet alleen afhangt van de tekst van de beschikking, maar ook van haar context en, in het bijzonder, de daarmee samenhangende stukken op basis waarvan zij werd vastgesteld. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is de motivering van een beschikking als toereikend te beschouwen wanneer de betrokken lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en dus bekend was met de redenen van haar vaststelling.Arresten van 13 december 1990, Nederland/Commissie (C-22/89, Jurispr. blz. I-4799); 1 oktober 1998, Nederland/Commissie (C-27/94, Jurispr. blz. I-5581), en 22 april 1999, Nederland/Commissie (C-28/94, Jurispr. blz. I-1973).
45.Verweerster stelt dat zij de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in de onderhavige zaak volledig heeft geïnformeerd — met name in de bij haar brief van 26 juli 1996 en de beschikking gevoegde rapporten — inzake haar standpunt dat de teelten niet als experimenteel konden worden beschouwd, en niet voldeden aan de in artikel 2 van verordening nr. 1164/89 gestelde voorwaarden.46.De redenen die de Commissie aanvoert om de litigieuze bepaling te rechtvaardigen, lijken mij bijzonder zwak.47.Het door de Commissie in haar formele mededeling van 18 juli 1997 gehanteerde criterium verschilt van dat in het bij de beschikking gevoegde syntheseverslag. Zo staat in de mededeling, dat de dienst voor de goedkeuring van rekeningen een oppervlakte van maximaal 100 hectare toelaatbaar acht voor een industrieel onderzoek. In het verslag daarentegen staat dat dit de maximaal noodzakelijke oppervlakte is voor het in richtlijn 72/180 genoemde onderzoek, dat een onderzoek ten behoeve van wetenschappelijke doeleinden is.Daarentegen is in de memorie van dupliek het begrip industrieel onderzoek uit de argumentatie van de Commissie verdwenen, en is de 100 hectare niet langer de maximale oppervlakte voor dat doel, doch enkel een genereuze tegemoetkoming van de zijde van verweerster.
48.De wisselvalligheid van het standpunt van deze gemeenschapsinstelling blijft echter niet beperkt tot dit punt. Zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk aangeeft, stelt de Commissie in haar briefwisseling en in haar verweerschrift maar liefst vijf verschillende criteria voor om te bepalen welke oppervlakte in aanmerking komt voor financiering door het EOGFL.49.Zo stelt verweerster in punt 16 van haar verweerschrift dat de maximale oppervlakte die in aanmerking komt voor steun bestaat uit de 2 hectare die richtlijn 72/180 noemt. In punt 14 van hetzelfde document daarentegen betoogt zij dat deze oppervlakte van 2 hectare slechts een minimum is en dat het ook mogelijk is om steun toe te kennen voor een grotere oppervlakte. Evenmin mag worden voorbijgegaan aan de criteria die genoemd worden in het bij de beschikking gevoegde syntheseverslag en in de formele mededeling van 18 juli 1997. Ten slotte was het toekennen van steun volgens het inspectieverslag van 1996 alleen toelaatbaar voor oppervlakten die zonder enige twijfel als experimentele teelten konden worden aangeduid.50.Uit het voorgaande volgt, dat het in de formele mededeling van 18 juli 1997 gehanteerde criterium slechts één van de vele criteria is die door de Commissie naar voren zijn gebracht.Ter terechtzitting heeft de Commissie bijzonder veel nadruk gelegd op het feit dat het Verenigd Koninkrijk geen bewijs van verwerking van de oogst heeft geleverd. Deze rechtvaardigingsgrond is echter in tegenspraak met de andere argumenten van deze gemeenschapsinstelling, met name met het feit dat zij bereid was om een tot 100 hectare geteeld vlas beperkte steun toe te kennen. Immers, als dit ontbreken van een bewijs van verwerking, zoals de Commissie stelt, de beslissende reden vormde voor de afwijzing, dan moet hieruit worden geconcludeerd dat indien het Verenigd Koninkrijk het bewijs voor de verwerking van de oogst en de uitvoering van de onderzoeken had geleverd, de steun in volle omvang zou zijn toegekend. Dit zou echter weer in strijd zijn met de inhoud van de beschikking, die de mogelijk voor steun in aanmerking komende oppervlakte beperkt tot 100 hectare. Ten slotte, zoals ik reeds eerder heb aangegeven, vindt het argument dat de Commissie de steun voor deze oppervlakte uit generositeit zou hebben gefinancierd, buiten dat het te laat is aangevoerd, geen steun in de stukken.
51.In die omstandigheden kan niet worden aangenomen dat de Commissie heeft voldaan aan haar verplichting tot adequate motivering van haar beschikking om het steunbedrag te beperken tot een oppervlakte van 100 hectare.52.Mitsdien moet ook het tweede middel worden aanvaard.