–

en nombre del Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), por la Sra. A. Coretti y los Sres. V. Stumpo y M. Sferrazza, avvocati;

–

en nombre de VR, por los Sres. A. Guariso y L. Neri, avvocati;

–

en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por los Sres. A. Giordano y P. Gentili, avvocati dello Stato;

–

en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. C. Cattabriga y A. Azéma y el Sr. B.‑R. Killmann, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DO 2004, L 16, p. 44).

2

Dicha petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre el Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Instituto Nacional de Previsión Social, Italia; en lo sucesivo, «INPS») y VR en relación con la denegación de una solicitud de prestación familiar durante un período en el que la esposa y los hijos del interesado residieron en el tercer país del que son nacionales.

Marco jurídico

Derecho de la Unión

3

Los considerandos 2, 4, 6 y 12 de la Directiva 2003/109 enuncian lo siguiente:

4

A tenor del artículo 2 de dicha Directiva, titulado «Definiciones»:

5

El artículo 11 de la citada Directiva, titulado «Igualdad de trato», dispone:

Derecho italiano

6

De la resolución de remisión se desprende que el decreto legge n. 69 — Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (Decreto-ley n.o 69, por el que se establecen disposiciones en materia de seguridad social, para la mejora de la gestión de los organismos portuarios y otras disposiciones de carácter urgente), de 13 de marzo de 1988 (GURI n.o 61, de 14 de marzo de 1988), convalidado mediante la Ley n.o 153 de 13 de mayo de 1988 (GURI n.o 112, de 14 de mayo de 1988) (en lo sucesivo, «Ley n.o 153/1988»), instauró el subsidio para unidades familiares, cuya cuantía depende del número de hijos menores de 18 años que componen la unidad familiar y de los ingresos de esta (en lo sucesivo, «subsidio para unidades familiares»).

7

El artículo 2, apartado 6, de la Ley n.o 153/1988 dispone:

8

Según el artículo 2, apartado 6 bis, de la Ley n.o 153/1988, no forman parte de la unidad familiar, en el sentido de esta Ley, el cónyuge y los hijos y asimilados del nacional de un tercer país que no residan en el territorio de la República Italiana, salvo que el Estado del que procede el nacional extranjero dispense un trato recíproco a los ciudadanos italianos o haya celebrado un convenio internacional en materia de prestaciones familiares.

9

La Directiva 2003/109 fue transpuesta al Derecho nacional mediante el decreto legislativo n. 3 — Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (Decreto Legislativo n.o 3, relativo a la transposición de la Directiva [2003/109]), de 8 de enero de 2007 (GURI n.o 24, de 30 de enero de 2007) (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.o 3/2007»), que incorporó las disposiciones de esa Directiva al decreto legislativo n. 286 — Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Decreto Legislativo n.o 286, texto unificado de las disposiciones relativas a la regulación de la inmigración y de las normas sobre la condición de extranjero), de 25 de julio de 1998 (suplemento ordinario a la GURI n.o 191, de 18 de agosto de 1998) (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.o 286/1998»). El artículo 9, apartado 12, letra c), de este Decreto Legislativo establece que el nacional de un tercer país titular de un permiso de residencia de larga duración podrá acogerse, en particular, a las prestaciones de seguridad social y de asistencia social, «salvo disposición en contrario y siempre que se demuestre la residencia efectiva del extranjero en el territorio nacional».

Litigio principal y cuestión prejudicial

10

VR es un nacional de un tercer país, empleado en Italia y titular de un permiso de residencia de larga duración desde 2010, conforme al Decreto Legislativo n.o 286/1998. Entre septiembre de 2011 y abril de 2014, su esposa y sus cinco hijos residieron en su país de origen, Pakistán.

11

Dado que el INPS le denegó, fundándose en el artículo 2, apartado 6 bis, de la Ley n.o 153/1988, el pago del subsidio para unidades familiares durante ese período, VR interpuso un recurso ante el Tribunale del lavoro di Brescia (Tribunal de Trabajo de Brescia, Italia), contra el INPS y contra su empleador, alegando que dicha denegación era discriminatoria. El citado órgano jurisdiccional estimó sus pretensiones y condenó a los demandados a abonarle las cantidades correspondientes, tras excluir la aplicación de esa disposición, que consideró contraria al artículo 11 de la Directiva 2003/109.

12

El recurso de apelación interpuesto por el INPS contra la anterior resolución ante la Corte d’appello di Brescia (Tribunal de Apelación de Brescia, Italia) fue desestimado, al considerar este Tribunal que el subsidio para unidades familiares era una prestación esencial de asistencia social que no tenía cabida en las excepciones a la igualdad de trato permitidas por la Directiva 2003/109.

13

Contra esta última resolución, el INPS formuló recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente, la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación, Italia), alegando que el subsidio para unidades familiares no constituye una prestación de asistencia social, sino una prestación de seguridad social, y que, en cualquier caso, no cabe considerarla una prestación esencial que no pueda figurar entre las excepciones a la obligación de igualdad de trato.

14

El órgano jurisdiccional remitente considera que la solución del litigio principal depende de la interpretación del artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109 y de la respuesta a la cuestión de si esta disposición implica que los miembros de la familia del residente de larga duración, titular del derecho a percibir el subsidio para unidades familiares previsto en el artículo 2 de la Ley n.o 153/1988, se integran en el conjunto de miembros de la familia beneficiarios de la referida prestación aunque residan fuera del territorio italiano.

15

El órgano jurisdiccional remitente precisa, a este respecto, que la unidad familiar a la que se refiere el artículo 2 de la Ley n.o 153/1988 no solo constituye la base de cálculo del subsidio para unidades familiares, sino que además es la beneficiaria de este, a través del titular de la retribución o de la pensión a la que viene a sumarse el subsidio. Este último constituye un complemento económico del que disfrutan, en particular, todos los trabajadores que ejercen su actividad en el territorio italiano con la condición de que formen parte de una unidad familiar cuyos ingresos no rebasen un umbral determinado. Para el período comprendido entre el 1 de julio de 2018 y el 30 de junio de 2019, su cuantía máxima era de 137,50 euros al mes en caso de ingresos anuales no superiores a 14 541,59 euros. El pago del subsidio lo efectúa el empresario de manera simultánea con la retribución.

16

El órgano jurisdiccional remitente indica asimismo que la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) ya tuvo ocasión de subrayar, en su jurisprudencia, la naturaleza dual del subsidio para unidades familiares. Por un lado, este subsidio, vinculado a los ingresos de cualquier tipo de la unidad familiar y destinado a garantizar unos ingresos suficientes a las familias que carecen de ellos, forma parte de las prestaciones de seguridad social. Con arreglo a las normas generales del régimen de seguridad social en las que se enmarca dicho subsidio, la protección de las familias de los trabajadores en activo se realiza mediante un complemento a la retribución del trabajo efectuado. El subsidio para unidades familiares, que se financia mediante las cotizaciones satisfechas por todos los empresarios, a las que se añade un complemento abonado por el Estado, lo paga de forma anticipada el empresario, el cual está autorizado a compensarlo con las cotizaciones que debe ingresar. Por otro lado, este subsidio está comprendido en la asistencia social, puesto que los ingresos tenidos en cuenta se incrementan, en su caso, para proteger a las personas que padecen alguna invalidez o minusvalía física o mental o a los menores con dificultades persistentes para cumplir sus deberes y las funciones propias de su edad. En cualquier caso, según el órgano jurisdiccional remitente, se trata de una medida comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109.

17

El órgano jurisdiccional remitente subraya que los miembros de la unidad familiar son de una importancia esencial en el régimen del subsidio para unidades familiares y son considerados los beneficiarios de este. No obstante, habida cuenta de que la ley designa a los miembros de la familia que componen dicha unidad familiar como beneficiarios de una prestación económica cuya percepción es un derecho del titular de la retribución a la que dicho subsidio viene a sumarse, se pregunta si el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109 no se opone a una disposición como el artículo 2, apartado 6 bis, de la Ley n.o 153/1988. En particular, alberga dudas sobre la interpretación de la citada Directiva a la luz del considerando 4 y del artículo 2, letra e), de esta.

18

En tales circunstancias, la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

Sobre la cuestión prejudicial

19

Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual, a efectos de la determinación del derecho a una prestación de seguridad social, no se tiene en cuenta a los miembros de la familia de un residente de larga duración, en el sentido del artículo 2, letra b), de dicha Directiva, que no residan en el territorio de ese Estado miembro, sino en un tercer país, mientras que sí son tenidos en cuenta los miembros de la familia del nacional del referido Estado miembro que residen en un tercer país.

20

Conviene recordar que el Derecho de la Unión no limita la facultad de los Estados miembros de organizar sus sistemas de seguridad social. A falta de armonización a escala de la Unión, corresponde a cada Estado miembro fijar las condiciones en las que se conceden las prestaciones de seguridad social, así como el importe de estas y el período de concesión. Sin embargo, al ejercer esta facultad, los Estados miembros deben cumplir con el Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de octubre de 2010, Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, apartado 40).

21

El artículo 11, apartado 1, letra d), de la citada Directiva obliga a los Estados miembros a otorgar a los residentes de larga duración igualdad de trato con los nacionales en lo que se refiere, en particular, a la seguridad social, tal como esta última haya sido definida por la legislación nacional.

22

No obstante, en virtud del artículo 11, apartado 2, de dicha Directiva, los Estados miembros pueden limitar la igualdad de trato, por lo que respecta, en particular, a la seguridad social, a los casos en que el lugar de residencia registrado o habitual del residente de larga duración, o el de los miembros de su familia para los que se solicitan las prestaciones, se encuentre en su territorio.

23

De esta manera, la Directiva 2003/109 establece un derecho a la igualdad de trato, que constituye la regla general, y enumera las excepciones que los Estados miembros pueden establecer a ese derecho, las cuales deben ser objeto de una interpretación restrictiva. Por lo tanto, tales excepciones únicamente pueden invocarse si las instancias competentes para la aplicación de la citada Directiva en el Estado miembro de que se trate han manifestado claramente la voluntad de hacer uso de ellas (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de abril de 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, apartados 86 y 87, y de 21 de junio de 2017, Martínez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, apartado 29).

24

Ante las dudas que alberga el órgano jurisdiccional remitente sobre la interpretación del artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109 a la luz del considerando 4 y del artículo 2, letra e), de esta, es pertinente observar, en primer lugar, que, como señaló el Abogado General en los puntos 54 y 55 de sus conclusiones, esta última disposición, que define el «miembro de la familia» como cualquier nacional de un tercer país que resida en el Estado miembro de que se trate conforme a la Directiva 2003/86, no tiene por objeto limitar el derecho a la igualdad de trato de los residentes de larga duración establecido en el artículo 11 de la Directiva 2003/109, sino únicamente definir dicho concepto para la correcta inteligencia de las disposiciones de esta que lo mencionan.

25

Además, si esa definición implicase que el residente de larga duración queda excluido del derecho a la igualdad de trato cuando los miembros de su familia no residan en el territorio del Estado miembro de que se trate, el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/109, que ofrece a los Estados miembros la posibilidad de establecer excepciones a la regla de la igualdad de trato, en particular, en caso de que el lugar de residencia habitual o de inscripción de los miembros de la familia para los que se soliciten las prestaciones o beneficios no se halle en su territorio, carecería de razón de ser.

26

En segundo lugar, en cuanto al considerando 4 de la Directiva 2003/109, se ha de recordar, antes que nada, que el preámbulo de un acto de la Unión no tiene un valor jurídico vinculante y no puede ser invocado ni para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto de que se trate ni para interpretarlas en un sentido manifiestamente contrario a su tenor (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de noviembre de 1998, Nilsson y otros, C‑162/97, EU:C:1998:554, apartado 54, y de 19 de diciembre de 2019, Puppinck y otros/Comisión, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, apartado 76).

27

Además, aunque dicho considerando sugiere que la integración de los nacionales de terceros países que estén instalados permanentemente en los Estados miembros es un objetivo perseguido por esta Directiva, no cabe deducir del mismo considerando que deba excluirse al residente de larga duración del derecho a la igualdad de trato establecido en el artículo 11, apartado 1, letra d), de la referida Directiva cuando los miembros de su familia no residan en el territorio del Estado miembro de que se trate, no existiendo en la referida Directiva, después de todo, ninguna disposición que establezca tal exclusión.

28

Frente al argumento del INPS y del Gobierno italiano según el cual la exclusión del residente de larga duración cuando los miembros de su familia no residen en el territorio del Estado miembro de que se trate es conforme con el objetivo de integración perseguido por la Directiva 2003/109 en la medida en que la integración supone una presencia en ese territorio, procede señalar que de los considerandos 2, 4, 6 y 12 de la citada Directiva se deduce que el objetivo de esta es garantizar la integración de los nacionales de terceros países que se han instalado permanentemente y de modo legal en los Estados miembros y, a tal efecto, aproximar sus derechos a los de los ciudadanos de la Unión, en particular, estableciendo la igualdad de trato con estos en un amplio abanico de sectores económicos y sociales. De este modo, el estatuto de residente de larga duración permite a la persona a la que se reconoce disfrutar de la igualdad de trato en los sectores contemplados en el artículo 11 de la Directiva 2003/109, en las condiciones previstas en dicho artículo [sentencia de 14 de marzo de 2019, Y. Z. y otros (Fraude en la reagrupación familiar), C‑557/17, EU:C:2019:203, apartado 63].

29

De ello se sigue que, contrariamente a lo que alegan el INPS y el Gobierno italiano, excluir del derecho a la igualdad de trato al residente de larga duración cuando los miembros de su familia no se hallan, durante un período que posiblemente sea transitorio, como muestran los hechos del litigio principal, en el territorio del Estado miembro de que se trate no puede considerarse conforme con los mencionados objetivos.

30

En consecuencia, sin perjuicio de las excepciones permitidas por el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/109, no es lícito que un Estado miembro deniegue al residente de larga duración el disfrute de una prestación de seguridad social, o cercene ese disfrute, por el hecho de que los miembros de su familia o algunos de ellos no residan en su territorio, sino en un tercer país, si el mismo Estado miembro concede tal prestación a sus nacionales con independencia del lugar de residencia de los miembros de su familia.

31

En lo que atañe al asunto principal, se ha de señalar, en primer lugar, que el propio órgano jurisdiccional remitente confirma que el subsidio para unidades familiares tiene el carácter de prestación de seguridad social comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109.

32

En segundo lugar, el referido órgano jurisdiccional explica que la unidad familiar constituye la base de cálculo de la cuantía del mencionado subsidio. El INPS y el Gobierno italiano sostienen, a este respecto, que el hecho de no tener en cuenta a los miembros de la familia que no residan en el territorio de la República Italiana solo afecta a dicha cuantía, que queda reducida a cero euros, como precisó el INPS en la vista, si todos los miembros de la familia residen fuera del territorio nacional.

33

Pues bien, procede observar que tanto la negativa al pago del subsidio como la reducción de la cuantía de este, dependiendo de que todos los miembros de la familia o algunos de ellos no residan en ese territorio, son contrarias al derecho a la igualdad de trato establecida en el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109, toda vez que constituyen una diferencia de trato entre los residentes de larga duración y los nacionales italianos.

34

Contrariamente a lo que sostiene asimismo el INPS, no cabe justificar tal diferencia de trato con el argumento de que los residentes de larga duración y los nacionales del Estado miembro de acogida se encuentran en una situación diferente en razón de sus respectivos vínculos con este Estado, ya que tal justificación es contraria al artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109, que impone la igualdad de trato entre aquellos en el ámbito de la seguridad social en consonancia con los objetivos de dicha Directiva mencionados en el apartado 28 de la presente sentencia.

35

Tampoco pueden justificar una diferencia de trato, como se desprende de reiterada jurisprudencia, las eventuales dificultades de control, invocadas por el INPS y el Gobierno italiano, sobre la situación de los beneficiarios en relación con los requisitos de concesión del subsidio para unidades familiares cuando los miembros de la familia no residen en el territorio del Estado miembro de que se trate (véase, por analogía, la sentencia de 26 de mayo de 2016, Kohll y Kohll-Schlesser, C‑300/15, EU:C:2016:361, apartado 59 y jurisprudencia citada).

36

En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente subraya que, según el Derecho nacional, se considera beneficiarios del subsidio para unidades familiares a los miembros que componen la unidad familiar. Sin embargo, no puede denegarse el subsidio por tal motivo al residente de larga duración cuando los miembros de su familia no residen en el territorio de la República Italiana. En efecto, si bien los miembros de la unidad familiar pueden acogerse al subsidio en cuestión, como corresponde a la propia razón de ser de una prestación familiar, de las indicaciones proporcionadas por dicho órgano jurisdiccional, expuestas en los apartados 15 y 16 de la presente sentencia, se desprende que la prestación en cuestión se percibe a través del trabajador o del pensionista, que también es miembro de la unidad familiar.

37

De ello se deduce que el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109 se opone a una disposición, como el artículo 2, apartado 6 bis, de la Ley n.o 153/1988, según la cual no forman parte de la unidad familiar, en el sentido de dicha Ley, el cónyuge y los hijos y asimilados del nacional de un tercer país que no residan en el territorio de la República Italiana, salvo que el Estado del que proceda el nacional extranjero dispense un trato recíproco a los ciudadanos italianos o haya celebrado un convenio internacional en materia de prestaciones familiares, a menos que, de acuerdo con la jurisprudencia recordada en el apartado 23 de la presente sentencia, la República Italiana haya manifestado claramente su voluntad de hacer uso de la excepción del artículo 11, apartado 2, de aquella Directiva.

38

Pues bien, como señaló el Abogado General en los puntos 65 y 66 de sus conclusiones, de la documentación que obra en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, como confirmó en la vista la República Italiana, esta no manifestó tal voluntad al transponer la Directiva 2003/109 al Derecho nacional.

39

En efecto, las disposiciones del artículo 2, apartado 6 bis, de la Ley n.o 153/1988 fueron adoptadas mucho antes de la transposición de la Directiva 2003/109, efectuada mediante el Decreto Legislativo n.o 3/2007, que incorporó las disposiciones de esta al Decreto Legislativo n.o 286/1998, el cual, en su artículo 9, apartado 12, letra c), subordina el acceso del titular de un permiso de residencia de larga duración a las prestaciones de asistencia social y de seguridad social al requisito de que dicho titular resida efectivamente en el territorio nacional, sin hacer referencia al lugar de residencia de los miembros de su familia.

40

Por cuanto antecede, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 11, apartado 1, letra d), de la Directiva 2003/109 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual, a efectos de la determinación del derecho a una prestación de seguridad social, no se tiene en cuenta a los miembros de la familia del residente de larga duración, en el sentido del artículo 2, letra b), de la citada Directiva, que no residan en el territorio de ese Estado miembro, sino en un tercer país, mientras que sí son tenidos en cuenta los miembros de la familia del nacional del referido Estado miembro que residen en un tercer país, si ese mismo Estado miembro no manifestó su voluntad de hacer uso de la excepción a la igualdad de trato permitida por el artículo 11, apartado 2, de dicha Directiva al transponer esta al Derecho nacional.

Costas

41

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.