–

za Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), A. Coretti, V. Stumpo i M. Sferrazza, avvocati,

–

za VR, A. Guariso i L. Neri, avvocati,

–

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju A. Giordana i P. Gentilija, avvocati dello Stato,

–

za Europsku komisiju, C. Cattabriga, A. Azéma i B.-R. Killmann, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem [boravkom] (SL 2004., L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) i osobe VR o odbijanju zahtjeva za obiteljska davanja za razdoblje tijekom kojeg su supruga i djeca predmetne osobe boravili u svojoj trećoj zemlji podrijetla.

Pravni okvir

Pravo Unije

3

U uvodnim izjavama 2., 4., 6. i 12. Direktive 2003/109 navodi se:

4

U skladu s člankom 2. te direktive naslovljenim „Definicije”:

5

Članak 11. navedene direktive, naslovljen „Jednaki tretman”, propisuje:

Talijansko pravo

6

Iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da je decretom legge n. 69 – Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (Uredba sa zakonskom snagom br. 69 – Propisi u području socijalne sigurnosti, o poboljšanju upravljanja lučkim tijelima i drugim hitnim mjerama od 13. ožujka 1988. (GURI br. 61 od 14. ožujka 1988.), preoblikovanom u Zakon br. 153 od 13. svibnja 1988. (GURI br. 112 od 14. svibnja 1988.; u daljnjem tekstu: Zakon br. 153/1988) uveden obiteljski doplatak, čiji iznos ovisi o broju djece mlađe od 18 godina koji čine obitelj i o prihodima obitelji (u daljnjem tekstu: obiteljski doplatak).

7

Člankom 2. stavkom 6. Zakona br. 153/1988 određuje se:

8

U skladu s člankom 2. stavkom 6.a Zakona br. 153/1988, bračni drug stranog državljanina te njegova djeca i osobe koje se smatraju djecom koje nemaju prijavljeno boravište na području Talijanske Republike nisu članovi obitelji u smislu tog zakona osim ako država državljanstva stranog državljanina jamči jednako postupanje s talijanskim državljanima na temelju načela uzajamnosti ili ako je sklopila međunarodni ugovor u vezi s obiteljskim naknadama.

9

Direktiva 2003/109 prenesena je u nacionalno pravo decretom legislativo n. 3 – Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (Zakonodavna uredba br. 3 o prenošenju Direktive [2003/109]) od 8. siječnja 2007. (GURI br. 24 od 30. siječnja 2007.; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 3/2007), kojom su odredbe te direktive uvedene u decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Zakonodavna uredba br. 286, pročišćeni tekst odredaba o uređenju useljavanja i statusu stranaca) od 25. srpnja 1998. (Redovni dodatak GURI‑ju br. 191 od 18. kolovoza 1998.; u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 286/1998). Člankom 9. stavkom 12. točkom (c) te zakonodavne uredbe propisuje se da državljanin treće zemlje, nositelj dozvole dugotrajnog boravka, ima pravo, među ostalim, na davanja socijalne sigurnosti i socijalne pomoći, „osim u slučaju postojanja protivnih odredaba i pod uvjetom da se dokaže da stranac stvarno boravi na državnom području”.

Glavni postupak i prethodno pitanje

10

Osoba VR je državljanin treće zemlje zaposlen u Italiji i nositelj dozvole dugotrajnog boravka od 2010., u skladu sa Zakonodavnom uredbom br. 286/1998. Od rujna 2011. do travnja 2014. njegova supruga i njegovo petoro djece boravili su u svojoj zemlji podrijetla, Pakistanu.

11

S obzirom na to da mu je INPS na temelju članka 2. stavka 6.a Zakona br. 153/1988 odbio isplatiti obiteljski doplatak tijekom tog razdoblja, osoba VR podnijela je tužbu pred Tribunaleom del lavoro di Brescia (Radni sud u Bresci, Italija) protiv INPS‑a i svojega poslodavca pozivajući se na diskriminatornost tog odbijanja. Nakon što je tu odredbu, koju je smatrao protivnom članku 11. Direktive 2003/109, izuzeo iz primjene, taj sud prihvatio je njegove zahtjeve i naložio tuženicima da mu isplate odgovarajuće iznose.

12

Žalba koju je INPS podnio pred Corteom d’appello di Brescia (Žalbeni sud u Bresci, Italija) odbijena je jer je taj sud smatrao da je obiteljski doplatak osnovni oblik socijalne pomoći koji ne može ulaziti u odstupanja od jednakog postupanja dopuštena Direktivom 2003/109.

13

INPS je potom podnio kasacijsku žalbu pred sudom koji je uputio zahtjev, Corteom suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija), pred kojim ističe da obiteljski doplatak nije davanje socijalne pomoći nego davanje iz sustava socijalne sigurnosti i da se ono u svakom slučaju ne može smatrati osnovnim oblikom pomoći koje ne može biti odstupanje od obveze jednakog postupanja.

14

Sud koji je uputio zahtjev navodi da rješenje glavnog postupka ovisi o tumačenju članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109 i pitanja znači li ta odredba da članovi obitelji osobe s dugotrajnim boravkom – nositelja prava na isplatu obiteljskog doplatka propisanog u članku 2. Zakona br. 153/1988 – ulaze u krug članova obitelji korisnika tog davanja iako borave izvan talijanskog državnog područja.

15

U tom pogledu pojašnjava da osnovu za izračun obiteljskog doplatka ne čini samo obitelj iz članka 2. Zakona br. 153/1988 nego i njegov korisnik, putem nositelja plaće ili mirovine na koju se nadovezuje taj doplatak. Potonji je novčani dodatak koji koriste osobito svi radnici koji obavljaju svoju djelatnost na talijanskom državnom području pod uvjetom da su dio obitelji čiji prihodi ne prelaze određenu gornju granicu. Za razdoblje od 1. srpnja 2018. do 30. lipnja 2019. njegov iznos po punoj stopi bio je 137,50 eura mjesečno za godišnje prihode koji ne prelaze 14 541,59 eura. Njegov iznos isplaćuje poslodavac istodobno s plaćom.

16

Sud koji je uputio zahtjev navodi i da je Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) već imao priliku da u svojoj sudskoj praksi naglasi dvostruku prirodu obiteljskog doplatka. S jedne strane, taj doplatak, s obzirom na to da je povezan sa svim vrstama prihoda obitelji i da se njime nastoji zajamčiti dostatan prihod obiteljima koje ga ne ostvaruju, ulazi u davanja iz sustava socijalne sigurnosti. U skladu s općim pravilima sustava socijalne sigurnosti u koji ulazi navedeni doplatak, zaštita obitelji aktivnih radnika provodi se isplatom dodatka na plaću od rada. Financiran doprinosima koje uplaćuju svi poslodavci, kojima se dodaje dodatak koji uplaćuje država, obiteljski doplatak plaća poslodavac koji ga uplaćuje unaprijed i koji je ovlašten prebiti ga s dugovanim doprinosom. S druge strane, taj doplatak čini socijalnu pomoć jer se prihodi uzeti u obzir po potrebi povećavaju kako bi se zaštitile osobe s psihičkim ili tjelesnim invaliditetom ili oštećenjima, ili maloljetnici koji imaju trajne poteškoće pri obavljanju djelatnosti i zadaća primjerenih njihovoj dobi. U svakom slučaju, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, riječ je o mjeri koja ulazi u područje primjene članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109.

17

Sud koji je uputio zahtjev naglašava važnost članova obitelji u sustavu obiteljskog doplatka i da se oni smatraju njegovim korisnicima. Međutim, s obzirom na činjenicu da se zakonom navode članovi obitelji koji čine obitelj kao korisnici novčanog davanja na koju pravo ima primatelj plaće na koju se nadovezuje taj doplatak, on pita protivi li se članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109 odredba poput članka 2. stavka 6.a Zakona br. 153/1988. Osobito dvoji o tumačenju te direktive u pogledu njezine uvodne izjave 4. i članka 2. točke (e).

18

U tim je okolnostima Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

O prethodnom pitanju

19

Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 11. stavak 1. točku (d) Direktive 2003/109 tumačiti na način da mu se protivi propis države članice na temelju kojeg se radi utvrđivanja prava na davanja iz sustava socijalne sigurnosti ne uzimaju u obzir članovi obitelji osobe s dugotrajnim boravkom u smislu članka 2. točke (b) te direktive koji ne borave na državnom području te države članice nego u trećoj zemlji dok se uzimaju u obzir članovi obitelji državljanina te države članice koji borave u trećoj zemlji.

20

Valja podsjetiti na to da pravo Unije ne ograničava nadležnost država članica da organiziraju svoje sustave socijalne sigurnosti. U nedostatku usklađenosti na razini Unije, svaka država članica treba utvrditi uvjete prema kojima se dodjeljuju prava iz socijalne sigurnosti, kao i iznos takvih davanja te razdoblje za koje se dodjeljuju. Međutim, prilikom korištenja takvom ovlasti, države članice moraju postupati u skladu s pravom Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 5. listopada 2010., Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, t. 40.).

21

Članak 11. stavak 1. točka (d) te direktive nalaže im da osobe s dugotrajnim boravkom moraju uživati jednaki tretman kao i državljani s obzirom na, među ostalim, socijalno osiguranje, kako je definirano u nacionalnom pravu.

22

Međutim, na temelju članka 11. stavka 2. navedene direktive, države članice mogu ograničiti jednaki tretman s obzirom na, među ostalim, socijalno osiguranje, na slučajeve kada se prijavljeno ili uobičajeno mjesto boravišta osobe s dugotrajnim boravkom, ili članova obitelji za koje ta osoba traži pogodnosti, nalazi na njihovu državnom području.

23

Na taj način Direktiva 2003/109 propisuje pravo na jednako postupanje što predstavlja opće pravilo te utvrđuje odstupanja od tog prava koje mogu uvesti države članice, a koje treba tumačiti usko. Stoga se na ta odstupanja može pozivati samo ako su tijela dotične države članice koja su nadležna za provedbu te direktive jasno navela da se njima namjeravaju koristiti (vidjeti u tom smislu presude od 24. travnja 2012., Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 86. i 87. i od 21. lipnja 2017., Martinez Silva, C‑449/16, EU:C:2017:485, t. 29.).

24

S obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev dvoji o tumačenju članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109 s obzirom na njezinu uvodnu izjavu 4. i članak 2. točku (e), kao prvo valja primijetiti, kao što je nezavisni odvjetnik to istaknuo u točkama 54. i 55. svojega mišljenja, da cilj potonje odredbe, koja definira „člana obitelji” kao svakog državljanina treće zemlje koji boravi u dotičnoj državi članici u skladu s Direktivom Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (SL 2003., L 251, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70. i ispravci SL 2020., L 61, str. 32. i SL 2020., L 61, str. 33.), nije ograničavanje prava na jednako postupanje s osobama s dugotrajnim boravkom predviđenog u članku 11. Direktive 2003/109, nego samo da definira taj pojam radi razumijevanja odredbi koje se u njoj koriste.

25

Usto, ako ta definicija znači da je osoba s dugotrajnim boravkom čiji članovi obitelji ne borave na državnom području dotične države članice isključena iz prava na jednako postupanje, bio bi besmislen članak 11. stavak 2. Direktive 2003/109 koji državama članicama daje mogućnost da od nje odstupe, među ostalim, ako se prijavljeno ili uobičajeno boravište članova obitelji za koje taj državljanin zahtijeva davanja ne nalazi na tom državnom području.

26

Kao drugo, u pogledu uvodne izjave 4. Direktive 2003/109 kao prvo valja podsjetiti na to da preambula akta Unije nema pravno obvezujuću snagu i ne može se na nju pozivati ni kako bi se odstupilo od samih odredbi predmetnog akta ni kako bi se te odredbe tumačile na način očito suprotan njihovu tekstu (vidjeti u tom smislu presude od 19. studenoga 1998., Nilsson i dr., C‑162/97, EU:C:1998:554, t. 54., i od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, t. 76.).

27

Usto, iako iz te uvodne izjave proizlazi da je zadani cilj te direktive integracija državljana trećih zemalja koji imaju dugotrajan boravak u državama članicama, iz nje se ne može zaključiti da osoba s dugotrajnim boravkom čiji članovi obitelji ne borave na državnom području dotične države članice treba biti isključena iz prava na jednako postupanje propisanog u članku 11. stavku 1. točki (d) te direktive jer takvo isključenje ipak nije uspostavljeno nijednom njezinom odredbom.

28

S obzirom na to da INPS i talijanska vlada ističu da je isključenje osobe s dugotrajnim boravkom čiji članovi obitelji ne borave na državnom području dotične države članice u skladu sa zadanim ciljem integracije Direktive 2003/109 jer integracija pretpostavlja prisutnost na tom državnom području, valja istaknuti da iz uvodnih izjava 2., 4., 6. i 12. te direktive proizlazi da se njome nastoji zajamčiti integracija državljana trećih zemalja koji imaju dugotrajan boravak u državama članicama i u tu svrhu uskladiti prava tih državljana s onima koja uživaju građani Unije, među ostalim, uvođenjem jednakog postupanja prema njima u širokom rasponu gospodarskih i socijalnih područja. Stoga status osobe s dugotrajnim boravkom omogućuje osobi koja ima taj status da se prema njoj jednako postupa u područjima iz članka 11. Direktive 2003/109, pod uvjetima predviđenima tim člankom [presuda od 14. ožujka 2019., Y. Z. i dr. (Prijevara prilikom spajanja obitelji), C‑557/17, EU:C:2019:203, t. 63.].

29

Iz toga slijedi da se, protivno tvrdnji INPS‑a i talijanske vlade, činjenica isključivanja prava na jednako postupanje osobi s dugotrajnim boravkom, čak i ako se članovi njegove obitelji, tijekom razdoblja koje može biti privremeno – kao što pokazuju činjenice iz glavnog postupka – ne nalaze na državnom području dotične države članice, ne može smatrati usklađenom s tim ciljevima.

30

Iz toga slijedi da, uz primjenu odstupanja dopuštenog člankom 11. stavkom 2. Direktive 2003/109, država članica ne može odbiti ili smanjiti pravo na davanja iz sustava socijalne sigurnosti osobi s dugotrajnim boravkom zbog toga što članovi njegove obitelji ili neki od njih ne borave na njezinu državnom području nego u trećoj zemlji dok to pravo dodjeljuje svojim državljanima neovisno o mjestu boravišta članova njihovih obitelji.

31

U pogledu glavnog predmeta kao prvo valja utvrditi da sud koji je uputio zahtjev sam navodi da je obiteljski doplatak, među ostalim, davanje iz sustava socijalne sigurnosti koje ulazi u područje primjene članka 11. stavka 1. točke (d) Direktive 2003/109.

32

Kao drugo, taj sud navodi da je obitelj osnova za izračun iznosa tog doplatka. INPS i talijanska vlada u tom pogledu ističu da neuzimanje u obzir članova obitelji koji ne borave na državnom području Talijanske Republike utječe samo na taj iznos, koji je nula, kao što je i INPS to pojasnio na raspravi, ako svi članovi obitelji borave izvan državnog područja.

33

Međutim, valja primijetiti da su neisplata doplatka i smanjenje njegova iznosa, ovisno o tome borave li svi članovi obitelji ili neki od njih na tom državnom području, protivni pravu na jednako postupanje predviđeno u članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109 jer predstavljaju različito postupanje prema osobama s dugotrajnim boravkom i talijanskim državljanima.

34

Protivno onomu što INPS također tvrdi, takvo različito postupanje ne može se opravdati činjenicom da su osobe s dugotrajnim boravkom i državljani države članice domaćina u različitoj situaciji zbog njihovih veza s tom državom jer je takvo opravdanje protivno članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109 kojim se, u skladu s njezinim ciljevima na koje se podsjeća u točki 28. ove presude, nalaže jednako postupanje prema njima u području socijalne sigurnosti.

35

Također, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, moguće teškoće nadzora korisnika u pogledu uvjeta dodjele obiteljskog doplatka kada članovi obitelji ne borave na državnom području dotične države članice, na koje se pozivaju INPS i talijanska vlada, ne mogu opravdati to različito postupanje (vidjeti po analogiji presudu od 26. svibnja 2016., Kohll i Kohll‑Schlesser, C‑300/15, EU:C:2016:361, t. 59. i navedenu sudsku praksu).

36

Kao treće, sud koji je uputio zahtjev naglašava da se članovi obitelji prema nacionalnom pravu smatraju korisnicima obiteljskog doplatka. Međutim, korištenje tog doplatka ne bi se zbog toga trebalo odbiti osobi s dugotrajnim boravkom čiji članovi obitelji ne borave na državnom području Talijanske Republike. Naime, iako članovi obitelji koriste navedeni doplatak, jer su zapravo predmet obiteljskog davanja, iz navoda toga suda, izloženih u točkama 15. i 16. ove presude, proizlazi da se on isplaćuje radniku ili umirovljeniku, koji je također član obitelji.

37

Iz toga slijedi da se članku 11. stavku 1. točki (d) Direktive 2003/109 protivi odredba poput članka 2. stavka 6.a Zakona br. 153/1988, prema kojoj bračni drug stranog državljanina te njegova djeca i osobe koje se smatraju djecom koje nemaju prijavljeno boravište na području Talijanske Republike nisu članovi obitelji u smislu tog zakona osim ako država državljanstva stranog državljanina jamči jednako postupanje s talijanskim državljanima na temelju načela uzajamnosti ili ako je sklopila međunarodni ugovor u vezi s obiteljskim naknadama te osim u situaciji ako je, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 23. ove presude, Talijanska Republika jasno izrazila da se namjerava pozivati na odstupanje dopušteno njezinim člankom 11. stavkom 2.

38

Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 65. i 66. svojega mišljenja, iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi, a Talijanska Republika je to potvrdila na raspravi, da ona nije izrazila takvu namjeru kada je prenosila Direktivu 2003/109 u nacionalno pravo.

39

Naime, odredbe članka 2. stavka 6.a Zakona br. 153/1988 donesene su prije prenošenja Direktive 2003/109, koje je izvršeno Zakonodavnom uredbom br. 3/2007 kojom su njezine odredbe uvrštene u Zakonodavnu uredbu br. 286/1998, koja u svojem članku 9. stavku 12. točki (c) pristup nositelja dozvole dugotrajnog boravka davanjima socijalne pomoći i iz sustava socijalne sigurnosti uvjetuje time da taj nositelj zaista boravi na državnom području a da se pritom ne poziva na mjesto boravišta članova njegove obitelji.

40

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 11. stavak 1. točku (d) Direktive 2003/109 treba tumačiti na način da mu se protivi propis države članice na temelju kojeg se radi utvrđivanja prava na davanja iz sustava socijalne sigurnosti ne uzimaju u obzir članovi obitelji osobe s dugotrajnim boravkom u smislu članka 2. točke (b) te direktive koji ne borave na državnom području te države članice nego u trećoj zemlji, dok se uzimaju u obzir članovi obitelji državljanina te države članice koji borave u trećoj zemlji, ako ta država članica nije izrazila svoju namjeru da se poziva na to odstupanje od jednakog postupanja dopuštenog člankom 11. stavkom 2. navedene direktive prilikom njezina prenošenja u nacionalno pravo.

Troškovi

41

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.