21.A l'appui de son recours en annulation, le Royaume-Uni invoque quatre moyens, qu'il énonce de la façon suivante:la décision litigieuse est contraire au règlement no 1164/89, car ce dernier ne contient aucune disposition qui permettrait de limiter à une superficie de 100 hectares l'aide au lin textile expérimental;
la décision attaquée est illégale puisque la Commission n'a pas compétence pour restreindre la portée du règlement no 1164/89 sans respecter la procédure prévue à l'article 12 du règlement no 1308/70;
la décision est arbitraire et dépourvue de motivation;
dans la mesure où elle impose un plafond de 100 hectares, la décision constitue en réalité un acte réglementaire à effet rétroactif, contraire aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime.
Le Royaume-Uni réclame en outre la condamnation de la Commission aux dépens.
23.Il convient tout d'abord d'ordonner et de reformuler partiellement les moyens d'annulation invoqués. En effet, les arguments que la partie requérante groupe sous quatre rubriques ne constituent à proprement parler que deux moyens d'annulation suffisamment différenciés.L'argumentation contenue dans les premier, deuxième et quatrième tirets ci-dessus revient à dire que, selon le Royaume-Uni, les dispositions pertinentes de la décision attaquée sont illégales parce que la Commission n'aurait pu les adopter que sur une base juridique matérielle adéquate ou en suivant la procédure formellement établie et, en toute hypothèse, sans les doter d'un effet rétroactif. C'est le premier moyen.
L'allégation que la décision attaquée est arbitraire et dépourvue de motivation peut constituer un deuxième moyen autonome.
<TI><NP><NO.P>a)</NO.P><TXT>Le premier moyen: les dispositions attaquées sont illégales parce que la Commission n'était pas habilitée à les adopter</TXT></NP></TI>24.Le gouvernement du Royaume-Uni soutient que la décision litigieuse ne peut se fonder sur le règlement no 1164/89, car celui-ci ne prévoyait aucune limitation pour les aides visées au deuxième tiret de son article 2 (culture de variétés de lin qui sont en cours d'examen par les autorités des Etats membres en vue de leur inscription au catalogue des variétés de lin textile).25.La partie requérante estime que, en l'absence de norme limitant à 100 hectares la superficie susceptible de bénéficier d'une aide, les autorités du Royaume-Uni étaient tenues d'octroyer cette aide à tous les cultivateurs de la variété Klasse qui la demandaient de façon licite. D'autre part, la superficie totale de 1903 hectares, pour laquelle l'aide a été concédée, est modeste si l'on considère que cette culture avait pour but de vérifier la viabilité de la nouvelle variété à des fins industrielles.26.Le Royaume-Uni considère en outre que si, sous l'apparence d'une décision administrative, la Commission a voulu adopter une mesure à caractère réglementaire en vue de limiter la portée du règlement no 1164/89, cette mesure serait nécessairement, et de ce fait même, illégale. D'une part, dans cette hypothèse, la Commission aurait modifié une disposition du régime d'aide pour le lin sans recourir à la procédure prévue, qui exigeait notamment la consultation du comité de gestion correspondant (voir le point 5 ci-dessus). D'autre part, une telle mesure constituerait en toute hypothèse un acte normatif à effet rétroactif et enfreindrait les principes de sécurité juridique et de confiance légitime.27.Pour sa part, la Commission fait valoir que, même si la réglementation communautaire applicable ne fixait pas de plafond exprès pour la superficie ensemencée de lin textile à des fins expérimentales, cette dernière devait néanmoins rester dans les limites de ce qui est raisonnable et proportionné aux objectifs poursuivis. Selon la Commission, l'aide prévue à l'article 2, deuxième tiret, du règlement no 1164/89 était uniquement destinée à des examens à caractère scientifique et non à une production industrielle. A cette fin, elle invoque la directive 72/180, qui prévoit certaines conditions minimales d'ensemencement en vue de l'obtention de données fiables et qui détermine à ce propos que deux hectares de plantation expérimentale suffisent (voir le point 12 ci-dessus).La Commission affirme à partir de là que, si elle a accepté le principe d'étendre l'aide à des cultures faisant l'objet d'examens de viabilité industrielle (voir le point 16 ci-dessus), c'était pour faire une concession au Royaume-Uni. Toutefois, à strictement parler, elle estime qu'elle n'était pas tenue de financer une aide dont l'objet était la réalisation d'examens de viabilité, faute d'avoir reçu la moindre preuve que les récoltes ayant bénéficié de l'aide auraient donné lieu à une transformation. Partant, la décision d'accorder une aide jusqu'à concurrence d'un maximum de 100 hectares devrait être considérée comme une nouvelle concession gracieuse.
28.La partie défenderesse invite enfin la Cour de justice à interpréter le règlement no 1164/89 à la lumière de sa jurisprudence relative à l'interdiction de l'abus de droitArrêts du 3 décembre 1974, Van Binsbergen (33/74, Rec. p. 1299); du 10 janvier 1985, Leclerc e.a. (229/83, Rec. p. 1); du 21 juin 1988, Lair (39/86, Rec. p. 3161); du 5 octobre 1994, TV 10 (C-23/93, Rec. p. I-4795), et du 2 mai 1996, Paletta (C-206/94, Rec. p. I-2357).
, dont l'interdiction d'interpréter la législation communautaire dans un sens qui imposerait l'octroi d'aides à des opérations qui n'ont pas été réalisées de bonne foiArrêts du 11 octobre 1977, Peter Cremer (125/76, Rec. p. 1593); du 27 octobre 1981, Schumacher e.a. (250/80, Rec. p. 2465), et du 3 mars 1993, General Mille Products (C-8/92, Rec. p. I-779).
est l'une des émanations concrètes.29.Je crois utile de rappeler d'emblée la portée du présent recours en annulation: il vise à obtenir — et il ne peut du reste en être autrement — l'annulation des dispositions de la décision attaquée qui ont refusé la prise en charge d'aides accordées à la culture de 1903 hectares de lin textile expérimental en n'acceptant cette prise en charge que pour 100 hectares. Il peut sembler oiseux de le rappeler, mais, dans le cadre de l'article 173 du traité, la Cour de justice se limite à se prononcer sur la légalité de l'acte attaqué, en examinant les circonstances de fait et de droit que l'autorité auteur de l'acte a prises ou aurait dû prendre en considération. La Cour ne peut donc s'ériger en instance d'appel par rapport à cette autorité et elle n'a pas pleine juridiction pour connaître de l'affaire. Partant, contrairement à ce qui est le cas avec l'article 172 du traité CE (devenu article 229 CE), la Cour n'a pas la faculté de modifier la décision litigieuse ni de la remplacer. C'est pourquoi je ne crois pas que le recours au titre de l'article 173 soit la voie adéquate pour prononcer des jugements de Salomon.Cela dit, je puis d'ores et déjà annoncer que l'action de la Commission ne me semble pas avoir, en l'espèce, respecté les exigences de la légalité formelle et matérielle. Comme je vais l'expliquer ci-après, si l'objectif poursuivi par la Commission semble légitime, les moyens qu'elle a utilisés ne sont pas conformes au droit.
30.Il y a lieu de délimiter avec précision le cadre de droit positif dans lequel s'inscrit la controverse. Selon moi, la seule disposition concrètement applicable est l'article 2, deuxième tiret, du règlement no 1164/89, qui prévoit l'octroi d'une aide pour le lin produit à partir des semences de variétés... en examen par les autorités des États membres en vue de leur inscription au catalogue des variétés de lin destiné principalement à la production de fibres.Les parties sont d'accord sur ce fait. La Commission a allégué en un premier temps que cette norme ne se réfère qu'à des examens de type scientifique et que, par conséquent, elle renvoyait à la directive 70/457, elle-même mise en œuvre par la directive 72/180 (voir les points 10 à 12 ci-dessus). Cependant, au plus tard depuis sa lettre du 18 juillet 1997, la Commission a accepté comme postulat que le règlement no 1164/89 a pu servir de base pour octroyer des aides à des études de viabilité industrielle.
Pour ma part, je me borne à constater que la teneur de l'article 2 de ce règlement ne permet pas de conclure que l'aide établie aurait pour seul objet les essais de type scientifique, à l'exclusion de tout test à caractère industriel.
31.Dans ces circonstances, le Royaume-Uni avait le droit, et même l'obligation, d'octroyer l'aide à la culture, en phase d'expérimentation industrielle, d'une nouvelle variété de lin destinée à la production de fibres. A l'inverse, la Commission ne pouvait refuser la prise en charge de l'aide accordée en se prévalant de la nature des examens effectués.32.Quant à la superficie maximale à laquelle cette aide pouvait s'appliquer, force est de reconnaître une nouvelle fois que la réglementation communautaire ne prévoit rien à ce sujet. La Commission l'admet d'ailleurs dans sa lettre du 18 juillet 1997, même si elle considère qu'il y avait lieu de respecter les limites de ce qui était raisonnable et proportionné aux objectifs poursuivis. Je suis d'accord avec elle. Cependant, si elle reconnaît que le règlement no 1164/89 peut servir à promouvoir la recherche industrielle, la Commission n'a pas apporté le moindre indice du fait que les 1903 hectares plantés devraient être considérés comme excessifs de ce point de vue.33.Il n'existait donc aucun texte habilitant la Commission à refuser de prendre en charge, au motif qu'elle serait excessive, l'aide octroyée pour 1903 hectares plantés aux fins de procéder à des études de viabilité industrielle.34.La Commission allègue que, en l'absence de toute preuve de transformation des récoltes, elle n'était pas tenue de reconnaître une aide accordée à des fins expérimentales. En outre, comme elle l'a dit à l'audience, l'article 2, deuxième tiret, du règlement no 1164/89, qui se réfère à des variétés en examen par les autorités des États membres, imposait à ces derniers un devoir de vigilance tout particulier.35.Je ne partage pas l'idée selon laquelle le texte du deuxième tiret renforcerait nécessairement la responsabilité des États membres dans l'exécution des examens. Selon moi, l'expression soulignée par la Commission doit plutôt être comprise comme se référant à des variétés que les autorités des États membres soumettent à examen. S'il en était autrement, il faudrait exclure du bénéfice de l'aide toute analyse non effectuée directement par ces autorités, ce qui serait particulièrement insolite dans le cadre du FEOGA.J'admets en revanche que, sur la base du deuxième tiret, la Commission peut exiger d'un État membre qu'il vérifie que les cultures bénéficiaires de l'aide ont été destinées à la réalisation de véritables examens de viabilité. L'État membre pourra, pour sa part, refuser l'aide ou, le cas échéant, réclamer son remboursement s'il constate que le lin a été cultivé non pas à des fins expérimentales, mais dans le seul but de bénéficier abusivement du régime d'aideVoir, mutatis mutandis, l'arrêt General Milk Products, précité.
.
36.Une tout autre question est cependant celle de savoir si, faute de telles vérifications, la Commission avait le droit d'adopter la restriction à 100 hectares, qui est litigieuse en l'espèce.37.À cet égard, force est pour moi de dire que la Commission n'établit aucun rapport entre l'absence de preuve de la transformation de la récolte et la limitation à 100 hectares de la superficie maximale susceptible de bénéficier d'une aide. La réduction imposée par cette institution pourrait sembler justifiée si elle avait été calculée par rapport à la superficie de culture effectivement consacrée à des opérations expérimentales.Cependant, dans sa lettre du 18 juillet 1997, la Commission se borne à souligner que les autorités du Royaume-Uni n'ont apporté aucune preuve de la réalisation de véritables examens et à rejeter toutes les dépenses déclarées pour cette variété en tant qu'elles dépassaient celles correspondant à 100 hectares, qui sont à son avis la superficie maximale nécessaire pour l'examen de la nouvelle variété.
A aucun moment, la partie défenderesse n'a expliqué sur quoi se fondait cette appréciation.
38.Bien au contraire, elle prétend désormais que la prise en charge des aides pour 100 hectares aurait constitué un acte gracieux. Cette allégation doit être rejetée parce qu'elle est en contradiction flagrante avec ce que la Commission manifeste dans ses écrits.39.Je tire de tout cela la conclusion que la Commission n'était pas habilitée à réduire à un montant correspondant à 100 hectares la prise en charge des aides octroyées au titre de l'expérimentation industrielle avec une nouvelle variété de lin textile.40.Dans ces conditions, le premier moyen d'annulation doit être accueilli.<TI><NP><NO.P>b)</NO.P><TXT>Le deuxième moyen: la décision attaquée est illégale parce qu'elle n'est pas dûment motivée et parce qu'elle est arbitraire</TXT></NP></TI>41.Le gouvernement du Royaume-Uni soutient que la décision attaquée, en tant qu'elle limite à 100 hectares la superficie susceptible de bénéficier de l'aide, est dépourvue de toute justification scientifique et technique.42.Selon la partie requérante, il résulte de la jurisprudence de la Cour en matière d'apurement des comptesArrêt du 19 fevrier 1991, Italie/Commission (C-281/89, Rec. p. I-347).,
que la Commission doit faire la preuve de l'existence d'une infraction aux règles communautaires. Dans la présente affaire, la Commission aurait dû justifier de façon appropriée l'imposition d'une limite de 100 hectares. La seule défense qu'elle invoque consisterait à dire que la superficie de 1903 hectares était très supérieure à ce qui est nécessaire pour effectuer les examens mentionnés dans la directive 72/180. Or, selon la partie requérante, cette directive n'est applicable qu'à la réalisation d'examens à caractère scientifique et ne se réfère pas aux études de viabilité industrielle, comme celle qui a été réalisée en l'espèce, de sorte que ses dispositions seraient inopérantes.43.Pour la partie requérante, la Commission aurait dû satisfaire à son obligation de transparence, de cohérence et de justification scientifique lors de l'adoption et de la motivation de la décision attaquée. Or, elle n'aurait apporté cette justification ni dans la correspondance avec le gouvernement du Royaume-Uni ni devant l'organe de conciliation, de sorte que la décision doit être considérée comme arbitraire.44.La Commission rappelle, en premier lieu, que la portée de l'obligation de motivation ne dépend pas seulement du texte de la décision, mais également de son contexte et, en particulier, des documents connexes en vertu desquels elle a été adoptée. La Cour de justice a pour doctrine constante que la motivation d'une décision doit être considérée comme suffisante lorsque l'État destinataire a été étroitement associé au processus de son élaboration et connaît les raisons qui ont mené à son adoptionArrêts du 13 décembre 1990, Pays-Bas/Commission (C-22/89, Rec. p. I-4799); du 1er octobre 1998, Pays-Bas/Commission (C-27/94, Rec. p. I-5581), et du 22 avril 1999, Pays-Bas/Commission (C-28/94, Rec. p. I-1973).
.45.Dans la présente affaire, la partie défenderesse aurait pleinement informé les autorités du Royaume-Uni, en particulier dans les rapports annexés à sa lettre du 26 juillet 1996 et à la décision, de son point de vue selon lequel les cultures ne pouvaient être considérées comme expérimentales et ne remplissaient pas les conditions exigées par l'article 2 du règlement no 1164/89.46.Les raisons qu'expose la Commission pour justifier la disposition litigieuse me semblent plutôt fragiles.47.Le critère utilisé dans sa communication formelle du 18 juillet 1997 est différent de celui du rapport de synthèse qui accompagne la décision. Ainsi, dans la première, les 100 hectares constituent la superficie maximale admise par le service d'apurement des comptes pour un examen industriel; en revanche, dans le deuxième, cette superficie constitue le maximum nécessaire pour réaliser l'examen décrit dans la directive 72/180, qui est un examen à des fins scientifiques.Dans le mémoire en duplique, d'autre part, la notion d'examen industriel est écartée de la thèse défendue par la Commission et les 100 hectares ne constituent plus la superficie maximale admise à cette fin, mais uniquement une concession généreuse et exceptionnelle faite par la partie défenderesse.
48.Cependant la volatilité du point de vue de l'institution communautaire ne se limite pas à cela. Comme le gouvernement du Royaume-Uni le souligne, la Commission en arrive à proposer dans sa correspondance et dans son mémoire en défense jusqu'à cinq critères différents pour déterminer la superficie susceptible d'être financée par le FEOGA.49.Ainsi, la partie défenderesse affirme au point 16 du mémoire en défense que la superficie maximale susceptible de bénéficier d'une aide est constituée par les deux hectares indiqués dans la directive 72/180; en revanche, au point 14 du même document, elle soutient que cette superficie de deux hectares n'est qu'un minimum et que, par conséquent, il est possible d'accorder des aides pour une surface plus étendue. Il ne faut pas oublier non plus les thèses défendues, d'une part, dans le rapport de synthèse qui accompagne la décision et, d'autre part, dans la communication formelle du 18 juillet 1997; enfin, d'après le rapport d'inspection de 1996, l'aide n'était légale que pour les plantations qui pourraient être identifiées comme ayant, sans le moindre doute, un caractère expérimental.50.Il résulte de ce qui précède que le critère employé dans la communication formelle du 18 juillet 1997 n'est qu'un critère de plus parmi le grand nombre de ceux qui ont été proposés par la Commission.Au cours de l'audience, la Commission a beaucoup insisté sur le fait que le Royaume-Uni n'aurait pas prouvé que la récolte aurait fait l'objet d'une transformation. Cependant, cette justification est en contradiction avec les autres dispositions prises par l'institution communautaire et, en particulier, avec le fait qu'elle a reconnu le droit à une aide limitée à 100 hectares de lin cultivé. En effet, dans l'hypothèse où cette absence de preuve d'une transformation constituerait la raison décisive du rejet, comme le prétend la Commission, il faudrait en conclure que, si le Royaume-Uni avait apporté la preuve de la transformation de la récolte et de la réalisation des examens, l'aide aurait été reconnue dans sa totalité. Or, cela contredirait les termes de la décision, qui réduit l'aide possible à celle correspondant à 100 hectares. Enfin, comme je l'ai déjà indiqué auparavant, l'argument selon lequel la Commission aurait agi gracieusement en acceptant de financer l'aide pour cette surface a été invoqué tardivement, d'une part, et est dépourvu d'appui dans les textes, d'autre part.
51.Dans ces circonstances, on ne saurait affirmer que la Commission aurait rempli son obligation de dûment motiver sa décision de réduire l'aide mise à la charge du FEOGA au montant correspondant à une surface de 100 hectares.52.Dès lors, le deuxième moyen doit également être accueilli.