C-282/9061990C02820016.000219471196115CONCLUSÕES DE M. DARMON — PROCESSO C-282/90VREUGDENHIL / COMISSÃO<TI><P><HT TYPE="UC">Conclusões do advogado-geral</HT></P><P><HT TYPE="UC">Marco Darmon</HT></P><P>apresentadas em <DATE ISO="19920116">16 de Janeiro de 1992</DATE><NOTE NOTE.ID="E0001" NUMBERING="STAR"><P>Língua original: francfis.</P></NOTE></P></TI>

Senhor Presidente,

Senhores Juízes,

1.Na presente acção, baseada nos artigos 178.° e 215.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, a sociedade Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV (a seguir Vreugdenhil) pretende a reparação pelos prejuízos que lhe foram causados pela Comissão.2.A acção tem de facto origem nas dificuldades com que a Vreugdenhil deparou para reimportar para a Comunidade, ao abrigo do regime das mercadorias ditas de retorno, ou seja, com franquia dos direitos de importação, um lote de 211275 kg de leite. O Tribunal já travou conhecimento com estas dificuldades na sequência do reenvio prejudicial que deu lugar ao acórdão de 29 de Junho de 1989

Vreugdenhil e o. (22/88, Colcct., p. 2049).

.3.Nessa decisão o Tribunal declarou que o regime das mercadorias de retorno

... foi instituído pelo Regulamento (CEE) n.° 754/76 do Conselho, de 25 de Março de 1976, relativo ao tratamento pautal aplicável às mercadorias de retorno ao território aduaneiro da Comunidade (JO L 89, p. 1; EE 02 F3 p. 52), que permite a reintrodução na Comunidade, com franquia dos direitos de importação, de mercadorias que foram previamente exportadas.

Nos termos do n.° 1 do artigo 2.° do referido regulamento, com a redacção que o mesmo tinha na altura dos factos controversos, não podiam ser consideradas mercadorias de retorno, designadamente aquelas que, aquando da sua exportação para fora do território aduaneiro da Comunidade, tivessem sido objecto do cumprimento das formalidades aduaneiras de exportação com vista à concessão de restituições ou de outros montantes instituídos à exportação no âmbito da política agrícola comum.

Além disso, o Regulamento (CEE) n.° 1687/76 da Comissão, de 30 de Junho de 1976, que estabelece as modalidades comuns de controlo da utilização e/ou do destino dos produtos provenientes da intervenção, adoptado por força das disposições de habilitação constantes dos. regulamentos de base relativos às organizações comuns dos mercados agrícolas, estabelece medidas para controlar a utilização e o destino dos produtos provenientes da intervenção. Este texto foi completado pelo Regulamento (CEE) n.° 45/84 da Comissão, de 6 de Janeiro de 1984 (JO L 7, p. 5), que nele inseriu um artigo 13.°-A por força do qual as mercadorias provenientes da intervenção, em relação às quais tenha sido constituída uma caução, são equiparadas aos produtos que foram objecto do cumprimento das formalidades aduaneiras, com vista à concessão das restituições à exportação. Devido a este facto estas mercadorias são, em princípio, excluídas do regime de retorno, nos termos do n.° 1 do artigo 2° do Regulamento (CEE) n.° 754/76 do Conselho; em casos especiais podem, todavia, ser admitidas ao mesmo, desde que a caução constituída não seja restituída ou, se já tiver sido liberada, se for pago um montante equivalente.

E mais adiante:

O lote de leite em pó em causa no processo principal, proveniente das existências do organismo de intervenção da República Federal da Alemanha, tinha sido exportado para a Jordânia nos termos do disposto no Regulamento (CEE) n.° 3295/84 da Comissão, de 23 de Novembro de 1984, relativo aó fornecimento de diversos lotes de leite em pó a título de ajuda alimentar (JO L 309, p. 16). A chegada a Acaba, o carregamento tinha-se tornado inutilizável como ajuda alimentar na sequência de um abolorecimento e de uma detrioração da embalagem.

A Vreugdenhil comprou então o citado lote e remeteu-o inicialmente para a Alemanha, a seguir para os Países Baixos, onde o leite em pó ficou depositado na Van der Kolk. Ambas as empresas solicitaram à alfândega neerlandesa de Amersfoort autorização para reimportar o leite em questão ao abrigo do regime das mercadorias de retorno.

Em duas decisões de 5 e de 8 de Janeiro de 1987, tomadas em nome do ministro competente, o inspector das alfândegas e outros impostos indirectos de Amersfoort indeferiu este pedido e obrigou a Van der Kolk ao pagamento de um imposto sobre a importação de 848374,80 HFL. A fundamentação de ambas as decisões especifica designadamente que, por força do artigo 13.°-A do Regulamento n.° 1687/76, as mercadorias em causa, provenientes da intervenção, só podem ser consideradas como mercadorias de retorno na acepção do artigo 2° do Regulamento n.° 754/76 se for pago um montante equivalente ao da caução liberada no momento da anterior exportação. Dado que não era esse o caso, não pôde ser aplicada a franquia prevista para as mercadorias de retorno.

A Vreugdenhil e a Van der Kolk interpuseram recurso de anulação destas decisões no College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Alegaram, designadamente, que o artigo 13.°-A, aditado ao Regulamento n.° 1687/76 pelo Regulamento n.° 45/84, era inválido dado que a Comissão não era competente para revogar as disposições do Regulamento n.° 754/76 do Conselho.

O órgão jurisdicional nacional decidiu suspender a sua decisão e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

O artigo 13.°-A do Regulamento (CEE) n.° 1687/76 da Comissão, inserido pelo Regulamento (CEE) n.° 45/84 da Comissão, é válido?

Pontos 3 a 10.

.

4.A esta questão respondeu o Tribunal declarando o citado artigo 13.°-A inválido, dado não poder a Comissão basear a sua competência para adoptar uma disposição desse tipo nos seus poderes executivos em matéria agrícola enquanto o objecto da medida em causa tem a ver com o regime de retornos e portanto com o direito aduaneiro, sector abrangido por uma exaustiva regulamentação do Conselho

V. os pontos 21 a 25.

.5.Tal como se refere na acção, o presidente do College van Beroep voor het Bedrijfsleven ordenou, em 29 de Maio de 1990, que a administração neerlandesa devolvesse o citado imposto de 848374,80 HFL. Em 15 de Junho de 1990, a Vreugdenhil solicitou à Comissão o reembolso de determinadas despesas derivadas da obrigação de efectuar o pagamento do referido imposto: em primeiro lugar, as despesas com a constituição de uma garantia bancária dado que a administração neerlandesa tinha aceitado aguardar a decisão do processo judicial para receber então o imposto sob a condição de que a Vreugdenhil pagasse juros sobre o montante do imposto à taxa legal em vigor nos Países Baixos e mantivesse uma garantia bancária; em segundo lugar, os juros que a Vreugdenhil teria recebido se o valor correspondente ao imposto estivesse em seu poder durante o período de 7 de Julho de 1988, data em que Vreugdenhil, atento o custo da garantia bancária e dos juros a pagar, optou por efectuar o pagamento do imposto, até 25 de Junho de 1990, data em que o imposto lhe foi restituído. Reclamou do mesmo modo as despesas relativas à defesa dos seus direitos no College van Beroep voor het Bedrijfsleven e no Tribunal de Justiça. Em carta de 17 de Julho de 1990, a Comissão recusou admitir a sua responsabilidade pela produção dos prejuízos invocados.6.A instituição comunitária deduziu uma excepção de inadmissibilidade baseada na circunstância de a demandante não ter demonstrado que um procedimento através da jurisdição nacional lhe não tivesse permitido alcançar a reparação pelo prejuízo que declara ter sofrido. Na réplica, deduz uma segunda excepção de inadmissibilidade baseada na falta de prova de que a Vreugdenhil não repercutiu sobre o seu cliente, sobre a sua seguradora ou sobre o organismo de intervenção, o risco da impossibilidade de reimportação.7.Afastemos liminarmente a segunda ex- cepção de inadmissibilidade. Trata-se, de facto, de um argumento que se prende com a realidade do prejuízo alegadamente sofrido pela Vreugdenhil e, portanto, com a questão de fundo. Mesmo considerado como fundamento de fundo, mostra-se completamente inadmissível, na medida em. que a Comissão apenas o deduziu na sua tréplica, ao contrário do que determina o artigo 42.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, não tendo a Vreugdenhil podido por isso pronunciar-se quanto ao mesmo durante a fase escrita. Sugerimos assim que seja imediatamente posto de parte.8.A primeira excepção de inadmissibilidade reporta-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça nos termos da qual;

Quando um particular se julga lesado pela aplicação de um acto normativo comunitário que considera ilegal, cuja aplicação seja confiada às autoridades nacionais, dispõe da possibilidade de impugnar a respectiva validade, no momento da sua aplicação, perante o órgão jurisdicional nacional, no âmbito de um processo em que sejam partes o mesmo particular e a autoridade interna. O órgão jurisdicional nacional pode, ou mesmo deve, nas condições do artigo 177.°, submeter ao Tribunal de Justiça uma questão quanto à validade do acto comunitário em causa. Contudo, a existência deste tipo de acção só será de molde a garantir de modo eficaz a protecção dos particulares interessados se for susceptível de conduzir à reparação do prejuízo invocado

Acórdão de 12 de Abril, Unifrex, n.° 11 (281/82, Recueil, p. 1969); de 25 de Outubro de 1972, Haegeman (96/71, Recueil, p. 1005); de 27 de Março de 1980, Sucrimex (133/79, Recueil, p. 1299), e de 10 de Junho de 1982, Interagra (217/81, Recueil, p. 2233).

.

9.A jurisprudência do Tribunal faz, portanto, depender a admissibilidade da acção para investigação de responsabilidade extracontratual da possibilidade que o interessado teria ou não de alcançar junto dos órgãos jurisdicionais nacionais a completa reparação do seu prejuízo

Para uma reflexão doutrinal, ver Jollet, R.: Le droit institutionel des Communautés europênnes, ie contentieux, Liege 1981, p. 250; Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Dewost, J.-L., e Vandersanden, G-, em Mégret, J. : Le droit de k Communauté économique européenne, tomo 1, vol. 10, 1983, p. 280; Vandersanden, G., e Barav, A.: Contentieux communautaire, Bruylant, Bruxelas 1977, p. 316; Boulois, J., e Chevallier, R.-M.: Grands arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, tomo 1, 5? edição 1991, p. 412 e seguintes; Rideau, J., e Charrier, J.-L.: Code de procédures européennes, Litec 1990, p. 180.

.10.Logo de início, com efeito, a Vreugdenhil recorreu ao tribunal nacional e, através de reenvio prejudicial, foi submetida ao Tribunal de Justiça a questão da validade do artigo 13.°-A do citado regulamento. Este procedimento permitiu que fosse indemnizada a maior parte do prejuízo que a Vreugdenhil considera ter sofrido. É, porém, a reparação de prejuízos de algum modo acessórios que a demandante solicita hoje. Ela reclama, com efeito, recordêmo-lo, a reparação de um prejuízo que provém, por um lado, da obrigação que suportou de efectuar pagamentos a terceiros, a saber, o estabelecimento bancário que lhe concedeu a garantia e o gabinete de advogados ou de consultores que assumiram a defesa dos seus interesses e, por outro lado, de quanto deixou de ganhar devido à ausência no seu património de um valor indevidamente pago à administração nacional.11.Ora, o Tribunal de Justiça já remeteu para o juiz nacional a tarefa de decidir sobre estas dificuldades.12.No acórdão Roquette II

Acórdão de 21 de Maio de 1976 (26/74, Recueil, p. 677).

, embora a recorrente tenha conseguido, através de acórdão prejudicial

Acórdão de 12 de Novembro de 1974, Roquette I (34/74, Recueil, p. 1217).

, que a cobrança de montantes compensatórios monetários sobre determinados produtos fosse julgada contrária a um regulamento de base do Conselho e, após decisão do Tribunal de instância de Lille, fossem reembolsados os valores indevidamente pagos, o Tribunal de Justiça julgou inadmissível a acção na parte baseada no artigo 215.°, parágrafo segundo, do Tratado CEE, decidindo que

... os processos que têm por objecto a restituição dos montantes recebidos por conta da comunidade, inserem-se na competência dos órgãos jurisdicionais internos e devem por estes ser resolvidos mediante aplicação do respectivo direito nacional, na medida em que o direito comunitário nada dispõe sobre a matéria;

na ausência de disposições comunitárias, compete actualmente às autoridades nacionais decidir, em caso de restituição de quantias indevidamente recebidas, todas as questões acessórias a ela ligadas, tais como o eventual pagamento de juros

Pontos 11 e 12, sublinhado nosso.

.

13.Em contrapartida, no mesmo acórdão, o Tribunal examinou a questão de fundo da eventual responsabilidade da Comunidade relativamente à produção de um dano distinto, invocado pela demandante, resultante duma ofensa às condições da concorrência

Pontos 15 a 25; v. sobre este ponto Joliét, R., já referido, pp. 254 e 255.

.14.A jurisprudência do Tribunal leva assim à distinção entre o prejuízo que é acessório da restituição dos valores indevidamente recebidos e um prejuízo distinto deste, para efeitos de determinar se a acção de indemnização obedece ou não ao prévio esgotamento dos meios processuais internos. Somente o pedido de reparação daquele último prejuízo pode ser dirigido directamente ao Tribunal de Justiça.15.Esta jurisprudência tem coerência. Desde o momento em que o Tribunal de Justiça remete os operadores económicos para um recurso junto dos órgãos jurisdicionais nacionais contra os actos assumidos pelas administrações dos Estados-membros para execução das normas comunitárias consideradas ilegais, esses órgãos jurisdicionais devem igualmente ser competentes para decidir das questões acessórias aos pedidos de devolução dos valores indevidamente pagos. Decidir de outra forma levaria a que se obrigassem os operadores económicos interessados a repartir acções, propondo simultaneamente uma acção junto do órgão jurisdicional nacional a fim de obter, após o reenvio prejudicial e a declaração de invalidade, a devolução do indevidamente pago e uma acção para efectivação da responsabilidade extracontratual no Tribunal de Justiça, pedindo a indemnização pelos prejuízos acessórios. Tal seria fonte de complicações tanto para os interessados como para o Tribunal de Justiça, solicitado a pronunciar-se, devido a questões acessórias, àcerca do princípio da responsabilidade da Comunidade, embora a própria invalidade do mesmo acto permitisse obter no tribunal nacional, a reparação pelo prejuízo principal. Por outro lado, no estado actual da jurisprudência do Tribunal de Justiça, são diferentes as condições em que se verifica a responsabilidade extracontratual da Comunidade das que podem acarretar a invalidade duma norma comunitária. Consequentemente, não há necessidade de insistir no interesse de que o conjunto das questões acessórias à repetição do indevido seja julgado pelo tribunal nacional, após reenvio prejudicial e apreciação pelo Tribunal de Justiça da validade do acto comunitário em causa.16.É certo que, na medida em que determinados destes prejuízos acessórios decorrem frequentemente da obrigação em que o operador económico se vê de proceder a pagamentos, não à administração nacional, mas a terceiros, tais como um estabelecimento bancário, um gabinete de advogados ou consultores jurídicos, a solução encontrada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, em nossa opinião, tem necessariamente por consequência levar a que, conforme o caso, o tribunal nacional condene o Estado no pagamento de valores suplementares e não apenas à devolução dos que indevidamente recebeu.17.Com efeito, foi ao declarar no acórdão Roquette II, já referido, que resulta das disposições relativas aos recursos próprios das Comunidades

... que compete às autoridades nacionais assegurar, por conta da Comunidade e de acordo com as disposições do direito comunitário, a cobrança de um certo número de receitas, entre as quais os montantes compensatórios monetários

N.° 9.

,

que o Tribunal de Justiça devolveu aos órgãos jurisdicionais nacionais a tarefa de decidir sobre as questões acessórias ao pedido de reembolso, e designadamente o pagamento de eventuais juros. Em nosso critério, é assim necessário interpretar a decisão do Tribunal de Justiça como tendo por consequência necessária não apenas dar ao tribunal nacional a possibilidade de condenar a administração nacional no pagamento de outros valores para além dos indevidamente recebidos, mas também conferir ao Estado-membro o direito a reclamar da Comunidade o reembolso deste valores dado que apenas gere o sistema dos recursos próprios da Comunidade por conta da Comunidade. Embora, segundo parece, esse problema nunca tenha sido decidido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, entendemos que, uma vez que a indemnização por estes prejuízos acessórios tem a sua causa na ilegalidade da norma comunitária aplicável, cabe naturalmente à Comunidade suportar as consequências financeiras. Dificilmente, sem dúvida, e muito justamente em nossa opinião, os tribunais nacionais aceitarão condenar o Estado-membro em causa sem que este tenha cometido qualquer erro, se não for certo que o Estado, condenado em vez da Comunidade, será reembolsado dos montantes pagos.

18.Uma eventual decisão da Comissão que recuse assumir esta indemnização acessória será de qualquer modo impugnável junto do Tribunal de Justiça, através de acção de anulação a propor pelo Estado-membro interessado.19.Não será de mais insistir para que o Tribunal esclareça estas consequências no acórdão a proferir, a fim de evitar as dificuldades que analisaremos na sequência das nossas conclusões, e que têm origem nas interpretações que por vezes os tribunais nacionais têm de elaborar num domínio marcado por decisões aparentemente contraditórias

Waelbroeck, Louis e Vandersanden: op. cit., p. 279.

.20.Apliquemos estes princípios aos elementos do caso vertente. O pedido de juros relativo ao valor do imposto indevidamente liquidado está, sem dúvida, sujeito ao prévio esgotamento dos meios processuais nacionais, sendo um pedido desse tipo explicitamente qualificado como questão acessória pelo acórdão do Tribunal de Justiça Roquette II, já referido. Em nosso entender, sucederá o mesmo com as despesas para a constituição de uma garantia bancária, cujo reembolso é também solicitado ao Tribunal. Com efeito, como já referimos, a administração neerlandesa aceitou que a Vreugdenhil não pagasse imediatamente o imposto, sob condição de obter uma garantia bancária e suportar os juros à taxa legal em vigor nos Países Baixos. Após algum tempo, a Vreugdenhil considerou que lhe era menos oneroso efectuar o pagamento do imposto antes mesmo da decisão do processo prejudicial. Os juros pagos à administração neerlandesa foram-lhe devolvidos na sequência do acórdão do College van Beroep voor het Bedrijfsleven. As despesas com a constituição de uma garantia bancária ficaram a seu cargo. O pedido de reembolso destas despesas, em nossa opinião, tem a mesma natureza que o pedido de juros relativamente ao montante do imposto indevidamente pago. Com efeito, a garantia bancária não tinha outro objectivo senão permitir que a Vreugdenhil não pagasse imediatamente o imposto, conservando assim o correspondente valor no seu património.21.Por último, no que respeita às despesas com a defesa dos seus direitos nas alfândegas neerlandesa e alemã e no College van Beroep voor het Bedrijfsleven e no Tribunal de Justiça, é de ressaltar que, em muitos dos Estados-membros, as despesas de remuneração de um advogado ou de um representante fazem parte das despesas do processo judicial

Igualmente neste sentido dispõe o artigo 73.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

. Ora, a Vreugdenhil viu o seu pedido ser deferido pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven e, contrariamente ao que por erro foi indicado na fase oral, obteve a condenação da administração neerlandesa no pagamento do valor de 41000 HFL a título de despesas relativas, designadamente, ao processo prejudicial, honorários e despesas de viagem dos seus advogados. Persiste, contudo, a dúvida sobre se estas despesas cobrem ou não integralmente os custos suportados pela Vreugdenhil. Mesmo que esta condenação não seja suficiente para abranger as despesas neste campo efectuadas, a natureza de prejuízo acessório que assumem parece dificilmente contestável. Caso o Tribunal tenha que decidir sobre o montante do prejuízo, convém analisar se não se trata aqui de um dano relativamente ao qual já foi obtida uma indemnização, pelo menos parcial.22.No tocante às despesas que se prendem com as diligências junto das alfândegas neerlandesa e alemã, parecem ser as que um operador econômico que pratique com frequência operações de importação ou de exportação tem de suportar, pelas circunstâncias próprias da sua actividade económica, e não podem, em nosso critério, ser qualificadas como prejuízo.23.Consequentemente, os prejuízos cuja reparação é reclamada pela Vreugdenhil através da presente acção devem ser qualificados como acessórios relativamente à devolução do imposto indevidamente pago.24.Por outro lado, não se nega que os impostos sobre a importação de produtos agrícolas fazem parte dos recursos próprios da Comunidade. A administração neerlandesa recebeu, assim, o imposto controvertido por conta da Comunidade. Consequentemente, competia à demandante solicitar junto dos tribunais neerlandeses a reparação pelos prejuízos acessórios relativos ao montante indevidamente pago por ela invocado. Não o tendo feito, a acção deve liminarmente ser considerada como inadmissível, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal no processo Roquette II.25.A demandante afirma que não era seu dever propor uma acção desse tipo junto dos órgãos jurisdicionais neerlandeses, na medida em que, segundo a jurisprudência do College van Beroep voor het Bedrijfsleven, a responsabilidade do Estado neerlandês não existe quando este se limita a dar aplicação a uma regulamentação comunitária ilegal

Acórdão de 12 de Julho de 1989, Krohn/Hoofdprodukcschap voor Akkerbouwprodukten.

. Segundo a demandante, esta jurisprudência tem suporte no acórdão Asteris do Tribunal de Justiça

Acórdão de 27 de Setembro de 1988 (106/87 a 120/87, Colcct., p. 5515).

.26.Com efeito, este acórdão entendeu que, quando um acórdão anterior tenha decidido que a responsabilidade pela ilegalidade da norma comunitária em causa cabe à Comunidade, não pode com o mesmo fundamento ser invocada a responsabilidade de uma autoridade nacional que nada mais fez que executar a regulamentação comunitária

V. n.os 17 a 19.

.27.Parece-nos, porém, que a situação no presente caso é diferente. Relativamente ao processo Asteris, o Tribunal de Justiça, através de dois acórdãos proferidos no mesmo dia

Acórdãos de 19 de Dezembro de 1985, Grécia/Comissão (192/83, Recueil, p. 2791) e Asteris/Comissão (194/83 a 206/83, Recueil, p. 2815).

, tinha anteriormente anulado o regulamento litigioso adoptado pela Comissão e considerado improcedente à acção para efectivação de responsabilidade extracontratual, com base em que a ilegalidade declarada no primeiro acórdão

não pode, contudo, ser considerada como integrando violação caracterizada de uma norma superior de direito, ou ignorância, manifesta e grave, pela Comissão dos limites dos seus poderes...

194/83 a 206/83, ja referido, n.o 23.

.

Ora, nesse processo estava em causa o modo de calcular os coeficientes destinados a determinar o montante de ajudas à produção e, tal como o advogado-geral Sir Gordon Slynn fizera notar:

Foi muito correctamente que se não sugeriu que este tipo de acções possam apenas ser propostas junto de um órgão jurisdicional nacional contra um organismo de intervenção grego. Se foi demonstrado que o cálculo das ajudas é ilegal, não compete ao organismo de intervenção nacional voltar a calculá-las segundo os métodos apropriados. Apenas a Comissão está habilitada a fazê-lo com base numa decisão do Tribunal de Justiça

Recueil, p. 2817.

.

28.Por conseguinte, a anulação através do acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Setembro de 1985

192/83, já referido.

 do regulamento litigioso não se destinou a reparar o prejuízo sofrido pelos demandantes, uma vez que convidava a Comissão a adoptar novo modo de cálculo das ajudas em questão

192/83, já referido, n.° 36.

, mas, enquanto aguardavam, as demandantes tiveram de se contentar com as ajudas de valor inferior que lhe tinham sido concedidas. Em consequência, e retomando uma distinção preconizada pela doutrina

Designadamente Joliet, R.: op. cit., p. 250 a 258; Waelbroeck, Louis e Vandersanden: op. cit., p. 279; Rideau, J., e Charrier, J.-L. : op. cit., p. 184 a 186.

 que, em nossa opinião, parece reflectir fielmente a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os demandantes no processo Asteris não podiam obter o ressarcimento através do tribunal nacional, na medida em que pretendiam benefícios cuja concessão a regulamentação comunitária tinha ilegalmente omitido; ao contrário, no presente caso, tal como no processo Roquette II, os meios processuais internos permitiam alcançar a indemnização pelo prejuízo sofrido, por meio do pedido de devolução das somas indevidamente pagas.29.Ressalte-se igualmente que, no processo Asteris, se tratava de obter através do tribunal nacional, colocando em jogo a responsabilidade do Estado grego, a reparação pelo mesmo prejuízo cuja indemnização fora pedida numa acção proposta para efectivação da responsabilidade extracontratual da Comunidade que tinha sido julgada improcedente. Em contrapartida, o Tribunal de Justiça não tomou até agora qualquer decisão sobre a responsabilidade extracontratual da Comunidade, dado esse ser precisamente o objecto da vertente acção. O acórdão Asteris não é senão a aplicação do princípio geral non bis in idem. A responsabilidade da administração nacional que actuou em nome da Comunidade não pode ser invocada, uma vez que o Tribunal de Justiça já entendeu que a ilegalidade em causa era imputável à Comunidade, mas não estavam reunidas as condições que permitissem a verificação da sua responsabilidade.30.Foi sem dúvida a extrema subtileza da elaboração jurisprudencial do Tribunal de Justiça que levou o College van Beroep voor het Bedrijfsleven a considerar, segundo parece, erradamente, com fundamento no citado acórdão Asteris, que não podia ser concedida à Vreugdenhil qualquer reparação pelos prejuízos acessórios invocados.31.Contudo, qualquer que seja a apreciação que se faça desta jurisprudência, é necessário, em nosso critério, prestar atenção à circunstância de o pedido de reparação pelos prejuízos acessórios citados estar destinada ao fracasso no tribunal neerlandês, tendo em atenção o estado actual do direito interno aplicável. Efectivamente, não se pode censurar a Vreugdenhil por não ter proposto uma acção desse tipo junto do College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Tal como já realçámos nas nossas conclusões no processo Roquette/Comissão

Acórdão de 30 de Maio de 1989 (20/88, Colect., pp. 1553, 1561).

,

Quando as vias judiciais nacionais não permitem garantir ao operador em causa a eficaz protecção dos seus direitos, a excepção da acção paralela deixa de ser admissível, porque efectivamente não existe acção paralela.

N.° 15.

.

32.Certamente se pode objectar que competia à Vreugdenhil contestar a citada jurisprudência do College van Beroep voor het Bedrijfsleven e solicitar-lhe que submetesse ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial a fim de saber se o direito comunitário deve ser interpretado no sentido de obrigar o juiz nacional a decidir sobre as questões acessórias à repetição do indevidamente pago. No processo Roquette II, o tribunal de instância de Lille negou a concessão de juros, sustentando que os valores indevidamente recebidos pela administração francesa foram imediatamente creditados no orçamento da Comunidade

V. Colect., p. 682.

. A Roquette não interpôs recurso dessa decisão e, em consequência, o Tribunal de Justiça, considerou por este motivo inadmissível a acção para efectivação de responsabilidade extracontratual que tinha sido proposta.33.Não sugerimos que o Tribunal de Justiça proceda do mesmo modo no presente processo. Com efeito, dois argumentos nos parecem militar a favor da admissibilidade da acção. Por um lado, a Vreugdenhil era aqui vítima da jurisprudência estabelecida nos tribunais nacionais, enquanto que, ao que parece, mesmo face ao direito francês

V. Colect., p. 684.

, a decisão do tribunal de instância de Lille podia ser impugnada. Se, consequentemente, havia razão para censurar a Roquette por não ter interposto recurso daquela decisão, uma censura dessas não é pertinente no caso vertente. Por outro lado, o carácter subsidiário que a doutrina

Por exemplo, Joliet, R.: op. cic, p. 250; Rideau, J., e Charrier, J.-L.: op. cit., p. 193; Boulouis, J., e Chevallier, R.-M.: op. cit., 5? edição, p. 424.

 reconhece à acção para efectivação de responsabilidade extracontratual relativamente aos meios processuais nacionais parece ter por consequência que, caso não possa ser accionada a responsabilidade do Estado que actue por conta da Comunidade, compete à Comunidade assumir essa responsabilidade. A necessidade de prévio esgotamento dos meios processuais internos, que por vezes tem sido criticada pela doutrina

Por exemplo Boulouis, J., c Chevallier, R.-M.: op. cit., 3? edição, p. 462.

, tem, em nosso entender, como contrapartida ser a Comunidade obrigada a uma garantia para os casos em que a indemnização por um prejuízo que tenha causa na ilegalidade dum acto comunitário, por uma ou por outra razão, não pode ser alcançada através do tribunal nacional sem que tal circunstância se deva a facto da responsabilidade do demandante. Logicamente que se o indeferimento pelo tribunal nacional do pedido de indemnização pelos prejuízos acessórios tem causa num comportamento imputável ao demandante — por exemplo, a insuficiência das provas oferecidas — será inadmissível uma eventual acção no Tribunal de Justiça para efectivação de responsabilidade extracontratual.34.Em nosso critério, trata-se apenas de aplicar o princípio do direito ao juiz legal cuja importância fundamental para a ordem jurídica comunitária foi reconhecida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça

Acórdão de 15 de Maio de 1986, Johnson (222/84, Colea., p. 1651), c de 15 de Outubro de 1987, Heylens (222/86, Colea., p. 4097).

. Não é admissível que, devido à dualidade das duas ordens jurídicas, contudo estreitamente ligadas, um particular que considere ter sofrido um prejuízo não possa encontrar um órgão jurisdicional que decida se o seu pedido é ou não procedente.35.Consequentemente, não pode imputar-se a inadmissibilidade da presente acção à Vreugdenhil pelo não esgotamento dos meios processuais nacionais, mesmo que o recurso a estes fosse o caminho natural para alcançar a reparação pelos prejuízos invocados, na medida em que estas vias processuais não eram susceptíveis de lhe permitir alcançar aquele resultado.36.Debrucemo-nos agora sobre a análise da questão de fundo na acção.37.A demandante afirma desde logo que a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual a responsabilidade da Comunidade só se verifica

perante a violação suficientemente caracterizada de uma norma superior de direito que proteja os particulares

Por exemplo, acórdão de 2 de Dezembro de 1971, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt/Conselho, n.° 11 (5/71, Recueil, p. 975).

só pode ter aplicação quando a alegada ilegalidade diz respeito a

um acto normativo que implica opções de política económica

Idem, n.° 11.

.

Tal não se verifica no caso vertente, dado que a Comissão actuou fora de qualquer competência.

38.Esta tomada de posição por parte da demandante parece, com efeito, necessária à aceitação do seu pedido. Afigura-se que, se lhe fossem aplicados os critérios definidos pela citada jurisprudência, o seu pedido indemnizatório devia necessariamente ser indeferido. Inspirada, segundo a doutrina

Joliet, R., p. 267; Boulouis e Chevallier, 3? edição, p. 445.

, na Schutznormtheorie desenvolvida no direito alemão designadamente a partir do artigo 34.° da Lei Fundamental, a exigência da violação de uma norma superior de direito que proteja os particulares não parece estar preenchida no caso da violação da distribuição de competências entre as instituições comunitárias, distribuição essa cujo objectivo, tal como salientou o acórdão do Tribunal de Justiça Parlamento/Conselho

Acórdão de 22 de Maio de 1990 (C-70/88, Colect., p. I-2041).

 é defender o equilíbrio institucional pretendido pelos tratados

V. os n.os 21 e 22.

 e não proteger os direitos subjectivos deste ou aquele particular. O advogado-geral Capotorti, nas suas conclusões no processo Bayerische HNL/Conselho e Comissão

Acórdāo de 25 de Maio de 1978 (83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil, p. 1209,1227).

, considerou que a exigência da violação de uma regra que atribua direitos subjectivos aos particulares

exclui já a responsabilidade no caso de violação duma norma processual ou de forma dos actos regulamentares; as normas deste tipo não conferem geralmente direitos subjectivos aos particulares, mesmo que, inegavelmente, seja possível que o acto regulamentar viciado por razões processuais ou de forma seja inválido

Recueil, p. 1233.

Mesmo se as normas de competência, rigorosamente falando, não são disposições formais ou processuais, aproximam-se delas em medida notável.

39.Ora, parece que o anterior acórdão Vreugdenhil exclui claramente que o artigo 13.°-A em causa possa ser considerado como um acto normativo que implica opções de política económica. Na verdade, o Tribunal de Justiça entendeu que o objecto desta norma era alheio ao domínio da política agrícola comum

N.° 17.

 e que,

através deste artigo a Comissão quis impedir que o regime de mercadorias de retorno fosse utilizado para perpetrar fraudes em detrimento dos fundos comunitários e mais especialmente para reintroduzir no mercado comunitário, com franquia de direitos de importação, mercadorias provenientes das existências de intervenção e vendidas a preços inferiores ao do mercado comunitário

N.° 18.

.

40.Tratava-se, de facto, de uma medida de coordenação administrativa destinada a lutar contra a fraude. Ora, se se pode considerar, como certos autores, que a responsabilidade dos poderes públicos no domínio económico apresenta características tão particulares que é praticamente impossível conceber um regime que possa, sem perigos graves ou resultados incoerentes, afastar a falta grave

Boulouis, J., c Chevallier, R.-M.: op cit., 3? edição, p. 451.

, já não será talvez o mesmo perante um erro puramente jurídico, quando esse erro cause prejuízo a um ou mais particulares. Tal como uma parte da doutrina realçou, devem ser menos exigentes os critérios delimitadores de uma infracção contra actos não normativos ou que, ainda que regulamentares, não impliquem opções de política económica

Vandersandcn, G., e Barav, A.: op cit., p. 336.

.41.A presente acção dá ao Tribunal de Justiça ocasião para precisar a sua jurisprudência em matéria de responsabilidade e para traçar uma graduação da infracção em função das características do acto impugnado. Com efeito e segundo nos parece, não se pode tratar da mesma forma os requisitos da responsabilidade quando o acto impugnado se inclui no âmbito da política económica, onde a instituição comunitária dispõe de um largo poder de apreciação, estando encarregada de seguir a evolução quotidiana e por vezes complexa do mercado em questão, ou quando, pelo contrário, a instituição se limita a adoptar medidas administrativas clássicas, sobretudo, como é por vezes o caso

V. as nossas conclusões de 18 de Junho de 1991 no processo C-55/90, Cato/Comissāo, acórdío de 8 de Abril de 1992, Colect., pp. I-2533, I-2545.

, nas hipóteses em que a norma comunitária que lhe atribui esse poder define exactamente as condições do seu exercício.42.As conclusões que levaram o Tribunal de Justiça a elaborar uma jurisprudência deste tipo são, por hipótese, alheias à matéria. Efectivamente, no acórdão Bayerische HNL/Conselho e Comissão, o Tribunal de Justiça declarou que, no direito dos Estados-membros,

os actos normativos que traduzem opções de política económica só excepcionalmente e em circunstâncias singulares acarretam responsabilidade para os poderes públicos

e que

esta concepção restritiva explica-se pela ideia de que o poder legislativo, mesmo nos caso em que existe controlo jurisdicional sobre a validade dos seus actos, não deve ser limitado nas suas disposições pelo receio de acções indemnizatórias sempre que, no interesse geral, seja oportuno adoptar medidas normativas susceptíveis de implicar ofensa para os interesses de particulares

Já referido no n.° 5.

.

43.Em numerosos, senão na totalidade dos Estados-membros, os requisitos da responsabilidade resultante da elaboração das leis diferem sensivelmente dos que dizem respeito à acção administrativa. Assim, com frequência apenas é exigida a prova de uma simples falta da Administração; esse é, designadamente, o caso no direito italiano

Artigo 2043.° do código civil.

, no direito alemão

Staatshaftung — Amtshaftung, artigos 839.° do BGB e 34.° do Grundgesetz.

, no direito francês

Onde, em princípio, a ilegalidade de um acto administrativo basta para integrar um erro, por exempio, CE 13 de Fevereiro de 1952, Sieurs Costa, Recueil Lebon, p. 104; mantém-se ainda a exigência de uma falta grave em matéria de responsabilidade do serviço público de justiça, em relação aos serviços operacionais da polícia, aos serviços fiscais e em matéria de responsabilidade médica.

, no direito belga

Cour de cassation, acórdão de 5 de Novembro de 1920, La Flandria, Pas. 1920, I, p. 218, e acórdão de 23 de Abril de 1971, Pas. 1971, I, p. 754.

, no direito dinamarquês

Betaenkning n.° 214/1959 om statens op kommunernes erstatningsansvar (parecer sobre a responsabilidade do Estado e dos municípios).

 e no direito neerlandês

Asser/Rutten, Verbintenissenrecht, 4 III, De Verbintenis uit de wet, 6? edição, 1983, pp. 81, 86.

. Em contrapartida, a responsabilidade do legislador obedece a regras mais estritas, nomeadamente à exigência de um prejuízo anormal e especial

Tal como no direito alemão (o Sonderopfer, v. o acórdão do Bundesgerichtshof de 10 de Junho de 1953, BGHZ 6, p. 270, e o de 25 de Abril de 1960, BGHZ 32, p. 208) ou no direito francês (acórdão do Conseil d'Etat de 14 de Janeiro de 1938, La Fleurette, Recueil Lebon, p. 25).

, quando não é, simplesmente, inexistente

Por exemplo, no direito italiano.

.44.Não sugerimos, contudo, que se estabeleça uma distinção orgânica entre os actos adoptados pelo Conselho e pela Comissão. Uma distinção desse tipo não tem por vezes relação com o conteúdo do acto e com as modalidades de exercício do poder concretizado através da sua adopção. Desde o acórdão Merkur/Comissão

Acórdão de 24 de Outubro de 1973 (43/72, Recueil, p. 1069).

, a jurisprudência do Tribunal de Justiça aplica os mesmos princípios tanto relativamente aos actos da Comissão como aos do Conselho.45.Parecem-nos oportunos dois critérios: por um lado, conforme dissemos, o domínio onde se insere o acto impugnado: trata-se ou não de uma opção de política económica? Por outro lado, a margem de apreciação de que a instituição comunitária dispõe. A partir do momento em que o acto impugnado não é expressão de uma opção de política económica e a instituição em causa não dispõe de um grande poder de apreciação, não parece que se imponha a exigência daquilo que a doutrina qualifica por vezes de falta grave

Boulouis, J-, e Chevallier, R.-M.: op. cit., 3? edição, p. 451.

, ou seja, o carácter grave e manifesto da violação de uma norma superior de direito que protege os particulares.46.No restante, afigura-se que esta noção de violação grave e manifesta envolve, tal como a doutrina por vezes salientou

Joliét, R.: op. cit., p. 263 a 267.

, dois elementos. Em primeiro lugar, no citado acórdão Bayerische HNL/Conselho e Comissão, para decidir pela improcedência do pedido, o Tribunal de Justiça salientou que a medida em causa

abrangia categorias muito amplas de operadores económicos... de modo que as suas repercussões foram fortemente atenuadas ao nível das empresas em concreto

e que

a incidência do regulamento sobre a rentabilidade das empresas não ultrapassou, afinal, o quadro dos riscos econômicos inerentes às actividades dos sectores agrícolas em causa.

47.No acórdão Dumortier frères/Conselho

Acórdão de 4 de Outubro de 1979 (64/76 c 113/76, 167/78 e 239/78, 27/79, 28/79 c 45/79, Recueil, p. 3091).

, em que, pelo contrário, o Tribunal de Justiça deu provimento à acção, foi declarado que a inobservância do princípio da não discriminação

atingiu um grupo restrito e nitidamente delimitado de operadores económicos

e que

o prejuízo invocado pelos demandantes ultrapassa os limites dos riscos económicos inerentes às actividades do sector em causa

N.° 11.

.

48.Estas conclusões respeitam de facto ao carácter especial e grave do prejuízo — é o primeiro elemento — e não à própria ilegalidade. Segundo alguns autores, esta jurisprudência, para apreciar a gravidade da falta, desenvolve a sua análise na área do prejuízo, ao passo que se trata de duas questões completamente diferentes

V. sobre este ponto, Grondman, P.: La notion de violation suffisamment caractérisée en matière de responsabilité non contractuelle, Cahiers de droit européen, 1979, primeiro parágrafo, p. 86; Fuss, E.-W.: La responsabilité des Communautés européennes pour le comportement illégal de leurs organes, RTDE 1981, p. 1.

.49.Pelo contrário, um segundo elemento prende-se ao próprio carácter da ilegalidade. Com efeito, no mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça declarou igualmente que

a igualdade de-tratamento... que tinha sido respeitada desde o início da organização comum de mercados... foi quebrada pelo Conselho em 1975 sem justificação suficiente

N.° 11.

.

50.Da mesma forma, no acórdão Amylum//Conselho e Comissão

Acórdão de 5 de Dezembro de 1979 (116/77 c 124/77, Recueil, p. 3497).

, e para negar provimento à acção, o Tribunal de Justiça salientou que,

tendo em conta que se justificava plenamente uma quotização apropriada, não se trata de erros dessa gravidade quando se refere que o comportamento das instituições requeridas a este respeito e enquanto tal, se situaria nos limites do arbitrário

N.° 19.

.

51.Trata-se aqui do carácter manifesto da ilegalidade. O Tribunal de Justiça exige que a violação da norma em causa se situe no limite do arbitrário. Ora, justamente, esta exigência de um comportamento quase arbitrário justifica-se quando a instituição comunitária dispõe, como em matéria de política económica, de um largo poder de apreciação, mas não é pertinente quando as condições para o exercício do poder reconhecido à instituição estão clara e precisamente definidas. Em tal caso, e em nosso critério, afigura-se que qualquer violação da norma em causa será susceptível de acarretar a responsabilidade da Comunidade.52.Para concluir estas reflexões de carácter geral, sugerimos, portanto, que o Tribunal de Justiça não adopte neste ponto a referencia a um carácter anormalmente grave e manifesto da violação de uma norma superior de direito que proteja os particulares, desde o momento que o acto ou a actividade ilegal não se prenda com opções de política económica e que a instituição em causa não disponha, nessa matéria, de largo poder de apreciação.53.Em contrapartida, não sugerimos que seja abandonada a exigência da violação de uma norma superior de direito que proteja os particulares. Em nosso entender, e por outras palavras, nem toda a ilegalidade constituirá ipso facto falta susceptível de implicar a responsabilidade da Comunidade.54.Para além do direito alemão, o direito de numerosos Estados-membros exige, para que seja desencadeada a responsabilidade da Administração, a ofensa a um direito subjectivo. E assim, designadamente, no direito belga

Cassation, acórdão de 5 de Novembro de 1920, La Flandria, já referido, Pas. I, p. 218.

, no direito italiano

Cass., 20 de Abril de 1961, n.° 884, foro amministrativo, 1961, II, p. 366; v. também o artigo 23.° do Estatuto dos Funcionários (DPR, 10 de Janeiro de 1957, n.° 3), e o artigo 28.° da Constituição italiana.

, no direito dinamarquês

Por exemplo, Østre Landsret, Ufr 1972, p. 189, e p. 192, 1980, p. 955; Højesteret, Ufr 1972, p. 603, 1981, p. 394, e 1982, p. 110.

. No direito francês, o Conseil d'Etat atende por vezes ao carácter formal da ilegalidade ou à existência de motivos que justifiquem a decisão impugnada para indeferir o pedido indemnizatório

CE de 15 de Julho de 1964, Prat-Flottes, Recueil Lebon, p. 438; de 4 de Novembro de 1921, Montpilier, Recueil Lebon, p. 903, e de 7 de Junho de 1940, Vuldy, Recueil Lebon, p. 197.

.55.A jurisprudência do Tribunal de Justiça recusa também uma ligação indissolúvel entre as noções de culpa e de ilegalidade, dado que tradicionalmente tem decidido que

A declaração de que um acto normativo... é inválido não basta em si mesma para acarretar, por força do artigo 215.°, parágrafo segundo, do Tratado CEE, a responsabilidade extracontratual dà Comunidade pelo prejuízo que os particulares tenham sofrido

Acórdão de 25 de Maio de 1978, Bayerische HNL/Conselho e Comissão, já referido, n.° 4.

.

56.Como salientou Fuss, E.-W.

Op. cit., p. 9.

, a violação de normas jurídicas objectivas não é, contudo, bastante para que a responsabilidade por um prejuízo possa ser imputada à Comunidade... é necessário que a isso se junte um elemento determinante. E o autor continua: Esta característica determinante constitui o laço formal entre, por um lado, a violação do direito objectivo e, por outro, a justificação do pedido de indemnização que um particular pode formular em face da ofensa da sua situação jurídica subjectiva. Caso o titular de uma função pública viole simplesmente uma norma de direito objectivo, esse acto diz somente respeito à colectividade. Efectivamente, essa violação é ao mesmo tempo uma ofensa ao interesse público. Se o cidadão, enquanto membro individual da colectividade, pretende invocar direitos a partir deste acto, é necessário que demonstre que foi particularmente lesado pela violação objectiva do direito. E mais adiante: É por este elemento de facto que se distinguem aqueles cujos interesses a norma de direito violada (designadamente, e em todo o caso) visa proteger, da colectividade dos sujeitos de direito a quem a legalidade do acto da instituição apenas interessa de modo geral. Este critério estabelece entre a pessoa lesada e a instituição uma relação mais estreita que a que existe entre a instituição e o conjunto de sujeitos de direito abrangidos pela regularidade do acto da instituição

Op. cit., p. 10.

.57.Ora, percebe-se mal qual a justificação a dar à situação em que, na falta de qualquer ofensa a um dos seus direitos subjectivos, pode um operador económico tirar vantagens da ilegalidade de uma norma comunitária. Toda a legislação, mesmo para além do domínio da política económica, é susceptível de ocasionar aos operadores económicos dificuldades financeiras ou de outra ordem. A ilegalidade formal de que um acto pode ser afectado, por exemplo no caso de ausência do parecer de um órgão consultivo, não pode, em nossa opinião, permitir que um operador económico seja indemnizado dos seus encargos financeiros, não estando em causa os seus direitos subjectivos.58.A exigência de uma comunidade de direito

Para uma critica da jurisprudencia do Tribunal de Justiça cm matéria de responsabilidade extracontratual, v. Rideau, J., c Charrier, J.-L, que consideram que o Tribunal de Justiça tem adoptado um comportamento discreto na defesa do estado de direito quanto a este ponto, op. cit., p. 189.

 supõe, em nosso entender, que um operador económico lesado nos seus direitos subjectivos, à margem de actividades ou actos que se prendam com opções de política económica, possa obter a reparação do seu prejuízo através da prova de uma mera falta; mas não implica necessariamente que qualquer ilegalidade, mesmo apenas formal, leve a que se permita que determinados operadores económicos se exonerem dos encargos que sobre eles impendem, na ausência de qualquer ofensa de um direito subjectivo.59.A aplicação destes princípios ao caso vertente leva a que se negue provimento ao pedido. Como já salientámos, ao adoptar o artigo 13.°-A do citado regulamento, a Comissão violou certamente a divisão de competências entre as instituições comunitárias, mas a circunstância de uma instituição adoptar em lugar de outra uma regulamentação que esta última podia ter adoptado e que, para mais, posteriormente instituiu

Regulamento (CEE) n.° 1147/86 do Conselho, de 17 de Abril de 1986, que altera o Regulamento (CEE) n.° 754/76 relativo ao tratamento pautal aplicável às mercadorias de retorno ao território aduaneiro da Comunidade (JO L 105, p. 1; EE 02 F3 p. 52).

, conduz a que apenas se verifique a responsabilidade da Comunidade se esta regulamentação, em si mesma, ou seja nas suas disposições materiais, violar uma norma superior de direito que proteja os particulares e, por isso, implicar ofensa a um direito subjectivo. Ora, a Vreugdenhil, a quem cabe o ónus da prova, não apresenta qualquer princípio de argumentação acerca da violação de princípios como o da igualdade entre operadores económicos, da segurança jurídica ou da confiança legítima. Não figura no anterior acórdão Vreugdenhil do Tribunal de Justiça qualquer elemento que se refira de perto ou de longe à violação destes princípios.60.Concluímos, portanto, no sentido de que seja julgada improcedente a acção e que a demandante seja condenada na totalidade das despesas.