21.A sostegno del suo ricorso di annullamento, il Regno Unito deduce quattro motivi, enunciati come segue:la decisione impugnata è contraria al regolamento n. 1164/89, in quanto esso non contiene alcuna disposizione che consenta di limitare l'aiuto per il lino tessile sperimentale all'importo corrispondente ad una superficie di 100 ettari;
la decisione impugnata è illegittima, in quanto la Commissione non è competente a limitare la portata del regolamento n. 1164/89 senza rispettare la procedura prevista all'art. 12 del regolamento n. 1308/70;
la decisione è arbitraria e immotivata;
la decisione, laddove impone il limite di 100 ettari, è di fatto un atto legislativo con effetto retroattivo, in contrasto con i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento.
Il Regno Unito chiede inoltre la condanna della Commissione alle spese.
23.É d'uopo, in via preliminare, riordinare e riformulare in parte i motivi di annullamento dedotti. Infatti, gli argomenti che il ricorrente raggruppa in quattro rubriche non costituiscono, a rigore di termini, più di due motivi di annullamento sufficientemente distinti.Con l'argomento di cui al primo, secondo e quarto trattino, il Regno Unito sostiene che le disposizioni pertinenti della decisione impugnata sono illegittime, in quanto la Commissione avrebbe potuto adottarle soltanto in forza di un fondamento giuridico sostanziale adeguato o seguendo la procedura formale prescritta e, in ogni caso, senza dotarle di effetto retroattivo. Questo sarebbe il primo motivo.
La censura secondo cui la decisione impugnata è arbitraria e immotivata può costituire un secondo motivo autonomo.
<TI><NP><NO.P>a)</NO.P><TXT>Sul primo motivo: le disposizioni controverse sono illegittime in quanto la Commissione non era autorizzata ad adottarle</TXT></NP></TI>24.Il governo del Regno Unito sostiene che la decisione controversa non può essere basata sul regolamento n. 1164/89, in quanto quest'ultimo non prevede alcuna limitazione per gli aiuti di cui all'art. 2, secondo trattino (coltivazione di varietà di lino sottoposte all'esame delle autorità degli Stati membri per l'iscrizione nel catalogo delle varietà di lino tessile).25.Secondo il ricorrente, in mancanza di una norma che imponga un limite di 100 ettari alla superficie ammessa a beneficiare di un aiuto, le autorità del Regno Unito erano tenute a concedere detto aiuto a tutti i coltivatori della varietà Klasse che ne presentassero valida richiesta. D'altro canto, la superficie totale di 1903 ettari, in relazione alla quale sono stati erogati gli aiuti, è modesta se si tiene conto del fatto che con tale coltura si intendeva accertare la redditività della nuova varietà a fini industriali.26.Il Regno Unito ritiene inoltre che se la Commissione ha inteso adottare, sotto forma di decisione amministrativa, una misura legislativa allo scopo di limitare la portata del regolamento n. 1164/89, tale misura non cesserebbe, per questo motivo, di essere illegittima. Da un lato, se così fosse, la Commissione avrebbe modificato una disposizione del regime di aiuti per il lino senza seguire la procedura prevista, che imponeva, tra l'altro, la consultazione del comitato di gestione competente (v. supra, paragrafo 5). Dall'altro lato, detta misura costituirebbe, in ogni caso, un atto legislativo con effetto retroattivo, contrario ai principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento.27.Dal canto suo, la Commissione fa valere che, sebbene la normativa comunitaria applicabile non fissi espressamente un limite massimo per la superficie coltivata a lino tessile a fini sperimentali, la sua estensione dovrebbe tuttavia intendersi entro limiti ragionevoli e proporzionati agli obiettivi perseguiti. Secondo la Commissione, l'aiuto previsto all'art. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1164/89 era destinato esclusivamente ad esami di carattere scientifico, non industriale. A sostegno di questa tesi, la convenuta invoca la direttiva 72/180, che prevede alcune condizioni minime di coltura finalizzate alla raccolta di dati attendibili e stabilisce che, a tal fine, sono sufficienti due ettari di coltura sperimentale (v. supra, paragrafo 12).Ecco perché, se la Commissione ha accolto il principio di estendere l'aiuto a colture sottoposte ad esame al fine di accertarne la redditività industriale (v. supra, paragrafo 16), si è trattato di una concessione al Regno Unito. Nondimeno, la Commissione sostiene che, a rigore di termini, non era tenuta a finanziare un aiuto destinato alla realizzazione di studi di redditività, giacché non era stata prodotta la minima prova che il raccolto beneficiario dell'aiuto fosse stato oggetto di trasformazione. Pertanto, la decisione di erogare un aiuto limitato a 100 ettari dovrebbe considerarsi come una nuova e generosa concessione.
28.La convenuta invita infine la Corte ad interpretare il regolamento n. 1164/89 alla luce della sua giurisprudenza relativa al divieto di abuso di dirittoSentenze 3 dicembre 1974, causa 33/74, Van Binsbergen (Racc. pag. 1299); 5 ottobre 1994, causa C-23/93, TV 10 (Racc. pag. I-4795); 10 gennaio 1985, causa 229/83, Leclerc e a. (Racc. pag. 1); 21 giugno 1988, causa 39/86, Lair (Racc. pag. 3161), e 2 maggio 1996, causa C-206/94, Brennet (Racc. pag. I-2357).
, della quale è concreta espressione il divieto di interpretare la legislazione comunitaria in un senso che imponga la concessione di aiuti ad operazioni non effettuate in buona fedeSentenze 11 ottobre 1977, causa 125/76, BALM (Racc, pag. 1593); 27 ottobre 1981, causa 250/80, Töpfer (Racc, pag. 2465), e 3 marzo 1993, causa C-8/92, General Milk Products (Racc. pag. I-779).
.29.Ritengo utile, in primo luogo, ricordare la portata del presente ricorso di annullamento: si tratta — e non potrebbe essere altrimenti — di annullare la decisione impugnata nella parte in cui viene negato il rimborso dell'importo versato a titolo di aiuti alla coltivazione di 1903 ettari di lino tessile sperimentale e viene presa a carico soltanto la somma corrispondente a 100 ettari. Può sembrare ozioso rammentarlo, ma, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE, la Corte di giustizia si limita a pronunciarsi in merito alla legittimità dell'atto impugnato e a tal fine esamina le circostanze di fatto e di diritto che l'autorità da cui emana l'atto ha preso — o avrebbe dovuto prendere — in considerazione. Non spetta dunque alla Corte assumere il ruolo di organo d'appello rispetto a detta autorità né pronunciarsi sul merito della controversia. Da ciò si deduce che, contrariamente a quanto avviene in relazione all'art. 172 del Trattato CE (divenuto art. 229 CE), la Corte non può modificare la decisione controversa né sostituirla con un atto diverso. Per tali motivi, ritengo che il ricorso ex art. 173 non costituisca uno strumento idoneo per pronunciare decisioni salomoniche.Detto questo, posso anticipare che non sono convinto che con la procedura seguita nel caso di specie la Commissione abbia rispettato i requisiti di legittimità formale e sostanziale. Come spiegherò più avanti, anche se il fine perseguito dalla Commissione pare legittimo, i mezzi utilizzati non sono conformi al diritto.
30.E d'uopo definire con precisione il contesto di diritto positivo in cui si colloca la controversia. A mio parere, l'unica disposizione concretamente applicabile è l'art. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1164/89, a norma del quale l'aiuto è concesso per il lino prodotto con le sementi delle varietà (...) sottoposte all'esame delle autorità degli Stati membri per l'iscrizione nel catalogo delle varietà di lino destinato principalmente alla produzione di fibre.Le parti concordano su questo punto. La Commissione ha inizialmente affermato che detta disposizione prevede soltanto esami di tipo scientifico e che, pertanto, rinviava alla direttiva 70/457, la quale a sua volta rimandava alla direttiva 72/180 (v. supra, paragrafi 10-12). Tuttavia, al più tardi al momento della comunicazione del 18 luglio 1997, la Commissione ha accolto il postulato secondo cui il regolamento n. 1164/89 poteva servire come fondamento per la concessione di aiuti in relazione a studi di redditività industriale.
Dal canto mio, mi limito a constatare che, dal tenore dell'art. 2 di detto regolamento, non può dedursi che l'aiuto previsto abbia come unico oggetto gli esami di carattere scientifico, con esclusione di qualunque prova di tipo industriale.
31.In tali circostanze, il Regno Unito aveva la facoltà, e persino l'obbligo, di concedere aiuti per la coltivazione, in fase di sperimentazione industriale, di una nuova varietà di lino destinato alla produzione di fibre. Questo significa, per contro, che la Commissione non era autorizzata a negare il finanziamento dell'aiuto erogato in ragione del tipo di esami effettuati.32.Quanto alla superficie massima cui poteva riferirsi detto aiuto, è inevitabile riconoscere anche in questo caso che la normativa comunitaria non stabilisce nulla in materia. La stessa Commissione lo ammette, nella sua comunicazione del 18 luglio 1997, sebbene rilevi che debbano essere rispettati i limiti della ragionevolezza e della proporzionalità rispetto agli obiettivi perseguiti. Sono d'accordo. Tuttavia, la Commissione, pur riconoscendo che il regolamento n. 1164/89 può servire a fini di ricerca industriale, non ha prodotto neppure un indizio di prova del fatto che i 1903 ettari su cui è stata effettuata la semina siano eccessivi rispetto a tali fini.33.Nessun testo normativo autorizzava dunque la Commissione a rifiutarsi di farsi carico, in quanto eccessivo, dell'aiuto erogato in relazione ai 1903 ettari coltivati per studi di redditività industriale.34.La Commissione sostiene che, in mancanza di elementi comprovanti la trasformazione del raccolto, essa non era tenuta a riconoscere un aiuto concesso a fini sperimentali. Inoltre, come ha affermato all'udienza, il tenore dell'art. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1164/89, che fa riferimento a varietà sottoposte all'esame delle autorità degli Stati membri imponeva a questi ultimi un dovere di vigilanza speciale.35.Non condivido l'idea secondo cui il tenore letterale del secondo trattino rafforzerebbe necessariamente la responsabilità degli Stati membri in relazione all'esecuzione degli esami. A mio giudizio, l'espressione posta in rilievo dalla Commissione va invece interpretata nel senso di varietà che le autorità degli Stati membri sottopongono a esame. Se così non fosse, si escluderebbe dal beneficio degli aiuti qualsiasi analisi non effettuata direttamente da tali autorità, situazione che risulterebbe particolarmente insolita nel quadro del FEAOG.Ammetto per contro che, in base al secondo trattino, la Commissione può esigere che uno Stato membro dimostri che le colture beneficiarie degli aiuti sono state effettivamente destinate alla realizzazione di studi di redditività. Lo Stato membro, dal canto suo, può rifiutare l'aiuto o, se del caso, esigerne la restituzione, qualora verifichi che la coltivazione del lino non è stata effettuata a fini sperimentali, ma al solo scopo di beneficiare abusivamente della normativa intesa a promuoverlaSi veda, mutatis mutandis, la sentenza 3 marzo 1993, General Milk Products, citata.
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36.Altra questione è invece stabilire se, in mancanza di tali prove, la Commissione fosse autorizzata ad imporre il limite controverso di 100 ettari.37.A questo proposito, va rilevato che la Commissione non stabilisce alcun nesso tra l'assenza di prove di trasformazione del raccolto e il limite di 100 ettari per la superficie massima ammessa a beneficiare di aiuti. Il limite imposto dall'istituzione potrebbe apparire giustificato se fosse stato calcolato in base alla superficie di raccolto effettivamente destinata ad operazioni sperimentali.Tuttavia, nella sua comunicazione del 18 luglio 1997, la Commissione si limita ad evidenziare il fatto che le autorità del Regno Unito non avevano addotto alcuna prova dell'effettiva realizzazione di esami, e rifiuta nel contempo di farsi carico dell'importo di qualunque spesa dichiarata per tale varietà che ecceda l'importo corrispondente a 100 ettari, estensione che, a suo parere, rappresenta la superficie massima necessaria per l'esecuzione di esami della nuova varietà.
In nessuna fase la convenuta ha illustrato le ragioni alla base di tale valutazione.
38.Al contrario, la Commissione afferma ora che il riconoscimento di aiuti in relazione a 100 ettari è stata una gentile concessione. Quest'affermazione dev'essere respinta giacché risulta in flagrante contraddizione con quanto la stessa Commissione ha dichiarato nelle sue comunicazioni.39.Per le considerazioni sopra svolte, giungo alla conclusione che la Commissione non era autorizzata a ridurre ad un importo corrispondente a 100 ettari il finanziamento degli aiuti concessi a fini di sperimentazione industriale di una nuova varietà di lino tessile.40.Pertanto, il primo motivo di annullamento dev'essere accolto.<TI><NP><NO.P>b)</NO.P><TXT>Sul secondo motivo: la decisione impugnata è illegittima in quanto è arbitraria e immotivata</TXT></NP></TI>41.Il governo del Regno Unito sostiene che la decisione impugnata, che limita a 100 ettari la superficie ammessa a beneficiare di aiuti, manca di ogni giustificazione scientifica o tecnica.42.Secondo il ricorrente, dalla giurisprudenza della Corte in materia di liquidazione dei'contiSentenza 19 febbraio 1991, causa C-281/S9, Italia/Commissione (Racc. pag. I-347).
risulta che incombe alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme comunitarie. Nel caso di specie, la Commissione avrebbe dovuto giustificare adeguatamente l'imposizione di un limite di 100 ettari. L'unico argomento dedotto al riguardo consisterebbe nell'affermare che la superficie di 1903 ettari era ben superiore a quella necessaria per effettuare gli esami previsti dalla direttiva 72/180. Tuttavia, secondo il ricorrente, tale direttiva si applica solo alla realizzazione di esami di carattere scientifico e non riguarda i casi di studio della redditività industriale, come quello di specie, e di conseguenza le disposizioni in questione non sono pertinenti.43.Sempre secondo la ricorrente, la Commissione avrebbe dovuto adempiere i suoi obblighi di trasparenza, coerenza e giustificazione scientifica nell'adottare e motivare la decisione impugnata. Ciononostante, tale giustificazione non è stata addotta né nella corrispondenza con il governo britannico né dinanzi all'organo di conciliazione, ragion per cui la decisione dev'essere considerata arbitraria.44.La Commissione rammenta, in primo luogo, che la portata dell'obbligo di motivazione non dipende soltanto dal contenuto della decisione, ma anche dal contesto in cui è stata adottata e, in particolare, dai documenti ad essa connessi e in virtù dei quali è stata adottata. Secondo la giurisprudenza costante della Corte, la motivazione di una decisione dev'essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conosca i motivi che hanno portato alla sua adozioneSentenze 13 dicembre 1990, causa C-22/89, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-4799); 1o ottobre 1998, causa C-27/94, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-5581), e 22 aprile 1999, causa C-28/94, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-1973).
.45.Nel caso di specie la convenuta avrebbe chiaramente comunicato alle autorità del Regno Unito il proprio parere — esposto, in particolare, nelle relazioni allegate alla lettera del 26 luglio 1996 e alla decisione — secondo il quale le colture non potevano considerarsi sperimentali e non soddisfacevano alle condizioni stabilite all'art. 2 del regolamento n. 1164/89.46.I motivi dedotti dalla Commissione per giustificare la disposizione controversa mi sembrano particolarmente deboli.47.Il criterio utilizzato nella comunicazione ufficiale del 18 luglio 1997 è diverso rispetto a quello indicato nella relazione di sintesi che accompagna la decisione. Così, nella prima i 100 ettari costituiscono la superficie massima ammessa dal servizio di liquidazione dei conti per un esame industriale, mentre nella seconda tale superficie risulta essere l'estensione massima necessaria per l'esecuzione dell'esame descritto nella direttiva 72/180, vale a dire un esame di carattere scientifico.Nella controreplica, d'altro canto, la nozione di studio industriale scompare dal criterio della Commissione e i 100 ettari non costituiscono più la superficie massima ammessa a tal fine, ma soltanto una generosa ed insolita concessione della convenuta.
48.Tuttavia, la mutevolezza del criterio dell'istituzione comunitaria non si ferma qui. Come sottolinea il governo del Regno Unito, la Commissione, nella sua corrispondenza e nella sua comparsa di risposta, arriva a proporre fino a cinque criteri diversi per determinare la superficie ammessa a beneficiare dei finanziamenti a carico del FEAOG.49.Così, al punto 16 della comparsa di risposta, la convenuta afferma che la superficie massima ammessa a beneficiare di aiuti è di 2 ettari, come indicato nella direttiva 72/180; per contro, al punto 14 dello stesso atto sostiene che tale superficie di 2 ettari è solo un requisito minimo e che, pertanto, è possibile concedere aiuti per un'estensione maggiore. D'altro canto, non vanno dimenticati i criteri, già citati, indicati da un lato nella relazione di sintesi che accompagna la decisione e, dall'altro, nella comunicazione ufficiale del 18 luglio 1997; infine, secondo il rapporto di ispezione del 1996, l'aiuto era legittimo solo per le colture che si potessero inequivocabilmente definire di carattere sperimentale.50.Dalle considerazioni sopra svolte risulta che il criterio adottato nella comunicazione formale del 18 luglio 1997 è solo uno dei vari criteri proposti dalla Commissione.All'udienza, la Commissione ha attribuito particolare importanza al fatto che il Regno Unito non avesse prodotto la prova dell'avvenuta trasformazione del raccolto. Tuttavia, questa giustificazione è in contrasto con gli altri argomenti dedotti dall'istituzione comunitaria e, in particolare, con il riconoscimento di un aiuto limitato a 100 ettari di coltura di lino. Infatti, se tale mancanza di elementi comprovanti l'avvenuta trasformazione costituisse il motivo decisivo del rifiuto, come afferma la Commissione, si dovrebbe dedurre che, se il Regno Unito avesse prodotto prove della trasformazione del raccolto e dell'esecuzione degli esami, l'aiuto sarebbe stato riconosciuto nella sua integrità. Ciò risulterebbe a sua volta in contrasto con i termini della decisione, la quale limita ogni possibile aiuto a 100 ettari. Infine, come ho già indicato in precedenza, l'argomento secondo cui la Commissione si sarebbe fatta carico dell'aiuto relativamente a tale estensione per pura generosità, oltre ad essere tardivo, non trova conferma negli atti.
51.In siffatte circostanze, non si può affermare che la Commissione si sia conformata all'obbligo di motivare adeguatamente la sua decisione di ridurre l'aiuto a carico del FEAOG all'importo corrispondente a 100 ettari.52.Pertanto, anche il secondo motivo va accolto.